CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez
Bogotá, D.C., 22 de octubre de dos mil veinticinco (2025)
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00
Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas.
Partes: Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño e
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Asunto: autoridad competente para conocer un proceso
disciplinario contra un asistente forense del Instituto Nacional de
Medicina Legal.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo
dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados
por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el
conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. El 25 de septiembre de 20193, en la localidad de Samaniego, Nariño, dentro de la
caracterización del Proyecto denominado «Cataluña» se realizó una jornada de toma de
muestras biológicas a familiares de personas desaparecidas en varios municipios del
departamento de Nariño, con el fin de obtener perfiles genéticos los cuales serían
incorporados en la base de datos de búsquedas de personas desaparecidas.
2. En dicha jornada la secretaria de gobierno del departamento de Nariño invitó a
participar al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, el cual, a través de la
Seccional de Nariño, participó designando para la toma de muestras al asistente forense
de la Unidad Básica de Medicina Legal de Túquerres el señor L.E.B.M4. La actividad de
apoyo consistía en5:
[...] la toma de muestras biológicas a los familiares de personas desaparecidas, su registro
en la plataforma SIRDEC, la custodia y manejo hasta la remisión de las mismas hasta su
envío al Laboratorio de genética de la Regional Suroccidente, para de esta manera
1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».
2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los
procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
3 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf). Folios 1-4.
4 Para garantizar la reserva de la actuación disciplinaria prevista en el artículo 115 de la Ley 1952 de 2019,
se omitirá el nombre del disciplinado. Se hará uso de siglas con las iniciales de su nombres y apellidos.
5 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf). Folios 5-7.
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establecer los perfiles genéticos, subirlos al sistema CODIS y así continuar con la
búsqueda de personas desaparecidas.
3. El 15 de junio de 20216, la Junta Directiva de la Asociación de Víctimas de Desaparición
Forzada de Samaniego «Unidos por la Verdad» - ASVISUV presentó derecho de petición
ante la Gobernación de Nariño, con el propósito de obtener información sobre la citada
jornada en lo que respecta a «los nombres de personas dadas por desaparecidas y
personas buscadoras. Registro de asistentes en las jornadas presenciales de
documentación y caracterización en los municipios de Samaniego y Chachagui (sic)»
El referido derecho de petición fue remitido al Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, entidad que, a través de oficio núm. 0397 DRSO 20217, emitió respuesta e
indicó, entre otras cosas, que en la jornada de Samaniego se realizó el registro de
información de desparecidos en el sistema SIRDEC y la toma de muestras a 23 individuos
de varios grupos familiares de personas desaparecidas, las cuales fueron remitidas al
laboratorio de genética.
4. Sin embargo, en el marco de recopilación de información para responder la petición
elevada, el director de la Regional del Suroccidente de la entidad advirtió posibles
irregularidades por parte del asistente forense L.E.B.M, puesto que evidenció que a pesar
de haber tomado las muestras biológicas dentro de la citada jornada acaecida el 25 de
septiembre de 2019, solo las remitió al laboratorio de genética de la Regional
Suroccidente hasta el 23 de julio de 2021.
5. En consecuencia, mediante auto núm. 000456 del 18 de noviembre de 20218, la Oficina
de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses ordenó apertura de indagación preliminar en contra del asistente forense
L.E.B.M., y, el 8 de abril de 2024, a través de auto núm. 000060, ordenó se abriera
investigación disciplinaria.
6. Posteriormente, mediante auto núm. 000208 del 30 de septiembre de 20249, la Oficina
de Control Disciplinario Interno ordenó la remisión por competencia de la actuación
disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la que, a su vez, le remitió a la
Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño para que continúe con el trámite
disciplinario.
Lo anterior, por considerar que de acuerdo con el Acto Legislativo núm. 02 de 2015, que
modificó el artículo 257 de la Constitución Política, los artículos 31 y 125 de la Ley 270
de 1996, 33 de la Ley 938 de 2004 y la sentencia C-120 de 2021 le corresponde a la
6 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf). Folio 11.
7 Expediente digital. 3ED_030472021DELFOLIO1AL(.pdf). Folio 13.
8Ibidem.
9 Expediente digital.
6_EXPEDIENTEDIGI_06PROCDISC0472021FOL_5_20250910204043829%20(3).pdf. Folio 89.
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Comisión de Disciplina Judicial tramitar los procesos disciplinarios contra los empleados
de la Rama Judicial.
7. A través de auto de 25 de junio de 202510, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial
de Nariño señaló que, mediante auto del 21 de octubre de 2024, ordenó la apertura de
investigación disciplinara en contra del asistente forense L.E.B.M; asimismo, indicó que,
mediante auto del 25 de abril de 2025, dispuso prorrogar el término de dicha etapa.
Sin embargo, advirtió que en el marco del inicio del trámite de la etapa probatoria se
encontró configurada la causal de nulidad establecida en el numeral 1 del artículo 202 de
la Ley 1952 de 2019, esto es, falta de competencia del funcionario para proferir el fallo.
Lo anterior, debido a que la conducta presuntamente reprochable inició el 25 de
septiembre del 2019, fecha que era anterior a su entrada en funcionamiento. Por tal
motivo, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto del 21 de octubre de 2024,
mediante el cual se ordenó la apertura de investigación disciplinaria, y, remitió las
diligencias por competencia a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
8. En consecuencia, la Oficina de Control Disciplinario Interno profirió auto núm. 0014 del
26 de agosto de 202511 mediante el cual no avocó conocimiento del proceso disciplinario,
y, propuso conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, con la finalidad de que se determine la autoridad competente para
continuar las actuaciones disciplinarias adelantadas contra el asistente forense L.E.B.M
del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en
su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm. 389 en la
Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, contados desde el 12 hasta el 18
de septiembre de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares
interesados presentaran sus consideraciones o alegatos en el trámite del conflicto12.
Consta que se comunicó la actuación13, por conducto de la Secretaría de la Sala, al
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses ? Oficina de Control
Disciplinario Interno, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, y al señor
L.E.B.M, en su calidad de asistente forense.
10 Expediente digital.
6_EXPEDIENTEDIGI_06PROCDISC0472021FOL_5_20250910204043829%20(3).pdf. Folio 99.
11 Expediente digital. 2ED_02AUTONo001420250826(.pdf).
12 Expediente digital. 10POREDICTO_09Edicto(.pdf)
13 Expediente digital. 9ED_10Informecomunicacio(.pdf)
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Mediante informe secretarial del 19 de septiembre de 202514, consta que, dentro del
término de fijación del edicto, el jefe encargado de la Oficina de Control Disciplinario
Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses allegó un escrito de
alegatos para ser tenido en cuenta en el trámite del presente conflicto. Las demás
autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES
1. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño
Esta autoridad no presentó escrito de alegatos; sin embargo, sus argumentos se pueden
extraer del auto del 25 de junio de 2025, en el cual sustentó su falta de competencia para
conocer de las diligencias disciplinarias bajo la premisa de que a pesar de que la conducta
investigada en el presente asunto se prolongó en el tiempo, lo cierto es que inició el 25
de septiembre de 2019, momento para el cual la Comisión de Disciplina Judicial no había
sido instalada, pues esto ocurrió hasta el 13 de enero de 2021.
En consecuencia, señaló que según la sentencia C-373 de 2016 esa entidad solo
conocería de las actuaciones de los empleados judiciales que ocurrieran con
posterioridad a la fecha en cita. Así entonces, aquellas faltas cometidas con anterioridad
serían examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia tuviesen la
competencia para conocerlas.
Por lo anterior, señaló que, en el presente asunto, de acuerdo con la fecha de ocurrencia
de los hechos, es la Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de
Medicina Legal la competente para asumir la investigación disciplinaria.
2. Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Mediante oficio núm. 697-OFCD-DG202515 del 16 de septiembre de 2025, esta entidad
presentó sus alegatos en los cuales reiteró su falta de competencia, y, argumentó, que si
bien es cierto que los hechos que generaron la acción disciplinaria iniciaron el 25 de
septiembre de 2019, tal como lo sostuvo la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de
Nariño, también lo es que la conducta que se derivó de dichos hechos es una conducta
de carácter omisivo, la cual se prolongó en el tiempo y solo se consumó hasta el 23 de
julio de 2021 cuando el asistente forense L.E.B.M finalmente cumplió con su deber de
enviar las muestras genéticas al laboratorio para su procesamiento.
Así entonces, indicó que:
14 Expediente digital. 16ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00418(.pdf)
15 Expediente digital. 15RECIBEMEMORIAL_OF067OFCDDG20250916(.pdf)
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[...] siendo esta última fecha el 23 de julio de 2021, la de consumación de la conducta y
cesación de la omisión, evidentemente siendo posterior al 13 de enero de 2021, cuando ya
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus Seccionales, ejercían la función
Jurisdiccional Disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, esta
Oficina considera que la competencia debe ser asumida en este caso por la Comisión
Seccional de Disciplina Judicial de Nariño.
Asimismo, mencionó que la Sala de Consulta ha respaldado esta posición en diferentes
oportunidades, en las cuales ha indicado que cuando se trate de faltas disciplinarias por
conductas omisivas que se prolonguen en el tiempo, la competencia para conocer el
asunto «la ejercerá la autoridad que al momento de cesar la falta tenga a cargo el ejercicio
de la acción disciplinaria».
Finalmente, indicó que por disposición de los artículos 125 y 31 de la Ley 270 de 1996 y
33 de la Ley 938 de 2004 el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
pertenece a la Rama Judicial, lo cual significa que sus empleados se encuentran
clasificados dentro del grupo de empleados que ocupan cargos en las entidades
administrativas de la Rama, y en consecuencia, de acuerdo con el artículo 19 del Acto
Legislativo No. 02 de 2015, es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño la
que debe ejercer la función disciplinaria contra el asesor forense L.E.B.M en su condición
de empleado de la Rama Judicial.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley
1952 de 2019
El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el
procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades
que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para
conocer de una actuación disciplinaria. Esta situación no es aplicable en el caso bajo
estudio, debido a que las partes de este proceso, a saber, el Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de
Nariño, no tienen un superior común, dado que son autoridades del orden nacional,
autónomas e independientes. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta
aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el
CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto.
1.2. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa
De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011,
modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala
está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de
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competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se
trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un
solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de
naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo
de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las dos
autoridades en conflicto, esto es el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño, son del orden
nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón
de la actuación disciplinaria adelantada en contra del asistente forense L.E.B.M en su
condición de empleado judicial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses; y iii) ambas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o
continuar con la actuación correspondiente.
Es importante señalar que, si bien la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño
ejerce funciones de carácter jurisdiccional, la Sala mantiene la competencia para resolver
la controversia debido a que también está inmersa en el conflicto una autoridad de
carácter administrativo16, y, con sujeción al debido proceso, debe definirse la autoridad
facultada para iniciar o continuar el proceso correspondiente.
La indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los bienes
que busca tutelar el proceso disciplinario y, en general, los derechos de cualquier sujeto
sometido al jus puniendi estatal; a la vez que contradice el artículo 3º de la Ley 1437 de
2011, según el cual «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad
y, para el efecto, [...] evitarán decisiones inhibitorias [...]».
Todo lo anterior, en armonía con lo dicho por la Corte Constitucional mediante las
providencias en las cuales ha reconocido la competencia de la Sala para dirimir conflictos
de competencia en este tipo de casos17.
16 Decisión del 18 de septiembre de 2014, radicación 2014-00168; decisión del 16 de mayo de 2018,
radicación 2017-00200; decisión del 18 de junio de 2019, radicación 2019-00063, entre otras.
17 Corte Constitucional, autos 1044 de 2021 y 1691 de 2022. «Al respecto, esta Corporación, mediante auto
1044 de 202116, señaló que en los conflictos de competencia sobre actuaciones disciplinarias entre una
autoridad judicial y una autoridad administrativa que no tienen un superior común resulta "aplicable lo
dispuesto por los artículos 39 y 112.10 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre
autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo
menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal
administrativo; (ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto
particular y concreto". Y reiteró la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
según la cual, "la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de
restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado
dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la
autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad
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2. Términos legales
El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el
artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de
competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales
comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así
se declarará en la parte resolutiva18.
3. Aclaración previa
La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite
administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos
que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan
al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia.
Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades
estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea
declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para
decidir de fondo sobre el asunto de la referencia.
4. Problema jurídico y síntesis del conflicto
La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar la actuación
disciplinaria que corresponda en contra del asistente forense L.E.B.M del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por la presunta mora en el envío de las
muestras biológicas tomadas en el marco de la jornada realizada el 25 de septiembre de
2019, al laboratorio de genética forense de la Regional Suroccidente para su respectivo
análisis.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses señaló que es la Comisión
Seccional de Disciplina Judicial de Nariño la competente para conocer las actuaciones
disciplinarias en contra del asistente forense L.E.B.M, por referirse a conductas omisivas
prolongadas en el tiempo, hasta el 23 de julio de 2021, fecha en la que, finalmente, el
asistente forense cumplió con su deber se enviar las muestras biológicas, la cual es
posterior a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y
sus seccionales.
administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas». [subrayas y
resaltado de la Sala].
18 Este mandato es armónico con lo dispuesto en los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley
1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia
deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
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A su turno, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño considera que a pesar
de que la eventual mora en el envío de las muestras biológicas por parte del asistente
forense del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses se prolongó en el
tiempo, lo cierto es que inició el 25 de septiembre de 2019, es decir, antes de la entrada
en funcionamiento de dicha Comisión (13 de enero de 2021), razón por la cual, no le es
posible asumir la competencia frente a dichas actuaciones.
Para resolver este problema jurídico la Sala hará referencia a los siguientes temas:
i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración.
ii) Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor
subjetivo o personal. Reiteración.
iii) Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado
judicial. Reiteración.
iv) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y
después de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. Reiteración.
v) Faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. Aplicación de la ley
procesal en el tiempo. Reiteración.
vi) El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses -INMLCF- y la
naturaleza jurídica de sus empleados. Reiteración.
vii) La Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses. Reiteración.
viii) Análisis del caso concreto.
5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado
5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración19
El ius puniendi del Estado está en cabeza de la Administración e implica ejercer la
actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o
de los particulares que ejerzan funciones públicas, cuando incurren en el incumplimiento
de las atribuciones asignadas. El poder punitivo que se reconoce al Estado se
fundamenta en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley20.
Esta potestad disciplinaria está justificada por la necesidad de garantizar que los
servidores públicos, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, cumplan con
los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez,
lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, eficacia y eficiencia.
19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de febrero de 2023, radicación
11001-03-06-000-2022-00283-00.
20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación
núm. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C).
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Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la
Constitución y en las leyes21.
Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios, o incurren en cualquier
omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses,
se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.
El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función:
Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y
la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la
consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas
que atenten contra los deberes que le asisten. Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria
es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del
cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los
servidores que los afecten o pongan en peligro22.
Entonces, el ejercicio de la facultad disciplinaria busca propender por el adecuado
cumplimiento de la función pública, en beneficio de la comunidad y como protección de
los derechos y libertades de la población, en general23. La Corte Constitucional, sobre el
objetivo de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente:
[...] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten
contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u
obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública [...] la potestad
disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los
principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia [...]24.
En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la
razón de ser de la existencia del Estado, en cuanto tiene como finalidad primordial la
garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó que la regulación
disciplinaria permite proteger la organización de la Administración y sus recursos, y hacer
un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.
Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso indicar que el artículo 2° de la
Ley 1952 de 201925 modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, estableció:
21 Ley 1952 de 2019, artículo 23
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión
del 23 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00.
23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046.
24 Corte Constitucional, sentencia C-028 del 26 de enero 2006.
25 Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley
734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».
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ARTÍCULO 1º. Modificase el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así:
Artículo 2º. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la Procuraduría General
de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad
disciplinaria.
Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de
elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de
destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de
las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán
susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los
términos establecidos en esta Ley.
Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará
a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y
de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control
disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos
y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores
públicos de sus dependencias.
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados
judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los
particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran
justicia de manera temporal permanente.
La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los
procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios
servidores, salvo los que, tengan, fuero especial y el régimen ético disciplinario en el
ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión
de la falta.
De esta manera, se reitera26 que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se
ejerce de la siguiente manera:
26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm.
11001-03-06-000-2021-00081-00.
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i) Por parte de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las
ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, respecto de los servidores
públicos de cada entidad.
ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, bien sea para el ejercicio
del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los
cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y
sus propios servidores, entre otros, con las excepciones que trae la
Constitución y la ley) y todas aquellas ejercidas en virtud de la cláusula general
de competencia en materia disciplinaria, contenidas en el artículo 118, 275, 277
y 278 de la Constitución Política.
iii) Por parte de las personerías municipales y distritales, a las que la ley otorga,
igualmente, un poder disciplinario preferente, para investigar a los servidores
públicos de los respectivos municipios y distritos.
iv) Por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones
seccionales, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados
judiciales, y de los abogados en el ejercicio de su profesión.
v) Por parte de algunas otras entidades públicas, a las que la ley ha dotado de la
potestad disciplinaria sobre ciertos grupos de servidores públicos o de
particulares en ejercicio de funciones públicas, como la Superintendencia de
Notariado y Registro o la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y
Contribuciones Parafiscales (ITRC).
5.2. Factores que determinan la competencia en materia disciplinaria. El factor
subjetivo o personal. Reiteración27.
En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una
autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91
de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad
del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor
objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial),
la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de
conexidad.
En relación con el factor personal o subjetivo, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley
1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, prevé que «a la
Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina
Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y
27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de marzo de 2025 radicación 11001-
03-06-000-2024-000704-00, entre otras.
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empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra
los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran
justicia de manera temporal o permanente».
A su vez, el artículo 92 de la misma ley, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de
2021, dispone lo siguiente:
Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las
entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada
territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté
asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría
General de la Nación.
La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las
faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus
propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la
Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que
sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores
públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la
Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia
para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con
todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la
infraestructura necesaria para su observancia.
En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el
conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación,
según la calidad del disciplinable.
Como se observa, los criterios del Código General Disciplinario para atribuir competencia
por el factor subjetivo son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de
funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el
servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la
entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular28.
28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 14 de junio de 2022, radicación 11001-
03-06-000-2022-00022-00.
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5.3. Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado
judicial Reiteración29
Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 199630 «tienen la calidad de
funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República
y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las
Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de
la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional31 ha dicho que existe una clara diferencia entre
funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de
administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan
para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran
directamente justicia.
Pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021 -fecha de entrada en
funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial-, la autoridad que tenía la
competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál, ostenta dicha función
desde el inicio de funciones de la comisión.
5.4. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después
de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial. Reiteración32
El artículo 115 de la Ley 270 de 1996, derogado por el artículo 92 de la Ley 2430 de
202433, disponía lo siguiente:
Artículo 115. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes
a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto
de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la
Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer
preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en
leyes especiales.
29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2022, radicación
11001 03 06 000 2022 00233 00; y Decisión del 5 de marzo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024-
000704-00, entre otras.
30 «Estatutaria de la Administración de Justicia».
31 Sentencia C-713 de 2008.
32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de noviembre de 2024, radicación
11001030600020240059200; Decisión del 5 de junio de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00131-
00; Decisión del 5 de marzo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024-000704-00, entre otras.
33 «Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Página 14 de 26
[...].
A su vez, el artículo 2º de la Ley 734 de 200234 establecía: «Corresponde a las oficinas
de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas,
órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los
servidores públicos de sus dependencias».
En armonía con lo anterior, el artículo 67 del mencionado código consagraba que «la
acción disciplinaria se ejerce[ría[ por la Procuraduría General de la Nación, los Consejos
Superior y Seccionales de la Judicatura [...] las oficinas de control disciplinario interno
[...] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos [...]».
Al interpretar el mencionado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, con lo dispuesto en las
normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó en su momento que el
competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su
respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201535 introdujo una importante
modificación en la materia, en tanto dispuso:
Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así:
Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función
jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
[...].
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la
ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y
sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale
la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados
[...].
Parágrafo transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo.
Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los
procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se
34 «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único», derogada por la Ley 1952 de 2019.
35 «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan
otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Página 15 de 26
posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial36. Las Salas
Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de
los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de
continuidad. [Resalta la Sala].
Ante la derogatoria tácita del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, -posteriormente
derogado de manera expresa por la Ley 2430 de 2024-, la Corte Constitucional en
sentencia C-373 de 2016 sostuvo lo siguiente:
[...] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales
se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento, y... dicha
competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las
Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo
ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad
a dicha entrada en funcionamiento.
[...].
Para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con
anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser
examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las
competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no
contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad
y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad
(art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las
Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a
cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos
que actúan cumpliendo funciones administrativas ?superiores jerárquicos y
Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de
la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las
actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo
de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a los
empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de
la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán
competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con
posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Resalta la Sala].
36 La posesión de los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el día 13 de enero
de 2021.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Página 16 de 26
La Sala de Consulta y Servicio Civil ha sostenido37, a su vez, que:
Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el
competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el
funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como
superior jerárquico del empleado judicial. Por el contrario, si los hechos constitutivos de la
falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al
empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten
dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-
disciplinario.
En síntesis, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus
comisiones seccionales opera sobre hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en
funcionamiento, esto es, después del 13 de enero de 2021; mientras que el conocimiento
de las conductas disciplinables cometidas por empleados judiciales con anterioridad a la
referida fecha continúa en cabeza de las autoridades hasta entonces competentes, es
decir, de quienes ostentaban la calidad de superiores jerárquicos, salvo que se trate de
faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo, como se explica en el numeral
siguiente.
5.5. Faltas disciplinarias que se prolongan en el tiempo. Aplicación de la ley
procesal en el tiempo. Reiteración38.
El Código General Disciplinario, en su artículo 26, prevé:
Artículo 26. La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a
la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las
conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes,
extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen
de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar
amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas
en esta ley.
A su vez, el artículo 27 de la misma ley, dispone:
Artículo 27. Acción y omisión. La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u
omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de
ellos, o por extralimitación de sus funciones.
37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, radicación 11001-
03-06-000-2022-00022-00, entre otras.
38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de septiembre de 2024, radicación
11001030600020240015300; Decisión del 5 de marzo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2024-000704-
00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Página 17 de 26
Cuando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo
equivale a producirlo.
Con base en lo anterior, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se ha pronunciado
sobre los diferentes momentos en los que se configura o realiza una conducta, de modo
que puede haber infracciones de ejecución instantánea o infracciones que se prologan
en el tiempo, las cuales tienen diferentes connotaciones.
Las conductas de ejecución instantánea son aquellas que se producen y se agotan en un
solo momento, es decir, «la realización de la conducta se perfecciona en el momento
mismo en que se revela la acción u omisión descrita en el tipo disciplinario»39.
Ahora bien, cuando las faltas disciplinarias se prologan en el tiempo, la jurisprudencia de
la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se refiere a: i) las conductas de ejecución
permanente; ii) las conductas de carácter continuado; y iii) las conductas reiteradas.
Al respecto, ha precisado la Comisión las diferencias entre las dos primeras, de la
siguiente manera: «las faltas permanentes se mantienen en el tiempo, de manera
ininterrumpida y sin la segmentación de la conducta. En cambio, las de carácter
continuado consisten en la realización de un conjunto de actos u omisiones que tiene una
unidad de propósito, designio o finalidad»40.
Es de anotar, además, que, para efectos de la prescripción, la Ley 1952 de 2019 en su
artículo 33, modificado por el artículo 7° de la Ley 2094 de 2021, también prevé la
distinción entre conductas de ejecución instantánea, permanente y continuadas, por
acción y omisión, así:
Artículo 33. Prescripción e interrupción de la acción disciplinaria. La acción
disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados para las faltas instantáneas desde
el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado, desde la
realización del último hecho o acto y para las omisivas, cuando haya cesado el
deber de actuar. [Resalta la Sala].
En el mismo sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la
clasificación de las faltas disciplinarias, ha sostenido que, si bien las de ejecución
instantánea se agotan «en un sólo momento», las de carácter permanente o continuado
39 Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Sentencia del 1° de marzo de 2023, radicación
250001102000201600081 01.
40 Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Decisión del 4 de agosto de 2021, radicación
68001110200020170180001.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00418-00 Página 18 de 26
se presentan cuando «[...] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria
se prolonga en el tiempo».41
En adición, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: «[...] la
conducta reiterada [consiste] en la incursión en varias actuaciones homogéneas, esto es,
la repetición de un mismo comportamiento contrario a la norma [...]»42.
A su turno, la Corte Constitucional, en la sentencia T-282A de 2012 precisó que, de
acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas
disciplinarias, estas pueden ser de:
[...].
i) Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de
la norma; ii) De resultado en las que se necesariamente se presenta un resultado o efecto
naturalístico ; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como
ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y,
iv) Permanente o continuada, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de
manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la
conducta.
[...] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en
un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo
al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó43. [Resalta la Sala].
Así las cosas, en relación con la determinación de la competencia por faltas disciplinarias
que se prolongan en el tiempo, es preciso mencionar que ello corresponde a la noción
«situaciones jurídicas en curso». Bajo tal supuesto, el análisis de la competencia se
refiere a lo que en la doctrina se denomina aplicación de la ley procesal en el tiempo.
En la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), tal aspecto se regulaba en el artículo
7º44, así:
Artículo 7o. Efecto general inmediato de las normas procesales. La ley que fije la
jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y ritualidad del
proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo lo que la misma ley
determine.
41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 30 de junio de 2016, radicación
11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11); sentencia del 20 de junio de 2024, radicación 11001-03-25-
000-2012-00480-00 (1962-2012).
42 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 8 de febrero de 2018, radicación 25000-23-24-000-
2008-00045-02.
43 Según la Corte Constitucional, se toma un aparte de la decisión proferida el 17 de julio de 2006 por la
Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a la consulta PAD C-214-06.
44 Derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019.
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Al respecto, vale la pena referir la sentencia C-181 de 2002 de la Corte Constitucional,
que frente a la aplicación de la ley en el tiempo señaló lo siguiente:
La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a
partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio,
ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional
pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la
voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad
del orden jurídico.
En materia sancionatoria, la Corte Constitucional en el mismo pronunciamiento, explica
que la aplicación de la ley sobre situaciones de hecho que surgen durante su vigencia se
traduce en la máxima jurídica, contenida en el artículo 29 de la Constitución, según la
cual, «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto se le imputa».
Frente a ello, resalta la Corte:
El claro mandato que se incluye en la carta señala que, por regla general, la norma
aplicable en un caso determinado es aquella que se encuentra vigente al momento
de la comisión del hecho imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de
la norma jurídica no son retroactivos. [Resalta la Sala]
En suma, la regla general según lo precisa la Corte Constitucional en la mencionada
decisión, es que «la aplicación de la ley procesal en el tiempo es inmediata, debido al
carácter público de la misma», y, además, «la ley nueva rige los procedimientos que se
han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior; excepto las diligencias, términos y
actuaciones que hayan comenzado a correr o a ejecutarse bajo la vigencia del régimen
derogado». Y agrega:
La normatividad, la doctrina y la jurisprudencia han entendido que la regla básica en este
campo es la de la aplicación inmediata de las normas procesales, ya que el diseño de los
trámites a que debe someterse una discusión jurídica no es asunto que incida
necesariamente en el contenido del derecho sustancial, por lo que su alteración no modifica
la intangibilidad de los derechos adquiridos, protegida constitucionalmente en el artículo 58
de la Carta.
Lo anterior, como ya se adelantó, debe complementarse con la salvedad que los trámites,
diligencias y términos que hayan comenzado a realizarse con anterioridad a la entrada en
vigencia de una ley, deben respetarse en las condiciones previstas por la ley anterior.
Este principio, para la Corte Constitucional, tiene como finalidad primordial la protección
del principio de la seguridad jurídica, como pilar fundamental del orden público.
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De igual manera, frente a la noción de aplicación de la ley procesal en el tiempo, y su
efecto inmediato sobre «las meras expectativas o situaciones en curso» la Sala de
Consulta y Servicio Civil se pronunció en Concepto 2064 de 2011, así:
A manera de resumen, es posible plantear cuatro reglas generales en el derecho
colombiano, a saber:
1°. Todas las leyes se aplican hacia el futuro a partir de su vigencia, en el entendido de que
no pueden desconocer los derechos adquiridos o situaciones consolidadas y que producen
efectos de manera inmediata sobre las meras expectativas y las situaciones en curso.
2°. Constitucionalmente existen dos límites expresos en cuanto a los efectos de las nuevas
leyes que debe respetar el legislador: la existencia de derechos adquiridos con justo título
en el artículo 58 constitucional y la irretroactividad legal en materia penal del artículo 29.
Como excepción que confirma la regla, el artículo 58 permite el sacrificio de los derechos
adquiridos con justo título "por motivos de utilidad pública o interés social", previa
indemnización.
3°. El legislador puede definir la forma como cada ley en particular entra a regir,
especialmente en relación con las situaciones en curso, estableciendo, si lo considera
conveniente, un conjunto de reglas conocidas bajo el nombre de "régimen de transición,"
que básicamente determinan las situaciones en curso sobre las cuales la ley derogada tiene
efecto ultraactivo, y en las cuales la ley nueva tiene efecto inmediato.
4°. Ante el silencio del legislador sobre la aplicación de la nueva ley a las situaciones en
curso, y sin que implique desconocer la vigencia, suele acudirse a las reglas contenidas en
el Código Civil y en la Ley 153 de 1887.
Asimismo, en el Concepto 2332 de 2017 la Sala hace énfasis en lo siguiente:
Las normas procesales son por regla general de aplicación inmediata y deben aplicarse
desde el momento en que deben comenzar a regir.
Por su parte, la jurisprudencia ha determinado que la aplicación inmediata de las normas
procesales, como regla general, encuentra fundamento en virtud de que se trata
disposiciones de orden público. Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado
ha indicado:
"En la citada providencia, con fundamento en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, tal
como fue modificado por el Código General del Proceso, se identificaron las
excepciones a la regla general de aplicación inmediata de la ley procesal, en la
siguiente forma:
"De la norma trascrita se pueden extraer dos conclusiones generales: a) que las
normas procesales prevalecen sobre las anteriores desde su entrada en vigencia, y b)
que no obstante la regla general anterior, existen unas excepciones que permiten
aplicar la norma derogada ?pero vigente al momento de la actuación, petición o
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solicitud? de manera ultraactiva para resolver: (i) los recursos interpuestos, (ii) la
práctica de pruebas decretadas, (iii) las audiencias convocadas, (iv) las diligencias
iniciadas, (v) los términos que hubieren comenzado a correr, (vi) los incidentes en
curso, y (vii) las notificaciones que se estén surtiendo45"46.
De conformidad con lo expuesto, para establecer la competencia de la autoridad que
debe conocer una actuación disciplinaria -cuando se trata de faltas que se prologan en el
tiempo-, es definitoria la aplicación de la ley procesal en el tiempo.
Ello, por cuanto, es posible que ante una conducta cometida en vigencia de una ley «A»,
la competencia corresponda a determinada autoridad disciplinaria, pero que, al
prolongarse en el tiempo la misma conducta, y entrar en vigencia una ley «B», resulte
competente una autoridad disciplinaria diferente.
Así, cuando los hechos constitutivos de falta disciplinaria se prolongan en el tiempo, la
competencia la ejercerá la autoridad que, al momento de cesar (i) la acción u omisión, o
(ii) el deber de actuar, tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria por virtud de la
ley47, según corresponda en cada caso concreto.
5.6. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses -INMLCF- y la
naturaleza jurídica de sus empleados. Reiteración48
Por disposición legal, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
(INMLCF) pertenece a la Rama Judicial49 y está adscrito a la Fiscalía General de la
Nación. Es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica,
patrimonio propio y autonomía administrativa. La misión fundamental del Instituto es
brindar auxilio y soporte científico y técnico a la administración de justicia en todo el
territorio nacional en materia de medicina legal y ciencias forenses50.
Dentro de las diversas funciones del INMLCF se destacan principalmente dos:
45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 1º de agosto
de 2016, radicación 11001-03-26-000-2016-00038-00(56494).
46 (Citado en Concepto 2332 de 2017 del 6 de septiembre de 2017 de la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado).
47 En sesión del 18 de septiembre de 2024, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
consideró unificar su postura en este sentido.
48 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de agosto de 2023. Radicación
núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00.
49 Ley 938 de 2004, artículo 33. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a
la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación como establecimiento público
del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
50 Artículos 33 y 35 de la Ley 938 de 2004.
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i) En primer lugar, proporcionar los servicios médico-legales y de ciencias
forenses solicitados por los fiscales, jueces, policía judicial, defensoría del
pueblo y otras autoridades competentes en todo el país.
ii) En segundo lugar, ofrecer asesoría y responder consultas sobre medicina legal
y ciencias forenses a las unidades de fiscalías, tribunales y demás autoridades
competentes51.
Así las cosas, los funcionarios de la planta de personal del INMLCF, incluidos los técnicos
forenses que ejercen la actividad de peritos, son servidores públicos pertenecientes a la
Rama Judicial, que tienen la calidad de empleados judiciales.
En efecto, conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 «[t]ienen la
calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de
la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en
las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas
de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional52 ha señalado que existe una clara diferencia
entre los funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal
de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos
trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no
administran directamente justicia.
Así, teniendo en cuenta que, por disposición legal, los servidores del INMLCF pertenecen
a la Rama Judicial, pero no tienen la calidad de fiscales, jueces o magistrados, se puede
concluir que los servidores del INMLCF son empleados judiciales. En consecuencia,
deben ser disciplinados por las autoridades competentes para investigar a los empleados
judiciales, con independencia de que realicen actividades de auxiliares de justicia.
5.7. La Oficina de Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses. Reiteración53
La Ley 938 de 2004, por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de
la Nación y se regula la naturaleza, estructura y funcionamiento del Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, determinó que para el cumplimiento de sus
funciones, este instituto contaría con una Oficina de Control Disciplinario Interno:
51 La estructura administrativa interna del INMLCF está regulada por el Acuerdo N.º 08 del 19 de junio de
2012, así como por las Resoluciones 000172 de 2023, 000380 de 2023, 000026 de 2022, 000468 de 2022,
000473 de 2022 y 000935 de 2017.
52 Corte Constitucional. Sentencia C-713 de 2008.
53 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del dos (2) de agosto de 2023.
Radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00198-00.
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ARTÍCULO 37. Para el cumplimiento de sus funciones, el Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses tiene la siguiente organización básica:
1. Junta Directiva
2. Dirección General del Instituto
2.1. Oficina de Control Interno
2.2. Oficina de Planeación
2.3. Oficina Jurídica
2.4. Oficina de Control Disciplinario Interno [...]. [Énfasis de la Sala].
Luego, en ejercicio de las facultades legales otorgadas por el artículo 39 de la Ley 938
de 2004, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
(INMLCF) emitió el Acuerdo 08 del 19 de junio de 2012, «por el cual se desarrolla la
estructura interna del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y se
establecen sus funciones». En el artículo 9 de dicho acuerdo se establece que la Oficina
de Control Disciplinario Interno del INMLCF es la entidad encargada de ejercer la función
disciplinaria, conforme a lo dispuesto por la ley. Además, esta oficina tiene la
responsabilidad de instruir y emitir fallos, en primera instancia, en los procesos
disciplinarios que involucren a los servidores públicos de la entidad, salvo las
excepciones previstas en la ley.
ARTÍCULO 9o. OFICINA CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Además de las
señaladas en la ley, la Oficina de Control Disciplinario Interno tendrá las siguientes
funciones:
1. Ejercer la función disciplinaria de acuerdo con la Constitución y la ley.
2. Instruir y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los
servidores públicos de la Entidad, salvo las excepciones previstas por la ley.
3. Adelantar actividades orientadas a la prevención de las conductas disciplinarias y
responsabilidades de los servidores del Instituto en desarrollo de sus funciones.
4. Atender requerimientos de los diferentes organismos de control y demás autoridades
relacionadas con las actuaciones disciplinarias y preparar los informes respectivos.
5. Presentar informes estadísticos sobre los procesos disciplinarios.
6. Coordinar el trámite de las quejas, reclamos y sugerencias que se formulen ante el
Instituto con ocasión de la prestación del servicio.
7. Las demás funciones que le sean asignadas o delegadas con ocasión a las
competencias legales y reglamentarias. [Énfasis de la Sala].
Por lo tanto, hasta antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial y sus seccionales, a la Oficina de Control Disciplinario Interno del
INMLCF le correspondía adelantar y decidir los procesos disciplinarios, de primera
instancia, contra los servidores de esa institución, lo que implica que la Oficina de Control
Disciplinario Interno del INMLCF mantiene la competencia para ejercer el control
disciplinario sobre tales empleados, por actos ocurridos antes de la entrada en
funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (13 de enero de 2021), de
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conformidad con lo dispuesto en las sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021 de la
Corte Constitucional.
6. Caso concreto
Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la
Sala encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño es la autoridad
competente para adelantar la actuación disciplinaria que corresponda en contra del
asistente forense L.E.B.M de la Unidad Básica de Medicina Legal de Túquerres Seccional
Nariño- Regional Suroccidente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, por la presunta falta disciplinaria en la que pudo incurrir por la mora en el envío
de las muestras biológicas tomadas en el marco de la jornada realizada el 25 de
septiembre de 2019 al laboratorio de genética forense de la Regional Suroccidente para
su respectivo análisis.
Lo anterior, por las siguientes razones:
i) Por disposición expresa del artículo 115 de la Ley 270 de 199654, antes de la entrada
en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones
seccionales, la acción disciplinaria contra empleados judiciales era ejercida por las
corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores
jerárquicos.
ii) Tras el cambio legislativo introducido por el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019,
modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina
Judicial y sus seccionales ejercen la facultad disciplinaria frente a funcionarios y
empleados judiciales.
iii) Según lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-373 de 2016, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial conoce de las actuaciones disciplinarias contra servidores
judiciales originadas en hechos ocurridos después del 13 de enero de 2021, fecha en la
cual entró en funcionamiento. Por su parte, aquellas actuaciones derivadas de hechos
acaecidos antes de esa fecha son de conocimiento de los superiores jerárquicos del
respectivo servidor, salvo que se trate de faltas disciplinarias que se prolongan en el
tiempo. En este último caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en sesión del 18 de
septiembre de 202455, consideró unificar su postura estableciendo que cuando se trata
de una falta disciplinaria que se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la
autoridad que al momento de cesar la acción, la omisión o el deber de actuar tenga a su
cargo el ejercicio de la acción disciplinaria.
54 Derogado por el artículo 92 de la Ley 2430 de 2024
55 Acta núm. 34 ? Sesión Ordinaria del 18 de septiembre de 2024.
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iv) En el caso objeto de estudio, el asistente forense L.E.B.M de la Unidad Básica de
Medicina Legal de Túquerres Seccional Nariño- Regional Suroccidente del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses presuntamente incurrió en una falta
disciplinaria por la mora en el envío de las muestras biológicas tomadas en el marco de
la jornada realizada el 25 de septiembre de 2019 al laboratorio de genética forense de la
Regional Suroccidente para su respectivo análisis.
Dicho lo anterior, la Sala colige que, aun cuando el presunto actuar omisivo del empleado
judicial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses inició en el año 2019,
es decir, antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de
Disciplina Judicial, esto es del 13 de enero de 2021, lo cierto es que el incumplimiento de
la entrega de las muestras biológicas solo cesó hasta el 23 de julio de 2021, fecha en la
que finalmente se realizó el envío al laboratorio de genética forense de la Regional
Suroccidente para su respectivo análisis, de manera que, en ese momento cesó la
omisión a la entrega oportuna de dichas muestras biológicas, como función propia de su
cargo.
Al tratarse de una conducta que se ha prolongado en el tiempo, la ley aplicable -que
asigna competencia- debe ser la vigente al momento en que aquella cesó. Es decir, la
competencia para adelantar las actuaciones disciplinarias a que haya lugar recae en la
autoridad que al momento de cesar la conducta tiene a su cargo el ejercicio de la acción
disciplinaria, en este caso, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Nariño.
En ese orden, dado que la presunta falta disciplinaria cesó luego de la entrada en
funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad competente para
investigar al asistente forense L.E.B.M de la Unidad Básica de Medicina Legal de
Túquerres Seccional Nariño- Regional Suroccidente es la Comisión Seccional de
Disciplina Judicial de Nariño.
Por lo anterior, la Sala declarará competente a la Comisión Seccional de Disciplina
Judicial de Nariño para que continúe el proceso disciplinario remitido por la Oficina de
Control Disciplinario Interno del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
en contra del asistente forense L.E.B.M, en su calidad de empleado judicial.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial
de Nariño para continuar la actuación disciplinaria a que haya lugar, por la presunta falta
en que pudo haber incurrido L.E.B.M como asistente forense de la Unidad Básica de
Medicina Legal de Túquerres Seccional Nariño- Regional Suroccidente del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, por la mora en el envío, al laboratorio
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de genética forense de la Regional Suroccidente, de las muestras biológicas tomadas en
el marco de la jornada realizada el 25 de septiembre de 2019, para su respectivo análisis.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de
Nariño para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses ? Oficina de Control Disciplinario Interno, a la Comisión Seccional de
Disciplina Judicial de Nariño, y al señor L.E.B.M.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como
lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011,
modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación
administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente
a aquel en que se comunique la presente decisión.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase
MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Presidenta de la Sala Consejera de Estado
JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE
Consejero de Estado Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado de la Sala
en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el
artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
