CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN DE PÉRDIDA
DE INVESTIDURA
CONSEJERO PONENTE DR. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Bogotá D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
Referencia:
SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA.
11001-03-15-000-2025-00447-00
William Quintero Villarreal
Radicación:
Solicitante:
Acusado:
Juan Carlos Lozada Vargas
Tema:
Causal del artículo 183-2 de la Constitución Política de
Colombia. Inasistencia, en un mismo período de sesiones, a
seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto
legislativo, de ley o mociones de censura. NIEGA SOLICITUD
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Procede la Sala a decidir sobre la solicitud que, en ejercicio de la acción pública
de pérdida de investidura de los congresistas, consagrada en los artículos 183 y
1
84 de la Constitución Política de Colombia, el artículo 143 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y conforme a la
Ley 1881 de 2018, instauró el ciudadano William Quintero Villarreal, en contra del
representante a la Cámara Juan Carlos Lozada Vargas.
ANTECEDENTES
El señor William Quintero Villarreal instauró demanda en ejercicio de la acción
pública de pérdida de investidura consagrada en los artículos 183 y 184 de la
Constitución, 143 de la Ley 1437 de 2011 y desarrollada por la Ley 1881 de 2018,
con el fin de que se acceda a las siguientes.
PRETENSIÓN
Que se declare la pérdida de investidura del representante Juan Carlos Lozada
Vargas.
HECHOS
La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:
Que en las elecciones realizadas el 13 de marzo de 2022, el señor Juan Carlos
Lozada Vargas, candidato del partido Liberal Colombiano, fue elegido
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Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
representante a la Cámara por la circunscripción territorial de Bogotá D.C. para
período constitucional 2022-2026.
Que en el primer periodo de la legislatura 2024-2025 comprendido entre el 20 de
julio de 2024 y el 16 de diciembre de 2024 se realizaron 52 sesiones plenarias
ordinarias y el representante Juan Carlos Lozada Vargas faltó a 20 de ellas, es
decir, al 38.4% de las sesiones convocadas y en las que se votaron proyectos de
ley o acto legislativo.
Que faltó a las sesiones de 30 y 31 de julio, 5 y 21 de agosto, 23, 24 y 25 de
septiembre, 7, 8, 22 y 29 de octubre, 12, 18, 19, 26 y 28 de noviembre 2, 10, 11 y 12 de
diciembre y que en las 32 sesiones restantes registró asistencia, pero se retiró del
recinto y no participó en la votación de proyectos de ley y de acto legislativo que
se debatieron. Se refiere específicamente a las sesiones 20 y 24 de julio, 29 de
agosto, 17 y 21 de octubre y 9 de diciembre; en relación con las cuales afirma, el
representante Lozada Vargas se registró y no votó.
En relación con la sesión del 2 de octubre de 2024 afirma el demandante que el
acusado solo votó el orden del día, pese a que allí se votaron 14 asuntos
Que el nombre del congresista no aparece en los listados de votos electrónicos
de la mayoría de las rondas de votación adelantadas, lo que significa que no votó
en ellas y que su actividad parlamentaria fue inexistente y no presentó excusas,
incapacidades médicas, ni justificó de manera alguna su proceder.
Que dicha conducta se encuadra dentro de la causal de pérdida de investidura
establecida en el artículo 183 numeral 2 de la Constitución Política y el numeral
6
del artículo 296 de la Ley 5 de 1992.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Afirmó que la conducta del representante señalado configura la causal de pérdida
de investidura prevista en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución
Política, reiterada en el artículo 296, numeral 6 de la Ley 5 de 1992 y que se
cumplen todos los requisitos para su decreto.
Que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, responder el
llamado a lista o votar no implica asistir a la sesión, porque esta abarca un término
que requiere la presencia permanente del congresista y exige de este la
participación efectiva.
Que el congresista puede abstenerse de votar cuando encuentra alguno de los
supuestos que expresamente señala el artículo 124 de la Ley 5ª de 1992 y ha
recibido autorización del presidente. Como apoyo a sus argumentos citó las
sentencias del 5 de marzo de 2018 expediente 11001-03- 15-000-2018-00318-
0
0; del 26 de abril de 2018 expediente 11001-03-15-000-2018-00780-00; y del 4
de octubre de 2018, expediente 11001-03-15-000- 2018-02151-00.
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CONTESTACIÓN
El señor Juan Carlos Lozada Vargas, mediante apoderado judicial,
oportunamente se pronunció en los siguientes términos:
Que durante el periodo legislativo del 20 de julio de 2024 hasta diciembre de 2024
se realizaron 54 sesiones, 52 ordinarias y 2 extraordinarias; no 52 como afirma
el actor.
Que de las sesiones que se ausentó, lo hizo previa solicitud y autorización de la
Cámara de conformidad con el reglamento vigente. Para las sesiones del 30 y 31
de julio y de 5 de agosto de 2024 presentó excusas médicas y para las sesiones
de 21 de agosto, 23, 24 y 25 de septiembre y las de 7, 8, 22, y 29 de octubre; al
igual que para las de 10, 11 y 12 de diciembre; su ausencia fue autorizada
mediante resoluciones por la mesa directiva.
Que, contrario a lo dicho por el demandante, sí asistió a la sesión del 12 de
noviembre de 2024; para la sesión del 2 de diciembre del mismo año tuvo excusa
médica y la inasistencia a las sesiones del 18, 19, 26 y 28 de noviembre se debió
a una licencia de paternidad.
Que en relación con las restantes sesiones, el demandante se contradice porque
afirma la inasistencia que es la presencia física para efectuar una actividad
concreta y personalísima cual es el registro, pero procede a reprochar su
reiterado ausentismo al momento de votar sin aportar prueba del retiro o
abandono del recinto y omite referirse a las múltiples intervenciones del
demandado en cada sesión.
Que sí asistió, participó y votó en ellas, con excepción de la sesión del 22 de
agosto de 2024, cuya ausencia le fue autorizada mediante la Resolución 0736
del 15 del mismo mes y año y en ella no se trataron asuntos de los que de acuerdo
con la ley el congresista debe estar necesariamente.
Que cuando se cumple la votación ordinaria, por decisión de la presidencia
conforme al artículo 129 de la ley 5° de 1992 modificada por el artículo 1° de la
Ley 1431 de 2011, se hace mediante votación masiva con un golpe sobre el
pupitre y en estos casos no hay un registro nominal del voto de cada uno.
Propuso como excepciones i). Inexistencia de los hechos reseñados como causa
petendi. Ii). Ausencia total de prueba de los hechos constitutivos de la causal
invocada iii). Falta absoluta de alegación y prueba en relación con el elemento
subjetivo para integrar la tipicidad de la conducta imputada al demandado.
TRÁMITE PROCESAL Y AUDIENCIA PÚBLICA
La solicitud fue admitida mediante auto del 31 de enero de 2025 y se corrió
traslado a la parte contraria y al Ministerio Público. Se abrió a pruebas el proceso
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por auto de 14 de febrero y recaudadas estas, se celebró la audiencia pública de
que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, el 31 de marzo de 2025 con las
intervenciones que a continuación se resumen:
El demandante expresó que la pérdida de investidura es un instrumento que
permite materializar el principio democrático, cuya finalidad última es garantizar
la transparencia absoluta de los miembros de las corporaciones públicas en la
medida en que permite desterrar prácticas indebidas, depurar conductas
indecorosas y evitar abusos de poder con fines personales, garantizar el interés
público y recuperar el órgano legislativo.
Que el registro de asistencia que se realiza al inicio de cada sesión solo produce
efectos jurídicos respecto de la confirmación de la presencia en ella, siempre que
permanezca en el recinto de la respectiva Corporación durante las deliberaciones
tendientes a la aprobación o desaprobación de los asuntos. Que el congresista
debe permanecer en ella hasta su cierre siempre y cuando existan proyectos para
deliberar y votar.
Que es evidente que en 32 sesiones el congresista registró asistencia pero se
retiró del recinto y no participó en la votación de proyectos de ley y de actos
legislativos, ya que de un total de 285 asuntos sometidos a votación, solo votó
1
21 asuntos entre impedimentos, órdenes del día y articulados y demás
detallados en los hechos de la demanda; significando que las votaciones
realizadas por el demandado equivale al 42.46%, es decir, su gestión legislativa
ni siquiera alcanza a representar el 50% de todos los asuntos que debió votar.
Que el representante Lozada tenía la obligación de asistir a las sesiones
completas con independencia de si el orden del día contenía uno o varios asuntos
a votar y como no lo hizo en más de 6 sesiones plenarias, debe entenderse que
inasistió, aunque haya atendido al llamado a lista, registrado su asistencia o haya
votado uno de varios proyectos agendados.
Que en la sesión del 24 de julio solo votó 1 proyecto de 4; en la sesión del 14 de
agosto solo 1 un proyecto de 5; en la sesión del 27 de agosto solo 1 proyecto de
6
; en la sesión del 2 de octubre de 2024 «solo voto el orden del día de catorce
(14)» (sic); en la sesión «del 16 de octubre agosto de 2024» solo votó 3 proyectos
de 19 en la sesión del 17 de octubre solo 2 proyectos de 8; y en la del 18 de
diciembre de 2024, solo 3 proyectos de 12.
Que ello significa que el demandado no votó en la mayoría de las iniciativas
legislativas discutidas en las sesiones a las que asistió, ya que hizo el registro de
la asistencia y se retiró luego del recinto, desconociendo sus obligaciones. Sobre
este tema citó a la Sala Plena de esta Corporación en sentencia del 1º de agosto
de 2017 radicado 11001-03-15-000-2014-00529-00 y otras ya citadas en la
demanda.
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Que no obra en el expediente prueba alguna de que la inasistencia a las sesiones
plenarias ordinarias relacionadas en la demanda se encuentren debidamente
acreditadas como válidas y justificadas por la Comisión de Acreditación
Documental de la Cámara de Representantes, dando cumplimiento a lo
consagrado en el parágrafo del artículo 90 de la Ley 5 de 1992. Que reposa en
el expediente, oficio de la presidencia de esa Comisión donde hace constar que
“a la fecha, no contamos con dictamen emitido sobre las demás excusas
relacionadas en su escrito.” (comillas textuales)
Que las comisiones son estructuralmente diferentes y que las autorizaciones de
la Mesa Directiva del Congreso de Colombia que permiten a un parlamentario
realizar un viaje al exterior no se consideran como una función legislativa;
debiendo ser privilegiada esta frente a cualquier otra actividad parlamentaria
como se dijo en la sentencia pérdida de investidura con radicado: 11001-03-15-
0
00-2019-01599-02.
Concluyó que el representante a la cámara, Juan Carlos Lozada Vargas se
encuentra incurso en la causal de pérdida de investidura invocada.
El Ministerio Público realizó una síntesis del concepto escrito presentado, en el
cual, luego de referirse a la demanda y a la contestación, analizó el acervo
probatorio recaudado y concluyó que el señor Lozada Vargas justificó las
sesiones a las que no asistió; que aquellas sesiones plenarias en las cuales votó
algunos proyectos de ley y acto legislativo y otros no, no pueden ser
contabilizadas como inasistencias, pues el simple hecho de haber votado algunas
iniciativas, indica que sí estuvo presente y participó en la sesión. Que deducir lo
contrario, equivaldría a entender de manera equivocada que el hecho de votar
constituye el verbo rector de la causal endilgada.
Que el demandado «registró su asistencia a la sesión plenaria del 14 de agosto
de 2024, pero no votó en ninguno de los asuntos debatidos, lo que constituye un
indicio grave de que el congresista, a pesar de haber contestado el llamado a
lista, en realidad no estuvo en esa sesión.» Sin embargo, considerando que fue
esa única sesión en la que no estuvo presente sin ningún justificante y teniendo
en cuenta que la conducta sancionable implica la inasistencia, en un mismo
período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de
acto legislativo, de ley o mociones de censura; no incurrió en la causal de pérdida
de investidura; por lo que pidió no decretarla.
El demandado alegó que la ley sancionatoria se edifica sobre la responsabilidad
subjetiva, que su interpretación es restrictiva y rechaza la analogía,
garantizándose al justiciable los principios de legalidad, debido proceso, in dubio
pro sancionado, culpabilidad, razonabilidad y carga de la prueba.
Que «la demanda presenta como prueba la red social YouTube, con una
invocación genérica en la página 3, por lo que la causal de pérdida de investidura
queda sin soporte legal» y en cambio tiene una respuesta contundente con los
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elementos probatorios referidos al registro, a la repuesta al llamado secretarial, a
la práctica de la votación manual y electrónica todo lo cual se evidencia en la
gaceta del Congreso y en los registros fílmicos y de voz aportados por el
apoderado; además de los documentos públicos expedidos por la Subsecretaría
de la Cámara de Representantes.
Que con lo consignado en la respuesta al derecho de petición del 14 de febrero
de 2025 se controvierte fehacientemente la pretendida inasistencia o ausencia
endilgada al congresista y con la valoración global de los elementos probatorios
aportados con la demanda se desvirtúa la afirmación de que la actividad
parlamentaria del demandado fue inexistente y sin ningún tipo de excusa,
justificación o impedimento.
Que de una fotografía reproducida en la demanda relativa a una fecha
indeterminada, mal puede inferirse la inasistencia durante un periodo, y tampoco
es lógico deducir de allí matemáticamente la inasistencia a un 38% de las
sesiones.
Que contrario a ello, se lograron probar las justificaciones a las ausencias
señaladas mediante resolución en cada caso, que igualmente hubo dos permisos
autorizados por razones de salud y prescripción médica y una ausencia por
licencia de paternidad; derechos que ejerce cualquier ciudadano en igualdad de
condiciones.
Que aunque la carga de la prueba corresponde al actor, la parte demandada obró
con diligencia para dar claridad sobre la inexactitud de las afirmaciones de la
demanda y que en cambio, se establezca que el demandado cumplió de manera
ejemplar sus funciones como congresista y ha merecido reconocimientos
públicos, ha sido exaltado, «en el año 2024 ocupo el 5° lugar en esa corporación
(cifras y conceptos) y en el balance de participación publicado por el presidente
de la plenaria el 31 de diciembre ocupo el 10° puesto con la mayor participación
en sus labores legislativas».
Citó la sentencia de Sala Plena del 01 de agosto de 2017 radicado 2014-00529-
0
0 C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y la del 13 de junio de 2018 con
radicado 201800318-01 C.P. Guillermo Sánchez Luque.
Expresó que es equivocado el señalamiento por parte del Ministerio Público en
relación con la ausencia el día 14 de agosto de 2024, pues allí se votó la moción
de censura del ministro de Minas y Energía, Omar Andrés Camacho, de manera
negativa por el representante Juan Carlos Lozada Vargas, la votación se llevó a
cabo de manera electrónica y se encuentra registrada en la página 18 de la
Gaceta del Congreso número 2099 de 2024, incorporada en la contestación de
la demanda.
Que cuando se verifica documentalmente el voto aparece la palabra NO, con la
cual se genera una percepción errada de que el representante no votó, pero que
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cuando no se vota se señala expresamente no votó, y cuando se señala el
sentido del voto, solo se limita a registrarse las palabras NO o SÍ.
Concluyó que el demandado no registró ausencia alguna en los términos del
artículo 90 y s.s. de la Ley 5 de 1992, que pudieran computarse para tener la
virtualidad de la pérdida de investidura, pues todas y cada una de las ausencias
se encuentran justificadas; por lo que pidió desestimar las pretensiones.
CONSIDERACIONES
Corresponde a la Sala Especial Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de
Investidura determinar si el congresista Juan Carlos Lozada Vargas incurrió en
causal de pérdida de investidura por inasistencia, en un mismo período de
sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se votaron proyectos de acto
legislativo, de ley o mociones de censura establecida en el numeral 2o del artículo
183 de la Carta Política y en el numeral 6 del artículo 296 de la Ley 5a de 1992.
Con este propósito, la providencia se referirá a los aspectos generales de la acción
pública de pérdida de investidura, a la causal alegada en la demanda y abordará el
caso concreto.
Aspectos generales sobre la pérdida de investidura
La Constitución Política de 1991 regula la pérdida de investidura en los artículos
1
1
83 y 184 y se encuentra desarrollada en las Leyes 1881 de 2018 y el artículo
43 de la Ley 1437 de 2011. Se ha considerado como un medio de control de
naturaleza sancionatoria, en consecuencia, se debe desarrollar conforme al
principio del debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución
Política.
Para la pérdida de investidura aplican los principios de legalidad en sentido
estricto –tipicidad-, taxatividad, pro homine e in dubio pro-reo. La aplicación
restrictiva se impone sobre la interpretación extensiva o analógica. Se trata de un
juicio subjetivo que el Consejo de Estado ha considerado de carácter ético, pues
se reprochan conductas contrarias a la dignidad del cargo que se ostenta1. El
juez evalúa si el representante de la voluntad popular se comporta de acuerdo
con las exigencias legales y constitucionales2 y, en ese orden, a través de este
medio de control se castiga a los parlamentarios3-en ejercicio o aun cuando este
1
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido: “La pérdida de investidura constituye una clara
manifestación del ius puniendi del Estado, con el fin de juzgar la conducta de los servidores públicos de
elección popular, llamada a cumplir un papel fundamental en la democracia participativa y deliberativa, pues
con ella se busca preservar valores esenciales de la democracia como la defensa del interés general, el
decoro, la rectitud, la lealtad, la imparcialidad, la eficacia, la eficiencia, la transparencia y la buena marcha
del servicio público en el ejercicio de la representación popular” (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso
Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de marzo de 2021. Exp. 15001-23-33-000-2020-01680-
0
2
1(PI). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés).
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Séptima de Decisión de Pérdida de
Investidura. Sentencia del 20 de febrero de 2019. Exp. 11001-03-15-000-2018-03883-00(PI). C.P. María
Adriana Marín (E).
3
De características especiales que la distinguen de otros regímenes de responsabilidad de los servidores
públicos, así como también, de los procesos penales, electorales, de responsabilidad fiscal, e incluso del
proceso disciplinario realizado por la administración pública. (Gómez Pavajeu, 2011; Gómez Pavajeu, 2011)
(Brito, 2015).
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hubiere cesado- que incurran en conductas reprochables por contrariar el interés
general, la ética o la dignidad que ostentan4.
Entre otros atributos del proceso, se destaca: i) es de carácter jurisdiccional y
conlleva una imperiosa consecuencia, pues la pérdida de investidura genera
inhabilidad para ocupar cargos de elección popular iguales o similares; ii) tiene
fuertes implicaciones democráticas, pues más que la limitación de los derechos
políticos de un ciudadano, representa un juicio de carácter subjetivo respecto del
comportamiento de un miembro de una corporación pública y su sujeción al
imperio de la ley; iii) es un medio de control de carácter público, de allí que la
legitimación por activa la tenga cualquier ciudadano; iv) es un juicio de
responsabilidad subjetiva, lo que implica verificar que existió una conducta dolosa
o culposa5; v) cuenta con la garantía de la doble instancia; vi) tiene un término
de caducidad de cinco años y vii) es una institución autónoma e independiente
respecto de los demás regímenes de responsabilidad de los servidores públicos6.
El análisis en los procesos de pérdida de investidura se surte en dos etapas. En
primer lugar, se estudia desde una perspectiva objetiva que el miembro de una
corporación pública haya incurrido en una conducta tipificada como causal para
perder la investidura, según el régimen correspondiente. En segundo lugar,
procede el análisis subjetivo de la conducta, donde se verifica que esta sea un
acto volitivo y consciente que transgrede el régimen legal.
La causal de pérdida de investidura invocada
El demandante invocó como causal de pérdida de investidura, la consagrada en
el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política, según el cual “Los
congresistas perderán su investidura: «2. Por la inasistencia, en un mismo
período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de
acto legislativo, de ley o mociones de censura», causal que es reiterada en la Ley
5
ª de 1992, artículo 296, numeral 6º.
Sobre la interpretación de la causal, el alcance de la conducta reprochada en ella
y los elementos que la configuran señaló la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo en sentencia del 1º de agosto de 2017, radicado 2014-00529, M-
P. Danilo Rojas Betancourth
«20. Literalmente “inasistencia” no es otra cosa que falta de asistencia y esta
expresión a su turno significa hallarse presente. De modo que si un
congresista, sin justificación alguna, no asiste a las reuniones establecidas
en el artículo 183 2 constitucional, perderá la investidura.
21. Una literalidad no aislada del texto, obliga a cualquier intérprete a
observar la relación que existe entre inasistencia y sesión de votación. (…)
4
Cfr. sentencias SU-424 de 2016, SU-515 de 2013, C-181 de 2002, C-948 de 2002, T-1093 de 2004, SU-
159 de 2003 y C-319 de 1994.
Al respecto, el H. Consejo de Estado ha señalado: “i) si el congresista estaba en condiciones de
1
5
comprender el hecho o circunstancia configurativa de la causal, ii) si le era exigible otra conducta o
comportamiento, iii) si el congresista atendió las normas jurídicas y, finalmente, iv) si la sanción de pérdida
de investidura, en el caso concreto, es necesaria para garantizar los fines fijados en la Constitución” (Ibid).
6
Ibid.
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Es decir, la inasistencia relevante para la pérdida de investidura tiene
literalmente dos condiciones: (i) que en la reunión se trate al menos uno de
los tres temas indicados y (ii) que tales asuntos sean votados en la plenaria7.
Al punto que puede afirmarse que si en tal sesión se trata la temática pero
no se vota, la ausencia del congresista no será relevante para la pérdida de
investidura, lo que refuerza la necesaria relación entre inasistencia y
votación.
22. Esto muestra dos rasgos más de la norma, asociados a la estricta
legalidad de la sanción que ha de imponerse: (iii) la inasistencia a los debates
de este tipo de asuntos en las plenarias del Congreso o de sus Cámaras
individualmente consideradas no es relevante para la pérdida de investidura,
así como tampoco lo es (iv) la inasistencia a las votaciones de los proyectos
de ley y de acto legislativo que tienen lugar al interior de las comisiones
constitucionales permanentes. Como la norma no dice p.e. que la investidura
se perderá “por la inasistencia a reuniones en las que se debatan y voten
proyectos”, sino que solamente limita la exigencia de asistir a las “reuniones
plenarias en las que se voten proyectos”, entonces ni el estar presente en
las votaciones que se realizan en las comisiones ni la participación en los
debates vienen al caso. El contexto relevante de la inasistencia para casos
de pérdida de investidura es, se insiste, el momento de la votación en las
plenarias de “proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura».
Tal entendimiento está directamente relacionado con la exigencia del
cumplimiento de las funciones de los congresistas, principalmente la
constituyente, la legislativa y la de control político.
En cuanto a los elementos constitutivos de la causal ha de tenerse en cuenta
que de acuerdo con la jurisprudencia se deben reunir los siguientes8: i) la
inasistencia del congresista; ii) que la inasistencia ocurra en el mismo periodo
de sesiones; iii) que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones
plenarias; iv) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o
mociones de censura y v) que la ausencia no esté justificada o no se haya
producido por motivos de fuerza mayor.
También ha sido pacífica la postura jurisprudencial en el sentido de que, en
caso de llegarse a encontrar configurada la causal en cuanto a los elementos
normativos, es necesario realizar el análisis del elemento subjetivo, es decir,
que ha de poderse atribuir la conducta reprochada al congresista, a título de
dolo o culpa grave.
Análisis del caso concreto
La Sala debe analizar si el demandado incurrió en la causal de pérdida de
investidura establecida en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución
Política y en el numeral 6 del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992 consistente en la
7
Este vínculo entre la inasistencia y la votación ya había sido enunciado por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en la citada sentencia de 20 de enero de 2004, en la que puntualizó
que la inasistencia que interesa a efectos de que proceda la causal de pérdida de investidura, es aquella
que se verifica respecto de las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo
o mociones de censura.
8
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de febrero de 2019. C.P.
Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado 11001-03-15-000-2018-02035-01(PI).
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Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
inasistencia en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las
que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
El demandante plantea dos circunstancias en las que se habría configurado la
causal: la inasistencia injustificada del congresista y la no permanencia ni
participación en los debates y decisiones en las plenarias a las cuales sí asistió
en el periodo señalado.
Al respecto, se encuentra acreditado que en el primer periodo de la legislatura
2
024-2025 comprendido entre el 20 de julio y el 16 de diciembre de 2024 se
realizaron 52 sesiones plenarias9 de acuerdo con la documentación que obra en
las actuaciones 47 y 59 del expediente, específicamente oficio de 24 de febrero
de 2025, respuesta a petición del demandado por parte del jefe (E) de relatoría
de la Cámara de Representantes; la relación de sesiones con las gacetas y el
contenido de estas. (RTA PUNTO 5 y 8)
Conforme a ello el señor Lozada Vargas, en dicho periodo inasistió a las
siguientes sesiones plenarias:
Fecha
Tema por votar
Asistió
Justificación
1
30/07/2024
P. Ley 428/2024, 135 y
No
Excusa médica
321/2023
2
3
4
31/07/2024
5/08/2024
21/08/2024
P. Ley 331 y 346/2023
P. Ley 191, 015, 128/2023
P. Ley 259 y 311/2023
No
No
No
Excusa médica
Excusa médica
Resolución 736 de
15/08/24
5
6
7
8
9
23/09/2024
24/09/2024
25/09/2024
7/10/2024
8/10/2024
22/10/2024
29/10/2024
18/11/2024
P. Ley 140/24
No
No
No
No
No
No
No
No
Resolución 891 de
7/09/24 Autorización
1
P. Ley 333, 023 y 347/23
Resolución 891 de
17/09/24 Autorización
P. Ley 166/23 proposición
Resolución 891 de
17/09/24 Autorización
archivo
P. Ley 166/23
Resolución 945 de
30/09/24 Autorización
P. Ley 166/23
Resolución 945 de
30/09/24
1
0
1
2
P. Ley 346, 178, 197/23
P.A. Legis 444, 079 y
Resolución 1040 de
22/10/24 autorización
1
Resolución 1040 de
22/10/24 autorización
272/24
1
P. Ley 249 y 318/23,
11/22, 365, 425 y 370/24
Resolución 1171 de
18/11/24 Licencia de
paternidad
3
9
Se realizaron 2 sesiones extraordinarias los días 17 y 18 de diciembre de 2024, las cuales no hacen parte
de la acusación realizada en la demanda.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia
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10
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
13
14
15
19/11/2024
26/11/2024
28/11/2024
P. Ley 326/22, 225, 231 y
22/23
No
No
No
Resolución 1171 de
18/11/24 Licencia de
paternidad
2
P. Ley 326/22, 225, 231 y
22/23
Resolución 1171 de
18/11/24 Licencia de
paternidad
2
P. Ley 367/24
Resolución 1171 de
18/11/24 Licencia de
paternidad
1
6
7
2/12/2024
P.A. Legis 437/24
P. Ley 312/24
No
No
Excusa médica
1
10/12/2024
Resolución 1314 de
9/12/24 Permiso
1
8
9
11/12/2024
12/12/2024
P. Ley 189/23, 264 y
No
No
Resolución 1314 de
9/12/24 Permiso
436/24
1
P. Ley 312/24
Resolución 1314 de
9/12/24 Permiso
Según el demandante, el señor Lozada Vargas dejó de asistir a 20 sesiones,
incluyendo la del 12 de noviembre de 2024; sin embargo, de la documentación
obrante en el expediente, específicamente del oficio SbSG2.1-0065-25 del 14 de
febrero de 202510 se observa que sí asistió a la sesión de esa fecha y en ella se
votaron proyectos de Acto Legislativo y votó algunos de los asuntos:
«
VOTACIÓN 2-PAL 272/24 MESADA 14 PROFESORES- IMPEDIMENTOS»
«
VOTACIÓN 4-PAL 272/24 MESADA 14 PROFESORES-TÍTULO Y PREGUNTA»
VOTACIÓN 5-PAL 074/24 DISTRITO TURÍSTICO AMAZONAS-IMPEDIMENTO HR
«
YENICA ACOSTA»
VOTACIÓN 6-PAL
PREGUNTA»
«
074/24
DISTRITO
TURÍSTICO
AMAZONAS-TÍTULO
Y
La sesión Plenaria del 14 de agosto no fue alegada por el demandante como
inasistida ni abandonada por el demandado pero fue señalada por la
representante del Ministerio Público en su concepto como no asistida por el
congresista acusado, sin embargo, de los documentos obrantes en el expediente
se observa que, como lo expresó la defensa, el señor Lozada Vargas asistió a
ella y votó negativamente a la moción de censura del ministro de Minas y Energía,
Omar Andrés Camacho.11
Se tiene entonces que para 11 de las sesiones a las que no asistió, el
representante a la cámara contó con resoluciones de autorización para asistir a
diferentes eventos12 y para otras cuatro contó con licencia de paternidad
concedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes. Las cuatro
restantes inasistencias las justificó con excusas médicas13.
1
1
1
1
0 Véase actuación 00059 del aplicativo SAMAI, (visualizar expediente)
1 Actuación 00059 del aplicativo SAMAI- RTA PUNTO 5 (visualizar expediente)
2 Aportadas por el demandado mediante links insertados en la contestación.
3 Las resoluciones y excusas fueron aportadas por el demandado mediante links insertados en la respuesta
a la demanda. Igualmente, fueron aportadas por la Cámara de Representantes mediante exhorto visible en
Actuación 00059 del aplicativo SAMAI- RTA PUNTO 5. (visualizar expediente)
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11
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
La incapacidad médica para las sesiones del 30 y 31 de julio fue acreditada por
la Comisión Legal de Acreditación Documental, de acuerdo con respuesta de 13
de febrero de 2025, dirigida por esa Comisión a petición del demandado14.
En relación con las otras 2 excusas, esa Comisión dijo no tener «dictamen
emitido»; sin embargo, la Sala observa que ambas fueron expedidas por el
médico del Congreso y que de acuerdo con el oficio de febrero 24 de 2025 y la
documentación aportada por el secretario general de la Cámara de
Representantes, las excusas fueron debidamente presentadas por el
congresista15.
No desconoce la Sala el contenido del parágrafo del artículo 90 de la Ley 5ª de
1
992 según el cual, se requiere del dictamen de la Comisión de Acreditación
Documental de la Cámara que debe ser presentado a la Mesa Directiva quien
debe adoptar la decisión final sobre las excusas. Sin embargo, el hecho de que
aún no se haya pronunciado esa Comisión sobre la validez de las justificaciones
presentadas, no puede significar que las ausencias fueron injustificadas.
De lo expuesto extrae la Sala que en relación con estas ausencias no se
configura la causal invocada; pues es cierto que el demandado no asistió, que
las inasistencias se dieron en el periodo señalado (20 de julio a 16 de diciembre
de 2024) y que en cada una de ellas se votaron proyectos de ley o de acto
Legislativo, pero esas ausencias fueron justificadas; con excepción de 2 de ellas
en relación con las cuales la Comisión de Acreditación no había decidido para
cuando se otorgó respuesta a la petición del demandado, de manera que no
pueden tenerse por acreditadas, sin embargo, tampoco puede establecerse su
ausencia de justificación, teniendo en cuenta que se trata de un trámite no
terminado y nos encontramos en un proceso sancionatorio.
En relación con las otras sesiones plenarias, el demandante afirmó que el señor
Lozada Vargas en 32 ocasiones registró asistencia, pero se retiró del recinto y no
participó en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo que se
debatieron. Señaló una a una las sesiones indicando que en algunas se registró
y no votó y que, en otras votó solo uno o algunos de los asuntos habiéndose
sometido a votación hasta 15 temas y que el congresista se abstuvo de votar en
la mayoría de ellos.
Al respecto es importante tener en cuenta que el registro de asistencia no es
prueba de la presencia y participación en la sesión correspondiente por parte del
congresista, debido a que es anterior a esta; pues conforme a lo dispuesto en el
artículo 91 de la Ley 5ª de 1992, el presidente, luego del llamado a lista, abre la
sesión e indica al secretario que proceda a dar lectura al orden del día.
1
1
4 Véase Actuación 00048 del aplicativo SAMAI. (visualizar expediente)
5 Véase actuación 00059 del aplicativo SAMAI. (visualizar expediente)
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12
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
En ese entendido, es posible determinar la inasistencia del congresista a las
sesiones, no obstante haber registrado su asistencia16; sin embargo, teniendo en
cuenta que las causales de pérdida de investidura son de interpretación
restrictiva, un entendimiento en el sentido de que el congresista debe permanecer
durante toda la sesión en el recinto resulta contrario a dicho parámetro y atenta
contra los principios de legalidad y tipicidad.
De esta manera, el hecho de que el demandado haya asistido a las sesiones y
haya votado al menos uno de los asuntos o haya participado en las discusiones
desvirtúa su inasistencia. Esto no quiere decir que si registró la asistencia y no
votó, automáticamente pueda tenerse por inasistida la sesión, pues, si bien de
acuerdo con la jurisprudencia, «[l]a repuesta al llamado a lista no es plena prueba
de la presencia del congresista en la sesión, porque es anterior a su inicio»17,
también en ocasiones el congresista puede excusarse de votar, con autorización
del presidente, de acuerdo con el artículo 124 de la misma Ley 5ª; por lo que,
dadas las circunstancias, la prueba de la inasistencia sigue siendo carga del
demandante.
Con la documentación recaudada se encuentra acreditado que el demandado
registró asistencia a todas las sesiones, con excepción de aquellas cuya ausencia
ya fue estudiada en párrafos anteriores y que, como se especificó en la tabla, no
se encontraron injustificadas. Igualmente, se acreditó que asistió a 32 plenarias
y votó en uno o en varios de los asuntos allí tratados; con lo cual se desvirtuó su
inasistencia o abandono del recinto.
Al respecto véanse oficios SbSG2.1-0064-25 y SbSG2.1-0065-25 de 14 de
febrero de 2025, donde la Secretaría General de la Cámara de Representantes
informó las sesiones plenarias realizadas entre el 20 de julio y el 18 de diciembre
de 2024, relacionando las gacetas y la participación del representante Juan
Carlos Lozada Vargas, respectivamente18. Véanse también las gacetas
aportadas con la misma respuesta y los informes de votaciones manuales y
electrónicos19.
No obstante, para la Sala resulta oportuno analizar las sesiones plenarias que el
demandante señaló como no asistidas por el señor Lozada Vargas, diferentes a
las ya examinadas, así como aquellas en las que se indicó que, pese a registrar
asistencia no votó, para con ello determinar si se configura la causal de pérdida
de investidura invocada.
En la sesión del 20 de julio de 2024 el demandante indicó que el representante
Lozada Vargas se registró y no votó. De acuerdo con la documentación ya
señalada y específicamente con las gacetas 1575 y 1229 y el orden del día, en
dicha sesión se llevó a cabo la instalación del Congreso en Pleno y la elección
1
6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13 de junio de 2018, M.P.
Dr. Guillermo Sánchez Luque. Exp. 2018-00318-01
1
1
1
7 Ibidem.
8 Véase actuación 00059 del aplicativo SAMAI, RTA PUNTO 9, 9ª. (visualizar expediente)
9 Véase actuación 00059 del aplicativo SAMAI, RTA PUNTO 3 y PUNTO 8. (visualizar expediente)
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13
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
de la mesa directiva de la Cámara de Representantes. No se trataron proyectos
de Ley o de Actos Legislativos ni mociones de censura; por lo que no califica para
el estudio de pérdida de investidura del congresista. Adicionalmente, la votación
fue secreta, como consta en la gaceta 1229, mientras que en el oficio SbSG2.1-
0
065-25 de 14 de febrero de 2025 se informó que el demandado sí votó.
Respecto de la sesión del 24 de julio de 2024 el demandante también afirma que
el representante se registró y no votó; sin embargo, la Sala encuentra que en
dicha sesión se discutió y votó el Proyecto de Ley 139 de 2023 con: 1. informe
de ponencia, 2. proposición no avalada al artículo 2 y 3. título y pregunta. El señor
Lozada Vargas votó el tema título y pregunta, como consta en la relación de
votaciones manuales y en el oficio mencionado en el párrafo anterior y en la
gaceta No 2021; luego no puede tenerse por inasistida la sesión.
A la sesión del 29 de agosto de 2024 el demandante realizó similar afirmación,
respecto de lo cual se observa que en dicha sesión se dio un debate de control
político con citación a varios ministros del gobierno y ni del orden del día ni de la
gaceta 2209 correspondiente a la sesión se encuentra que hubiera votación. Así
mismo, en el oficio ya referido, en la parte de la votación se lee «N/A»,
significando que no hubo lugar a votación.
No se aportó algún elemento que indique que el congresista Losada Vargas se
hubiera retirado del recinto y, por el contrario, de las pruebas aportadas se puede
deducir que estuvo presente en la sesión, al ser propuesto su nombre en relación
con la composición de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto por el Partido
Liberal; de manera que no hay elementos que permitan tener como no asistida la
sesión.
En la sesión del 17 de octubre de 2024 se votó el Proyecto de Ley 166 de 2023
y se sometieron a votación 8 asuntos de los cuales el congresista, contrario a lo
manifestado por el demandante, votó negativamente los artículos 60, 61 y 80 con
proposiciones avaladas y el 79 como venía en la ponencia, al igual que el tema
«
reforma laboral título y pregunta». Así se observa en el registro de votaciones
manuales y en el oficio del 14 de febrero de 2025.
En la sesión de 21 de octubre de 2024 se votó sobre impedimentos relacionados
con el Proyecto de Ley 005/2023 y el aplazamiento del mismo proyecto. Pues
bien, contrario a lo manifestado por la parte demandante, el señor Lozada Vargas
votó, según aparece en el informe de registro de votación electrónica y en la
gaceta 119 de 14 de febrero de 2025, donde además consta que el demandado,
fue el autor del proyecto, intervino en la sesión y votó «No» a los impedimentos
y «No» al aplazamiento.
En la sesión de 09 de diciembre de 2024 se votaron varios proyectos de ley, de
los cuales el representante Lozada Vargas votó «No» a la proposición de
aplazamiento del Proyecto de Ley 014/2024 y «Sí» al título y pregunta del
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14
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
Proyecto de Ley 425/2024. Lo anterior, se observa en el registro de votaciones
manuales y en el oficio del 14 de febrero de 2025.
También señaló el demandante que en sesión del 2 de octubre de 2024 el señor
Lozada Vargas solo votó el orden del día, pese a que allí se votaron 14 asuntos,
hecho que se encuentra acreditado con la documentación tantas veces referida.
Se desconocen las razones por las que no votó los asuntos propuestos y tampoco
se tienen otros elementos que permitan establecer que se ausentó del recinto,
para contar esta sesión como inasistida sin justificación.
Ahora, si se tuvieran por inasistidas sin justificación las sesiones de 5 de agosto
y de 2 de diciembre en relación con las cuales no se encontraron debidamente
acreditadas las excusas médicas y la del 2 de octubre en la cual solo votó el
orden del día, no sería suficiente para tener por configurada la causal que exige
que sean seis las sesiones plenarias inasistidas sin justificación en un periodo de
sesiones.
En conclusión, la Sala Especial de Pérdida de Investidura no encuentra
acreditados los elementos que configuran la causal de pérdida de investidura del
congresista, puesto que las inasistencias efectivas a sesiones plenarias fueron
debidamente justificadas con las salvedades ya indicadas y en cuanto las
sesiones en las que registró asistencia, el señor Juan Carlos Lozada Vargas
participó y votó, por lo menos uno de los asuntos sometidos a votación;
desvirtuándose así el retiro definitivo del recinto que se alega en la demanda.
Resulta pertinente advertir que los gráficos presentados con la demanda para
demostrar la ausencia del recinto o de las sesiones por parte del congresista
pueden ser indicativos de retiros momentáneos, pero de ninguna manera dan
cuenta del retiro o ausencia total como lo pretende el demandante.
Adicionalmente conviene reiterar que la conducta que se sanciona mediante la
causal 2 del artículo 183 constitucional es la inasistencia y no puede extenderse
a la falta de permanencia en las sesiones.
Conforme a los motivos expuestos, se negará la pérdida de investidura solicitada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de
Investidura, administrando justicia en nombre de la República de Colombia
y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero. NEGAR la solicitud de pérdida de investidura instaurada por el señor
William Quintero Villarreal en contra del congresista Juan Carlos Lozada Vargas.
Segundo. Ejecutoriada esta sentencia, COMUNICAR la decisión a la Mesa
Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al
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15
Radicación: 11001-03-15-000-2025-00447-00
Ministerio del Interior, para lo de su cargo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 15 de la Ley 1881 de 2018.
Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Pérdida de
Investidura en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Firmado electrónicamente
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Ausente en Comisión
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Firmado electrónicamente
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Firmado electrónicamente
NICOLÁS YEPES CORRALES
Firmado electrónicamente
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia
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