CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nº 5
CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024)
Referencia:
PÉRDIDA DE INVESTIDURA
11001-03-15-000-2023-03252-00
Héctor Ángel Ortiz Núñez
Radicación:
Convocante:
Convocado:
Eduar Alexis Triana Rincón
Tema:
Causal de pérdida de investidura/ Violación de topes en la
financiación de la campaña. Niega pretensiones.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
Procede la Sala a decidir la solicitud que, en ejercicio de la acción pública de
Pérdida de Investidura de los Congresistas, consagrada en los artículos 183 y 184
de la Constitución Política de Colombia, el artículo 143 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 1881 de 2018, instauró el ciudadano Héctor Ángel Ortíz
Núñez, en contra del Congresista Eduar Alexis Triana Rincón.
ANTECEDENTES
1
. Posición jurídica del Convocante.
El señor Héctor Ángel Ortiz Núñez, solicitó que se decrete la pérdida de
investidura del representante a la Cámara Eduar Alexis Triana Rincón, elegido por
la circunscripción electoral del Departamento de Boyacá, para el periodo 2022 -
2
026, con fundamento en los hechos que pueden resumirse de la siguiente
manera:
Que mediante Resolución 0227 de 2021, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, se fijaron los límites a los montos de gastos de las campañas electorales
de las listas de candidatos al Senado de la República y a la Cámara de
Representantes para las elecciones de 2022 y el monto máximo que cada partido
o movimiento con personería jurídica podía invertir en ellas.
Que el tope máximo de gastos por lista es de $ 5.606.227.956, los cuales, en caso
de listas con voto preferente, como la presente, debían dividirse por el número de
candidatos inscritos. Que al inscribirse por el Partido Centro Democrático para la
1
Radicado: 11001-03-15-000-2023-03252-00
circunscripción territorial del Departamento de Boyacá seis (6) candidatos, el tope
máximo de gastos permitido para cada uno era de $ 934.371.326.
Que el demandado reportó ante el CNE como total de ingresos para la campaña
electoral un valor de $ 215.000.000 y con relación a los gastos por el mismo
concepto, un valor de $ 214.991.222, omitiendo el reporte de ingresos y gastos
respecto de: eventos públicos, adquisición de elementos de publicidad,
desplazamientos, reporte del gasto por propaganda electoral, publicidad en
medios, eventos públicos realizados por la cónyuge y cierres de campaña.
Que el demandado omitió de manera deliberada y dolosa información de ingresos
y gastos en el reporte exigido por la Resolución 8586 de 2021 CNE por valor de $
1
.362.600.000 y que el valor total de gastos de la campaña ascendió a mil
quinientos setenta y siete millones quinientos noventa y un mil doscientos
veintidós pesos ($ 1.577.591.222), superando “con toda contundencia” los topes
establecidos por las Resoluciones 0227 y 3383 de 2021 del CNE y los montos de
que trata el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011.
Que la conducta es dolosa, subsumiéndose en lo preceptuado por el artículo 26 de
la Ley Estatutaria 1475 de 2011, como causal de perdida de investidura del
congresista.
Que la señora Luz Andrea Basto, esposa del congresista, realizó eventos propios
de la campaña electoral del demandado, los cuales tampoco fueron reportados al
CNE, ni se evidencia la presentación de soportes contables del gasto de en estos
eventos ni mucho menos la correspondiente acta de donación como lo establece
la resolución 8586 de 2022 del CNE en el aplicativo CUENTAS CLARAS.
Que la información en la que se basa fue extraída de la página de Facebook del
señor Triana. Insiste el actor en que se omitió el reporte de 53 eventos y los
gastos generados en ellos y en la adquisición de bienes publicitarios, dentro de los
que relaciona un “camión valla” que acompañó al candidato por el departamento
de Boyacá, kits escolares, tulas publicitarias, gorras, pendones, chaquetas y
demás; y que, adicionalmente, no se realizó la valoración al precio de mercado
como lo estipula la reglamentación expedida por el Consejo Nacional Electoral.
2
. Contestación de la solicitud
El demandado, mediante apoderada judicial, dio respuesta oponiéndose a las
pretensiones. Se pronunció sobre cada uno de los hechos expuestos, indicando
cuáles acepta, cuales niega y señalando que algunos son consideraciones
subjetivas.
Se refirió a los fundamentos normativos invocados, señalando que en ellos se
confunden las causales de pérdida de investidura y pérdida del cargo que si bien
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se siguen por el mismo “procedimiento” cuando la presunta violación de topes se
dio por parte de un elegido a Corporación Pública, tienen naturaleza y
consecuencias diversas (pérdida de investidura con efectos para siempre, pérdida
del cargo con efectos solamente para el cargo respectivo y por el período en el
que fue elegido). No obstante, a renglón seguido aludió al artículo 109 superior,
modificado por el Acto Legislativo 1° de 2009, según el cual, “la violación de los
topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será
sancionada con la pérdida de investidura o del cargo.”
Como fundamento de la defensa, indicó que a partir de las imágenes de las
cuentas sociales del señor Triana, el demandante “concluyó, erradamente, a su
libre parecer e imaginación”, que se violaron los topes máximos permitidos para el
financiamiento de campañas electorales, por un valor de $1.577.591.222.
Aseguró que está plenamente demostrado, no solo por el reporte de ingresos y
gastos de financiación, sino por el informe del Partido Centro Democrático, que el
señor Triana cumplió en debida forma con lo ordenado en la Ley 1475 de 2011 y
en las resoluciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral en materia de
financiación de campañas; en especial con la obligación de la no violación a los
topes de ingresos y egresos, pues se acogió en su integridad al ordenamiento
jurídico.
Concluyó que no hay lugar a la prosperidad de la pretensión por cuanto las
acusaciones “son falsas, inventadas, fruto de su febril, resentida y antidemocrática
imaginación”, ya que están ausentes de fundamentación legal, jurisprudencial y
probatoria, en tanto las evidencias aportadas son insuficientes para demostrar que
dichos gastos existieron, que se omitió reportarlos y mucho menos que ello se hizo
con culpa o dolo por parte de mi demandado.
3
. Trámite procesal
La solicitud fue repartida al Despacho del Doctor Milton Chaves García, quien
profirió auto de admisión el 20 junio de 2023 y ordenó las notificaciones
correspondientes.
El expediente pasó a Despacho con la contestación de la demanda para continuar
con el trámite y los integrantes de la Sala Quinta Especial de Decisión, con
excepción de quien ahora funge como ponente, el 17 de julio de 2023
manifestaron impedimento para conocer del asunto, al advertir que la apoderada
del demandado es la Doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. (índice 16
expediente Samai).
Se pasó el expediente a Despacho del Ponente, donde se dispuso el sorteo de
conjueces y, posteriormente, se profirió auto aceptando el impedimento el 30 de
agosto de 2023.
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Por auto del 3 de octubre de 2023 se abrió el proceso a pruebas y se fijó fecha
para la práctica de testimonios, la cual, luego de tramitar un recurso de reposición,
se efectuó finalmente el 7 de noviembre de 2023.
Por auto de 15 de noviembre de 2023, se fijó fecha para la audiencia pública del
artículo 12 de la Ley 1881 de 2018.
AUDIENCIA PÚBLICA
Se celebró audiencia pública de manera virtual, el 29 de noviembre de 2023, a las
9
:00 a.m., en la cual intervinieron las partes y el Ministerio Público. Se resumen
aquí los alegatos y el concepto respectivo, los cuales fueron ampliados en los
escritos allegados en la misma fecha al expediente.
El apoderado de la parte solicitante reiteró los argumentos expresados en la
demanda, para sustentar la configuración de la causal alegada. Insistió en que en
el proceso de elección del señor Triana, se superaron los límites de financiación
de gastos electorales ascendiendo a 1.577.591.222 cuando el tope era de
$
934.371.326.
Aseguró que se logra establecer por los diferentes mecanismos probatorios y
desde el punto de vista de redes sociales y demás, que se generaron una cantidad
de gastos que no fueron reportados al aplicativo cuentas claras. Afirmó que se
omitieron eventos públicos, compras de elementos de publicidad y aportes, por
ejemplo el aportes de la cónyuge del congresista, entre otros; que deberían ser
reportados en su valor real.
Insistió en que se trasgredió el ordenamiento jurídico y se puso en situación de
desigualdad a los demás candidatos, porque lo reportado no se compadece con lo
que se evidenció en el despliegue de campaña.
Indicó que la regulación sobre la prueba en estos casos es débil, sin embargo, los
documentos aportados por la demandada en el informe de ingresos y gastos
presentados ante el CNE, las imágenes y videos de sus redes sociales y a las
fotografías adjuntas, se les reconoce en el ordenamiento jurídico el carácter de
prueba sumaria que puede ser controvertida y analizada bajo los parámetros de la
sana crítica. Como sustento, citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección
Quinta. del 1º de julio del 2021. Radicación 050001-23-33-000-2020-00006- 01.
M.P. Rocío Araújo Oñate (E).
En el mismo sentido, afirmó que la publicidad en las redes sociales constituye
gastos de campaña electoral y debe reportarse como tal, de acuerdo con la
Jurisprudencia de la Corte Constitucional.
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Radicado: 11001-03-15-000-2023-03252-00
Aseguró que se encuentran plenamente demostrados los elementos objetivo y
subjetivo de la conducta: Violación de topes a título de dolo y la presentación de
informes inexactos ante el CNE sobre ingresos y gastos de la campaña electoral.
Agregó que del acervo probatorio se evidencian otras irregularidades:
a) Que las empresas que suministraron los bienes y servicios a la campaña no se
encuentran inscritas ante la autoridad electoral como medio de comunicación o
empresa de publicidad, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo segundo
del artículo 8° de la Resolución No. 0228 de 2021.
b) Que las empresas que suministraron los bienes y servicios a la campaña,
conforme a la información que reposa en los archivos físicos de esa dependencia,
no allegaron los informes a los que se refiere el artículo 9° de la Resolución No.
0
228 de 2021, en relación con la propagada contratada.
El Ministerio Público. La señora Procuradora Delegada de intervención primera
ante el Consejo de Estado, rindió concepto, solicitando que se nieguen las
pretensiones. Para ello, realizó un análisis normativo y jurisprudencial acerca del
tema, analizó el acervo probatorio allegado y recaudado en el proceso y expresó
que no obra en el proceso prueba documental, o testimonial, que demuestre, la
compra de los elementos señalados, (gorras, chaquetas, camisetas y demás) el
número de ellos y su valor comercial.
Que ante la falta de prueba reveladora de la cantidad y el costo de cada una de
ellas, se genera la duda, figura jurídica característica del derecho sancionador que
debe aplicarse en el caso, cuando el demandante no cumplió con la carga
probatoria que le era exigible.
Que no se acreditó por parte de la autoridad electoral ni por la firma auditora la
omisión del cumplimiento de alguno de los requisitos legales en cuanto a la
presentación del informe de ingresos y egresos, apertura de cuenta única bancaria
o violación de los topes individuales de financiamiento de las campañas para los
comicios celebrados el 13 de marzo de 2022 y tampoco obra glosa o queja del
partido político que avaló su candidatura en ese sentido.
Que no debe perderse de vista que si el demandado hubiese olvidado el reporte
de algunos gastos de la campaña, aún si los gastos omitidos ascendieran a
$
700.000.oo millones de pesos, no hubiese sobrepasado los topes permitidos.
Que, lo que ilustran las pruebas recaudadas, apreciadas en conjunto con el prisma
de la sana crítica, es que no se incurrió en violación de los topes máximos de
financiación de las campañas por lo que su conducta no se aviene a la causal de
pérdida de investidura prevista en el artículo 109 (inciso 7) de la Constitución
Política; luego no están satisfechos los presupuestos normativos que configuran la
causal de pérdida de investidura invocada por el solicitante.
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Radicado: 11001-03-15-000-2023-03252-00
La apoderada del congresista demandado sostuvo que, aún si se diera valor a
los elementos allegados al expediente como “pruebas documentales” ellas no
tienen la capacidad de demostrar la causal alegada, pues para ello se requiere
acreditar el paso efectivo de dinero del candidato o de su campaña a terceros, en
montos ciertos y claros, y las fotos a duras penas pueden ubicar objetos y
personas en lugares y momentos, siendo incapaces de determinar el número de
eventos o los gastos que cada uno de éstos implicó para el Representante. Para
apoyar su argumento, citó la sentencia del 25 de enero de 2023, proferida bajo el
radicado número 11001-03-15-000-2022-04767-00, M.P. Jaime Enrique Rodríguez
Navas.
Que aunque el mensaje de datos es un medio de prueba documental válido en
nuestro ordenamiento jurídico, los elementos aquí aportados son impertinentes,
pues no pueden de ninguna forma probar los hechos pretendidos. No obstante, se
refirió en detalle a cada uno de dichos elementos; de donde aseguró que el
documento presentado como dictamen pericial son solo opiniones infundadas, el
monto estimado de gastos es ficticio, el número de eventos es erróneo, pues se
presenta varias veces un sólo evento como eventos separados y, como eventos,
simples reuniones casuales del representante con su electorado, al igual que
reuniones familiares y amistosas que nada tienen que ver con la campaña.
Que el demandante se equivocó en sus estimaciones, pues no tuvo en cuenta la
reutilización de los elementos, fuente de ahorro inmensa para la campaña y
correspondiente con la conciencia de protección al medio ambiente, propia del
candidato, hoy representante a la cámara.
Que por otro lado, la correlación de precios con servicios y bienes ofrecida por el
demandante es completamente desproporcionada de la realidad, como se hace
constar en el reporte de Cuentas Claras rendido por la campaña.
Expresó que las pruebas aportadas por el solicitante son totalmente impertinentes
e inconducentes; sin embargo, la parte demandada sí aportó las pruebas
pertinentes y conducentes para su defensa, como son los reportes de Cuentas
Claras, hechas en término por la campaña del Representante, acreditando los
gastos de la campaña en los términos declarados ante el Consejo Nacional
Electoral, certificados por el Partido Centro Democrático.
Afirmó que en relación con los asuntos financieros de la campaña, el demandante
no hizo ningún esfuerzo serio por demostrar las supuestas irregularidades y por el
contrario las declaraciones extrajudiciales allegadas con la contestación de la
demanda, los correspondientes certificados de recepción de contribuciones, y los
testimonios practicados en la audiencia de pruebas, son suficientes para confirmar
la legalidad y transparencia del Representante Eduar Alexis Triana al momento de
recibir contribuciones durante su campaña.
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Radicado: 11001-03-15-000-2023-03252-00
En cuanto al elemento subjetivo al cual dijo aludir solo en gracia de discusión,
indicó que la demanda no ofrece material probatorio ni consideraciones jurídicas
que muestren el dolo y solicitó, finalmente, que se desestimen las pretensiones y
se considere la compulsa de copias ante el Comisión de Disciplina Judicial contra
el apoderado de la parte solicitante por la presentación de una demanda
temeraria.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1
. Competencia
La Sala Especial de Decisión N° 5 del Consejo de Estado, conformada con
conjueces para este proceso, es competente para conocer en primera instancia de
la solicitud de pérdida de investidura presentada, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 183, 184 y 237-5 de la Constitución Política, 37-7 de la Ley 270 de 1996,
2
de la Ley 1881 de 2018 y el Acuerdo 011 de 31 de enero del mismo año,
proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.
2
. Excepciones Previas
La parte demandada propuso como excepciones: 1) Ineptitud de la demanda por
falta de requisitos formales; indicando que se solicita la pérdida de investidura del
demandado, pero se invoca una causal de pérdida del cargo. Afirma que al no
invocar el demandante el artículo 109 constitucional, no es posible proferir
sentencia, pues existe incongruencia entre lo pretendido y la causal invocada. 2)
bajo la misma idea, propuso falta de legitimación en la causa por activa, pues
desde su óptica, si la única sanción que se deriva del artículo 26 de la Ley 1475 de
2
011 es la pérdida del cargo, frente a esta pretensión el único legitimado por
activa es el Consejo Nacional Electoral.
Para esta Sala Especial de Decisión no resultan prósperas las excepciones
previas propuestas, pues la Ley 1475 de 2011 es desarrollo de la norma
constitucional introducida por el Acto Legislativo 1° de 2009 al artículo 109
superior, lo que impide una lectura separada y literal de dicha norma para
entender la causal allí establecida.
La causal invocada es la consagrada en el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011 y
como sustento de esta, el accionante trajo a colación apartes de providencias de
la Corte Constitucional donde se señala la estirpe constitucional con fundamento
en el artículo 109 superior; de tal manera que una lectura literal que considere
inepta la demanda en los términos propuestos, claramente caería en un exceso
ritual manifiesto, desconociendo los principios de eficacia y eficiencia que irradian
la administración de justicia.
Lo anterior no significa en modo alguno, desconocer la interpretación restrictiva
que se impone al Juez en la aplicación del derecho sancionatorio al que pertenece
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la pérdida de investidura y conforme al cual ha de analizarse si la conducta del
investigado corresponde al supuesto de hecho de la norma, generando la
consecuencia allí contenida.
En conclusión, no es inepta la demanda y por la misma razón, tampoco carece el
actor de legitimación en la causa; pues dicha legitimación la otorga el artículo 184
de la Constitución política a “cualquier ciudadano”.
3
. Problema jurídico
Debe la Sala Especial determinar si el congresista Eduar Alexis Triana Rincón;
incurrió en la causal de pérdida de investidura por violación de topes máximos en
los montos de financiación de la campaña electoral.
4
. Aspectos generales sobre la pérdida de investidura
La Constitución Política de 1991 regula la pérdida de investidura en los artículos
183 y 184. El desarrollo legal de estas normas constitucionales se encuentra en la
Ley 1881 de 2018 y en el artículo 143 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, en el
artículo 109, la norma fundamental consagra una causal específica de perdida de
investidura, relativa a la financiación de las campañas políticas y la Ley 1475 de
2
011 desarrolla dichos contenidos.
La pérdida de investidura se caracteriza por ser un medio de control de naturaleza
sancionatoria, en consecuencia, se debe desarrollar de acuerdo al principio del
debido proceso dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política, aplicando
los principios de legalidad en sentido estricto –tipicidad-, taxatividad, pro homine e
in dubio pro reo. Dada su naturaleza sancionatoria, la aplicación restrictiva se
impone sobre la interpretación extensiva o analógica. Se trata de un juicio
subjetivo que el Consejo de Estado ha considerado de carácter ético, pues se
reprochan conductas contrarias a la dignidad del cargo que se ostenta1. El juez
evalúa si el representante de la voluntad popular se comporta de acuerdo con las
exigencias legales y constitucionales2.
Entre otros atributos del proceso, se destacan los siguientes: i) es de carácter
jurisdiccional y conlleva una imperiosa consecuencia, pues la pérdida de
investidura genera inhabilidad para ocupar cargos de elección popular iguales o
1
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido: “La pérdida de investidura constituye una clara
manifestación del ius puniendi del Estado, con el fin de juzgar la conducta de los servidores públicos de
elección popular, llamada a cumplir un papel fundamental en la democracia participativa y deliberativa, pues
con ella se busca preservar valores esenciales de la democracia como la defensa del interés general, el
decoro, la rectitud, la lealtad, la imparcialidad, la eficacia, la eficiencia, la transparencia y la buena marcha del
servicio público en el ejercicio de la representación popular” (CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de marzo de 2021. Exp. 15001-23-33-000-2020-01680-
0
1(PI). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés).
2
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, Sala Séptima de Decisión de Pérdida de
Investidura. Sentencia del 20 de febrero de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-03883-00(PI). M.P. María
Adriana Marín (E).
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similares; ii) tiene fuertes implicaciones democráticas, pues más que la limitación
de los derechos políticos de un ciudadano, representa un juicio de carácter
subjetivo respecto del comportamiento de un miembro de una corporación pública
y su sujeción al imperio de la ley; iii) es un medio de control de carácter público, de
allí que la legitimación por activa la tenga cualquier ciudadano; iv) es un juicio de
responsabilidad subjetiva, lo que implica verificar que existió una conducta dolosa
o gravemente culposa3; v) cuenta con la garantía de la doble instancia; vi) tiene un
término de caducidad de cinco años y vii) es una institución autónoma e
independiente respecto de los demás regímenes de responsabilidad de los
servidores públicos4.
Ahora bien, el análisis en los procesos de pérdida de investidura se surte en dos
etapas: en primer lugar, se estudia desde una perspectiva objetiva que el miembro
de una corporación pública haya incurrido en una conducta tipificada como causal
para perder la investidura, según el régimen correspondiente; en segundo lugar,
procede el análisis subjetivo de la conducta, donde se verifica que esta sea un
acto volitivo y consciente que transgrede el régimen legal.
5
. De la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda
Se invoca en la solicitud, como causal de investidura del congresista, la prevista
en el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011:
“
La violación de los límites al monto de gastos de las campañas electorales, se
sancionará con la pérdida del cargo, así:
1. En el caso de candidatos elegidos a corporaciones públicas se seguirá el
procedimiento de pérdida de investidura definido en la Constitución y la ley. (…)”
Dicha norma es desarrollo del artículo 109 de la constitución, modificado por el
artículo 3del Acto Legislativo 1 de 2009, que en su inciso 7° estableció en lo
pertinente:
“
Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto
legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas,
debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del
cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto.
Los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos y candidatos
deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus
ingresos.”
En relación con esta causal, dijo la Corte Constitucional en Sentencia del C-490 de
2
3 de junio de 2011, que el establecimiento de sanciones para el candidato o el
partido político por incumplimiento del monto de recursos de una campaña
3
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha señalado: “i) si el congresista estaba en condiciones de comprender
el hecho o circunstancia configurativa de la causa, ii) si le era exigible otra conducta o comportamiento, iii) si el
congresista atendió las normas jurídicas y, finalmente, iv) si la sanción de pérdida de investidura, en el caso
concreto, es necesaria para garantizar los fines fijados en la Constitución” (Ibid).
4
Ibid.
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electoral o del deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, “es
válido constitucionalmente y se origina en la concreción del principio de transparencia. De
ahí que las sanciones previstas por el Legislador, por incumplimiento de los montos
máximos de gastos en las campañas resulta plenamente constitucional y constituye un
claro desarrollo del expreso mando constitucional, contenido en el artículo 109 Superior.”
Y que “tiene un doble efecto democrático: de un lado garantizar la igualdad en la
contienda electoral, y de otro lado, el pluralismo político, ya que con esta medida se logra
evitar que partidos y candidatos con mayores recursos económicos tengan una mayor
visibilidad ante el electorado y logren una ventaja considerativa e inaceptable en materia
de mecanismos de participación.”
6
. Presupuestos para la configuración de la causal de pérdida de investidura
por violación de los topes máximos de financiación de las campañas
De acuerdo con lo previsto en el artículo 109 de la Constitución Política, las
campañas políticas son financiadas parcialmente con recurso estatales, por lo que
resulta necesario, por un lado, limitar el monto de los gastos que los partidos y
movimientos políticos realizan en las contiendas electorales y, por otro, fijar topes
máximos de financiación con el propósito de garantizar los principios de
participación, igualdad, pluralismo, transparencia y moralidad que rigen la
organización y funcionamiento de esas colectividades.
Para garantizar la aplicación de los principios mencionados, la Ley 1475 de 2011
establece las fuentes de financiación, incluyendo la participación del Estado a
través del “sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos”; además,
fija los límites a la financiación privada y al monto de gastos; para lo cual prevé la
presentación de informes de ingresos y gastos de campaña, y prescribe la sanción
aplicable a los candidatos elegidos que incurran en la violación de los topes de
ingresos y gastos de campaña.
La misma ley establece que corresponde al Consejo Nacional Electoral fijar los
límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y
corporaciones de elección popular y, en el caso de listas con voto preferente, el
monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el
resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de
candidatos inscritos.
De igual manera, se atribuye al Consejo Nacional Electoral la competencia para
adelantar el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos
de campañas electorales de candidatos, partidos y movimientos políticos, a través
del cual el contador adscrito al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y
campañas Electorales revisa aspectos contables, verifica el cumplimiento de los
topes y, si resulta procedente, remite al CNE para que expida la certificación
necesaria para dictar el acto administrativo de reconocimiento del derecho a la
reposición de gastos de campaña.
Con base en la normativa vigente entonces, la causal de pérdida de investidura
por la violación de los límites al monto de gastos fijados por el Consejo Nacional
Electoral, procederá siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: (i) que
el candidato fue elegido por voto popular para una corporación pública; (ii) que el
elegido infringió el tope de gastos de campaña conforme a la proporción que le
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corresponda del límite fijado para la lista con voto preferente (elemento objetivo);
(iii) que la infracción del límite al monto de gastos se debió a que “la persona obró
con la intención, el querer o la voluntad de quebrantar la ley o que fue negligente o
descuidado y no tomó las medidas necesarias para evitar que ello ocurriera”
(elemento subjetivo)5.
7
. Lo probado en el proceso
El demandado es congresista de la República, pues se aportó con la demanda,
copia del formulario E26-CAM del departamento de Boyacá que declaró la
elección del señor Eduar Alexis Triana como representante a la Cámara para ese
Departamento, por el partido Centro Democrático. Además mediante prueba de
exhorto se aportó por el Congreso de la República, constancia de que se
encuentra desarrollando sus funciones como congresista por el período 2022-
2
026. (Actuación 68 Samai)
Mediante Resolución 0227 de 29 de enero de 2021, el Consejo Nacional Electoral
fijó los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de las listas de
candidatos al Senado de la República y a la Cámara de Representantes para las
elecciones de 2022, de donde se tiene que el límite correspondiente a cada uno
de los candidatos de la lista del centro democrático (6 candidatos) en la que
participó el señor Eduar Alexis, era de $934.371.326 (Artículo quinto, literal e)
El Congresista reportó a la autoridad electoral, mediante el aplicativo “Cuentas
Claras”, como ingresos a la campaña, un monto de $ 215.000.000, dentro de los
cuales se incluyeron, aportes de la cónyuge y parientes por un lado y de
particulares por otro lado. Pese a que ambas partes parecen estar de acuerdo en
que se reportó un valor de $ 214.991.222 pesos, la suma de los gastos
expresados en la documentación allegada por el CNE da como resultado
$
205.333.392.
El demandante afirma que el señor Eduar Alexis Triana sobrepasó en más de
1
5
.500 millones de pesos el límite de gastos establecido, pues omitió el reporte de
3 eventos de la campaña y los gastos en ellos generados; afirmación que
sustenta en material extraído del perfil de Facebook del demandado. (Anexos 5, 6
y 7 de la demanda) así como un informe de aseguramiento digital del perfil por un
ingeniero de sistemas. (Anexo 9)
5
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 22 de octubre de 2019 y 25
de enero de 2023, expediente PI-2018-01294-01
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La información extraída de la red social es apreciable en este proceso, tal como lo
ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación y conforme a lo indicado por
la Corte Constitucional en relación con esta clase de elementos6.
Se valorará entonces dicha prueba, junto con los demás elementos recaudados en
el proceso.
De las respuestas a los exhortos realizados a cada uno de los municipios
solicitados por la parte demandante, se tiene que el municipio de Chiquinquirá
informó que “no existe permiso de ocupación de espacio público o de bienes de
uso común (parques, plazas) para el evento de cierre de campaña del señor Eduar
Alexis Triana Rincón” (Índice 69); el municipio de Duitama informó que “no se
encontró que el señor Eduar Triana Haya radicado a este despacho solicitud de
permiso para cierre de campaña, razón por la cual no es posible enviar la
documentación requerida.”; (índice 71) el municipio de Tunja informó que
“revisado el archivo de la dependencia y las actas del comité de eventos conforme
al Decreto 155 del 2021, no se cuenta la realización (sic) de evento cierre de
campaña de del señor EDUAR TRIANA en la ciudad de Tunja.”; (índice 72) el
municipio de Muzo informó que “El señor EDUAR ALEXIS TRIANA RINCÓN, no
presentó solicitud de permiso para realizar evento relacionado con “cierre de
campaña” a realizar en el municipio de Muzo-Boyacá” (Índice 73); en igual sentido
contestó el municipio de Paipa (índice 88).
Por su parte, el municipio de Maripí informó que “se encontró que el Municipio de
Maripí autorizó la actividad política denominada cierre de campaña, la que se
realizó el pasado 05 de marzo de 2022.” Adicionalmente, informó que “el Municipio
no hizo ningún cobro por el permiso concedido, ni tampoco prestó ningún tipo de
logística para el desarrollo de la actividad.” También se allegó copia de oficio
mediante el cual autorizó “actividad política y de reunión en el CIC para el día 05
de marzo de 2022 a partir de las 11:00 am.” (Índice 74)
El municipio de Buenavista -Boyacá-, allegó copias de permisos concedidos al
señor Triana Rincón para perifoneo e instalación de vallas y pasacalles
publicitarios (Índice 80).
Se recibió declaración al señor Andrés Julián Peralta Rodríguez, gerente de
campaña del señor Triana Rincón para la Cámara de Representantes; a los
señores Laura Milena Guevara Pajoy, Neida Lised Triana López, Nancy Yasmín
Quiroga Castro, Wilmar Buitrago Rincón y Jovanny Romero Triana, quienes
hicieron aportes a la campaña; al señor Andrés Felipe Sotelo Casallas quien
prestó 15 millones a la campaña y al señor José Armando Quiñónez Garzón en
6
“deberá garantizar: (i) que la
Dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-604 de 2016 que el demandante
información contenida en el mensaje de datos sea accesible para su posterior consulta –art. 6° de la Ley 527
de 1999–; (ii) la identificación del iniciador del mensaje–quien lo genera –art. 7° de la Ley 527 de 1999–; (iii)
la integralidad de su contenido, esto es, que no haya sido alterado a partir del momento en que se generó por
primera vez en su forma definitiva –arts. 8° y 9° de la Ley 527 de 1999–6.”
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relación con una reunión de la que se subieron imágenes a Facebook el 2 de
enero de 2022. (Audiencia del 7 de noviembre, índice 84).
Andrés Julián Peralta manifestó que no fueron requeridos por el CNE en relación
con el informe de ingresos y gastos, que frente al informe al partido se le
realizaron observaciones mínimas y ya se hizo la reposición de votos, pero no
conoce la Resolución; que todas las actividades proselitistas fueron consignadas a
“cuentas claras”, no por evento sino de manera global. Que el uso de la camioneta
a la que se refiere la parte demandante fue donado por Wilmar, (en el momento no
recuerda el apellido) por un valor de 1 millón de pesos, y sí fue reportado dentro
de los ingresos y gastos.
Que los eventos de la campaña fueron tres: una carrera atlética, liderada por Luz
Andrea Bastos, una feria microempresarial y un foro de emprendimiento, liderados
por el mismo declarante y que no generaron mayores erogaciones, pues solo se
requería una cabina y un micrófono que ellos cargaban. Que todo fue consignado
en el informe.
Que realizaron cierres de campaña en Chiquinquirá en recinto cerrado, en Maripí
fue en lugar público y en Duitama (aquí no especificó el espacio); Que en
Sogamoso no se realizó un cierre de campaña propio sino una reunión auspiciada
por el hoy senador Alirio Barrera, a la cual fueron invitados y les dejaron poner un
pasacalle o un pendón; por lo que no incurrieron en gastos.
Que fue una campaña muy austera, basada en hablar con la gente en las calles,
en casas de amigos y en las veredas; que se optimizó el gasto y de manera global
en publicidad se gastó aproximadamente 100 millones de pesos y que ni el CNE ni
el partido generaron controversia por el informe de cuentas claras; que conoce a
plenitud las implicaciones y la responsabilidad de la gerencia de la campaña y que
se hizo una labor juiciosa de tenerse en cuenta cada gasto y se consolidó todo con
honestidad.
En cuanto al costo de los eventos, indicó que el valor fue asignado por la
contadora y que si allí se hubiera omitido algún valor, está seguro de que en otros
rubros se habría acompasado ese gasto. Que las gorras, camisetas y otros
elementos se reutilizaban y que se reportó como gasto total entre 214 y 215
millones de pesos.
Laura Milena Guevara, declaró haber aportado a la campaña 15 millones de
pesos, Nancy Jasmín Quiroga Castro declaró haber aportado 50 millones, y
haber acompañado al candidato hoy representante, en reuniones en los
municipios de Maripí, Pauna y en Chiquinquirá en un centro comercial y en Tunja
en un encuentro con amigos.
Neida Lised Triana, prima hermana del Eduar Alexis, aportó 10 millones de pesos
a su nombre, pero fueron reunidos entre ella y sus hermanos. Estuvo en cierres en
Maripí y Chiquinquirá. Jovanny Romero Triana, aportó a la campaña 10 millones
de pesos.
José Armando Quiñones Garzón, Diputado del Departamento de Boyacá,
padrino de bautizo del señor Triana Rincón, en relación con unas fotografías
subidas el 2 de enero de 2022 a redes sociales, expresó que el 31 de diciembre
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de 2022, como es su costumbre cada año desde hace más de treinta años, en la
vereda el palmar de Maripí, en la finca de su propiedad, realizó una fiesta en la
que le hace el almuerzo a sus trabajadores. Fue una reunión familiar a la que
invitó al señor Eduar Alexis por ser de su familia y el entonces candidato no
incurrió en gastos, pues solo era un invitado. El anfitrión se gastó
aproximadamente 5 millones de pesos.
Wilmar Urrego Rincón donó 44 millones de pesos, más el uso de una camioneta
por un millón de pesos con contrato de donación por ese valor. Estuvo en
reuniones en Maripí, Muzo.
Andrés Felipe Sotelo Casallas, prestó 15 millones de pesos a la campaña, por
petición de Andrés Peralta, con una letra de cambio. Ya se le pagó el préstamo,
cree que fue con la reposición de votos, se le pagó en dos partes, un pago fue
como en diciembre del año pasado y otro en septiembre de este año. Dijo haber
asistido a una que otra reunión, no sabe si era de ellos o de otra persona y si era
pública o privada.
Los testimonios son coherentes entre sí, son consistentes y concuerdan con los
reportes realizados a la aplicación Cuentas Claras, en las que aparecen
consignadas cada una de las donaciones y el préstamo mencionados.
Igual coherencia y concordancia guardan las declaraciones extraproceso rendidas
ante notario, aportadas como prueba documental por la parte demandada; las
cuales tienen pleno valor probatorio en la medida que fueron practicadas de
conformidad con los artículos 187 y 188 del Código General del proceso y la parte
contraria no pidió ratificación, conforme al artículo 222 del mismo código.
El señor Jorge Elías Rodríguez Velásquez dijo que “Como yo vivo en
Sutamarchán, con unos amigos y vecinos de la vereda hermitaño decidimos
invitarlo el día 02 de marzo de 2.022 a una pequeña integración que realizamos en
la cancha de tejo. En la reunión no se incurrió en gasto alguno por concepto de
mobiliario, publicidad, y/o logística, tampoco se invirtieron dineros para la compra
de refrigerios y otros conceptos por mi parte o por parte del candidato.” La
publicidad y el sonido fueron suministrados por el candidato (…)”.
Edwin Felipe Acosta Cadena, anfitrión de evento en San José de Pare el 3 de
marzo de 2022, dijo en declaración extra proceso: “cuando me enteré que iba (sic)
a visitar las calles del municipio de San José de Paré (Boyacá), lo llamé para que
nos acompañara en una actividad que iba a realizar con algunos amigos del
sector. Debo precisar que en dicha reunión no se incurrió en gasto alguno por
concepto de publicidad y/o logística… tampoco se invirtieron dineros para la
compra de refrigerios u otros conceptos por mi parte o por parte del candidato…”
En similar sentido declararon Johana Andrea Ortegón Cubillos, participante de
reunión en Chiquinquirá 7 de febrero del 2022; Erika Andrea Castillo Aguilar,
anfitriona encuentro en Ráquira el 17 de marzo de 2022; Leopoldo Alejandro Ayala
Monsalve, anfitrión de encuentro familiar del 3 de marzo del 2022 en el barrio
Altamira de Tunja.
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La señora Diana Mareli Rodríguez Arévalo ratificó lo dicho por otros declarantes
en cuanto al alquiler de cabina y micrófono a la campaña del candidato Eduar
Alexis por $500.000.
Por otra parte, la DIAN remitió al expediente «informe detallado de la facturación
electrónica emitida desde el 01 de enero de 2022 hasta el día 31 de diciembre de
2
022”, a nombre de EDUAR ALEXIS TRIANA RINCON, candidato elegido y
demandado; LUZ ANDREA BASTO BELTRAN esposa del candidato; ANDRES
JULIAN PERALTA RODRIGUEZ Gerente de la Campaña; ELKIN BAYARDO
NIETO MORENO y DIEGO FERNANDO ESPAÑOL CHARRY, proveedores de
bienes y servicios; WILMAR BUITRAGO RINCON y NANCY YASMIN QUIROGA
CASTRO aportantes a la campaña. Dicha documentación da cuenta de compras
personales de los aludidos y de ninguna manera permite inferir lo pretendido por la
parte demandante, es decir que se hubieran hecho pagos o se hubieran adquirido
bienes para la campaña, sobrepasando los límites de financiación permitidos.
Tampoco del contenido expuesto en la página de Facebook perteneciente al
congresista demandado, es posible establecer la realización de la cantidad de
eventos denunciados por la parte demandante ni los costos por ella aducidos. No
puede deducirse ello de las imágenes ni de las fechas de publicación, menos aún
cundo los testimonios recaudados en el proceso, son coherentes y consistentes al
desvirtuar tales afirmaciones.
Adicionalmente, no se acreditó que la autoridad electoral hubiera constatado la
omisión del cumplimiento de alguno de los requisitos de presentación del informe
de ingresos y egresos o la violación de los topes individuales de financiamiento de
la campaña y por el contrario, se estableció que dicha autoridad encontró
cumplidos los requisitos para la reposición de gastos.
En conclusión, esta Sala especial de decisión, luego de valorar de manera
conjunta los elementos de prueba recaudados en el proceso, no encuentra
acreditada objetivamente la causal alegada, pues la parte actora no cumplió con la
carga de demostrar cuáles elementos o bienes y servicios adquiridos por la
campaña del Dr. Triana Rincón tuvieron costos superiores que hubieran afectado
los reportados de manera global a la autoridad electoral y, tal como lo expresó la
representante del Ministerio Público, aún si se hubiera omitido el reporte de algún
gasto, resulta improbable que se excedieran los topes permitidos, dada la
diferencia entre el monto aquí acreditado con el permitido.
Teniendo en cuenta lo anterior, es decir, al no acreditarse la violación de los topes
de financiación, resulta claramente improcedente indagar por el elemento subjetivo
referido a si el representante aquí enjuiciado tuvo la intención, el querer o la
voluntad de quebrantar la ley o que fue negligente o descuidado en este aspecto.
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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 5°, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda
y falta de legitimación en la causa por activa.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de pérdida de investidura instaurada por el señor
Héctor Ángel Ortiz Núñez en contra del Representante a la Cámara Eduar Alexis
Triana Rincón, por la causal de violación de los topes máximos de financiación de
las campañas.
TERCERO: Ejecutoriada la sentencia, envíese copia de esta providencia a la
Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y
al Ministerio del Interior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la
Ley 1881 de 2018.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial en sesión de
la fecha.
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Consejero de Estado
Firmado electrónicamente
CARMEN MARÍA ANAYA DE CASTELLANOS
Conjuez
Firmado electrónicamente
ELEONORA LOZANO RODRÍGUEZ
Conjuez
Firmado electrónicamente
CARLOS MARIO ISAZA SERRANO
Conjuez
Firmado electrónicamente
SERGIO GONZÁLEZ REY
Conjuez
Firmado electrónicamente
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