ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO – No se configura / RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – Inembargables
[E]l sistema normativo consagra eventos en los cuales es posible que el juez modifique las decisiones que ha emitido previamente, como en lo concerniente al levantamiento de las medidas cautelar de embargo (en lo civil) o de aseguramiento (en lo penal), empero para ello es menester que se colmen ciertos presupuestos (...) [C]omo los dineros retenidos dentro del mencionado trámite judicial no son susceptibles de embargo, los tutelados contaban con la posibilidad de invalidar la decisión que lo decretó y las que negaron su levantamiento, dado que ello no quebranta la prohibición del juez de revocar sus autos ejecutoriados, contrario a lo aseverado por la actora, pues el ordenamiento jurídico, concretamente el numeral 11 del artículo 597 del CGP, contempla esa potestad (...) como el embargo decretado dentro del proceso ejecutivo [...]desconocía el artículo 594 del CGP, es decir, no se cumplían las exigencias para ordenarlo porque recaía sobre recursos inembargables, las autoridades accionadas estaban facultadas para levantarlo, por lo que la decisión objeto de censura no soslaya derecho constitucional fundamental alguno (...) [N]o es dable inferir que en la mencionada tutela se estipuló que la retención de los dineros del mentado ente territorial se ajustó al ordenamiento jurídico, pues al decidirla no se hizo un estudio de fondo sobre ese aspecto, situación que permite inferir que la aseveración de la actora, según la cual en ese trámite constitucional se concluyó que el embargo era correcto, no es cierta. En conclusión y comoquiera que el auto atacado no incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto sustantivo, dado que el embargo que se decretó recayó sobre recursos inembargables, lo que habilitaba a los tutelados para levantarlo, se impone negar el amparo deprecado.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 de 2012 - ARTÍCULO 594 / LEY 1564 de 2012 - ARTÍCULO 597
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02289-00(AC)
Actor: Crear Ingeniería Civil SAS
Demandado: Magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y Juez Primero (1.º) Administrativo de Turbo
Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la sociedad Crear Ingeniería Civil SAS, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.
I. ANTECEDENTES
- La solicitud de amparo (ff. 2 a 6 c. 1). La empresa Crear Ingeniería Civil SAS, por conducto de su representante legal, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección del derecho constitucional fundamental al que se hizo referencia, presuntamente quebrantado por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y Juez Primero (1.º) Administrativo de Turbo.
- Hechos. Relata la accionante que celebró el contrato de obra pública 489-2010[1] con el municipio de Necoclí, y en razón a que no le fue cancelado oportunamente un saldo de $317?057.425, a pesar de que cumplió el objeto del negocio jurídico, el 13 de noviembre de 2013 presentó demanda ejecutiva 05837-33-33-001-2013-00591-00 contra ese ente territorial, expediente en el cual el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo libró mandamiento de pago el 5 de febrero de 2014.
Como consecuencia de lo anterior, se dejen sin efectos los autos de: (i) 13 de diciembre de 2017, mediante el cual el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo levantó el embargo decretado en el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00, adelantado contra el municipio de Necoclí; y (ii) 27 de junio de 2018, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó aquel; y, en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que dispongan la entrega de los dineros retenidos en ese trámite judicial.
Que el 14 de febrero de 2014 pidió el embargo de las cuentas del Banco Agrario y Bancolombia de las que era titular dicha municipalidad, pero el mentado juzgado, por medio de auto de 27 de agosto siguiente, lo negó, decisión contra la cual interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación; sobre el primero no se pronunció el a quo, pero el 12 de noviembre del mismo año concedió la alzada.
Dice que el Tribunal Administrativo de Antioquia, con proveído de 10 de febrero de 2015, desató la apelación en el sentido de acceder a la retención de los dineros del municipio depositados en las cuentas de las mencionadas entidades bancarias.
Que luego de arribar nuevamente el expediente al pluricitado juzgado, este, el 25 de marzo de 2015, ordenó seguir adelante con la ejecución de la obligación, decisión apelada por el ejecutado, alzada decidida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de providencia de 15 de marzo de 2016, en la que confirmó aquella.
Agrega que el 20 de mayo de 2016 presentó liquidación del crédito por valor de $722'275.927, por lo que el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo embargó otras cuentas del municipio de Necoclí[2], lo cual le fue informado al Banco Agrario y Bancolombia. Contra aquel proveído el apoderado del ente territorial formuló de manera extemporánea los recursos de reposición y en subsidio de apelación.
Que el 31 de marzo de 2017 el apoderado del ejecutado inició incidente de desembargo, pero el juez de conocimiento, el 21 de abril siguiente, lo desestimó bajo el argumento de que la discusión de la inembargabilidad del patrimonio público ya se había superado.
Sostiene que el 3 de mayo de 2017, el abogado del municipio ejecutado allegó una nueva solicitud de levantamiento de embargo, pero esta vez propuso suscribir una póliza para ello, lo cual fue desaprobado por el pluricitado juzgado, con auto de 31 de julio de ese año, en el que se le otorgó un nuevo plazo al ente territorial para cubrir la obligación, so pena de entregarle los fondos retenidos al ejecutante.
Que como lo dispuesto en la mentada providencia no se cumplió a pesar de vencerse el término allí concedido, el 1.º de septiembre de 2017 pidió transferirle el dinero afectado, pero tres (3) días después el apoderado de la parte ejecutada promovió la acción de tutela 05001-23-33-000-2017-02147-00 con el propósito de cesar la medida, trámite constitucional que fue declarado improcedente por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 15 de los mismos mes y año, fallo confirmado por el Consejo de Estado el 9 de noviembre siguiente.
Indica que el representante judicial del citado municipio exigió nuevamente desembargar las cuentas bancarias[4], pero esta vez el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo, el 13 de diciembre de 2017, accedió a esa petición y dispuso entregarle los recursos congelados a aquel, decisión que apeló en consideración a que en múltiples ocasiones ello se había negado.
Que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 27 de junio de 2018, desató la alzada en el sentido de confirmar el de primera instancia, sin exponer argumentos jurídicamente válidos, lo que contraría el derecho constitucional fundamental invocado en el libelo introductorio, porque sobre lo decidido en los proveídos controvertidos ya había pronunciamientos previos que negaban el levantamiento del embargo.
Arguye que la aseveración de las autoridades accionadas expuesta en las providencias atacadas, consistente en que en las decisiones que negaron el desembargo hubo un error que no condiciona las posteriores, no atiende el ordenamiento superior, puesto que de aceptarse esto se desconocerían los principios de cosa juzgada, preclusión procesal y seguridad jurídica, los cuales imponían desestimar la eliminación de esa medida cautelar porque ello ya se había negado en varias oportunidades.
II. TRÁMITE PROCESAL
Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, por medio de auto de 13 de julio de 2018 (ff. 139 y 140 c. 1), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y Juez Primero (1.º) Administrativo de Turbo, y dispuso vincular al señor alcalde de Necoclí, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
2.1 Contestaciones de la acción.
2.1.1 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia (ff. 148 a 150 c. 1), por intermedio del ponente del auto de segunda instancia atacado, piden desatender las súplicas de la acción de tutela de la referencia, comoquiera que aquel se dictó de conformidad con el sistema normativo y la actora pretende, mediante este mecanismo constitucional, revivir una controversia desatada en debida forma, lo que contraría su naturaleza jurídica.
2.1.2 El señor Juez Primero (1.º) Administrativo de Turbo (ff. 152 a 157 c. 1) solicita negar el amparo deprecado, al considerar que el ordenamiento jurídico establece de manera expresa que los recursos públicos del Sistema General de Participaciones son inembargables, salvo cuando se discuten obligaciones laborales, caso que no era objeto de discusión en el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00, pues allí se cuestionaba el incumplimiento de un contrato de obra, lo que impedía mantener el embargo decretado en ese trámite.
Que si bien en el mencionado expediente se dispuso esa medida cautelar sobre la cuenta 64538916015 de Bancolombia cuyo titular era el municipio de Necoclí, denominada «Sistema General de Participación – Agua Potable y Saneamiento Básico», esos fondos no son susceptibles de aquella, toda vez que tienen una función social, circunstancia que permite colegir que al dejarse sin efectos el embargo no se quebrantó precepto constitucional alguno.
2.1.3 El señor alcalde del municipio de Necoclí guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
3.1 Competencia. Corresponde a esta Colegiatura, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, establecer si en el presente caso hay lugar al amparo reclamado por la actora, que aduce quebranto de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.
3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
3.3 Cuestión preliminar. En el asunto sub examine, la accionante pide se dejen sin efectos los autos de: (i) 13 de diciembre de 2017, mediante el cual el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo levantó la medida de embargo decretada en el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00, adelantado contra el municipio de Necoclí; y (ii) 27 de junio de 2018, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó aquel.
No obstante, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en el proveído de 27 de junio de 2018, por ser el que al desatar el recurso de apelación interpuesto contra el de 13 de diciembre de 2017, decidió en forma definitiva el levantamiento del mencionado embargo.
3.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 27 de junio de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó el de 13 de diciembre de 2017, con el que el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo decretó el desembargo de una cuenta bancaria a nombre del municipio de Necoclí dentro del proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00, incoado por la tutelante; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo.
3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.
Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales. La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó:
[...] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales [...].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación.
Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión; (v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación:
La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico.
En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[5], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[6], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos.
3.6 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la actora; (ii) contra el proveído objeto de censura no procede recurso alguno; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión atacada quedó ejecutoriada[8] el 5 de julio de 2018 y la solicitud de amparo se instauró el 6 de los mismos mes y año, es decir, dentro de un término prudencial (un día después); y (v) el auto acusado no decidió una acción de tutela.
3.6.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca lo siguiente:
a) La empresa Crear Ingeniería Civil SAS, luego de participar en la licitación pública 6 de 2010, adelantada por la alcaldía de Necoclí, suscribió el contrato de obra pública 489 de 25 de octubre del mismo año con ese ente territorial, por valor de $528?429.393, cuyo objeto consistía en elaborar diseños para la optimización del acueducto del corregimiento El Totumo de esa municipalidad (ff. 6 a 16 c. 2).
b) La sociedad señalada en el párrafo precedente, el 19 de noviembre de 2013, incoó el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00 contra el mencionado municipio, en razón a que a pesar de entregar la obra en debida forma, no recibió la totalidad del dinero fijado en e l acta de liquidación del contrato, que ascendía a $284?717.570 (ff. 3 a 5 c. 2).
c) El Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo, con proveído de 5 de febrero de 2014, libró mandamiento de pago a favor de la ejecutante por una suma de $317?057.425 (ff. 135 y 136 c. 2).
d) Con memorial de 14 de febrero de 2014, el apoderado de la tutelante pidió del juez de conocimiento decretar el embargo de las cuentas que el ejecutado tenía en el Banco Agrario y Bancolombia (f. 137 c. 2), lo que fue negado, el 27 de agosto siguiente, bajo el argumento de que contra la pluricitada sociedad se surtía la acción popular 05837-33-33-001-2013-00393-00, en la que se pedía ordenarle que entregara el acueducto a satisfacción, ya que presentaba (presuntamente) irregularidades que generaron inconformismo en la comunidad (f. 153 c. 2).
e) Contra la última decisión, el apoderado de la ejecutante interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación (ff. 159 y 160 c. 2); el primero fue desestimado por improcedente por el juez de conocimiento, pero este concedió la alzada el 12 de noviembre de 2014, la cual fue desatada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con auto de 10 de febrero de 2015, en el sentido de revocar el de 27 de agosto de 2014, y ordenarle al a quo resolver la petición de embargo en atención a que otros procesos judiciales no condicionan la procedencia de esa medida, ya que existe una obligación exigible que motivó que se librara mandamiento de pago (ff. 462 a 464 c. 3).
f) El Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo, mediante providencia de 25 de marzo de 2015, declaró no probadas las excepciones propuestas por el demandado y ordenó seguir adelante con la ejecución, decisión contra la cual este interpuso recurso de apelación (ff. 470 a 478 c. 3), resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con proveído de 15 de marzo de 2016, en el que confirmó aquella (ff. 517 a 521 c. 3).
g) El 27 de junio de 2016, el mentado juzgado decretó el embargo de los fondos del municipio de Necoclí depositados en la cuenta corriente 0-14460008619, denominada «comunes», del Banco Agrario de Colombia (f. 531 c. 3), pero esa entidad, el 28 de julio del mismo año, puso de presente que esos recursos eran inembargables (f. 544 c. 3).
h) El Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo, con auto de 21 de noviembre de 2016, levantó la medida impuesta el 27 de junio de ese año (ff. 548 y 549 c. 3); no obstante, ese mismo día retuvo los fondos existentes en la cuenta de Bancolombia 64538916015, llamada «SPG saneamiento básico» (ff. 550 y 551 c. 3).
i) El 23 de febrero de 2017, el apoderado del municipio de Necoclí deprecó levantar la afectación de los dineros enunciados en el apartado anterior, debido a que eran del Sistema General de Participaciones y, en consecuencia, eran inembargables (ff. 567 a 570 c. 3), lo que fue desaprobado por el a quo el 9 de marzo siguiente (f. 636 c. 4).
j) El 31 de marzo de 2017, el pluricitado ente territorial formuló un incidente de desembargo, en el que pidió cancelar la afectación de sus recursos porque no eran susceptibles de retención alguna (ff. 638 a 644 c. 4), lo que fue nuevamente negado el 21 de abril siguiente (f. 680 c. 4).
k) El 3 de noviembre de 2017, el apoderado del municipio de Necoclí reiteró la solicitud de levantamiento del embargo de la cuenta 64538916015 llamada «SPG saneamiento básico», en razón a que allí estaban depositados dineros del Sistema General de Participaciones, a lo que accedió el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo, el 13 de diciembre del mismo año, bajo el argumento de que aquellos tenían una destinación social, por lo que no eran pasibles de esa medida cautelar (ff. 748 a 753 c. 4).
l) El anterior proveído fue apelado por la empresa Crear Ingeniería Civil SAS, habida cuenta que no era dable desembargar la mencionada cuenta en virtud de los principios de «preclusividad procesal» y cosa juzgada, pues ello ya se había desestimado en varias ocasiones (ff. 754 a 758 c. 4).
m) El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de auto 27 de junio de 2018, desató la alzada en el sentido de confirmar el de primera instancia, al estimar que el ordenamiento jurídico no consagra la prohibición de pedir en más de una ocasión la liberación de dineros públicos, lo que le permite al ejecutado solicitarla (ff. 781 a 784 c. 4).
En ese pronunciamiento se aclaró que en la apelación que se dirimía no se expuso argumento alguno sobre la condición de inembargables de los recursos retenidos, por lo que no se pronunciaría sobre su naturaleza.
Hechas las anteriores precisiones fácticas, la Sala efectuará las siguientes acotaciones jurídicas con el propósito de dilucidar si la providencia cuestionada quebranta mandatos superiores.
3.6.2 Defecto sustantivo. En el libelo introductorio, la tutelante no indicó de manera precisa en qué causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales incurre el auto censurado; no obstante, la Sala infiere de la lectura del escrito inicial que tácitamente invoca un defecto sustantivo, originado en el supuesto desconocimiento de los principios de cosa juzgada y preclusividad procesal, dado que a pesar de que en varias oportunidades se negó el levantamiento del embargo de los dineros del municipio de Necoclí, decretado en el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00, se accedió a ello por medio del proveído cuestionado.
En ese orden de ideas y en atención al principio de oficiosidad que debe observar el juez de tutela, el cual le impone la obligación de adoptar una interpretación extensiva de la solicitud de amparo[9], la Sala analizará el presente asunto a la luz de la advertida causal específica de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, con el propósito de dilucidar si la cuestionada vulnera el derecho constitucional fundamental invocado por la tutelante.
Para ello, es de advertirse que el artículo 230 superior prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones de acuerdo con las normas vigentes, con lo que se garantiza el principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional[10] ha señalado que las pronunciamientos proferidos en desconocimiento de preceptos normativos incurren en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la litis es decidida con fundamento en una norma inaplicable al caso concreto, bien sea porque fue derogada, declarada inexequible o anulada, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es irracional u omite emplearla.
Sobre el particular, la Corte Constitucional[11] sostuvo:
Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.
Ahora bien, con el fin de esclarecer si los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia atendieron el ordenamiento jurídico al dictar el auto objeto de censura, resulta necesario realizar el siguiente análisis jurídico, que valga resaltar no involucra el estudio de la naturaleza de los recursos afectados en el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00, dado que este aspecto no fue objeto de reproche en la apelación del proveído de 13 de diciembre de 2017, emitido por el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo en ese expediente, y tampoco en el escrito de tutela.
3.6.2.1 Revocación de los autos interlocutorios ejecutoriados. El sistema normativo no establece de manera expresa la posibilidad de que los autos puedan modificarse de oficio por la autoridad judicial que los profirió, pues esta solo está facultada para hacerlo al desatar un recurso de reposición, pero no cuando estén ejecutoriados, ya que de lo contrario se desconocería el «efecto vinculante de las providencias judiciales»[12].
Por su parte, el principio superior de legalidad en el ámbito público es entendido como aquel que le impone a los servidores públicos desempeñar sus funciones con estricto apego al ordenamiento jurídico, regla que en el escenario judicial se traduce en que los jueces deben tramitar los procesos que conocen en atención a las normas procesales, de manera que no están facultados para dictar decisiones que no estén reguladas por el legislador, so pena de incurrir en extralimitación de sus labores.
En ese orden de ideas, cuando un juez revoca su propio auto luego de ejecutoriado, incurre en una actuación contraria al orden normativo, en especial, al principio de legalidad, pues surte una actuación que no está prevista en aquel, tal como lo explicó la Corte Constitucional[13] en los siguientes términos:
[...] el despliegue de funciones o actuaciones por el juez que no tenga respaldo en el ordenamiento positivo constituye una extralimitación de las funciones a él asignadas. En estas condiciones, si la revocatoria de autos interlocutorios no ha sido prevista en la ley procesal, el juez que la ordene por fuera del trámite de alguno de los medios de impugnación o nulidad, incurre sin lugar a dudas en una vía de hecho que puede dar lugar a la vulneración de derechos fundamentales.
No obstante, el sistema normativo consagra eventos en los cuales es posible que el juez modifique las decisiones que ha emitido previamente, como en lo concerniente al levantamiento de las medidas cautelar de embargo (en lo civil) o de aseguramiento (en lo penal), empero para ello es menester que se colmen ciertos presupuestos.
Así las cosas, para que un funcionario judicial pueda cancelar un embargo por él decretado, es menester que se cumpla alguna de las exigencias estipuladas en el artículo 597[14] del Código General del Proceso (CGP), dentro de la que se destaca la prevista en su numeral 11, cuyo tenor es:
Se levantarán el embargo y secuestro en los siguientes casos:
[...]
11. Cuando el embargo recaiga contra uno de los recursos públicos señalados en el artículo 594, y este produzca insostenibilidad fiscal o presupuestal del ente demandado, el Procurador General de la Nación, el Ministro del respectivo ramo, el Alcalde, el Gobernador o el Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, podrán solicitar su levantamiento.
Cabe advertir que dentro de los recursos catalogados como inembargables por el artículo 594[15] del CGP, se encuentran «Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social» (numeral uno de esa norma), de manera que si una medida cautelar recae sobre dichos bienes, debe levantarse.
Visto lo anterior, en el asunto sub judice la Sala evidencia que la sociedad Crear Ingeniería Civil SAS incoó el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00 contra el municipio de Necoclí, al cual allegó como título ejecutivo el contrato de obra 489 de 25 de octubre de 2010, en el que se pactó la elaboración de diseños para la optimización del acueducto del corregimiento El Totumo de esa municipalidad.
El Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo, el 5 de febrero de 2014, libró mandamiento de pago y, el 27 de junio de 2016, decretó el embargo de la cuenta 64538916015 que el ente territorial tiene en Bancolombia, llamada «SPG saneamiento básico»,
El 23 de febrero y 31 de marzo de 2017, el apoderado del mentado municipio pidió la desafectación de los dineros, comoquiera que eran inembargables, pero el juzgado negó esas peticiones el 9 de marzo y 21 de abril del mismo año, respectivamente; no obstante, el 13 de diciembre siguiente dicho despacho judicial, al desatar una nueva solicitud de desembargo, accedió a ella, bajo el argumento de que las sumas retenidas tienen una destinación social, por lo que no son susceptibles de embargo, decisión que fue apelada por la aquí tutelante.
La alzada fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con auto de 27 de junio de 2018, en el sentido de confirmar el de primera instancia, por cuando el ordenamiento jurídico no establece que no se pueda levantar un embargo pese a que ello haya sido despachado desfavorablemente por el a quo en varias ocasiones.
Ahora bien, la demandante sostiene que la providencia enunciada en el párrafo anterior soslaya su derecho constitucional fundamental al debido proceso, en razón a que a pesar de que en múltiples oportunidades se negó el levantamiento de la medida cautelar, finalmente se accedió a este, lo que soslaya los principios de cosa juzgada y preclusividad procesal.
En atención a las consideraciones expuestas en líneas precedentes, las autoridades accionadas estaban facultadas para revocar el embargo decretado en el proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00, habida cuenta que los recursos congelados tienen la condición de inembargables[16] y, en consecuencia, no son pasibles de esa disposición cautelar, tal como lo establece el artículo 594 del CGP.
En ese orden de ideas, como los dineros retenidos dentro del mencionado trámite judicial no son susceptibles de embargo, los tutelados contaban con la posibilidad de invalidar la decisión que lo decretó y las que negaron su levantamiento, dado que ello no quebranta la prohibición del juez de revocar sus autos ejecutoriados, contrario a lo aseverado por la actora, pues el ordenamiento jurídico, concretamente el numeral 11 del artículo 597 del CGP, contempla esa potestad.
Sobre este aspecto procesal, la doctrina[17] ha dicho:
[...] la medida [embargo] podrá ser modificada o revocada en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, cuando el juez o magistrado que la decretó constante que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que éstos ya desaparecieron o fueron superados o que es necesario variarla para que pueda cumplir su cometido [...].
Así las cosas, como el embargo decretado dentro del proceso ejecutivo 05837-33-33-001-2013-00591-00 desconocía el artículo 594 del CGP, es decir, no se cumplían las exigencias para ordenarlo porque recaía sobre recursos inembargables, las autoridades accionadas estaban facultadas para levantarlo, por lo que la decisión objeto de censura no soslaya derecho constitucional fundamental alguno.
Por otra parte, la demandante sostiene que la discusión sobre el embargo cuestionado también fue desatada en la tutela 05001-23-33-000-2017-02147-00, lo que impedía que se revocara. No obstante, esa acción fue incoada por el municipio de Necoclí contra el auto de 21 de noviembre de 2016, mediante el cual el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo decretó dicha medida cautelar, pero rechazada por improcedente por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con fallo de 15 de septiembre de 2017, confirmado por el Consejo de Estado (sección segunda, subsección A) el 9 de noviembre siguiente, debido a que no se agotó el recurso de apelación contra aquel proveído.
En virtud de ello, no es dable inferir que en la mencionada tutela se estipuló que la retención de los dineros del mentado ente territorial se ajustó al ordenamiento jurídico, pues al decidirla no se hizo un estudio de fondo sobre ese aspecto, situación que permite inferir que la aseveración de la actora, según la cual en ese trámite constitucional se concluyó que el embargo era correcto, no es cierta.
En conclusión y comoquiera que el auto atacado no incurre en la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto sustantivo, dado que el embargo que se decretó recayó sobre recursos inembargables, lo que habilitaba a los tutelados para levantarlo, se impone negar el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política,
FALLA:
1.º Niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por la sociedad Crear Ingeniería Civil SAS, conforme a la parte motiva.
2.º Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991.
3.º Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase,
Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
CARMELO PERDOMO CUÉTER
| SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS |
[1] No determina cuál era su objeto y monto y cuándo se suscribió.
[2] No especifica cuáles.
[3] Omite determinar si se desataron y en qué sentido.
[4] No advierte la fecha.
[5] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
[6] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. C. P. María Elizabeth García González.
[7] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
[8] Notificada por estado el 29 de junio de 2018.
[9] Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos. En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [...].
15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda».
[10] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.
[11] Sentencia T-259 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[12] Corte Constitucional, sentencia T-1274 de 2015, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] «Levantamiento del embargo y secuestro».
[16] Cabe advertir que la aquí demandante, en el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 13 de diciembre de 2017, dictado por el Juzgado Primero (1.º) Administrativo de Turbo, y en el escrito de tutela, no controvirtió la naturaleza de los dineros afectados, por lo que la declaración de que estos tienen la condición de inembargables, efectuada por el mencionado juzgado, se dará por cierta.
[17] BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo. Octava edición. Señal Editorial. 2013. Medellín. P. 302.
