CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla
Bogotá D.C., 24 de febrero de 2023
Número Único: 11001 03 06 000 2022 00284 00
Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas
Partes: Alcaldía de Bucaramanga - Oficina de Control Interno
Disciplinario, y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Asunto: Autoridad competente para continuar una actuación
disciplinaria contra funcionarios de la Inspección de Policía Urbana
Civil de Bucaramanga.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo
dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011),
respectivamente, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211,
procede a estudiar el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los
antecedentes que dan origen al presente conflicto:
1
.
La Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga recibió
una querella instaurada por un ciudadano contra la empresa Inversora Hotelera
Colombiana S.A., por la perturbación de la posesión y tenencia de un inmueble, con
ocasión de lo cual, dicha Inspección abrió el expediente 1856, y posteriormente
mediante Resolución 011 del 24 de febrero de 2010 impuso multa a la mencionada
empresa2.
2
.
El 15 de abril de 20193, la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A.
interpuso queja ante la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía
municipal de Bucaramanga, contra funcionarios de la Inspección de Policía Urbana
Civil de Bucaramanga, por presuntas irregularidades presentadas en el
procedimiento policivo contenido en expediente número 18564 que culminó con
1
Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones
en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
2
3
4
La sanción impuesta, a la fecha estaría prescita. Archivo 4 Documento 4309-2019 folios 15 al 21
Archivo 4 Documento 4309-2019 folios 1 al .3
Proceso adelantado por la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga,
correspondiente a querella instaurada por un ciudadano contra la empresa Inversora Hotelera
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imposición de multa a la mencionada empresa, según Resolución 011 del 24 de
febrero de 2010.
3
. Con ocasión de lo anterior, el 30 de abril de 2019, la Oficina de Control Interno
Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga inició actuación disciplinaria contra el
inspector civil de policía urbana, el inspector civil municipal y la inspectora urbana de
policía, adscritos a la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de
Bucaramanga5.
4
. El 16 de marzo de 2020, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía
de Bucaramanga, mediante auto, declaró la nulidad de la actuación disciplinaria
contra los tres funcionarios mencionados, a partir del auto de apertura de
investigación proferido el 30 de abril de 2019, en razón a que se omitió el trámite de
notificación por edicto a los disciplinados que no se notificaron de manera personal,6
dando lugar a la causal de nulidad establecida en el artículo 142 de la Ley 734 de
2002, por la vulneración al derecho de defensa de los investigados.
5
. Mediante Auto del 3 de agosto de 20207 la misma dependencia abrió nueva
investigación disciplinaria según radicado 4309-2019, por los hechos contenidos en
la queja de la empresa Inversora Hotelera Colombiana S.A., y el 22 de julio de 2021
ordenó la práctica de pruebas8.
6
. El 25 de abril de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía
de Bucaramanga declaró cerrada la indagación preliminar contra los citados
funcionarios, y corrió traslado a los sujetos procesales para la presentación de
alegatos previos, antes de la evaluación de la investigación9.
7
. El 5 de septiembre de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la
Alcaldía de Bucaramanga declaró de manera oficiosa la nulidad del trámite
disciplinario, desde el auto que ordenó el cierre de la indagación preliminar10, al
considerar que con la promulgación de la Ley 2094 de 2021, ya no era competente
para adelantar la actuación, siendo la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el
órgano que debía conocer del proceso.
8
. En virtud de lo anterior, el 20 de septiembre de 2022, la Oficina de Control
Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga determinó remitir las diligencias
Colombiana S.A., por la perturbación de la posesión y tenencia de un inmueble. La sanción impuesta,
a la fecha estaría prescita. Archivo 4 Documento 4309-2019 folios 15 al 21.
5
6
7
8
9
1
Archivo digital SAMAI número 4 Documento 4309-2019 folios 75 al 78.
Archivo digital SAMAI número 4 Documento 4309-2019 folios 107 al 111.
Archivo digital SAMAI número 4 Documento 4309-2019 folios 163 al 169.
Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 267 al 269.
Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 228 pdf, folios 61 y 62.
0 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 228 pdf, folios 81 al 87.
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con radicado 4309-2019 a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de
Santander. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley
2
094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de 201911.
9
. En Auto del 7 de octubre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial
de Santander se abstuvo de conocer o continuar la actuación disciplinaria, y remitió
por competencia el proceso nuevamente a la Oficina de Control Interno Disciplinario
de la Alcaldía de Bucaramanga, al considerar que la función que le atribuye el
artículo 257A de la Constitución Política solo puede ser ejercida frente a servidores
de la Rama Judicial y abogados en ejercicio de su profesión. Adicionalmente,
planteó colisión negativa de competencias, en caso de que la Oficina de Control
Interno Disciplinario de la alcaldía se negare a conocer del proceso12.
1
0. El 26 de octubre de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía
de Bucaramanga insistió en su falta de competencia, y remitió el expediente a la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado solicitándole resolver el conflicto
negativo de competencias suscitado con la Comisión Seccional de Disciplina Judicial
de Santander13.
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011,
modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría
de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades
involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del
conflicto14
Consta que se informó sobre el presente conflicto al municipio de Bucaramanga, a
la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y a los funcionarios
investigados dentro del proceso disciplinario.
Finalmente, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido que, durante
la fijación del edicto, la oficina de control interno disciplinario de la Alcaldía de
Bucaramanga presentó alegatos, mientras que la Comisión Seccional de Disciplina
Judicial de Santander y los funcionarios investigados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
1
.
Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga
1
1 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 228 pdf, folios 103 al 110.
2 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 152 pdf, folios 129 al 133.
1
1
3 Archivo digital SAMAI número 4 Documento 44309-2019 folio 151 al 152 pdf, folios 135 al 144.
1
4 Archivo digital SAMAI 9_110010306000202200284008REPARTOYRADIC20221130141119
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Refiere el inciso 3° del artículo 116 de la Constitución Política, el cual faculta a
algunas autoridades de naturaleza administrativa para dictar actos y conocer
asuntos jurisdiccionales como excepción al principio de separación de poderes.
Agrega, que en el marco de la Ley 2094 de 2021 que modificó la Ley 1952 de 2019,
la titularidad de la potestad disciplinaria interna de la administración municipal de
Bucaramanga está reglamentada en el Decreto 042 de 2022, por el cual se modifica
el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de
la planta de cargos del municipio.
Manifiesta que, la queja instaurada por la empresa Inversora Hotelera Colombiana
S.A. contra la Inspección de Policía Urbana Civil, se refiere a la actuación
adelantada por dicha dependencia, actuación que considera, es de naturaleza
jurisdiccional.
Con base en lo anterior, señala que el órgano de control disciplinario interno de la
Alcaldía del municipio de Bucaramanga, no es la entidad o dependencia encargada
de adelantar la acción disciplinaria en contra de servidores o exservidores públicos
adscritos a esa administración, que de acuerdo a la Constitución, la Ley y el manual
específico de funciones, de manera excepcional, temporal o permanente hayan
administrado justicia.
Concluye que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, «es la
entidad encargada de tramitar el asunto a la luz de lo dispuesto en el artículo 1° de
la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019».
2
.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander
No presentó alegatos o consideraciones; no obstante, sus argumentos se toman de
lo expuesto en el Auto del 7 de octubre de 2022, por el cual se abstuvo de avocar
conocimiento de la queja contra los tres funcionarios de la Inspección de Policía
Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga, proveído en el cual, manifestó no ser
competente para atender el asunto en mención, teniendo en cuenta lo dispuesto en
el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de
2
019, y en el artículo 257A de la Constitución Política, según los cuales, su función
disciplinaria solo puede ser ejercida frente a los funcionarios y empleados de la
Rama Judicial o abogados en ejercicio de su profesión.
Concluyó que, dada la calidad del sujeto disciplinable, la Oficina de Control Interno
Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga tiene la competencia para adelantar la
actuación disciplinaria en cuestión.
IV. CONSIDERACIONES
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1
. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios. Reiteración15
Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban
conocer una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por
la norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 (Código
General Disciplinario), que dispone:
Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere
incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá remitir el
expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien
por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el
conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común
inmediato,con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se
aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al
superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano,
resolverá lo pertinente. [destaca la Sala]
Como quiera que en el caso que nos ocupa no existe un superior común inmediato
de las autoridades entre las que se encuentra trabado el conflicto, es necesario
acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general,
contenidas en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo CPACA), particularmente, aquellas que establecen la
competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que
puedan surgir entre dos o más autoridades.
En aplicación del artículo 263 de la Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 71
de la Ley 2094 de 202116, resultan aplicables, en este caso, las disposiciones del
nuevo Código General Disciplinario cuya entrada en vigencia -teniendo en cuenta
las modificaciones efectuadas por la Ley 2094 de 2021-, ocurrió el 29 de marzo de
2
022, considerando que, tal como se expuso en los antecedentes, en la actuación
disciplinaria que dio origen al presente conflicto aún no se ha formulado pliego de
cargos ni se ha instalado audiencia de proceso verbal.
1
5 Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022 con radicado núm. 11-001-03-
6- 000-2022-00055 M.P., entre otras.
6 Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales
0
1
se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal,
continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás
eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
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2
. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia
administrativos
La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo
general», y en su capítulo I, de las «reglas generales»14 prevé en el artículo 39,
modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021:
Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de
competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona
interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la
que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá
inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo
correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o
municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y
territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se
consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[
...]
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19
de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
[
...]
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del
orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada,
o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción
territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al
despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40)
días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
[
...]
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la
habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:
i)
que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y
concreta.
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El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto
particular y concreto; esto es, el trámite de la queja presentada por la empresa
Inversora Hotelera Colombiana S.A., por presuntas irregularidades cometidas en el
proceso policivo de querella número 1856 por parte de funcionarios de la Inspección
de Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga.
Sobre la naturaleza del asunto, es de advertir que el conflicto negativo de
competencias involucra a una autoridad que, de ser declarada competente,
ejercería una función administrativa, y a otra que, en el mismo evento, ejercería una
función jurisdiccional.
Sobre los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple función
administrativa y otra que cumple función jurisdiccional, la Sala ha manifestado
consideraciones importantes17:
?
De una parte, ha precisado que un conflicto de tal naturaleza no es un
conflicto entre jurisdicciones, ni un conflicto de competencias entre
autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial, caso en el cual sería la
Corte Constitucional la autoridad competente, en ejercicio de la función
prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política18,
modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.
?
También ha señalado19 que una de las garantías del debido proceso es que
la autoridad que adelanta la actuación sea competente. En el presente caso
las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia
para adelantar la actuación disciplinaria, por lo que resulta imprescindible que
la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad
competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales
constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al
jus puniendi estatal, máximo cuando la acción disciplinaria constituye una
forma de reparación frente a los posibles daños o lesiones causados a
quienes hayan sido afectados por la conducta sancionable.
En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de
Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias planteado,
en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política,
1
7 Decisión del 20 de septiembre de 2022 (radicación 2022-00130).
1
8 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones:
[
1
[
1
...]
1. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
...] [Se destaca]
9 Ibídem.
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así como de los artículos 3°, 39 y 112 del CPACA, y de los artículos 2° y 93 de la
Ley 1952 de 2019.
Visto este panorama, este cuerpo colegiado ha considerado20 que, en ejercicio de
su función legal, mantiene la competencia para resolver este tipo de controversias.
Lo anterior, en la medida en que, primero, por disposición del artículo 3º de la Ley
1
437 de 2011, «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad
y, para el efecto, [...] evitarán decisiones inhibitorias [...]», y, segundo, en este tipo
de casos, para identificar la autoridad que sea competente, debe agotarse el
respectivo análisis de fondo.
Sobre este último aspecto, la Sala ha precisado lo siguiente:
[
...] la Sala, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es
administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea
asignada la competencia. [...] Por tal razón, es necesario definir primero la
competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los
principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la
función a ejercer21.
En el mismo sentido, ha señalado que:
No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación
que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de
cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, [por lo cual] es
necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto [...]22.
En este caso particular, debe tenerse en cuenta, adicionalmente, que la actuación
disciplinaria, desde la apertura de la investigación hasta remisión por competencia
(etapa en la cual se encuentra), se ha cumplido íntegramente por parte de la
Alcaldía de Bucaramanga, en desarrollo de la función administrativa.
No cabe duda, entonces, que la actuación disciplinaria que se ha realizado, y en
desarrollo de la cual se plantea el presente conflicto de competencias, ha sido, hasta
el momento, de naturaleza administrativa.
Así las cosas, se reitera, la Sala está llamada y es su deber constitucional y legal,
estudiar de fondo el asunto, con el fin de decidir cuál es la autoridad competente
2
0 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014
(radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18
de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros.
2
1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación
017-00200).
2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021.
2
2
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para continuar con el proceso disciplinario, lo que implica realizar el análisis del
marco jurídico pertinente.
ii)
que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen
competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Tanto la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga
como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, negaron ser
competentes para conocer del asunto.
iii)
que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias
administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a
la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente caso involucra a una autoridad del orden nacional, como es, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial (Seccional de Disciplina Judicial de Santander), y
una autoridad del orden municipal, esto es, la Alcaldía de Bucaramanga (Oficina de
Control Interno Disciplinario).
3
. Términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos
señalados en el artículo 14 se suspenderán»23.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el mencionado artículo para el
examen y decisión de los conflictos negativos o positivos de competencias
administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones
administrativas correspondientes, de manera que no corren los términos a que están
sujetas las autoridades respectivas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los
artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el
ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia
deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido
o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará
que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán
a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
2
3 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria
1755 de 2015.
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4
. Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala
de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para
adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no
puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante
las autoridades frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del
caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de
competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada
competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho
de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el
respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea
procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se
fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y
en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
5
. Síntesis del conflicto y problema jurídico.
El presente conflicto versa sobre el trámite de una queja de carácter disciplinario
contra funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil de la ciudad de
Bucaramanga, por presuntas irregularidades cometidas en curso del procedimiento
policivo número 1856 que culminó con sanción de multa, impuesta mediante acto
administrativo expedido en el año 2010.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander no considera ser
competente para conocer la actuación, por cuanto la función disciplinaria que le
atribuye el artículo 257A de la Constitución Política solo puede ser ejercida respecto
de servidores de la Rama Judicial y abogados en el ejercicio de su profesión.
La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, por su
parte, considera que el procedimiento policivo es un asunto de carácter
jurisdiccional y por ello, el órgano competente es la Comisión Seccional de
Disciplina Judicial de Santander conforme lo previsto en el artículo 1° de la Ley
2
094 de 2021 que modificó el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019.
A efectos de definir la competencia para adelantar la actuación disciplinaria,
corresponde a la Sala determinar si los hechos materia de queja, esto es, las
actuaciones de la autoridad de policía, tuvieron o no, carácter jurisdiccional de
conformidad con las normas que regulan la materia, para posteriormente, y solo de
ser procedente, analizar la normativa pertinente frente a las competencia
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disciplinaria tratándose de actuaciones de servidores públicos en ejercicio de
funciones jurisdiccionales.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala hará referencia a los
siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) Funciones
jurisdiccionales asignadas a los inspectores de policía en el ejercicio de la acción
policiva para la protección a la posesión, tenencia y servidumbre. iii) la función de
control interno disciplinario de las alcaldías; y iv) el caso concreto.
6
. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto
6
.1.
La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración24
La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores
públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus
funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función
administrativa»25.
La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) en su artículo 23, dispone que,
con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad,
honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía,
neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo,
cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes,
respetará
las
prohibiciones
y
acatará
el
régimen
de
inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la
Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto
imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la
eficiencia de ésta26, sino también para lograr que la función pública se ejecute en
beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los
asociados27.
2
4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de febrero de 2023, rad. núm.
11001-03-06-000-2022-00270-00, decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación núm. 11001-03-
06-000-2022-00257-00, decisión del 2 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-
00026-00, decisión del 16 de mayo de 2018, radicación núm. 11001030600020170020000, y
decisión del 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001030600020190006300, entre otras.
5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y
Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00.
2
2
6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado.
2
7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco
constitucional que actualmente nos rige28:
El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles:
(i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control
disciplinariode las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y
(ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las
personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario
preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la
cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta
reconoce a la Procuraduría General29.
Con la expedición de la Ley 200 de 199530, se introdujo, en su artículo 48, la figura
de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma,
toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a
constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera
instancia de los procesos disciplinarios contra sus propios servidores. Es decir, esa
oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de
las entidades estatales.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, se avanzó en el diseño
del control disciplinario interno. Conforme lo establecido por el artículo 2° de dicha
ley, correspondía a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios
con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de
los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas
entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, la Ley 1952 de 2019 en el artículo 93 (modificado por el artículo
14 de la Ley 2094 de 2021), dispone lo siguiente, sobre el control disciplinario interno:
Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción
de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones
Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más
alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten
contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura
organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación
de acuerdo con sus competencias.
2
8 Constitución Política. Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación).
9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado
2
núm. 110010306000201700200 00), citada.
0 Ley 200 de 1995 (julio 28) «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
3
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se
podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas
competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se
pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble
conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de
la Nación, atendiendo sus competencias.
El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.
Parágrafo 1o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por
servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la
Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel
directivo de la entidad.
Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de
las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
[
...]
En consecuencia, actualmente, las oficinas de control interno disciplinario tienen
competencia, por regla general, para investigar y declarar responsables
disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de
la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación
con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución
Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de
manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales. Lo anterior,
debido a que la normativa vigente se basa en criterio orgánico referente a la
vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad.
6
.2.
Funciones jurisdiccionales asignadas a los inspectores de policía en el
ejercicio de la acción policiva para la protección a la posesión, tenencia y
servidumbre.
6
.2.1. Desarrollo normativo y jurisprudencial
La Ley 1801 de 2016 «Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana» en su artículo 198 prevé:
Artículo 198. Autoridades de policía. Corresponde a las autoridades de Policía el
conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
Son autoridades de Policía:
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1
2
3
4
5
. El Presidente de la República.
. Los gobernadores.
. Los Alcaldes Distritales o Municipales.
. Los inspectores de Policía y los corregidores.
. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería,
ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y
espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
6. Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de
Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional.
[
...]
A la luz de la norma, los inspectores de policía y corregidores son autoridades de
apoyo en el territorio nacional, su función principal es promover las relaciones
pacíficas y de armonía en la comunidad; conciliar y resolver los asuntos que surgen
en el ejercicio de la convivencia ciudadana a través de las normas de policía31.
El artículo 206 de la misma Ley 1801 de 2016, establece las atribuciones de los
inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, frente a lo cual, el artículo 3°
de la Ley 2030 de 202032 introduce a dicho artículo el numeral 7, conforme al cual,
corresponde a los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores la siguiente
función:
[
...]
. Ejecutar las comisiones que trata el artículo 38 del Código General del Proceso33
7
o subcomisionar a una autoridad que tenga jurisdicción y competencia, quienes
ejercerán transitoriamente como autoridad administrativa de policía.
En el marco de lo anterior, el parágrafo 1° del referido artículo 206 de la Ley 1801
de 2016, modificado por el artículo 4° de la Ley 2030 de 2020, dispone que:
3
1 Ministerio de Justicia, programa «Conexión Justicia», Manual Fundación Liborio Mejía - Programa
de Justicia para una Paz Sostenible de USAID.
2 Por medio de la cual se modifica el artículo 38 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del
3
Proceso) y los artículos 205 y 206 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana).
3
3 Artículo 38. Competencia. La Corte podrá comisionar a las demás autoridades judiciales. Los
tribunales superiores y los jueces podrán comisionar a las autoridades judiciales de igual o de inferior
categoría.
Podrá comisionarse a las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales o
administrativas en lo que concierne a esa especialidad.
Cuando no se trate de recepción o práctica de pruebas podrá comisionarse a los alcaldes y demás
funcionarios de policía, sin perjuicio del auxilio que deban prestar, en la forma señalada en el artículo
anterior. [...].
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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Las autoridades a que se refieren los artículos anteriores, deberán realizar las
diligencias jurisdiccionales o administrativas por comisión de los jueces o
subcomisión de los alcaldes de acuerdo con las normas especiales sobre la materia.
Es importante precisar que si bien la competencia de los inspectores de policía
prevista en el Código General del Proceso para realizar diligencias jurisdiccionales
por comisión de los jueces fue derogada tácitamente por el parágrafo 1° del artículo
2
2
06 de la Ley 1801 de 201634, tal facultad fue nuevamente prevista por la citada Ley
030 de 2020, en sus artículos 3° y 4°, en lo pertinente arriba citados.
De todo lo anterior se deriva que las autoridades de policía ejercen función
jurisdiccional cuando ejecutan una orden judicial. De lo arriba enunciado, se
evidencia que esta facultad ha tenido un desarrollo disímil en nuestro ordenamiento
jurídico pues, a lo largo del tiempo se ha oscilado entre una reglamentación que la
permite y otra que la restringe. Incluso, se han dado distintas interpretaciones a
propósito de una antinomia surgida entre el Código General del Proceso y el Código
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Lo anterior por cuanto los artículos 37 y 38 del Código General del Proceso expedido
en el año 2012, facultaron a los jueces para comisionar, entre otros, a las
autoridades de policía35, para facilitar el cumplimiento de algunas diligencias
jurisdiccionales. Esto como expresión del principio de colaboración armónica entre
las ramas del poder público, y que supone únicamente la ejecución de decisiones
adoptadas de forma previa por el juez de conocimiento.
Pero como antes se mencionó, posteriormente, el parágrafo 1° del artículo 206 de
la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana,
estableció una restricción según la cual: «los inspectores de policía no ejercerán
funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de
acuerdo con las normas especiales sobre la materia».
Esta prohibición entró en contradicción con la habilitación antes citada del Código
General del Proceso y propició interpretaciones distintas en sede judicial y
administrativa.
La norma en comento fue demandada ante la Corte Constitucional, en línea con la
interpretación que había sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil36 según la
cual, dar alcance absoluto a la prohibición a los inspectores de policía para cumplir
despachos comisorios era violatoria del principio de colaboración armónica entre las
ramas del poder público y del derecho al acceso a la administración de justicia.
3
3
3
4 Así lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017.
5 Artículo 198 de la Ley 1801 de 2016.
6 Concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
Página 16 de 24
En Sentencia C-223 de 2019, la Corte Constitucional se pronunció sobre la
demanda y señaló que la interpretación objeto de reproche era conforme a la
Constitución y en consecuencia declaró la exequibilidad de la norma demandada al
manifestar:
[
...] de todas las autoridades de policía a las que el CGP asigna la función de
atender despachos comisorios, solo los inspectores de policía han sido liberados
de cumplir dicha tarea. Las autoridades de policía conservan en todo caso la
función de colaborar con la administración de justicia, y solo se excluye a los
inspectores del deber de actuar en la realización de las indicadas diligencias de
secuestro y entrega de bienes.
Al respecto es importante anotar que así como el Legislador en ejercicio de su
amplia potestad de configuración para definir los procedimientos judiciales creó la
regla del artículo 38 del CGP, y antes una similar contenida en el CPC, así también
podía modificar dicha regla, dado que no es un asunto directamente previsto por
la Carta Política, y una previsión de tal naturaleza tampoco puede percibirse per
se como un desconocimiento del principio de colaboración armónica ni una traba
al acceso a la administración de justicia. En ese sentido, declaró exequible la
norma demandada.
El efecto práctico que la norma generó fue un impacto negativo en el tiempo de
trámite de una gran cantidad de procesos ejecutivos, lo que llevó al legislador a
expedir la Ley 2030 de 2020 que como ya se dijo, modificó el parágrafo primero
original del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 precisando que, las autoridades de
policía, entre ellas, los inspectores de policía, «deberán realizar las diligencias
jurisdiccionales o administrativas por comisión de los jueces o subcomisión de los
alcaldes».
Por su parte, la Ley 2030 de 2020 en su artículo 4° consagró nuevamente la
habilitación a los inspectores de policía para cumplir los despachos comisorios de
los jueces, como expresión del principio de colaboración armónica en lo
concerniente a la ejecución de este tipo de órdenes judiciales, de modo que, en
tales eventos, las actuaciones de las autoridades administrativas de policía, entre
ellas, las inspecciones de policía, adquieren el carácter de jurisdiccionales de
manera excepcional.
Sin perjuicio de la anterior disposición, que como se ha dicho, es expresión del
principio de colaboración armónica, tratándose de procesos policivos para la
protección y amparo de la posesión, tenencia y servidumbre, la Ley 1801 de 2016,
trae una normativa específica, con base en la cual, la jurisprudencia del Consejo de
Estado y de la Corte Constitucional, ha sido consistente y reiterada en cuanto a la
naturaleza jurisdiccional de los juicios de policía referidos a controversias en la
citada materia de protección a la posesión, tenencia y servidumbre.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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El artículo 77 de la Ley 1801 de 2016, establece que los comportamientos contrarios
a la posesión y tenencia de bienes inmuebles, son los siguientes:
1
. Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble
ocupándolo ilegalmente.
. Perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de
2
daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en
el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos.
3. Instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente.
4. Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones.
5. Impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular
de este derecho.
En relación con la protección de bienes inmuebles, y en especial de la posesión,
tenencia y servidumbre, el artículo 79 de la misma ley, dispone:
Artículo 79. Ejercicio de las acciones de protección de los bienes
inmuebles. Para el ejercicio de la acción de policía en el caso de la perturbación de
los derechos de que trata este título, las siguientes personas, podrán instaurar
querella ante el inspector de Policía, mediante el procedimiento único estipulado en
este Código:
1. El titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las
servidumbres.
2. Las entidades de derecho público.
3. Los apoderados o representantes legales de los antes mencionados.
El procedimiento único a que se refiere la norma anterior, es el consagrado en el
título III del Libro III del mismo cuerpo normativo denominado proceso único de
policía, que en los términos del artículo 214 rige exclusivamente para todas las
actuaciones adelantadas por las autoridades de policía.
Pasa el artículo 215 del mismo código, a definir la acción de policía, así:
Artículo 215. Acción de policía. Es el mecanismo que se inicia de oficio por parte
de las autoridades de policía o a solicitud de cualquier persona para resolver ante la
autoridad competente, un conflicto de convivencia, mediante un procedimiento
verbal, sumario y eficaz, tendiente a garantizarla y conservarla.
Finalmente, el artículo 223 y siguientes de la norma en cita, disponen las etapas del
trámite del proceso verbal abreviado que concreta la acción o juicio de policía, es
decir, el procedimiento bajo el cual se tramitan, entre otras, las querellas
presentadas ante las autoridades policivas para la protección de la posesión,
tenencia y servidumbre sobre bienes inmuebles.
Por su parte, el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, prevé que la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
Página 18 de 24
[
...]
2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de
funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de
recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones
que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional
estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces
precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un
proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan
al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo
asunto, deberán constar en acto administrativo separado.
3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la
ley.
Ahora bien, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado37 ha
considerado que la competencia de las inspecciones de policía frente a los amparos
posesorios y a los conflictos jurídicos entre particulares tienen carácter
jurisdiccional, y los que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia
y sanción de las autoridades sobre las actividades de los particulares, son funciones
administrativas. Al respecto, ha precisado:
Frente a la distinción que existe entre los asuntos de naturaleza administrativa de
policía y los juicios de policía, esta Sección del Consejo de Estado se ha referido
en múltiples oportunidades. De manera reiterada se ha admitido que las decisiones
que ponen fin a una controversia en un juicio policivo, son jurisdiccionales.
En decisión del 13 de octubre de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera38
concluyó que:
Los juicios de policía tienen naturaleza jurisdiccional porque cumplen la función de
dirimir un conflicto. Los amparos policivos posesorios resuelven una controversia
suscitada entre particulares en relación con la perturbación del status (sic) de un
sujeto respecto de la posesión o tenencia de bienes. Por ello, representan un
[
remedio] de carácter temporal, que se mantiene mientras el juez civil no decida
otra cosa, y, por ello, las providencias que se profieran en el marco de esos juicios
no son objeto de control de la jurisdicción contencioso administrativa.
La Corte Constitucional, en la Sentencia de Unificación 016 de 2021, al declarar
procedente una acción de tutela indicó:
3
7 Sentencia del 25 de octubre de 2019, M.P. María Adriana Marín. Radicación número: 11001-03-
6-000-2019-00007-00 (63151).
8 Radicación 08001-23-31-000-2006-01493-01(44005).
2
3
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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En primer lugar, se ha señalado que en los procesos policivos que tienen como
finalidad amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de
policía, si bien son autoridades administrativas, ejercen funciones jurisdiccionales y,
en consecuencia, sus decisiones son actos de este tipo. Por lo tanto, no son objeto
de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo
previsto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, según el cual esta jurisdicción no
conocerá de las actuaciones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio
de sus funciones jurisdiccionales.
En la misma línea, la Sentencia T-438 de 2021 precisa:
En la actualidad, el proceso policivo de amparo por perturbación a la posesión se
encuentra regulado en la Ley 1801 de 2016. En su Título VII se establece dentro de
las denominadas "acciones de protección de los bienes inmuebles" este
procedimiento, prescribe que, para los efectos de dicha normatividad,
especialmente, los relacionados con el presente apartado, la posesión, mera
tenencia y servidumbres a los que se hace alusión están definidos por los artículos
762, 775 y 879 del Código Civil (Art. 76). Describe como comportamientos
contrarios: perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por
causa de daños materiales o hechos que la alteren e impedir el ingreso, uso y
disfrute de la posesión o tenencia de un inmueble al titular de este derecho y demás,
frente a lo cual señala las medidas correctivas a adoptar (Art.77). Dispone que la
querella puede ser presentada ante el Inspector de Policía por "el titular de la
posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres;
las entidades de derecho público; y los apoderados o representantes legales de los
antes mencionados" (Art. 79).
En suma, conforme a lo dispuesto en el Código Nacional de Policía y Convivencia,
en el procedimiento policivo de amparo no es dable discutir sobre la fuente del
derecho que protege al querellante o a los querellados. Lo que se busca en este
trámite es preservar o restablecer la situación de hecho al estado en que se
encontraba antes de que ocurriera la perturbación o pérdida de la posesión por parte
del querellante. De ahí que cualquier debate relacionado sobre la titularidad de los
derechos ha de ser dirimida ante la jurisdicción ordinaria civil.
Ahora bien, para que prosperen las pretensiones del querellante se requiere que
este sea el tenedor o poseedor del bien inmueble, existan actos o hechos
perturbatorios que impiden el goce pleno de la cosa, que tales hechos sean
arbitrarios y no se encuentren respaldados por ninguna ley dado que deben ser el
resultado del actuar del querellado (vías de hecho), y que exista relación causal
entre tales hechos y la parte querellada.
Y en la Sentencia T-006 de 2022, precisó la Corte, que:
Las providencias que dicten las autoridades de policía son actos excluidos del
control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto en el
artículo 105 numeral 3º de la Ley 1437 de 2011, no pueden ser objeto de control de
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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esta jurisdicción las decisiones proferidas en juicios de policía regulados en la Ley
801 de 2016, tales como las relacionadas con el amparo de la posesión, la tenencia
1
o la servidumbre.
Conforme lo anterior, a pesar de que los inspectores de policía son autoridades
administrativas, excepcionalmente ejercen función jurisdiccional en orden a lo
previsto por el artículo 116 de la Constitución Política39, cuando adelantan juicios
policivos a partir de querellas presentadas con ocasión de la perturbación a la
posesión, la tenencia y la servidumbre.
6
.3.
La función de control interno disciplinario de las alcaldías.
Reiteración40.
Como se expuso en precedencia, la Ley 1952 de 2019 en su artículo 93, modificado
por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone que es deber de toda entidad u
organismo del Estado, organizar una unidad u oficina del más alto nivel que se
encargue de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus
servidores.
Agrega la norma que, «si no fuere posible garantizar la segunda instancia por
razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría
General de la Nación».
Por su parte, el artículo 313 numeral 6° de la Constitución Política establece que
son los concejos municipales los que determinan la estructura de la administración
municipal las funciones de sus dependencias.
Bajo este contexto, el Concejo municipal de Bucaramanga a través del Acuerdo 002
de 2005 creó la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de
Bucaramanga. El artículo 2° de dicha norma establece:
Será objeto de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de
Bucaramanga propender por la buena marcha de la administración pública
asegurando que los servidores del estado cumplan fielmente con sus deberes
3
9 «Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y
los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá
determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas
criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho
o en equidad, en los términos que determine la ley».
4
0 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil decisión del 13 de diciembre de 2022,
radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00257-00, entre otras.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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oficiales, orientados por los principios del estado social y democrático de derecho,
organizando el respeto a las garantías individuales, pero también a los fines del
Estado.
Y el artículo 3° del citado acuerdo dispone:
Será función primordial de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la
Alcaldía de Bucaramanga iniciar, adelantar las acciones disciplinarias de oficio o
por informe proveniente de servidor público o de otro medio que amerite
credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona en ejercicio de la vigilancia
de la función administrativa del Estado y que dicha acción incurra en cualquiera de
las conductas o comportamientos previstos en la Ley 734 de 2002 o normas que la
modifiquen o sustituyan.
Ahora bien, la Ley 1952 de 2019 (modificada a su vez por la Ley 2094 de 2021) en
su artículo 12 establece que:
El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente,
independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar
con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del
proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre
lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el
mismo que adelante el juzgamiento.
Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una
autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de
apelación.
En la Circular 100-002 del 03 de marzo del 2022 el Departamento Administrativo de
la Función Pública, generó lineamientos organizacionales para la adecuación de las
unidades u oficinas de instrucción y juzgamiento de control disciplinario interno en
las entidades públicas, señalando:
Para que las entidades a las cuales va dirigida la presente circular puedan dar
cumplimiento al plazo establecido en la Ley, deberán desarrollar y formalizar la
alternativa que más se adecúe a su capacidad institucional, a través de los medios
formales existentes. [...]
De conformidad con lo anterior, y para la implementación del sistema de control
interno disciplinario a partir de los postulados y disposiciones de la Ley 1952 de
2
019, la Alcaldía de Bucaramanga modificó las funciones de los empleos de la
planta de personal, para lo cual expidió el Decreto 0042 de 2022, puntualmente en
relación con los empleos de jefe de oficina de control interno y de secretario jurídico
del despacho.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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Dicho decreto, establece como propósito principal del empleo de jefe de la Oficina
de Control Interno Disciplinario, gestionar el sistema de control interno disciplinario,
desde la etapa de prevención hasta la etapa de instrucción que se adelante en
contra de los servidores y ex servidores de la entidad, de acuerdo con la
Constitución, la Ley y los reglamentos, los objetivos, políticas y estrategias
administrativas que orienten el accionar de la administración municipal.
Y frente a la etapa de juzgamiento, el decreto en mención asigna su conocimiento
al secretario jurídico del despacho del alcalde, previendo que, en ejercicio de tal
función, este servidor debe, entre otras gestiones, proferir los autos interlocutorios
y de sustanciación dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten por el
proceso ordinario y/o verbal durante la etapa del juicio.
7
. Caso concreto
De los antecedentes del conflicto se desprende que, en los términos de los artículos
7 y 79 de la Ley 1801 de 2016, así como del procedimiento único de policía de que
trata el título III del Libro III de la misma norma, en especial en sus artículos 214,
15 y 223 y siguientes, en armonía con lo previsto en el artículo 105 de la Ley 1437
7
2
de 2011; y a la luz de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado y unificada
de la Corte Constitucional, los funcionarios de la Inspección de Policía Urbana Civil
de la ciudad de Bucaramanga actuaron en ejercicio de funciones jurisdiccionales,
en tanto, participaron en el desarrollo de juicio de policía para amparar la posesión
y la tenencia de un inmueble, en el marco del expediente 1856 y de la decisión
adoptada mediante Resolución 011 del 24 de febrero de 2010.
En los términos del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201541, que adicionó el
artículo 257A a la Constitución Política, la competencia de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y sus seccionales, se circunscribe al ejercicio de la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y
de los abogados en ejercicio de su profesión.
No obstante, no se abordará el análisis del alcance de dicha competencia en el caso
concreto, teniendo en cuenta las siguientes razones:
1
.
El análisis versa sobre la competencia para disciplinar un servidor público con
funciones administrativas que excepcionalmente ejerce funciones jurisdiccionales,
frente a lo cual, la Sala ha negado competencia a la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial42, y
4
1«Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se
dictan otras disposiciones».
2 Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias núm 11001-03-06-000-2022-00256-
0 del 7 de febrero de 2023 C.P: Oscar Darío Amaya.
4
0
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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2
. Los hechos que originan la queja materia de la actuación disciplinaria ocurrieron
antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial, lo cual tuvo lugar el 13 de enero de 202143.
Por lo anterior, la Sala encuentra que la autoridad competente para seguir
conociendo la actuación disciplinaria es la Oficina de Control Interno Disciplinario
de la Alcaldía de Bucaramanga, en virtud de la regla de competencia general
establecida en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 14
de la Ley 2094 de 2021, conforme la cual, las oficinas de control interno disciplinario
que forman parte de la estructura de las entidades, como dependencias del más
alto nivel, deben conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
servidores de la respectiva entidad, en este caso, de la Alcaldía de Bucaramanga.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Oficina de Control Interno Disciplinario
de la Alcaldía de Bucaramanga, para continuar la actuación disciplinaria identificada
con el número 4309-2019, con ocasión de la queja presentada por la empresa
Inversora Hotelera Colombiana S.A. contra tres funcionarios de la Inspección de
Policía Urbana Civil de la ciudad de Bucaramanga, con ocasión del procedimiento
policivo contenido en expediente número 1856 que culminó con imposición de multa
a la mencionada empresa en el año 2010.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de
la Alcaldía de Bucaramanga, para el fin señalado en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Oficina de Control Interno
Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina
Judicial de Santander, y a los funcionarios disciplinados.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias núm: 11001-03-06-000-2022-00255-00
del 25 de enero de 2023. C.P Ana María Charry.
4
3 La Corte Constitucional en Sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto
legislativo en mención, quedando éste incorporado a la Constitución Política como artículo 257A. En
esta providencia, se indicó que la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó
sujeta a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión, lo cual ocurrió
hasta el mes de diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes
se posesionaron de sus cargos el 13 de enero del 2021.
Radicación: 11001 03 06 000 2022 00284 00
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CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación
administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día
siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno,
tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de
2
011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala
Consejero de Estado
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA
ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Consejera de Estado
Consejera de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la
plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la
autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo
1
1
86 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley
437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
