CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: Óscar Darío Amaya Navas
Bogotá D.C., 27 de abril de dos mil veintitrés (2023)
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00272-00.
Referencia: conflicto negativo de competencias.
Partes: Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis
(Antioquia) y la Procuraduría General de la Nación
(Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia).
Asunto: autoridad competente para conocer la queja de
acoso laboral.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo
dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011),
respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211,
procede a estudiar el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Con base en los documentos remitidos, los antecedentes se resumen así:
1
. El 26 de octubre de 2021, la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal, empleada de
la empresa privada Centro Aseo, como prestadora del servicio de aseo y cafetería
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Jericó
(Antioquia) presentó, ante el personero municipal de Jericó (Antioquia), queja
disciplinaria por acoso laboral en contra de la señora Gloria Patricia Restrepo Ruiz,
funcionaria de la misma Oficina, por presuntos actos de hostigamiento y
comentarios ofensivos en su contra2.
2
. Mediante correo electrónico, la Personería Municipal de Jericó remitió a la
Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Andes), la queja
presentada por la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal.
3
. El 7 de diciembre de 2021, la Procuraduría Provincial de Andes (Antioquia)
manifestó no ser la autoridad competente para conocer de la queja presentada por
la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal, en contra de la señora Gloria Patricia
Restrepo Ruiz, por tratarse de una funcionaria adscrita a una entidad del orden
1
Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones
en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
2
Expediente digital, reparto y radicación, PDF 7, folios 5 al 8.
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nacional, como lo es la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Jericó. En
virtud de lo anterior, remitió el asunto a la Procuraduría Regional de Antioquia, para
que la resolviera.3
4
. El 25 de marzo de 2022, la Procuraduría Regional de Antioquia ordenó remitir,
por competencia, las diligencias al Juzgado 001 Promiscuo del Circuito de Jericó,
dado que la presunta víctima de acoso laboral era empleada particular de la
empresa privada Centro Aseo, y por lo tanto, eran los jueces de trabajo, con
jurisdicción en el lugar de los hechos, los que debían conocer de las diligencias, de
acuerdo con lo dispuesto en artículo 12 de la Ley 1010 de 2006.
5
. El 18 de agosto de 2022, el juez promiscuo del circuito de Jericó manifestó
impedimento, de acuerdo con los numerales 9° y 12 del artículo 141 del CGP, toda
vez que, según afirmó, mantenía una amistad con la señora Lina Marllory Bedoya
Carvajal, y, en consecuencia, ordenó el envío del expediente al Juzgado Promiscuo
del Circuito de Támesis (Antioquia), por no existir en ese circuito otro juez del mismo
ramo y categoría.
6
. El 5 de septiembre de 2022, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis
devolvió el expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Jericó, porque
consideró que no le correspondía al homólogo del lugar más cercano conocer de la
queja, sino a aquel que el superior funcional determinara, en este caso el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Antioquia, según lo dispuesto en el artículo 144 del
CGP.
7
. El 22 de septiembre de 2022, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Jericó remitió
el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia, con el fin de que dicha autoridad resolviera el impedimento.
8
. La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, mediante
acta de discusión 0297 del 12 de octubre de 2022, acogió el impedimento del juez
promiscuo del circuito de Jericó y, en consecuencia, dispuso el envío del expediente
al Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis para que continuara el trámite
pertinente4.
9
. El 20 de octubre de 2022, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis,
mediante Auto número 150 del 20 de octubre de 2022, avocó conocimiento de la
investigación disciplinaria e inició procedimiento sancionatorio de conformidad con
el inciso 1° del artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, en contra de la señora Gloría
Patricia Restrepo Ruiz, funcionaria de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Jericó5.
3
Expediente digital, reparto y radicación, PDF 7, folios 10 al 11.
Expediente digital, reparto y radicación, PDF 7, folios 14 al 16.
Expediente digital, reparto y radicación, PDF 10, folio 4al 7.
4
5
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1
0. El señor Carlos Augusto Hoyos Peláez, registrador de instrumentos públicos de
Jericó, mediante escrito del 21 de octubre de 2022, solicitó al Juzgado Promiscuo
del Circuito de Támesis declararse incompetente para seguir conociendo del
proceso. Argumentó en su escrito que el juez promiscuo del circuito de Támesis no
tenía competencia para adelantar una investigación disciplinaria y sancionar
servidores públicos, como era el caso de la señora Gloria Patricia Restrepo Ruiz.
1
1. El 24 de octubre de 2022, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis,
mediante Auto núm. 152 del 24 de octubre de 2022, dejó sin efectos el Auto
interlocutorio núm. 150 del 20 de octubre de 2022; declaró no tener competencia
para conocer de la queja presentada por la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal y
ordenó remitir la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado en aras de que se resolviera el presunto conflicto de competencias entre la
Procuraduría General de la Nación y ese juzgado.
II.
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011,
modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto
en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades
involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o
consideraciones en el trámite del conflicto6.
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Juzgado Promiscuo del Circuito
de Támesis, al Juzgado Promiscuo del Circuito de Jericó, a la Procuraduría
Regional de Antioquia, a la Procuraduría Provincial de Andes, a la Sala Laboral
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, a la Superintendencia de
Notariado y Registro, al Municipio de Jericó, a la señora Gloria Patricia Restrepo
Ruiz, a la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal, al señor Carlos Augusto Hoyos
Peláez (Registrador de Instrumentos Públicos de Jericó), y a la Personería
Municipal de Jericó7.
En informe secretarial consta que, dentro del término de fijación del edicto, la
procuradora de instrucción de Antioquia, y el juez primero civil del circuito de
Támesis (Antioquia), presentaron consideraciones. Las demás autoridades
involucradas y personas interesadas guardaron silencio8.
Mediante Auto de 3 de febrero de 2023, el consejero ponente solicitó documentos
que acreditaran la forma de vinculación laboral de las señoras Lina Marllory Bedoya
Carvajal y Gloria Patricia Restrepo Ruiz.
Mediante informe secretarial del 8 de febrero de 2023, la secretaria de la Sala indicó
a este despacho que
6
7
8
Expediente digital, edicto PDF 13, folio 1.
Expediente digital, reparto y radicación, PDF 15, folios 31 al 37.
Expediente digital, al despacho por reparto, PDF 11, folio 1.
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[
...] el doctor Nelson Tirado Díaz, de la Oficina Jurídica de la Empresa Centro Aseo,
vía correo electrónico, presentó documentación, en un archivo pdf con un folio. La
señora Gloria Patricia Restrepo Ruiz, del Grupo Administrativo de la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Jericó (Antioquia), vía correo electrónico,
presentó documentación, en un archivo pdf con cuatro folios9.
Mediante Auto de 31 de marzo de 2023, el consejero ponente comunicó a la
Procuraduría General de la Nación sobre la existencia del presente conflicto de
competencias con el fin de que, si lo consideraba pertinente, dentro del término de
cinco (5) días allegara alegatos o consideraciones.
III.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES
1
. Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia)
Señaló que se tengan como alegatos los fundamentos expuestos al momento de
suscitar el conflicto de competencias administrativas, en el auto interlocutorio núm.
1
52 del 24 de octubre de 2022.
Manifestó que la Ley 1010 de 2006 tiene como fin sancionar toda conducta ultrajante
que se desarrolle en el contexto de una relación laboral, y que se define como acoso
laboral cuando se ejerce de manera persistente, por lo cual es indiscutible que se
trata de acciones de carácter disciplinario enmarcadas en el numeral 10° de la Ley
1
010 de 2006.
Sostuvo que en cabeza del Estado radica la potestad disciplinaria y se ejerce, como
lo indicó el peticionario, por la Procuraduría General de la Nación, las personerías
distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios
con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado.
Afirmó que, por tratarse de una servidora pública, el asunto está sometido al
régimen disciplinario que consagra la Ley 1592 de 2019, reformada por la Ley 2094
de 2021, y no por la ley 734 de 2002, como lo afirmó el solicitante de la declaratoria
de incompetencia.
Aseveró que la queja entablada por la señora Bedoya Carvajal (empleada particular)
contra una empleada de una entidad del Estado, vinculada mediante un acto legal
y reglamentario, se dio por una conducta constitutiva de falta disciplinaria y no
precisamente de acoso laboral por que no proviene de un superior, compañero o
subordinado.
Finalmente, expuso que dada la calidad de funcionaria pública de la señora Gloria
Patricia Restrepo Ruiz, debe ser Investigada por la Procuraduría General de la
9
Archivo 31 del expediente digital.
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Nación, como titular de las funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de
la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
2
. Procuraduría Regional de Inspección de Antioquia
Afirmó que el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, de forma taxativa, estableció que
los jueces de trabajo son los competentes para imponer sanciones por acoso laboral
cuando las victimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares como
ocurre en el presente caso.
Por último, señaló que el juez calificó la conducta de falta disciplinaria pero no
precisamente de un acoso laboral, lo cual se debió hacer después de una
evaluación de las diligencias y no en el momento de proponer el conflicto de
competencias administrativas.
IV. CONSIDERACIONES
Competencia
1
.
Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios
Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban
conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan
en el artículo 99 de la Ley 1952 de 201910, norma especial sobre la materia, que
dispone:
Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere
incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo
remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo
posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el
conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común
inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se
aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al
superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano,
resolverá lo pertinente.
En el presente asunto, no aplica la citada disposición debido a que las autoridades
a las que concierne el conflicto planteado, esto es, el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Támesis (Antioquia) y la Procuraduría General de la Nación
(Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia) no tienen un superior común.
1
0 Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y
algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
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Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las
disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA
(Ley 1437 de 2011), particularmente aquellas que establecen la competencia y el
procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre
dos o más autoridades.
2
. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativos
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su
Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas
generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39,
modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone:
ARTÍCULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los
conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de
la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la
actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente,
remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal
Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden
departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre
autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos
departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se
consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[
...]
En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por
el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, establece que una de las funciones de la Sala
de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es:
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del
orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada,
o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción
territorial de un solo tribunal administrativo. [...]
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos
que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber:
i)
Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y
concreta.
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El asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreto porque se
origina de la queja por acoso laboral interpuesta por la señora Lina Marllory Bedoya
Carvajal, empleada de la empresa Centro Aseo, contra la señora Gloria Patricia
Restrepo Ruiz, funcionaria de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Jericó.
ii)
Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen
competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Tanto la Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia de la Procuraduría
General de la Nación11, y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis, negaron
tener competencia para conocer del asunto de la referencia.
iii)
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia
administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la
jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional: la
Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Regional de
Instrucción de Antioquia, y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis
(Antioquia) autoridad territorialmente desconcentrada e integrante de la Jurisdicción
Ordinaria de la Rama Judicial, conforme lo establecido en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
4
. Competencia de la Sala en el caso concreto
En el presente caso, el conflicto negativo de competencias planteado corresponde
a la actuación disciplinaria que habrá de adelantarse en virtud de la queja
presentada en contra de la señora Gloria Patricia Restrepo Ruiz, (funcionaria de la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Jericó), por presuntas conductas
de acoso laboral.
Si bien es cierto la Sala de Consulta y Servicio Civil en recientes decisiones12 ha
señalado que la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo
1
1 Al respecto se debe precisar que la Ley 2094 de 2021, en su artículo 1°, otorgó funciones
jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación y replico dicha función en los artículos 1°, 54,
3 y 74 (que modificaron los artículo 2°, 238ª, 265 de la Ley 1952 de 2019). Sin embargo, la Corte
7
Constitucional mediante Sentencia C-30-23 declaró inexequible las funciones jurisdiccionales de la
Procuraduría General de la Nación que le había dado la referida norma (artículo 1°, 54, 73 y 74),
decisión que fue dada a conocer por medio del comunicado 04 de la Corte Constitucional del 16 de
febrero de 2023.
12
Decisión del 21 de septiembre de 2021 (radicación -2021-00081), Decisión del 27 de julio de 2020
(radicación - 2020-00137), Decisión del 26 de mayo de 2020 (radicación - 2020-00041), Decisión del
6
0
de julio de 2022 (radicación - 2022-00026), Decisión del 3 de junio de 2022 (radicación - 2022-
0031)
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dispuesto en la Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021, ejercía
funciones jurisdiccionales, también lo es que con el comunicado de presa núm. 04
del 16 de febrero de 2023 la Corte Constitucional Señaló:
(v) Inexequibilidad parcial y exequibilidad condicionada de las normas
estudiadas.
Al resolver el problema jurídico, la Corte verificó la vulneración del artículo 116
superior, porque la asignación de funciones jurisdiccionales a la PGN no cumplió
con los presupuestos fijados por la Constitución. Se precisó que dicho
otorgamiento i) debe ser excepcional; ii) debe estar contenido en una norma con
fuerza material de ley; iii) las materias sobre las que se ejercerán esas funciones
deben ser precisas, esto es, deben estar definidas de manera clara y de acuerdo
con un «ámbito material» delimitado y iv) no se podrán asignar funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas para la investigación y juzgamiento
de delitos.
Las normas analizadas implicaron la habilitación amplia, general, exclusiva y
extensa de la PGN como órgano investido de jurisdicción para el ejercicio de la
acción disciplinaria y la imposición de sanciones, inclusive las de destitución,
suspensión e inhabilidad contra servidores públicos de elección popular. En
bloque, se redefinió la naturaleza de una función, que no estaba en cabeza de la
Rama Judicial, sin que implicara su fortalecimiento ni descongestión. Ello es
contrario a la Carta, 6 por lo que la Corte procedió a declarar la inexequibilidad de
las expresiones "jurisdiccionales" y "jurisdiccional" de los artículos 1, 54, 73 y 74
de la Ley 2094 de 2021.
La Sala precisó que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de
naturaleza administrativa y no jurisdiccional. En tal sentido, la Corte declaró la
exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17 de la Ley 2094 de 2021, en
el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la PGN son de
naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Luego, consideró necesario analizar los argumentos de la censura relacionados
con la vulneración del artículo 23.2 de la CADH. Recordó que dicha normativa
hace parte del bloque de constitucionalidad y que en desarrollo del principio de
armonización entre el orden nacional e interamericano en materia de protección
de derechos (sentencia C-101 de 2018), se entiende por esta Corporación que la
aplicación de aquel, como lo hizo el Congreso de la República al expedir la Ley
2094 de 2021, implica la garantía de que las sanciones disciplinarias de
destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular, solo
pueden imponerse con intervención de un juez, según la atribución de
competencias que se determine en ley, de conformidad con el artículo 277.6 de la
Constitución. Al respecto, destacó que dicha reserva judicial se fundamenta en que
la intervención de un juez es una garantía para asegurar que las decisiones
administrativas no tengan como finalidad generar una interferencia indebida en el
mandato popular y en los derechos políticos del sancionado13.
1
3 Cfr. Sentencia C-146 de 2021.
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En seguida, al estudiar el reproche sobre la violación del artículo 29 de la Carta
y el artículo 8 de la CADH, sobre la garantía de juez natural, la Sala consideró
que el artículo 277.6 de la Constitución dispone que la PGN es competente para,
conforme a la ley, adelantar las investigaciones e imponer sanciones disciplinarias
a los servidores públicos, incluidos los de elección popular, excepto aquellos cuyo
régimen está regulado por la Constitución. Dicha atribución debe ejercerse bajo la
aplicación de los estándares constitucionales, entre los cuales se encuentra el de
reserva judicial, en virtud del cual, los jueces, con independencia de su
especialidad, son los competentes para imponer las limitaciones antes
mencionadas a los servidores públicos de elección popular, siempre que brinden
las garantías del debido proceso, pues tal restricción no puede ser impuesta por
autoridades administrativas. Dicha consideración es respetuosa de la arquitectura
institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la función
pública, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la Procuraduría
General de la Nación 1 Cfr. Sentencia C-146 de 2021. 7 y, adicionalmente, recoge
la ampliación de la garantía de juez natural, mediante el establecimiento de la
decisión judicial como condición indispensable para la imposición de sanciones de
destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, a
partir de los estrictos estándares derivados del bloque de constitucionalidad.
De esta manera, la interpretación sistemática, armónica y ponderada de los
mandatos superiores contenidos en los artículos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la
Constitución y 8 y 23.2 de la CADH, permite concluir que es imperioso asegurar
que las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de la
PGN, en contra de los servidores de elección popular, no puedan quedar
ejecutoriadas ni ser ejecutables antes de que su determinación final se defina por
medio de sentencia que expida un juez. Por ello, se declaró inexequible la
expresión "ejecutoriadas", contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.
Considerando la necesidad de asegurar los postulados constitucionales y las
garantías procesales de juez natural y de reserva judicial para la determinación de
la sanción que restrinja los mencionados derechos políticos de servidores públicos
de elección popular, contenidas en el bloque de constitucionalidad, la Corte integró
la unidad normativa14 con las disposiciones que regulan el recurso extraordinario
de revisión, establecido por el Legislador en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094
de 2021, que adicionan los artículos 238A a 238G del Código General Disciplinario.
Lo anterior, con la finalidad de analizar su constitucionalidad, en particular respecto
de la decisión de inexequibilidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la
PGN y para modular su aplicación conforme a la Carta, respecto de la sanción
disciplinaria de los servidores de elección popular, consistente en destitución,
suspensión e inhabilidad.
Lo anterior configura el remedio constitucional que armoniza y materializa los
principios en tensión y evita un vacío regulatorio o una situación de incumplimiento
de los estándares de la Carta. En concreto, evita poner en riesgo intereses
superiores relacionados con la eficiencia y transparencia de la función pública y,
ante todo, busca no debilitar la acción del Estado en cuanto a la lucha contra la
corrupción, ordenada por la Constitución y tratados internacionales.
1
4 Sobre el particular, se destaca que la unidad normativa de las normas que regulan el mecanismo
de revisión fue solicitada en la intervención de la Academia Colombiana de Derecho Sancionatorio.
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Bajo ese supuesto, se requiere recurrir a una sentencia integradora que adecúe el
alcance del recurso judicial que estableció el Legislador, bajo la denominación de
recurso extraordinario de revisión, para hacer efectivo el estándar mencionado en
materia de imposición de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad por
responsabilidad disciplinaria de servidores de elección popular con intervención de
juez. Lo expuesto, sin afectar otros bienes o competencias constitucionales, ni la
seguridad jurídica.
La Sala evaluó la posibilidad de disponer que en estos casos se realizara una
intervención judicial automática e integral de las decisiones de la PGN, similar al
grado de consulta existente en algunas especialidades del derecho. Sin embargo,
evidenció que ello podría contradecir la jurisprudencia constitucional, en particular
lo señalado en la sentencia C091 de 2022. En esa oportunidad, la Corte precisó
que un control automático resulta desproporcionado frente a los derechos de
defensa del sancionado, pues restringe sus garantías procesales. Por ello, este
Tribunal determinó integrar el recurso regulado por los artículos 54 a 60 de la Ley
2094 de 2021, para interpretarlo y adecuarlo como el medio jurisdiccional que
permita hacer efectiva la reserva judicial para la imposición de dichas sanciones a
los servidores públicos de elección popular.
La Sala destacó que, por mandato legal, cuando se trata de servidores públicos de
elección popular, el trámite del mecanismo de revisión suspende la ejecución de
la decisión sancionatoria impuesta por la PGN, hasta tanto el juez contencioso
administrativo se pronuncie, lo que también asegura la reserva judicial definida por
el estándar derivado del bloque de constitucionalidad y que fue contemplada por
el Legislador en la Ley 2094 de 202115
No obstante, esta Corporación evidenció que dicho instrumento de participación
judicial tiene las siguientes características: i) es rogado, por lo cual no garantiza la
intervención judicial material y efectiva en todos los casos de sanciones restrictivas
del derecho político a servidores públicos de elección popular impuestas por la
PGN; ii) contempla causales específicas que podrían ser consideradas limitativas,
iii) no ordena un examen integral de la decisión de la PGN dirigido a garantizar que
aquella no tenga como finalidad generar una interferencia indebida en el mandato
popular y en los derechos políticos del sancionado.
Con la finalidad de superar las limitaciones advertidas sobre dicho medio judicial,
que afectan su idoneidad y eficacia para garantizar los derechos políticos de los
servidores de elección popular ante el ejercicio de la acción disciplinaria por parte
de la PGN, la Corte profirió una sentencia que moduló los efectos normativos del
mencionado recurso en el siguiente sentido:
1
5 En el inciso cuarto del artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 se indica que "para los servidores públicos
de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditar? a lo que decida la autoridad judicial". A
su turno, en el inciso tercero del artículo 57 de la Ley 2094 de 2021 se dispone que "en todos los
casos relacionados con servidores públicos de elección popular, la ejecución de la decisión en su
contra quedará suspendida hasta que se resuelva el recurso correspondiente, si es que se
presentase y fuere admitido; o hasta que se venza el término de Ley para la radicación y admisión
del mismo".
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a) Disponer que, por ministerio de la ley, opera su trámite automático
inmediato y, en todo caso, el ciudadano disciplinado podrá ejercer todas las
actividades procesales que estime pertinentes a su defensa, como si se
tratara del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
b) Asegurar que en todos los casos de sanciones de destitución, suspensión
e inhabilidad de servidores de elección popular se suspenderá la ejecución
de la decisión de la PGN, hasta tanto no se dé el pronunciamiento del juez
contencioso administrativo, teniendo en cuenta, además, que la decisión
previa de la PGN no queda ejecutoriada.
c) Ordenar que la decisión final sobre la imposición de sanciones de
destitución, suspensión e inhabilidad que restrinjan los derechos políticos de
servidores públicos de elección popular, se determine mediante sentencia
del juez contencioso administrativo.
Para la Corte, esta decisión permite una amplia posibilidad al sancionado de
ejercer su derecho de defensa a plenitud. En todo caso, el Estado asegura así la
reserva judicial de la decisión, para garantizar que la misma no afecte los derechos
del electorado ni del elegido.
Finalmente, esta Corporación consideró que corresponde al Congreso de la
República realizar las adecuaciones normativas e institucionales necesarias para
dotar a los servidores públicos de elección popular de un estatuto, que garantice
el ejercicio de la representación democrática y, en materia disciplinaria, que
determine el reparto de competencias para la imposición de sanciones de
destitución, suspensión e inhabilidad a aquellos, conforme los parámetros
constitucionales indicados en esta providencia. También, que articule la acción y
la organización de la PGN con la Rama Judicial y busque fortalecer esta última.
Por tal razón, la Corte exhortó al Congreso de la República para que adopte un
estatuto de dichos servidores públicos, incluido un régimen disciplinario especial,
que materialice los altos estándares nacionales e internacionales en materia de
protección y garantía de los derechos políticos y electorales.
Adicionalmente, la naturaleza de la queja de acoso laboral constituye un trámite
administrativo que debe presentarse ante el comité de convivencia laboral16 de cada
entidad, el cual fue creado por la Ley 1010 de 2006 con la finalidad de prevenirlo,
corregirlo o sancionarlo en el marco de las relaciones de trabajo, con el objetivo de
mejorar el clima organizacional y disminuir los riesgos psicosociales. Y en la
administración pública, se asocia a la función disciplinaria la cual hace parte del
derecho administrativo sancionador del Estado, cuyas decisiones son susceptibles
de ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
5
. Términos legales
1
6 Resolución núm. 652 de 2012 "Por la cual se establece la conformación y funcionamiento del
Comité de Convivencia Laboral en entidades públicas y empresas privadas y se dictan otras
disposiciones"
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El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos
previstos en el artículo 14 se suspenderán»17.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y
decisión de los asuntos que plantean a la Sala, como conflictos negativos o
positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de
las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están
sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los
artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el
ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia
deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido
o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará
que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán
a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
6
. Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le
asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad
competente para adelanta o continuar un trámite administrativo en concreto. Por
tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho
que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la
competencia.
Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán
las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le
corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las
situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la
petición de la referencia.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se
fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y
en los documentos que hacen parte del expediente.
7
. Síntesis del caso y problema jurídico
La Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia negó su competencia para
conocer de la queja, por considerar que corresponde a los jueces laborales o jueces
1
7 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria
1755 de 2015.
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promiscuos del circuito con jurisdicción en el lugar de los hechos pronunciarse sobre
el acoso laboral cuando la víctima es un particular.
Por su parte, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis afirmó que, dada la
calidad de funcionaria pública de la señora Gloria Patricia Restrepo Ruiz, debe ser
investigada por la Procuraduría General de la Nación, como titular de las funciones
para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas.
En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente
para conocer de la queja por presunto acoso laboral, contra la señora Gloria Patricia
Restrepo Ruiz, en calidad de funcionaria de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Jericó.
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria
del Estado. Reiteración; ii) regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco
de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración; iii) El concepto de
servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración y iv) el caso concreto.
8
8
.
Análisis del conflicto planteado
.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración18
El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la
actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores
públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal.
El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los
principios contenidos en la Constitución Política y en la ley.
Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los
servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan
los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez,
lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad,
eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
establecidos en la Constitución Política y en las leyes19.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios o incurren en cualquier
omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en
violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y
conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga mediante su
actividad disciplinaria.
1
8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-
0120-00.decisión del 13 de diciembre de 2019.
9Ley 1952 de 2019. Artículo 22.
0
1
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El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función:
Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el
cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores
del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción
de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten. Por ello, la finalidad
de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual
que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con
las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro20.
Puede manifestarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por
propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función pública en
beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los
administrados21.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso indicar que el artículo 2°
de la Ley 1952 de 201922 modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021
estableció:
ARTÍCULO 1o. Modificase el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así:
Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la
Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el
titular de la potestad disciplinaria.
Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive
los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las
sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto
de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán
susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en
los términos establecidos en esta Ley.
Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se
supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación
y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control
disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas,
órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los
servidores públicos de sus dependencias.
2
0 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.
Decisión del 23 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00
2
1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046.
2
2 Ley 1952 de 2019 (enero 28), «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se
derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
derecho disciplinario».
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A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los
funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación,
así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás
autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de
los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus
propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario
en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución
Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la
comisión de la falta.
De esta manera, puede manifestarse que la potestad disciplinaria está en cabeza
del Estado y se ejerce así:
i)
Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control interno disciplinario
de las ramas, entidades, órganos u organismos del Estado, respecto de
los servidores públicos de cada entidad.
ii)
En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el
ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos
sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de
elección popular y de sus propios servidores, con las excepciones que
trae la Constitución y la ley).
iii)
A cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sobre los asuntos
disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales.23.
8
.2. Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso
disciplinario por acoso laboral. Reiteración24
2
3 El artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, señaló que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
está a cargo del ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados
de la Rama Judicial, en los siguientes términos: «ARTICULO 257A. La Comisión Nacional de
Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y
empleados de la Rama Judicial. [...].
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar
las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que
esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.
PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de
Disciplina Judicial no ser?n competentes para conocer de acciones de tutela [...].» (Resaltado de la
Sala).
Es importante señalar que este organismo quedó conformado en diciembre de 2020 con la elección
de los siete magistrados que la integran, y la posesión de estos, el 13 de enero de 2021.
2
4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicado núm. 11001030600020200013700
decisión del 27 de julio de 2020.
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La Ley 1010 de 2006 consagra las medidas preventivas y correctivas que deben ser
adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público,
con el fin de prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos
en el marco de las relaciones de trabajo. Las medidas preventivas se encuentran
contempladas en el artículo 9º ibidem y las sanciones que pueden ser impuestas a
quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes,
subalternos o compañeros de trabajo, se encuentran previstas en el artículo 10 de
la misma ley.
Las medidas preventivas y correctivas que consagra el artículo 9 de la citada ley
son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el
sector privado y en el público, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la
Sentencia C-282 de 200725.
Por su parte, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como
la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la
víctima y el acosador son particulares o servidores públicos.
En efecto, el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 dispone lo siguiente:
Artículo 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en
el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10
de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados
particulares.
Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para
conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas
Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la
Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley. (Subrayas añadidas).
Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece el citado artículo para
determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos
presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones
correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la
víctima al momento de sufrir el acoso. Cuando la víctima es un particular, la
autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento
previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código
Procesal del Trabajo.
Ahora bien, cuando la víctima del presunto acoso laboral es un servidor público, el
competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación
o las personerías municipales o distritales, según el caso26, y, la Comisión Nacional
de Disciplina Judicial o Comisiones Seccionales, en tales eventos, el procedimiento
2
5 Antes citada.
2
6 Tal como lo establece el artículo 118 de la Constitución Política y lo aclaró la Procuraduría General
de la Nación en la Circular núm. 42 del 2 de agosto de 2007 y en el concepto PAD C-152-07 del 8
de agosto del mismo año, suscrito por la procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios.
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que debe seguirse es el contenido en la Ley 1952 de 2019 (Código General
Disciplinario).
Ahora bien, la regla de competencia contemplada en el precitado artículo parte del
supuesto que los actos constitutivos de acoso laboral involucran, en principio, como
agresor y víctima a sujetos que tienen la misma naturaleza jurídica, esto es, o
servidores públicos o empleados privados. Al respecto, la Sala expuso lo siguiente:
Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada
está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor
público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco
técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor
tiene, en principio, el mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada,
dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de
las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1,
2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como
responsables de tal comportamiento los empleadores, los superiores, los
subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibídem), de lo
cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería
y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería
igualmente.
De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia -en estos
casos- no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino
que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme
a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales. En tanto que si bien la
víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el activo
de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que
eventualmente se le impongan.
En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público,
no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e
imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría
General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular,
pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como
serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, entre
otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las
personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y
las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley27.
En ese orden de ideas, con el fin de no vulnerar disposiciones constitucionales y
legales, si, como en el presente caso, la víctima tiene la calidad de trabajador
privado y el agresor de servidor público, corresponde a la Procuraduría asumir la
competencia para iniciar la respectiva investigación por acoso laboral.
2
7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de abril de 2015 con radicado
núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00.
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5
.3. El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración
Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con
claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre
este en la jurisprudencia y en la doctrina.
Según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios».
Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el
artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado
colombiano:
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la
judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e
independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines.
La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras
disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124,
para fijar el alcance de la responsabilidad de estos, en contraste con la
responsabilidad de los particulares, y en los artículos 126, 127 y 129, que establecen
determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para
los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, la Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expide el Código General
Disciplinario, aplicable por la remisión que hace la Ley 1010 de 2006, dispone lo
siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho
código:
ARTÍCULO 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley
disciplinarios los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio
y los particulares contemplados en esta ley.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la ley 489 de
1998, son servidores públicos disciplinables los gerentes de cooperativas,
fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado
o con su participación mayoritaria.
Los indígenas que ejerzan funciones públicas o administren recursos del Estado,
serán disciplinados conforme a este código.
De las disposiciones constitucionales y legales citadas surge con claridad que el
término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que
incluye a todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado, es decir,
aquellas que prestan sus servicios personales al Estado, en cualquiera de sus
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ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente,
así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
En síntesis, son servidores públicos las personas vinculadas a órganos, organismos
y entidades de naturaleza y régimen públicos, para prestar sus servicios personales,
en una relación legal y reglamentaria (empleados públicos), o contractual
(trabajadores oficiales) o por razón de una elección popular (miembros de
corporaciones públicas.)
9
. El caso concreto
En el presente caso, el conflicto de competencias surgió como consecuencia de la
queja por acoso laboral presentada por la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal,
empleada de la empresa privada Centro Aseo, como prestadora del servicio de
aseo y cafetería en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio
de Jericó (Antioquia), en contra de la señora Gloria Patricia Restrepo Ruiz,
funcionaria de la misma Oficina, por presuntos actos de hostigamiento y
comentarios ofensivos en su contra.
Ahora bien, de acuerdo con la información solicitada por el consejero ponente,
mediante auto para mejor proveer, se tiene que la forma de vinculación laboral de
la presunta agresora y víctima, respectivamente, es la siguiente:
?
Presunta agresora
Gloria Patricia Restrepo Ruiz
Vinculada a la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante
Resolución núm. 1750 del 14 de febrero de 2014, en provisionalidad en el
cargo de auxiliar administrativo código 4044, grado 14 de la planta global de
dicha superintendencia.
Servidora pública.
?
Presunta víctima
Lina Maryori Bedoya Carvajal
Vinculada a la Empresa Centro Aseo mediante contrato de trabajo por obra
y labor en el cargo de auxiliar de servicio.
Trabajadora particular
De acuerdo con lo anterior, al revisar la calidad de la presunta víctima y agresora,
se tiene que se trata de una empleada particular que presta sus servicios de aseo y
cafetería en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Jericó
(presunta víctima) y una servidora pública vinculada, en provisionalidad a esa
Oficina (presunta agresora).
Así, en los casos de acoso laboral que involucren trabajadores privados y servidores
públicos, tal como lo afirmó la Sala en decisión del 9 de abril de 2015, debe tenerse
en cuenta no solamente la calidad de la presunta víctima, sino también la
vinculación laboral del presunto agresor, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo
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de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación
que debe llevarse a cabo.
Así, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría
llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las
sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de
la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal
conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales,
De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que, en el presente caso, conforme al
artículo 12 de la Ley 1010 de 200628, la Ley 270 de 1996 y la Ley 1952 de 2019, la
competencia para conocer del proceso disciplinario con ocasión de la queja por
presunto acoso es del Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la
Nación (Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia).
La Sala advierte que la queja se presentó el 26 de octubre de 2021, por ende, a la
fecha ha transcurrido más de 1 año sin que se haya garantizado el derecho al
acceso efectivo a la justicia disciplinaria, por lo que se exhortará a la Procuraduría
General de la Nación (Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia), para que
imparta un trámite prioritario a la queja presentada por la señora Lina Marllory
Bedoya Carvajal.
Por todo lo expuesto, la Sala declarará competente a la Procuraduría General de la
Nación Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia, para que agote el
procedimiento tendiente a determinar si la conducta presuntamente constitutiva de
acoso laboral tuvo o no ocurrencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación
(Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia) para conocer de la queja por
acoso laboral elevada por la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal, contra la señora
Gloria Patricia Restrepo Ruiz, funcionaria de la Oficina de Instrumentos Públicos de
Jericó (Antioquia)
SEGUNDO: REMITIR la presente decisión y el expediente a la Procuraduría General
de la Nación (Procuraduría Regional de Instrucción de Antioquia) para que continúe
la actuación correspondiente.
2
8 Ley 1010 de 2006: «ARTÍCULO 12. COMPETENCIA. Corresponde a los jueces de trabajo con
jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de
la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares.
Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta
disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los
Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley.»
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TERCERO: EXHORTA a la Procuraduría General de la Nación, para que imparta un
trámite prioritario a la queja presentada por la señora Lina Marllory Bedoya Carvajal.
CUARTO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Promiscuo del Circuito de Jericó
(Antioquia), al Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia), a la
presidencia de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Antioquia, Procuraduría General de la Nación Procuraduría Provincial de Andes, a
la Procuraduría General de la Nación, a la Personería Municipal de Jericó, a la
Oficina de Instrumentos Públicos de Jericó (Antioquia), a la Superintendencia de
Notaria y Registro, al señor Carlos Augusto Hoyos Peláez, a la señora Lina Marllory
Bedoya Carvajal y a la señora Gloria Patricia Restrepo.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación
administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día
siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal
como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011
(CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala
Consejero de Estado
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA
ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Consejera de Estado
Consejera de Estado
(Ausente con excusa)
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la
plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la
autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo
186 del CPACA.
