CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán
Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto del 2025.
Número único: 11001030600020250033900
Referencia: conflicto negativo de competencias
administrativas.
Partes: Secretaría de Gobierno - Alcaldía Local de Barrios
Unidos y Dirección de Patrimonio y Memoria del Ministerio
de las Culturas, las Artes y los Saberes.
Asunto: autoridad competente para conocer de una queja
por presunta construcción ilegal en una zona de influencia
de un bien de interés cultural.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo
dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados
por los artículos 2.° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a
estudiar el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES2
Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes
que dan origen al presente conflicto:
1. El 28 de junio de 20243, se presentó una queja anónima4 ante la Alcaldía Local de
Barrios Unidos, bajo el radicado de gestión documental ORFEO núm. 2024-621-
004270-2, en la que se alegó la presunta construcción ilegal en el inmueble ubicado
en la Calle 86 núm. 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios Unidos, de
la ciudad de Bogotá D.C.
1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los
procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente
del conflicto número 11001030600020250033900 que reposa en SAMAI.
3 SAMAI. Archivo : 003ED_0312025000020966061_00.pdf.
4 SAMAI. Archivo : 3ED_03120250020966061_00(.pdf) NroActua 2
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00339 00 Página 2 de 26
2. El 25 de julio de 2024, mediante radicado 202301871115, la Alcaldía Local de
Barrios Unidos se pronunció sobre esa solicitud, dándole traslado por competencia6
al Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes , debido a que el inmueble objeto
de la denuncia anónima se encuentra bajo la zona de influencia de un bien de interés
cultural de la Nación, como lo es la Escuela Militar de Cadetes General José María
Córdova. En ese pronunciamiento, afirmó que cualquier tipo de sanción por
infracciones urbanísticas en esa zona, le corresponde conocerla a ese ministerio,
como autoridad de Policía establecida en el artículo 198 numeral 5 parágrafo 1 de la
Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en
adelante CNSCC).
3. El 2 de septiembre 2024, el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes, a
través de la Dirección de Patrimonio y Memoria, dio respuesta a la Alcaldía Local de
Barrios Unidos, mediante comunicación núm. 1114 de 20247, en la que rechazó la
competencia frente a la queja interpuesta con ocasión de la presunta construcción
ilegal en el predio ubicado en la Calle 86 núm. 49 D-11, por considerar que ese predio
se encuentra fuera de la zona de influencia del bien de interés cultural Escuela Militar
de Cadetes General José María Córdova. En ese orden, señaló que una intervención
en dicho predio, sin la autorización de ese ministerio, no constituye una falta contra
el Patrimonio Cultural de la Nación.
4. El 29 de octubre de 20248, mediante radicado 20246230242811, la Alcaldía Local
de Barrios Unidos propuso conflicto negativo de competencia entre esa Alcaldía y el
Ministerio, ante la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá,
indicando que no era competente para conocer de la actuación policiva relacionada
con los presuntos comportamientos contrarios a la protección y conservación del
patrimonio cultural respecto del inmueble de la Calle 86 núm. 49 D-11, toda vez que,
en su criterio, el inmueble se encuentra en la zona de influencia de la Escuela Militar
de Cadetes General José María Córdova, que es un área de interés cultural de la
Nación. Por lo tanto, reafirmó que la autoridad competente para conocer de la
denuncia, a su juicio, era el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes, de
acuerdo con el parágrafo 1.º del art. 198 de la Ley 1801 de 2016.
5. Ahora bien, mediante el radicado núm. 2-2024-16396 del 12 de noviembre de
20249, el director Distrital de Doctrina y Asuntos Normativos de la Alcaldía remitió el
5 SAMAI. Archivo : 004ED_0412025000020966061_00.pdf.
6 La Alcaldía emitió un pronunciamiento de traslado por competencia, que en su encabezado se ciñó,
por formato, a lo procedente ante la queja anónima, a fin de que quedara en el expediente. Dicho
encabezado reza lo siguiente: «Bogotá, D.C. 623 Señor: ANÓNIMO. Sin dirección para notificación.
Ciudad». Y a continuación, expresa las razones que dieron lugar al traslado por competencia. Al
respecto, ver: SAMAI. Archivo: 3ED_03120250020966061_00(.pdf) NroActua 2. El traslado por
competencia se realizó, mediante comunicación núm. MC32739E2024 del 15 de agosto de 2024.
7 SAMAI. Archivo: 005ED_0512025000020966061_00.pdf.
8 SAMAI. Archivo: 006ED_0612025000020966061_00.pdf.
9 SAMAI. Archivo: 007ED_0712025000020966061_00.pdf.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00339 00 Página 3 de 26
caso al Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes, por considerar que había
una disparidad en la competencia, al tratarse de un conflicto entre una autoridad del
orden nacional y una del orden territorial. Por ende, indicó que según lo dispuesto en
el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, la competente para conocer del conflicto era
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
6. El 26 de junio de 2025, mediante oficio número 20256230162251, la Alcaldía Local
de Barrios Unidos solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto
suscitado entre la Secretaría de Gobierno ? Alcaldía Local de Barrios Unidos y la
Dirección de Patrimonio y Memoria del Ministerio de las Culturas, las Artes y los
Saberes.
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado
por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 316 del 03 de julio de
2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, es decir, desde el
04 hasta el 10 de julio de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los
particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Según informe secretarial de 03 de julio de 202510, consta que se informó sobre el
presente conflicto a la Secretaría de Gobierno de Bogotá, a la Alcaldía Local de
Barrios Unidos, a la Dirección de Patrimonio y Memoria del Ministerio de las Culturas,
las Artes y los Saberes y a la Dirección de Doctrina y Asuntos Normativos ?
Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá11.
Obra constancia de la Secretaría de la Sala12 en el sentido de que, durante la fijación
del edicto, el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes presentó alegatos.
Las demás autoridades guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
1. Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes13
En el término establecido para tal efecto esta autoridad presentó escrito de alegatos
en el que expone los argumentos que sustentan su rechazo de competencia, dentro
de los que se destacan los siguientes:
10 SAMAI. Archivo : 011ED_12Informedecomunicacio.pdf
11 Así mismo, por tratarse de una denuncia anónima, no fue posible, ni era pertinente, informar del
presente conflicto, al denunciante.
12 SAMAI. Archivo : 019ALDESPACHOPOR_InformeSecretarial2025-00339.pdf.
13 SAMAI. Archivo : Carpeta principal 014_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTA200250033.pdf
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00339 00 Página 4 de 26
Manifestó que en cumplimiento de sus objetivos misionales como entidad que
propende por la protección del patrimonio cultural de la Nación expidió la Resolución
0752 del 30 de julio de 1998, «Por la cual se declara (sic) como Bien de Interés
Cultural de Carácter Nacional algunos inmuebles localizados en Ibagué-Tolima-,
Medellín y Titiribí-Antioquia- y Santafé de Bogotá», que en su artículo primero
estableció:
Declarar como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional los siguiente (sic)-
CONJUNTO DE EDIFICIOS DE LA ESCUELA MILITAR DE CADETES GENERAL
JOSE MARIA CORDOVA, localizados en la avenida Suba (Transversal 38) con calle
80 de Santa Fe de Bogotá, D.C.
También expidió la Resolución 246 del 29 de julio de 2022, que modificó el artículo
1.º de la Resolución 0752 de 1998 adicionando un parágrafo, que a su letra, sobre la
zona de influencia de esos bienes de interés cultural, BICN (Bien de Interés Cultural
de Carácter Nacional), dice:
PARÁGRAFO 1o. La zona de influencia del BICNal responderá a la totalidad del
campus de la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova, correspondiente
al folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1120007 de la ciudad de Bogotá.
Precisó además, que dichos actos administrativos fueron expedidos dentro del
ámbito de sus competencias establecidas en la Ley 397 de 1997 y derivadas del
mandato constitucional de los artículos 70 y 72 de la Carta Política y de las normas
reglamentarias aplicables, dentro de las que citó los numerales 1 y 2 del art. 2.4.1.9
del Decreto 2358 de 2019 «por medio del cual se modifica y adiciona el decreto 1080
de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura, en lo relacionado con el
Patrimonio Cultural Material e Inmaterial»:
ARTÍCULO 2.4.1.9. Contenido del acto administrativo de declaratoria. . Todo acto
administrativo que declare un bien como BIC deberá contener como mínimo:
1. La descripción y la localización georreferenciada del bien, el conjunto de bienes, los
sectores urbanos, los centros históricos o paisajes culturales. Para el caso de un
conjunto de bienes muebles, se debe incluir la lista preliminar.
2. La delimitación del área afectada y la zona de influencia, junto con la indicación de
las matrículas inmobiliarias en el caso de bienes inmuebles.
[...] [Énfasis de la Sala].
Adicionalmente, señaló que respecto a la competencia para autorizar la intervención
en el inmueble ubicado en la Calle 86 # 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de
Barrios Unidos, ciudad de Bogotá D.C., no tiene ninguna atribución, y tampoco
obligación de salvaguardar el referido bien, teniendo en cuenta las siguientes
consideraciones:
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1. No se cuenta con declaratoria individual como BICN para el predio localizado en la
Calle 86 # 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios Unidos, ciudad de
Bogotá D.C
2. El predio ubicado en Calle 86 # 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios
Unidos, ciudad de Bogotá D.C., NO se encuentra en zona de influencia de un BICN,
así como tampoco es colindante con un bien de tal categoría.
3. El predio ubicado en Calle 86 # 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios
Unidos, ciudad de Bogotá D.C NO cuenta con un Plan Especial de Manejo y Protección.
Conforme con lo anterior, concluyó que el bien objeto de controversia no acredita las
condiciones establecidas en la Ley 1185 de 2008 (por la cual se modifica y adiciona
la Ley 397 de 1997 ?Ley General de Cultura? y se dictan otras disposiciones) para
los bienes de interés cultural.
Adicionalmente, precisó que la Resolución 0246 del 29 de julio de 2022, antes
mencionada, delimitó la zona de influencia del BICN señalando que tales bienes de
interés nacional corresponden al «conjunto de edificios de la Escuela Militar de
Cadetes General José María Córdova», y que la zona de influencia «responderá a la
totalidad del campus de la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova,
correspondiente al folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1120007 de la ciudad de
Bogotá».
En consecuencia, concluyó que, sin duda alguna, el Ministerio de Cultura no tiene
competencia ni obligación frente al bien ubicado en la Calle 86 núm. 49D-11 del Barrio
Patria, en la Localidad de Barrios Unidos de la ciudad de Bogotá D.C., puesto que no
hace parte de los bienes sobre los cuales ejerce control y vigilancia, y por ello, el
resultado de las actuaciones que el propietario o propietarios ejerzan sobre dicho
inmueble no son atribuibles a sus gestiones.
Con base en lo expuesto, adujo que no le es aplicable a dicho bien la potestad
sancionatoria que ejerce el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes
contenida en la Ley 397 de 1997? Ley General de Cultura-, modificada por la Ley
1185 de 2008, por faltas contra el patrimonio cultural de la Nación por no tener
declaratoria de BICN y por no estar localizado al interior del área afectada del BICN
referido.
Finalmente, solicitó que se declare que el Ministerio de las Culturas, las Artes y los
Saberes no tiene competencia alguna respecto al inmueble ubicado en la Calle 86
núm. 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios Unidos, ciudad de Bogotá
D.C., para otorgar la autorización de intervención o para adelantar el procedimiento
sancionatorio por faltas contra el patrimonio cultural de la Nación, por ser un predio
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privado, al cual no le es aplicable el régimen especial de protección de los bienes que
componen el patrimonio cultural de la Nación.
2. Alcaldía Local de Barrios Unidos del Distrito Capital de Bogotá14
Aunque no presentó alegatos dentro del término concedido por la Sala, se tendrán
en cuenta los argumentos expuestos en el Auto del 25 de junio de 2025 por medio
del cual solicitó la resolución del conflicto negativo de competencias administrativas.
Manifestó que, en la Ley 397 de 1997 ? Ley General de Cultura ?, modificada por la
Ley 1185 de 2008, se estipuló en el artículo 15, dentro del capítulo denominado «De
las faltas contra el patrimonio cultural de la Nación», que las personas que vulneren
el deber constitucional de proteger el patrimonio cultural de la Nación incurrirán en
las faltas establecidas por dicha norma. El parágrafo 1.° del mismo artículo,
estableció, a su vez, que corresponde al Ministerio de Cultura, entre otras entidades
del orden nacional y territorial investidas de funciones policivas, la imposición y
ejecución de medidas, multas, decomisos definitivos y demás sanciones establecidas
en esa la ley, que sean aplicables según el caso.
Esta atribución de competencias se reiteró en el artículo 198 numeral 5 parágrafo 1
de la Ley 1801 de 201615 Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana,
en adelante CNSCC, norma que señala sobre las autoridades de policía y
autoridades especiales de policía, lo siguiente:
Artículo 198. Autoridades de Policía. (...) 5. Las autoridades especiales de Policía
en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al
patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen
la ley, las ordenanzas y los acuerdos. Parágrafo 1. El Ministerio de Cultura, el Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo General de la Nación y las entidades
territoriales en lo de su competencia, están investidos de funciones policivas especiales
para la imposición y ejecución de las medidas correctivas establecidas en esta la ley.
Cuando se presenten casos de afectación de Bienes de Interés Cultural se regirán
exclusivamente en lo de su competencia para la imposición y ejecución de medidas
correctivas por las disposiciones establecidas en la Ley 397 de 1997 modificada por la
Ley 1185 de 2008.
Así las cosas, señaló que la norma atribuye expresamente la competencia, en caso
de afectación de Bienes de Interés Cultural, al Ministerio de Cultura, el Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, y el Archivo General de la Nación
autoridades, que deberán aplicar la Ley 1185 de 2008, como entidades con
competencia exclusiva en estas materias.
14SAMAI. Archivo : 2_EXPEDIENTEDIGI_0220256230162251_CON_1_20250703094518967.pdf
15 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
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Expresó su desacuerdo con la interpretación brindada por el ministerio respecto de
las zonas afectadas y las zonas de influencia en lo concerniente a los bienes de
interés cultural, pues, en su criterio, obedece a una lectura errónea e incompleta del
Decreto 2358 de 2019 «Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1080 de 2015,
Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura, en lo relacionado con el Patrimonio
Cultural Material e Inmaterial».
Lo anterior, por cuanto el Ministerio de las Culturas expresa en su respuesta de
radicado núm. MC32739E2024, que la Resolución 0246 del 29 de julio de 2022, que
modificó la Resolución 0752 de 1998, - por la cual se declara como Bien de Interés
Cultural de Carácter Nacional al denominado Conjunto de Edificios de la Escuela
Militar de Cadetes General José María Córdova-, delimitó la Zona de Influencia y
manifestó expresamente que «La zona de influencia del BICNal responderá a la
totalidad del campus de la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova,
correspondiente al folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1120007 de la ciudad de
Bogotá», explicando que su zona de influencia aplica a los ocho edificios al interior
de la Escuela Militar.
Al respecto, consideró que el ministerio, en la Resolución de declaratoria del Bien de
Interés Cultural (BIC) Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova,
confunde la declaratoria del conjunto de inmuebles que constituyen todo el complejo
de la Escuela, (área afectada) con la zona de influencia, la cual según la definición
legal corresponde a los espacios que circundan el BIC, y que no podría ser el área
reconocida internamente, ya que no tendría sentido hacer la distinción entre la zona
afectada y el área de su alrededor.
Precisó, entonces, que el «área afectada» y la «zona de influencia» son dos
conceptos fundamentales para la protección de los bienes de interés cultural (BIC),
pero responden a funciones distintas. El área afectada es el bien patrimonial mismo,
mientras que la zona de influencia es el entorno que lo rodea. La primera se protege
mediante intervenciones directas, y la segunda mediante regulaciones sobre su
entorno para evitar impactos negativos. Ambas son necesarias para una protección
integral del patrimonio cultural.
En este sentido, explicó que el área afectada se refiere al espacio físico que
constituye el bien en sí. Esta incluye tanto las áreas construidas como las libres, así
como los elementos muebles e inmuebles, tengan o no un valor cultural individual.
Su delimitación busca preservar la unidad del conjunto patrimonial, garantizando su
estabilidad estructural y su integridad. En este sentido, la intervención sobre el área
afectada es directa y está sujeta a diferentes niveles de manejo conforme a los
valores culturales identificados.
Por su parte, la zona de influencia corresponde al entorno próximo o circundante al
bien declarado como BIC. Su finalidad es asegurar que los valores del bien se
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conserven, considerando que el contexto también influye en su percepción, integridad
y sostenibilidad. Para definir esta zona, se debe hacer un análisis técnico que
considere las amenazas y riesgos que puedan afectar al bien, incluyendo aspectos
del paisaje, el ambiente, la infraestructura y la relación con manifestaciones del
patrimonio inmaterial que reconozca la comunidad.
Esto es así, desde su perspectiva, de acuerdo con lo establecido en el mismo artículo
14 del Decreto 2358 de 201916, que adicionó al artículo el numeral 2.4.1.1.17. y que
definió la «zona de influencia» para los bienes de interés cultural localizados en zonas
urbanas, como la que «Está comprendida por 100 metros lineales contados a partir
de la finalización del área afectada, por cada una de sus fachadas, hasta formar un
polígono, y toma de predios completos en los casos en que estos se vean afectados
parcialmente. En caso de intersección con cursos de agua, se incluye la ribera
opuesta».
En ese orden, adujo que la zona de influencia del bien de interés cultural Escuela
Militar de Cadetes General José María Córdova es de 100 metros lineales finalizando
el área afectada por cada una de sus fachadas (hablándose de su zona de influencia
y no su área afectada), por lo que según esta regla, el inmueble ubicado en la Calle
86 núm. 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios Unidos, ciudad de
Bogotá D.C, según una medición con la herramienta Google Maps, arroja que el
inmueble objeto de disputa se encuentra a menos de 100 metros lineales de la
finalización del área afectada por una de sus fachadas, constituyendo así la plena
competencia al Ministerio de las Culturas, según la Ley 1185 de 2008, tal y como se
expuso anteriormente.
De acuerdo con tal medición, la distancia de la Escuela General de Cadetes José
María Córdova desde su fachada de forma lineal hasta el inmueble ubicado en la
Calle 86 núm. 49D-11 es aproximadamente 83,23 metros, lo cual insta a que el
conocimiento y trámite respectivo de la queja ciudadana en relación con las
modificaciones y/o construcciones ilegales en el predio de referencia sean del resorte
del Ministerio de Cultura, sustentado esto en el mismo espíritu de la norma, la cual
estableció el deber de dicha cartera en proteger de las potencialidades y de las
amenazas y/o riesgos que puedan afectar al bien declarado, en temas de paisajismo,
ambiente, contexto urbano y demás de su competencia.
Concluyó que la Resolución 0246 del 29 de julio de 2022, que modificó la Resolución
0752 de 1998, por la cual se declara como Bien de Interés Cultural de Carácter
Nacional al denominado Conjunto de Edificios de la Escuela Militar de Cadetes
General José María Córdova, no cumple con el rigor de establecer correctamente sus
zonas afectadas y sus zonas de influencia, por lo que mal haría la Alcaldía Local de
16 Por el cual se modifica y adiciona el decreto 1080 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector
Cultura, en lo relacionado con el Patrimonio Cultural Material e Inmaterial
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Barrios Unidos en arrogarse competencias sancionatorias sobre bienes inmuebles
que se encuentran bajo la influencia de un bien de interés cultural de carácter
nacional, el cual se encuentra protegido por norma especial que busca defender las
amenazas o riesgos que puedan afectar al bien declarado, en términos de paisajismo,
ambiente, contexto urbano o de infraestructura de donde se encuentra.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil
1.1. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa
De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011,
modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala
está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de
competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o
si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción
de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto
de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o
rechazo de la competencia de manera simultánea o sucesiva.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una
de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, el Ministerio de las
Culturas, las Artes y los Saberes y la otra, la Alcaldía Local de Barrios Unidos, es del
nivel territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta,
de carácter sancionatorio, relacionada con una queja presentada por la realización
de una presunta construcción ilegal en el área de influencia de un bien presuntamente
de interés cultural, y iii) ambas autoridades negaron la competencia, sucesivamente,
para adelantar la actuación correspondiente.
En ese orden, si bien en esta oportunidad intervienen en el conflicto autoridades
administrativas con funciones de policía, destaca la Sala que se trata de un conflicto
de carácter administrativo, pues de acuerdo con el artículo 2.4.1.5.117 del Decreto
1080 de 201518, la regulación y vigilancia sobre bienes de interés cultural puede dar
lugar a procesos administrativos sancionatorios, en los que puede intervenir tanto el
Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes como las alcaldías.
17«Artículo 2.4.1.5.1 del Decreto 1080 de 2015. Aplicación inmediata e información al Ministerio de
Cultura. Las autoridades competentes descritas en el Título I de este decreto, que cuentan con
facultades para imposición de las sanciones administrativas a que se refiere el artículo 15 de la Ley
397 de 1997, modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de 2008, darán aplicación a las disposiciones
y principios de la actuación administrativa acorde con la Parte Primera y demás pertinentes del Código
Contencioso Administrativo. [...]».
18 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura».
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00339 00 Página 10 de 26
Por lo tanto, el proceso que las entidades deben seguir a partir de la queja presentada
en esta oportunidad es de carácter administrativo, por faltas y comportamientos
contrarios, presuntamente, a la protección y conservación del patrimonio cultural,
como ya lo ha reconocido esta Sala, en oportunidades previas19. Y en lo que respecta
a la Alcaldía Local, incluso si se determina que no se trata de un debate sobre un
bien de interés cultural, lo cierto es que las funciones de policía que debe desplegar
esta autoridad en esa situación son de «control urbanístico», que responden a
funciones administrativas. De hecho, sobre estas últimas ha dicho la Corte
Constitucional, que:
«(...) las autoridades de policía son titulares de la "función policial de control
urbanístico", la cual las faculta para investigar las conductas contrarias a la integridad
urbanística e imponer las medidas correctivas o sanciones urbanísticas que
correspondan. (...) La función policial de control urbanístico tiene carácter
administrativo, no judicial. En efecto, al ejercer esta función, la autoridad de policía no
actúa como un tercero imparcial en un conflicto inter partes, por el contrario, actúa en
ejercicio de una función administrativa encaminada a preservar el orden público y la
integridad urbanística. Por lo tanto, (i) las actuaciones de investigación que llevan a
cabo para determinar la existencia de infracciones urbanísticas son actuaciones
administrativas y (ii) las decisiones que toman en ejercicio de tal función son actos
administrativos."[32] 20 (Resalta la Sala)».
De lo que se concluye, que la Sala es competente para dirimir el presunto conflicto
de competencias de la referencia, dado que se cumplen los presupuestos del art. 39
del CPACA.
2. Términos legales
19 Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Álvaro Namén
Vargas. Conflicto del tres de agosto de 2020, entre el Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena
de Indias y Ministerio de Cultura. En esa oportunidad se dijo lo siguiente: « [L]as «averiguaciones o
indagaciones preliminares» no hacen parte, formalmente, del proceso administrativo sancionatorio, el
cuál solo inicia con el auto mediante el cual se abre la investigación y se formulan cargos a las
personas presuntamente involucradas en la falta. En esa medida, la única autoridad que ha iniciado,
en este caso un verdadero proceso administrativo sancionatorio, según lo que consta en el expediente,
es el Ministerio de Cultura, pues la actuación abierta por el Instituto de Patrimonio y Cultura de
Cartagena de Indias constituye, apenas, una averiguación preliminar (...) En todo caso, la Sala hace
un llamado al Ministerio de Cultura y al Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena para que
colaboren entre sí y coordinen adecuadamente sus actuaciones, en desarrollo de los principios de
coordinación y concurrencia que establecen la Constitución y la ley, en aras de proteger y
salvaguardar, de manera eficiente y eficaz, el patrimonio cultural de la Nación y del Distrito Turístico y
Cultural de Cartagena de Indias».
20 Cfr. Corte. Constitucional, Sentencia T-146 de 2022, citando las Sentencia T-236 de 2019 y
aludiendo al "Consejo de Estado, Sección Tercera-Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019,
Rad. Núm. 11001-03-26-000-2019-00007-00(63151). Ver también, Consejo de Estado, Sección
Tercera-Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2019, Rad. No. 11001-03-26-000-2019-00007-
00(63151)." Sobre el particular se puede consultar las Sentencias T-327 de 2018 y T-596 de 2011.
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El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado
por el artículo 2.º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto
de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los
cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta
decisión, y así se declarará en la parte resolutiva21.
3. Aclaración Previa
La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite
administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los
documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales
alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las
reglas de competencia.
Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las
entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la
autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho
y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia.
4. Problema jurídico y síntesis del caso
La Sala debe establecer cuál es la autoridad competente para adelantar el proceso
policivo derivado de una queja anónima por una presunta construcción ilegal en el
área de influencia de un bien, aparentemente, de interés cultural.
El Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes señaló que no tiene competencia
alguna con respecto al inmueble ubicado en la Calle 86 núm. 49D-11 del Barrio Patria,
en la Localidad de Barrios Unidos, ciudad de Bogotá D.C., para otorgar la autorización
de intervención o iniciar el procedimiento policivo por faltas contra el patrimonio
cultural de la Nación, por ser un predio privado, al cual no le es aplicable el régimen
especial de protección de los bienes que componen el patrimonio cultural de la
Nación.
Por su parte, la Alcaldía Local de Barrios Unidos consideró que la distancia de la
Escuela General de Cadetes José María Córdova desde su fachada de forma lineal
hasta el inmueble ubicado en la Calle 86 núm. 49D-11 es de aproximadamente 83,23
metros, lo cual insta a que el conocimiento y trámite respectivo de la queja ciudadana
en relación con las modificaciones y/o construcciones ilegales en el predio de
referencia, sean del resorte del Ministerio de Cultura.
21 Este mandato es armónico con los artículos 6.º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de
2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia
deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
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Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes
temas: i) El patrimonio cultural de la Nación. Competencias de las autoridades
nacionales y de las entidades territoriales para su protección. Reiteración. ii) Distrito
Capital de Bogotá y sus competencias en materia de patrimonio cultural. y v) el caso
concreto.
5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado
5.1 El patrimonio cultural de la Nación. Competencias de las autoridades
nacionales y de las entidades territoriales para su protección. Reiteración22
El artículo 8 de la Constitución Política establece que es obligación del Estado y de
las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. En armonía
con esta disposición, el artículo 72 ibidem se refiere, en particular, al patrimonio
cultural de la Nación, en los siguientes términos:
Artículo 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El
patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional,
pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley
establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de
particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos
étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica.
Esta norma guarda coherencia, también, con el artículo 63 de la Carta, que señala:
Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales
de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y
los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.
En desarrollo de lo dispuesto en estas normas constitucionales, se han expedido
varias leyes y decretos, entre las cuales merece la pena destacar, para los efectos
de este conflicto, las Leyes 397 de 1997 (Ley General de Cultura) y 1185 de 200823,
así como el Decreto 1080 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector
Cultura).24
22 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del tres (03) de agosto de dos mil veinte (2020),
Radicación: 11001-03-06-000-2020-00029-00.
23 Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 ?Ley General de Cultura? y se dictan otras
disposiciones.
24 También puede citarse la Ley 1675 de 2013, sobre el patrimonio sumergido. Además, el Estado
colombiano ha suscrito múltiples tratados internacionales en esta materia, como los siguientes: i) El
Tratado sobre la Protección de Muebles de Valor Histórico, al cual adhirió Colombia mediante la
autorización otorgada por Ley 14 de 1936; ii) el Pacto Roerich, para la protección de las instituciones
artísticas y científicas y monumentos históricos, el cual fue aprobado por la Ley 36 de 1936; iii) la
Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, suscrita en París el 16 de
noviembre de 1972 y aprobada por la Ley 45 de 1983; iv) la Convención sobre las Medidas que deben
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El artículo 4 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 1.º de la Ley 1185 de
2008, determina los bienes y manifestaciones inmateriales que integran el patrimonio
cultural de la Nación y el patrimonio cultural de las entidades territoriales, así:
Artículo 4o. Integración del patrimonio cultural de la Nación. El patrimonio cultural
de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones
inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de
la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de
las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el
paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de
naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés
histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico,
arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico,
testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico.
[...].
La declaratoria de un bien material como de interés cultural, o la inclusión de una
manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial es el acto
administrativo mediante el cual, previo cumplimiento del procedimiento previsto en esta
ley, la autoridad nacional o las autoridades territoriales, indígenas o de los consejos
comunitarios de las comunidades afrodescendientes, según sus competencias,
determinan que un bien o manifestación del patrimonio cultural de la Nación queda
cobijado por el Régimen Especial de Protección o de Salvaguardia previsto en la
presente ley.
[...].
Se consideran como bienes de interés cultural de los ámbitos nacional, departamental,
distrital, municipal, o de los territorios indígenas o de las comunidades negras de que
trata la Ley 70 de 1993 y, en consecuencia, quedan sujetos al respectivo régimen de
tales, los bienes materiales declarados como monumentos, áreas de conservación
histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones
que, con anterioridad a la promulgación de esta ley, hayan sido objeto de tal
declaratoria por las autoridades competentes, o hayan sido incorporados a los planes
de ordenamiento territorial.
Adoptarse para Prohibir e Impedir la Importación, la Exportación y la Transferencia de Propiedad Ilícita
de Bienes Culturales, aprobada mediante la Ley 63 de 1986; v) la Convención para la Protección de
los Bienes Culturales en Caso de Conflicto Armado, firmada en La Haya el 14 de mayo de 1954,
aprobada por la Ley 340 de 1996 y vigente para Colombia desde el 18 de septiembre de 1998; vi) la
Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, aprobada por la Ley 1037 de
2006, vii) el Convenio de Unidroit sobre los Bienes Culturales Robados o Exportados Ilícitamente,
aprobado por la Ley 1304 de 2009, y viii) la Convención sobre la Protección y la Promoción de la
Diversidad de las Expresiones Culturales, aprobada por la Ley 1516 de 2012.
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Así mismo, se consideran como bienes de interés cultural del ámbito nacional los
bienes del patrimonio arqueológico;
c) Propiedad del Patrimonio Cultural de la Nación. Los bienes del patrimonio cultural
de la Nación, así como los bienes de interés cultural pueden pertenecer, según el caso,
a la Nación, a entidades públicas de cualquier orden o a personas naturales o jurídicas
de derecho privado.
Los bienes que conforman el patrimonio arqueológico pertenecen a la Nación y se rigen
por las normas especiales sobre la materia.
[...]. [Subrayas ajenas al texto].
Como se observa, el patrimonio cultural de la Nación está integrado por los bienes
de interés cultural de la Nación, por aquellos que constituyen el patrimonio
arqueológico y por las manifestaciones inmateriales incluidas en la Lista
Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación. Los primeros (bienes
de interés cultural) pueden ser propiedad de esta, de otras entidades públicas o de
particulares, y están conformados por los bienes (muebles e inmuebles) que sean
declarados como de interés cultural por parte de la autoridad competente, así como
por aquellos que, antes de la expedición de la Ley 397 de 1997, habían sido
declarados por autoridades del orden nacional, como monumentos, áreas de
conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras
denominaciones.
Sin embargo, el patrimonio arqueológico pertenece exclusivamente a la Nación.
De manera análoga, el patrimonio cultural de las entidades territoriales
(departamentos, distritos y municipios), de los territorios indígenas y de las
comunidades negras está constituido por los bienes muebles e inmuebles declarados
como de interés cultural por las autoridades competentes de dichas entidades,
territorios y comunidades; por aquellos que, antes de la Ley 397 de 1997, hubieran
sido declarados, en el respectivo ámbito, como monumentos, áreas de conservación
histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos, u otras denominaciones
(los cuales se entienden, también, como bienes de interés cultural), y por las
manifestaciones incluidas en la respectiva Lista Representativa de Patrimonio
Cultural Inmaterial.
Ahora bien, las mismas Leyes 397 de 199725, con sus respectivas modificaciones, y
1185 de 2008 regulan el procedimiento para la declaratoria de los bienes de interés
cultural; y el artículo 11 de la Ley 397, modificado por el artículo 7 de la Ley 1185,
25 Modificada por la Leyes 2319 de 2023, 2294 de 2023, 2070 de 2020, 1955 de 2019, 1882 de 2018,
1675 de 2013, 1379 de 2010, 1185 de 2008, 797 de 2003, 666 de 2001, 617 de 2000. Por el Decreto
Legislativo 475 de 2020, por el Decreto Ley 2106 de 2019.
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establece el «Régimen Especial de Protección de los Bienes de Interés Cultural». De
esta última norma, interesa destacar los siguientes incisos:
Régimen especial de protección de los bienes de interés cultural. Los bienes materiales
de interés cultural de propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente
Régimen Especial de Protección:
1. Plan Especial de Manejo y Protección. La declaratoria de un bien como de interés
cultural incorporará el Plan Especial de Manejo y Protección -PEMP-, cuando se
requiera de conformidad con lo definido en esta ley. El PEMP es el instrumento de
gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones
necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo.
Para bienes inmuebles se establecerá el área afectada, la zona de influencia, el nivel
permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que
asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes.
[...].
El Ministerio de Cultura reglamentará para todo el territorio nacional el contenido y
requisitos de los Planes Especiales de Manejo y Protección y señalará, en dicha
reglamentación, qué bienes de interés cultural de la Nación, de los declarados
previamente a la expedición de la presente ley, requieren de adopción del mencionado
Plan y el plazo para hacerlo.
[...].
1.3. Incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección a los planes de
ordenamiento territorial. Los Planes Especiales de Manejo y Protección relativos a
bienes inmuebles deberán ser incorporados por las autoridades territoriales en sus
respectivos planes de ordenamiento territorial. El PEMP puede limitar aspectos
relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés cultural y su área
de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya hubiera sido aprobado por
la respectiva autoridad territorial.
[...].
1.5. Prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e
inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación. De conformidad con lo
preceptuado en los numerales 2 del artículo 10 y 4º del artículo 28 de la Ley 388 de
1997 o las normas que los sustituyan, las disposiciones sobre conservación,
preservación y uso de las áreas e inmuebles de interés cultural constituyen normas de
superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar, modificar o ajustar los Planes de
Ordenamiento Territorial de municipios y distritos.
[...]. [Se resalta].
Por otra parte, vale la pena aclarar que la zona de influencia de los bienes inmuebles
de interés cultural se encuentra definida en el artículo 2.4.1.1.17 del Decreto 1080 de
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201526, 27 adicionado por el artículo 14 del Decreto 2358 de 2019, en los siguientes
términos:
Artículo 2.4.1.1.17. Zona de influencia. Es la demarcación del contexto circundante
o próximo al bien declarado necesario para que sus valores se conserven. Para
delimitar la zona influencia (sic), se debe realizar un análisis de las potencialidades y
de las amenazas o riesgos que puedan afectar al bien declarado, en términos de
paisaje, ambiente, contexto urbano o rural e infraestructura, y si aplica, la relación del
bien con manifestaciones del patrimonio cultural inmaterial identificadas por la
comunidad.
Parágrafo. Como medida transitoria, hasta que se definan el área afectada y la zona
de influencia de cada bien de interés cultural mediante un estudio específico y su
correspondiente acto administrativo o con la aprobación de un PEMP cuando el BIC lo
requiera, se delimitan como área afectada y zona de influencia de los bienes interés
cultural del ámbito nacional que no cuenten con estas áreas definidas, las siguientes:
Para los bienes de interés cultural localizados en zonas urbanas:
Área afectada
Está comprendida por la demarcación física del inmueble, el conjunto de inmuebles, la
unidad predial, o según conste en el correspondiente acto de declaratoria.
Zona de influencia
Está comprendida por 100 metros lineales contados a partir de la finalización del área
afectada, por cada una de sus fachadas, hasta formar un polígono, y toma de predios
completos en los casos en que estos se vean afectados parcialmente. En caso de
intersección con cursos de agua, se incluye la ribera opuesta.
[...]. [Se resalta].
Ahora bien, en relación con las competencias para la protección y promoción del
patrimonio cultural es importante señalar que la Ley 397 de 1997, con las
modificaciones y adiciones introducidas por la Ley 1185 de 2008, creó el Sistema
Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación (SNPCN), que está integrado por:
[...] el conjunto de instancias públicas del nivel nacional y territorial que ejercen
competencias sobre el patrimonio cultural de la Nación, por los bienes y
manifestaciones del patrimonio cultural de la Nación, por los bienes de interés cultural
y sus propietarios, usufructuarios a cualquier título y tenedores, por las manifestaciones
incorporadas a la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial, por el
conjunto de instancias y procesos de desarrollo institucional, planificación, información,
y por las competencias y obligaciones públicas y de los particulares, articulados entre
26 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura
27 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura
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sí, que posibilitan la protección, salvaguardia, recuperación, conservación,
sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural de la Nación.28
Las entidades públicas que de acuerdo con las normas citadas integran el Sistema
Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación son «el Ministerio de Cultura, el Instituto
Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo General de la Nación, el Instituto
Caro y Cuervo, el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, los Consejos
Departamentales y Distritales de Patrimonio Cultural y, en general, las entidades
estatales que a nivel nacional y territorial desarrollen, financien, fomenten o ejecuten
actividades referentes al patrimonio cultural de la Nación».
Sobre este mismo punto, el artículo 2.3.1.3 del Decreto 1080 de 201529, modificado
por el artículo 2 del Decreto 2358 de 2019, dispone:
Artículo 2.3.1.3. Competencias institucionales públicas. Para los fines de este
decreto, son entidades públicas del Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la
Nación, el Ministerio de Cultura, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, el
Archivo General de la Nación, el Instituto Caro y Cuervo, el Consejo Nacional de
Patrimonio Cultural, los Consejos Departamentales y Distritales de Patrimonio Cultural,
los departamentos, los distritos y municipios, las autoridades indígenas, las autoridades
de que trata la Ley 70 de 1993 y, en general, las entidades estatales que a nivel
nacional y territorial desarrollan, financian, fomentan o ejecutan actividades referentes
al Patrimonio Cultural de la Nación.
[...].
La Ley 397 de 199730, con sus respectivas modificaciones, la Ley 1185 de 2008, y,
el Decreto 1080 de 2015 modificado por el Decreto 2358 de 2019 todas normas ya
citadas atrás asignan la coordinación del Sistema, al Ministerio de Cultura, «para lo
cual fijará las políticas generales y dictará normas técnicas y administrativas, a las
que deberán sujetarse las entidades y personas que integran dicho sistema».
Como se aprecia, los mandatos legales citados expresan claramente la
subordinación de las normas dictadas por las entidades territoriales, a la Constitución
Política, a la ley y a las demás disposiciones expedidas por las autoridades
nacionales. Igualmente, establecen que la coordinación general del Sistema Nacional
de Patrimonio Cultural de la Nación corresponde al Ministerio de Cultura, hoy
Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes, al que le compete dictar las
políticas y las normas técnicas y administrativas que deben respetar, en estas
materias, todas las autoridades involucradas, incluyendo las entidades territoriales.
28 Ley 397 de 1997, artículo 5, modificado por el artículo 2 de la Ley 1185 de 2008.
29 Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura.
30 Modificada por la Leyes 2319 de 2023, 2294 de 2023, 2070 de 2020, 1955 de 2019, 1882 de 2018,
1675 de 2013, 1379 de 2010, 1185 de 2008, 797 de 2003, 666 de 2001, 617 de 2000. Por el Decreto
Legislativo 475 de 2020, por el Decreto Ley 2106 de 2019.
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Esta distribución de competencias es propia de un Estado que, si bien es
descentralizado administrativamente y reconoce la autonomía de las entidades
territoriales, sigue siendo unitario, como lo establece la Carta Política, en su
preámbulo y en sus artículos 1 y 287.
Ahora bien, lo anterior no significa que las entidades territoriales carezcan de
funciones, competencias y atribuciones en relación con el patrimonio cultural o,
incluso, con los bienes que integran el patrimonio cultural de la Nación ubicados en
sus territorios.
En efecto, el artículo 313 de la Constitución Política menciona, entre las funciones de
los concejos municipales, la de «[d]ictar las normas necesarias para el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. (Numeral
9º)». Además de lo anterior, según el decreto 1080, citado previamente, las entidades
territoriales conforman el Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación.
Igualmente, como se estudiará a continuación, la ley ha asignado varias funciones a
los distritos para la preservación, protección y fomento, tanto de su propio patrimonio
cultural como del patrimonio cultural de la Nación asentado en sus respectivas
jurisdicciones territoriales.
5.2. Distrito Capital de Bogotá y sus competencias en materia de patrimonio
cultural
El artículo 322 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1.º de
2000, dispone:
Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza
como Distrito Capital.
(Inciso 1. modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 1 de 2000)
Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las
leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los
municipios.
Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del
alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características
sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y
funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e
integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a
las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.
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En desarrollo de este artículo, se expidió el Decreto Ley 1421 de 1993 «Por el cual
se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá», que en
el numeral 13 del artículo 12 atribuyó al Concejo Distrital la competencia para
regular la preservación y defensa del patrimonio cultural. Y, en el numeral 9 del
artículo 86 ibidem, modificado por el artículo 11 de la Ley 2116 de 2021, estableció
que corresponde a los alcaldes locales:
9. Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección,
recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico
e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con
sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y
locales.
Otra norma que desarrolla en el Distrito Capital las competencias respecto del
patrimonio cultural es el Decreto 555 de 2021 «Por el cual se adopta la revisión
general del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.». Esta norma, en su
artículo 80, incorpora una delimitación del concepto de patrimonio cultural a partir de
la definición de la Estructura Integradora de Patrimonios ? EIP donde establece las
siguientes distinciones:
Para efectos del ordenamiento territorial de Bogotá, este Plan reconoce como componentes
de la Estructura Integradora de Patrimonios los siguientes:
1. Patrimonio Cultural material: Son aquellos elementos de naturaleza mueble e
inmueble que son visibles en el paisaje histórico, urbano y rural incluyendo el espacio
público con valor patrimonial, así como aquellos que yacen en el subsuelo del Distrito
Capital. Se clasifican en:
a. Bienes de interés Cultural del Grupo Urbano: Corresponden a fracciones
del territorio dotadas de fisionomía, características y rasgos distintivos que le
confieren cierta unidad y particularidad. La declaratoria como Bienes de Interés
Cultural del grupo Urbano, contiene a todos los predios del sector que forman
parte, así como su espacio público, por lo tanto, son objeto del régimen especial
de protección por la declaratoria del conjunto.
[...].
v. Espacios públicos con valor patrimonial. Escenarios inclusivos y accesibles
que soportan, y a la vez promueven, múltiples encuentros, actividades, prácticas,
experiencias y expresiones de índole social, cultural y económica. Los atributos
y características, materiales e inmateriales, de los espacios públicos
patrimoniales generan sentido de identidad y apropiación por parte de las
comunidades, permitiendo así la construcción de una memoria colectiva. El
espacio público patrimonial está conformado por:
[...].
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2. Espacios Públicos declarados como Bienes de Interés Cultural;
3. Espacios públicos de zonas de protección, así como los ubicados en las
visuales representativas para la apreciación de los componentes de la Estructura
Integradora de Patrimonios
b. Bienes de interés cultural del Grupo Arquitectónico: Son las edificaciones
dotadas de características arquitectónicas de tipo y lenguaje, con rasgos
distintivos y representativos del desarrollo de la arquitectura en el Distrito Capital,
que les confieren valores individuales. La declaratoria como Bien de Interés
Cultural del grupo arquitectónico, incluye el predio en que se localiza el inmueble.
Se clasifican en:
i. Bienes de Interés Cultural del ámbito Nacional. Son aquellos que por sus
valores y criterios representan la identidad nacional, declarados mediante acto
administrativo por la entidad competente, quedando sometidos al régimen
especial de protección definido en la Ley.
ii. Bienes de Interés Cultural del ámbito Distrital. Son inmuebles con valores
arquitectónicos, históricos, paisajísticos y simbólicos entre otros, que se localizan
al interior de los Sectores de Interés Urbanístico o por fuera de ellos y que, por
ser irremplazables, deben ser preservados en su integralidad.
c. Bienes de Interés Cultural del Grupo de Ingeniería. Son las obras de
ingeniería dotadas de características y rasgos distintivos, representativas del
desarrollo de la infraestructura en el Distrito capital, que les confieren valores
individuales. La declaratoria como Bienes de Interés Cultural del Grupo de
Ingeniería, incluye el contexto inmediato que garantice su preservación.
Corresponden a infraestructuras como camellones, puentes, túneles,
acueductos, carrileras de tren, viaductos entre otros.
d. Bienes muebles de Interés Cultural situados en el espacio público, áreas
privadas afectas al uso público o áreas privadas. Son los monumentos
conmemorativos, obras de arte y elementos de mobiliario y/o utilitarios, con
declaratoria como BIC del ámbito nacional o distrital que se encuentran
localizados en el espacio público, en áreas privadas afectas al uso público o en
áreas privadas del Distrito Capital. Los mismos hacen parte del legado cultural
por ser referentes de la memoria colectiva y pueden ser removidos de su lugar
sin su afectación material esencial.
e. Caminos Históricos. Corresponden a senderos peatonales, caminos reales,
caminos de herradura localizados en el Distrito Capital, a los cuales les sea
reconocido su carácter patrimonial a través de su declaratoria durante la vigencia
del presente Plan. Los caminos históricos que se encuentren localizados en el
suelo rural son considerados suelos de protección.
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Adicionalmente, esta norma determinó, con base en las anteriores definiciones, el
régimen de autorizaciones en componentes de la Estructura Integradora de
Patrimonios, en el artículo 82 ibidem, como a continuación se cita:
Cualquier intervención que se pretenda realizar en componentes de la Estructura
Integradora de Patrimonios, deberá ser autorizada:
[...].
3. Para Bienes de Interés Cultural que cuenten con Plan Especial de Manejo y
Protección - PEMP aprobado (nacional o distrital): Por las autoridades competentes
conforme a lo definido en el respectivo PEMP: Ministerio de Cultura para BIC del
ámbito Nacional o Instituto Distrital de Patrimonio Cultural para BIC del ámbito distrital,
según corresponda.
4. Para Bienes de Interés Cultural del ámbito nacional, sus zonas de influencia y/o
predios colindantes: Por el Ministerio de Cultura, previo a su licenciamiento respectivo,
cuando aplique.
5. Para Bienes de Interés Cultural del ámbito distrital, sus áreas de protección del
entorno patrimonial y/o predios colindantes: Por el Instituto Distrital de Patrimonio
Cultural, previo a su licenciamiento respectivo, cuando aplique.
[...].
Parágrafo 2. Para las excavaciones que se realicen en el marco de las obras de
intervención, en áreas de espacio público o privado, se deberá dar aplicación al
Decreto Único Reglamentario 1080 de 2015 y demás disposiciones que lo adicionen,
modifiquen o complementen.
Adicionalmente, el Decreto 555 de 2021 determinó. a su vez, los criterios para
identificar las zonas de influencia de los bienes de interés cultural de carácter distrital
y aclaró que en el caso de los bienes de interés cultural de carácter nacional se
regirán por sus actos de declaratoria:
Artículo 449. Áreas e inmuebles considerados como patrimonio cultural. Son los
predios que contienen Bienes de Interés Cultural declarados desde los ámbitos
nacional o distrital, en los términos definidos por la Ley 397 de 1997, modificada por la
Ley 1185 de 2008 y sus decretos reglamentarios o las normas que las adicionen,
modifiquen o sustituyan.
Los bienes de interés cultural muebles e inmuebles del ámbito distrital se identifican
en el inventario del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural o la entidad que haga sus
veces, acorde con los actos administrativos correspondientes.
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Parágrafo 1. En todo caso, corresponderá a la Secretaría de Cultura Recreación y
Deporte, con el acompañamiento del Instituto Distrital de Patrimonio Cultural y el
concepto del Consejo Distrital de Patrimonio, en el caso de los bienes de interés
cultural del ámbito distrital, incluir o excluir inmuebles del listado de declaratoria por
acto administrativo, de acuerdo con lo definido en la Ley 397 de 1997, modificada por
la Ley 1185 de 2005 y sus decretos reglamentarios o las normas que las adicionen,
modifiquen o sustituyan.
Parágrafo 2. En tanto se define la zona de influencia de cada bien de interés cultural
de carácter distrital, mediante un estudio específico y su correspondiente acto
administrativo o con la aprobación de un PEMP, cuando aplique, el área de influencia
está comprendida por 300 metros lineales, contados a partir de la finalización del área
afectada, hasta formar un polígono.
Los bienes de interés cultural de carácter nacional se regirán por sus actos de
declaratoria, los PEMP respectivos, o los actos administrativos expedidos por el
Ministerio de Cultura, cuando apliquen.
Parágrafo 3. Para los Bienes de Interés Cultural localizados en suelo rural, cuando se
deba definir el Área Afectada en torno a la edificación a conservar, se tendrán en
cuenta los elementos ambientales y urbanísticos existentes. El Área Afectada y sus
condiciones de manejo serán aprobadas por la Secretaría de Cultura, Recreación y
Deporte, previo concepto favorable del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural,
cuando se modifiquen las condiciones de la declaratoria.
Si las condiciones de manejo no modifican los criterios que conllevaron a la
declaratoria, estas serán aprobadas por el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural,
previo concepto favorable del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural, dentro del
trámite de plan parcial o del trámite de licencia de urbanización para el predio.
Las ampliaciones deben respetar los elementos ambientales importantes existentes
en el predio, tales como rondas y cuerpos de agua, exceptuando los casos que para
el efecto establezca el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural o la Secretaría de
Cultura, Recreación y Deporte, según corresponda. Esta misma condición aplica para
los BIC localizados en suelo de expansión. [Énfasis de la Sala].
Como puede observarse, las normas de orden distrital desarrollan un modelo de
protección al patrimonio cultural y, en particular, a los bienes de interés cultural, en
el que el marco de competencias se determina bajo un criterio residual, en lo que
concierne a los bienes de interés cultural de carácter nacional, respecto de las cuales
prevalecen las competencias atribuidas a las autoridades del orden nacional.
6. El caso concreto
Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el
expediente, la Sala encuentra que la Alcaldía Local de Barrios Unidos es la autoridad
competente para adelantar el proceso policivo derivado de una queja por la presunta
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construcción ilegal en el inmueble ubicado en la Calle 86 núm. 49D-11 del Barrio
Patria, en la Localidad de Barrios Unidos, de la ciudad de Bogotá D.C. Lo anterior,
con fundamento en los siguientes argumentos:
Al examinar el texto de los artículos 8231 y 44932 del Decreto Distrital 555 de 2021, se
observa que tales preceptos no suprimen ni desplazan la competencia del Ministerio
de las Culturas las Artes y los Saberes respecto de los bienes de interés cultural de
carácter nacional (incluyendo los monumentos nacionales) que se encuentran en el
territorio del Distrito Capital.
Las competencias que tales normas consagran se refieren a la función distrital de
investigar los comportamientos contrarios a las disposiciones que protegen el
patrimonio cultural, y de imponer las sanciones correspondientes, de conformidad con
el artículo 15 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de
2008.
Concretamente, recaen sobre la falta consistente en intervenir, presuntamente, y sin
la previa autorización del Ministerio de Cultura, un inmueble ubicado en la zona de
influencia de un bien de interés cultural del ámbito nacional, como es la Escuela Militar
de Cadetes General José María Córdova.
En ese orden, los bienes inmuebles que han sido declarados como bienes de interés
cultural de la Nación, o que se asimilan a esa clase (como sucede con los monumentos
nacionales), se encuentran sometidos al régimen especial de protección establecido
por el artículo 7 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 11 de la Ley 1185
de 2008, y le corresponde al Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes
autorizar las intervenciones sobre esta clase de bienes, incluyendo aquellos que son
colindantes o que se encuentran ubicados en su zona de influencia, como parte del
31 «Artículo 82. Régimen de autorizaciones en componentes de la Estructura Integradora de
Patrimonios. Cualquier intervención que se pretenda realizar en componentes de la Estructura
Integradora de Patrimonios, deberá ser autorizada: [...] 4. Para Bienes de Interés Cultural del ámbito
nacional, sus zonas de influencia y/o predios colindantes: Por el Ministerio de Cultura, previo a su
licenciamiento respectivo, cuando aplique. [...]».
32 «Artículo 449. Áreas e inmuebles considerados como patrimonio cultural. Son los predios que
contienen Bienes de Interés Cultural declarados desde los ámbitos nacional o distrital, en los términos
definidos por la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008 y sus decretos reglamentarios
o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan. // [...] Parágrafo 2. En tanto se define la zona
de influencia de cada bien de interés cultural de carácter distrital, mediante un estudio específico y su
correspondiente acto administrativo o con la aprobación de un PEMP, cuando aplique, el área de
influencia está comprendida por 300 metros lineales, contados a partir de la finalización del área
afectada, hasta formar un polígono. //Los bienes de interés cultural de carácter nacional se regirán por
sus actos de declaratoria, los PEMP respectivos, o los actos administrativos expedidos por el Ministerio
de Cultura, cuando apliquen. [...]».
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ejercicio de funciones concurrentes y coordinadas entre las entidades territoriales y
las nacionales, en estas materias.
No obstante, en este caso concreto, el inmueble objeto de intervención, no se
encuentra en la zona de influencia del bien de interés cultural antes referido. Esto, por
cuanto la Resolución 246 del 29 de julio de 2022, mediante la cual se determina en
concreto esa zona de influencia es muy clara en circunscribirla, al «campus de la
Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova». De manera tal que las
intervenciones sobre bienes que se realicen fuera de esa área no afectan el bien de
interés cultural, - los edificios reconocidos-, ni su zona de influencia, ni se integran a
ella. Sobre el particular, el mencionado acto administrativo señala:
PARÁGRAFO 1o. La zona de influencia del BICNal responderá a la totalidad del
campus de la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova, correspondiente
al folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1120007 de la ciudad de Bogotá.
En efecto, tal como se mencionó, el parágrafo 2.º del artículo 449 del Decreto Distrital
555 de 202133, relacionado con áreas e inmuebles considerados como patrimonio
cultural en el ámbito territorial, enfatiza que los bienes de interés cultural, de carácter
nacional, se rigen por sus actos de declaratoria o «los actos administrativos
expedidos por el Ministerio de Cultura, cuando apliquen». Circunstancia que en este
caso aplica plenamente, puesto que, con la expedición por parte de ese ministerio
de las Resoluciones 0752 de 1998 y 0246 del 29 de julio de 2022, esa autoridad
nacional determinó lo que se entiende, en este caso, tanto por bien de interés cultural
-BIC-, en lo que respecta a la Escuela Militar de Cadetes General José María
Córdova, como lo que se entiende por su zona de influencia.
En consideración a lo expuesto, el hecho de que el predio sobre el cual versa la queja
se encuentre a menos de 100 metros de la fachada del campus no define, en esta
oportunidad, el que forme parte o no de la zona de influencia del bien de interés
cultural involucrado, y por ende, que su protección dependa del Ministerio de las
Culturas, las Artes y los Saberes, pues, en la situación puesta en conocimiento de la
Sala, esa zona de influencia del bien protegido ya fue determinada, mediante acto
administrativo, por la entidad competente. Razón por la cual la inspección y vigilancia
sobre el uso del suelo en ese predio le corresponde a la Alcaldía Local de Barrios
Unidos, según lo estipulado en el numeral 8 del art. 86 del Decreto Ley 1421 de 1993,
33 «Artículo 449. [...] //Parágrafo 2. En tanto se define la zona de influencia de cada bien de interés
cultural de carácter distrital, mediante un estudio específico y su correspondiente acto administrativo
o con la aprobación de un PEMP, cuando aplique, el área de influencia está comprendida por 300
metros lineales, contados a partir de la finalización del área afectada, hasta formar un polígono. //Los
bienes de interés cultural de carácter nacional se regirán por sus actos de declaratoria, los PEMP
respectivos, o los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Cultura, cuando apliquen. [...]».
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Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., modificado por el artículo 11 de la Ley 2116 de
2021.
Existe una disparidad de criterio en cuanto a la pertinencia o idoneidad del parámetro
utilizado por el Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes para la definición
de la zona de influencia del bien de interés cultural Escuela Militar de Cadetes
General José María Córdova, en tanto considera la Alcaldía Local de Barrios Unidos
que se confunde la zona de influencia con la zona afectada, pues en su entender, el
campus vendría a ser parte de la zona protegida que hace parte de la escuela como
un todo. Sin embargo, la existencia del acto administrativo que define expresamente
lo que es la zona de influencia del bien de interés cultural no es una actuación que
pueda ser libremente desconocida por la Sala, pues se trata de una decisión
administrativa vigente, expedida por el Ministerio de las Culturas, las Artes y los
Saberes como autoridad competente, cuya legalidad no se ha discutido, y se
mantiene en firme en la actualidad.
En consecuencia, para la Sala la objeción de la Alcaldía Local sobre la interpretación
realizada por el ministerio no desvirtúa el acto administrativo descrito, pues resulta
ser una apreciación subjetiva, en la medida en que pasa por alto que para la cartera
ministerial el bien de interés cultural declarado mediante la Resolución 0752 del 30
de julio de 1998 es el conjunto de edificios de la Escuela Militar de Cadetes General
José María Córdova, localizados en la avenida Suba (Transversal 38) con calle 80
de Santa Fe de Bogotá, D.C., lo que no incluye, el campus; espacio último, que
posteriormente se declaró como la zona de influencia correspondiente, por medio de
la Resolución 0246 del 29 de julio de 2022.
En ese orden, considera la Sala que ante la existencia de un acto administrativo en
firme, que en los términos del artículo 449 del Decreto Distrital 555 de 2021 define
cuál es el área de influencia de la Escuela Militar de Cadetes General José María
Córdova y que excluye, por ese hecho, al predio en mención de la protección especial
que le correspondería como bien de interés cultural, es la Alcaldía Local de Barrios
Unidos, como autoridad competente para la inspección y vigilancia sobre el uso del
suelo en su localidad, la llamada a iniciar el proceso administrativo que dio origen a
este conflicto negativo de competencias administrativas, en virtud de la queja
anónima presentada con respecto a la presunta construcción ilegal en el inmueble
ubicado en la Calle 86 núm. 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios
Unidos, de la ciudad de Bogotá D.C.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Alcaldía Local de Barrios Unidos para que
adelante el proceso policivo que corresponda, con ocasión de la queja anónima
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presentada por la presunta construcción ilegal en el inmueble ubicado en la Calle 86
núm. 49D-11 del Barrio Patria, en la Localidad de Barrios Unidos, de la ciudad de
Bogotá D.C.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Alcaldía Local de Barrios Unidos para lo de
su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Secretaría de Gobierno de Bogotá, a la
Alcaldía Local de Barrios Unidos, a la Dirección de Patrimonio y Memoria del
Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes y a la Dirección de Doctrina y
Asuntos Normativos ? Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación
administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día
siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal
como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011
(CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Presidenta de la Sala Consejera de Estado
JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE
Consejero de Estado
(Ausente en comisión) Consejero de Estado
LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA
Secretaria de la Sala
