CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Núm. 20
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
Referencia:
Radicación:
Actor:
Congresista:
Tema:
PÉRDIDA DE INVESTIDURA
11001 03 15 000 2022 05841 00
ORLANDO RAFAEL MERCADO VALETA
KARINA ESPINOSA OLIVER
DECIDE SOBRE LA REFORMA DE LA SOLICITUD DE
PÉRDIDA DE INVESTIDURA PRESENTADA POR LA
PARTE ACTORA
Auto decide sobre la reforma de la solicitud
El despacho procede a emitir pronunciamiento en relación con la reforma de la
solicitud presentada por la parte demandante.
I. Antecedentes
1
. El ciudadano Orlando Rafael Mercado Valeta, actuando en nombre propio y en
ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 1431 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -en adelante CPACA-,
presentó solicitud de pérdida de investidura2 en contra de la señora Karina
Espinosa Oliver, Senadora de la República para el período 2022-2026, con
sustento en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183 numeral 1°
de la Carta Política, en concordancia con el artículo 179 numeral 5° constitucional y
el artículo 280 numeral 5° de la Ley 5ª de 1992.
2
. El despacho, mediante auto de 8 de noviembre de 20223, admitió la solicitud de
pérdida de investidura, decisión que fue notificada a los sujetos procesales el 11 de
noviembre de 20224. La accionada, el 22 de noviembre de 20225, a través de
apoderado judicial, contestó la solicitud.
3. El actor, el 23 de noviembre de 20226, presentó reforma a la demanda de pérdida
de investidura.
1
«[…] Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o
de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de
investidura de congresistas.
Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta
administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados,
concejales y ediles. […]»
2
3
4
5
6
Índice 2, SAMAI. Expediente digital.
Índice 4, SAMAI.
Índice 10, 11 y 12, SAMAI.
Índice 13, SAMAI.
Índice 14, SAMAI.
2
Radicación: 11001-03-15-2022-05841-00
Actor: Orlando Rafael Mercado Valeta
Congresista acusado: Karina Espinosa Oliver
II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
II.1. La reforma de la demanda en el procedimiento de pérdida de investidura
4
. El Despacho comienza por advertir que la Ley 1881 de 20187, norma que
estableció el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas, no reguló
lo atinente a la reforma de la solicitud; sin embargo, el artículo 21 de la misma ley
establece lo siguiente:
«[…] Artículo 21. Para la impugnación de autos y en los demás aspectos no
contemplados en esta ley se seguirá el Código de Procedimiento Ad-
ministrativo y de lo Contencioso Administrativo y de forma subsidiaria el
Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los
procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo […]»
5
. De esta manera, para efectos de reforma de solicitudes de pérdida de investidura,
resulta viable acudir a las disposiciones que regulan la reforma de la demanda en el
CPACA, en particular, al artículo 173, norma que establece lo siguiente:
«[…] ARTÍCULO 173. REFORMA DE LA DEMANDA. El demandante podrá
adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las
siguientes reglas:
1. La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días
siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá
traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial. Sin
embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la
demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá
traslado por el término inicial.
2. La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los
hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas.
3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o
demandadas ni todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas
pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad.
La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial.
Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo
documento con la demanda inicial […]»
6
. En lo que tiene que ver con la oportunidad en la que debe realizarse tal reforma,
esta Corporación ha estimado que puede ejecutarse tal acto procesal dentro del
término de los diez (10) días siguientes al vencimiento del traslado de la demanda.
En tal sentido, la Sección Primera de esta Corporación8, en providencia de 6 de
septiembre de 2018, indicó lo siguiente:
7
Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la
doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Roberto
8
Augusto Serrato Valdés. 6 de septiembre de 2018. Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00252-00.
Actor: Federación Colombiana de Hockey Sobre Hielo.
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Radicación: 11001-03-15-2022-05841-00
Actor: Orlando Rafael Mercado Valeta
Congresista acusado: Karina Espinosa Oliver
«[…] En este contexto, la Sala, en ejercicio de la facultad otorgada por el
artículo 271 del CPACA9, considera necesario unificar la posición de la
Sección Primera del Consejo de Estado, y, en tal sentido, estima procedente
acoger la tesis de las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta, por lo que se
entenderá que el término de que trata el artículo 173 del CPACA para
reformar la demanda, debe contarse dentro de los diez (10) días después
de vencido el traslado de la misma […]» (subrayado y negrillas fuera del texto)
7
. Cabe resaltar, sin embargo, que la disposición en comento debe aplicarse
conforme a las particularidades del procedimiento de pérdida de investidura, tal
como lo precisó esta Corporación al resaltar lo siguiente:
«[…] En el caso del medio de control de pérdida de investidura, la Ley 1881 de
2018 no establece un término de traslado del escrito de la solicitud, sino que le
otorga al demandado el término de 5 días, contados a partir del día siguiente a
la notificación del auto que la admite, para referirse por escrito a lo expuesto
en ella10.
26. Teniendo en cuenta que los términos previstos por el legislador para
los procesos de pérdida de la investidura son perentorios y de corta
duración dada la celeridad que requiere el fallo de estos asuntos, no es
posible, en garantía del debido proceso, aplicar el término de 10 días
para reformar la solicitud de pérdida de investidura, previsto en el
artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, pues este excede en un todo los
términos que consagra la Ley 1881 de 2018 para surtir las diferentes
etapas del proceso de pérdida de investidura, donde el plazo máximo
previsto es de 5 días y corresponde al que se otorga al congresista para
pronunciarse sobre la solicitud.
27. Como el lapso que tiene el parlamentario para pronunciarse sobre la
solicitud de su desinvestidura es de cinco (5) días, a la luz del derecho a la
igualdad procesal que tienen las partes del proceso, el solicitante de la
pérdida de la investidura no puede contar con un término mayor para
adicionar la demanda del que tiene el demandando para contestarla.
28. En consecuencia, si bien es admisible que en el medio de control de
pérdida se reforme la demanda, adicionando hechos, allegando o
solicitando la práctica de pruebas, el término para hacerlo debe, por lo
menos, ser igual al que tiene el parlamentario para pronunciarse
respecto de ésta.
(…)
30. Corolario, la adición de la solicitud de pérdida de investidura podrá
presentarse dentro de los 5 días hábiles siguientes a la notificación de la
admisión de la queja, la cual se entiende surtida luego de transcurridos
9
Artículo 271. Decisiones Por Importancia Jurídica, Trascendencia Económica o Social o Necesidad de
Sentar Jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de
sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo
de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por
remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.
1
0 Artículo 10. El Congresista dispondrá de los cinco (5) días siguientes, contados a partir de la fecha de la
notificación, para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud. Podrá aportar pruebas o pedir las que
considere conducentes, en los términos del artículo siguiente.
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Radicación: 11001-03-15-2022-05841-00
Actor: Orlando Rafael Mercado Valeta
Congresista acusado: Karina Espinosa Oliver
los dos (2) días hábiles siguientes al envío del correo electrónico. Esto
quiere decir que ese lapso de siete días corre de manera común para el
parlamentario y el solicitante, respecto del primero para que conteste la
solicitud, y del segundo, si a bien lo tiene, para reformar la solicitud de
pérdida de investidura que presentó […]»11 (subrayado y negrillas fuera del texto)
«[…] Ahora bien, es importante advertir que el traslado al que se refiere el
artículo 173 está concebido para el proceso ordinario y es de treinta (30) días,
pero que, en tratándose del medio de control de pérdida de investidura,
técnicamente no puede hablarse de traslado, porque lo que se otorga es un
término para que el demandado conteste12 y este es de cinco (5) días.
En virtud de lo anterior, y como dicho término es notoriamente menor
que el conferido por la norma general para reformar la demanda, se ha
considerado que el término con el que cuenta el demandante para
adicionar, aclarar o modificar una demanda de pérdida de investidura no
debe ser superior al que se concede al demandado para contestarla,
pues con ello se lesionaría la igualdad que debe primera en materia de
garantías procesales13 […]»14
8
. De esta manera puede concluirse que es procedente la reforma de la solicitud de
pérdida de investidura, pero dicho acto procesal debe llevarse a cabo siguiendo los
lineamientos del artículo 173 del CPACA y en consonancia con la Ley 1881, lo que
se traduce en que el término con el que cuenta el acusado para contestar la solicitud
será equivalente a aquel que tiene el acusado para contestar la demanda de pérdida
de investidura.
II.2. La reforma de la demanda formulada por el actor
9
. Siguiendo los lineamientos fijados por esta Corporación, cabe señalar que la
solicitud de pérdida de investidura fue admitida mediante auto de 8 de noviembre de
2
022, providencia judicial notificada a los sujetos procesales el 11 de noviembre de
022, razón por la que el término para dar contestación a la misma, en consonancia
2
con el artículo 199 del CPACA -modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021-, corrió
entre el 17 de noviembre y el 23 de noviembre de 2022, razón por la que resulta
oportuna la reforma de la solicitud de pérdida de investidura que fuere presentada
por el actor el 23 de noviembre de 2022.
1
1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente: Rocío Araújo Oñate.
6 de marzo de 2021. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00068-00(A). Actor: Iván Cepeda Castro.
2 Ley 1881 de 2018, artículo 10. “El congresista dispondrá de los cinco (5) días siguientes, contados a partir
1
1
de la fecha de la notificación, para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud. Podrá aportar pruebas o
pedir las que considere conducentes, en los términos del artículo siguiente.”
1
3 Sobre este punto puede consultarse el auto del 26 de marzo de 2015 que profirió la Sección Quinta dentro
del expediente con número interno 2014-03886-00: “si bien se puede admitir que en el medio de control de
pérdida se reforme la demanda, el plazo para hacerlo debe por lo menos ser igual al que tiene el demandado
para contestar la demanda. Así, aquella podrá presentarse dentro de los tres días siguientes a la notificación
de la demanda". De acuerdo a lo anterior, se advierte que el término de presentación de la reforma o adición
de la demanda, en ningún caso puede sobrepasar el lapso con el que cuenta el demandado para contestar la
solicitud de pérdida de investidura, es decir, de tres (3) días”.
1
4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero ponente: Jaime Enrique
Rodríguez Navas. 28 de julio de 2020. Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02883-00(A). Actor: Carlos
Alberto Patiño Cáceres y Juan Carlos Sánchez Quitián.
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Radicación: 11001-03-15-2022-05841-00
Actor: Orlando Rafael Mercado Valeta
Congresista acusado: Karina Espinosa Oliver
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0. Frente al contenido de la reforma mencionada, siguiendo el artículo 173 del
CPACA, se advierte que el actor ha reformado: (i) los hechos -adicionándolos-; (ii) el
concepto de violación de las normas supuestamente vulneradas -adicionándolo-, y (iii)
las pruebas que pretende hacer valer y aquellas cuya práctica pidió en la solicitud de
pérdida de investidura -adicionándolas-. Asimismo, no se sustituyó al actor ni a la
acusada ni se modificaron las pretensiones de la solicitud.
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1. Lo anteriormente expuesto significa que la reforma de la solicitud de pérdida de
investidura fue presentada siguiendo los lineamientos del artículo 173 del CPACA,
de la Ley 1881 y de las decisiones judiciales proferidas por esta Corporación,
motivo por el cual resulta procedente su admisión.
En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sala Especial de
Decisión de Pérdida de Investidura,
RESUELVE:
PRIMERO: ADMITIR la reforma de la solicitud de pérdida de investidura
presentada en contra de la Senadora de la República, señora Karina Espinosa
Oliver, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFÍQUESE esta decisión a la congresista acusada y al agente del
Ministerio Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del CPACA.
TERCERO: CÓRRASE traslado a la acusada de la reforma de la solicitud de
pérdida de investidura y de sus anexos, por el término de tres (3) días hábiles,
contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia.
CUARTO: Cumplido lo dispuesto en este auto, el expediente será ingresado al
despacho para continuar con el trámite pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la sede electrónica para la gestión
judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. [p4]
