Radicado: 11001-03-15-000-2025-01599-01
Solicitante: Daniel Torres Chamorro
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN
Bogotá, D C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia:
Pérdida de investidura
Expediente:
Solicitante:
Convocada:
11001-03-15-000-2025-01599-01
Daniel Torres Chamorro
Mónica Karina Bocanegra Pantoja
Tema:
Pérdida de investidura. Representante a la Cámara por el departamento
del Amazonas. Causal invocada: Indebida destinación de dineros
públicos
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decide el recurso
de apelación interpuesto por Daniel Torres Chamorro contra la sentencia del 19 de
septiembre de 2025, mediante la cual la Sala Novena Especial de Decisión de esta
Corporación negó la solicitud de pérdida de investidura de la representante a la Cámara
por el departamento del Amazonas Mónica Karina Bocanegra Pantoja.
I.
ANTECEDENTES
1
. Fundamentos fácticos de la solicitud de pérdida de investidura
El 13 de marzo de 2022, la señora Mónica Karina Bocanegra Pantoja fue elegida
representante a la Cámara por el departamento del Amazonas para el período 2022 al
2
026.
El 18 de marzo de 20251 el señor Daniel Torres Chamorro formuló solicitud de pérdida
de investidura contra la mencionada congresista, al considerar que incurrió en la causal
de indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 4 del artículo 183 de
la Constitución Política2.
2
. Fundamentos jurídicos de la solicitud de pérdida de investidura
El 29 de julio de 2022, a través de la Resolución 1740, la División de Personal de la
Cámara de Representantes nombró al señor Luis Arturo Hayden como asistente I de la
Unidad de Trabajo Legislativo (en adelante UTL) de la congresista Mónica Karina
Bocanegra Pantoja, cargo que ocupó desde el 1.º de agosto de 2022 hasta el 30 de marzo
de 2023. En reemplazo del señor Hayden se nombró a su hijo Junior Alexander Hayden.
El demandante explicó que Luis Arturo Hayden fue nombrado en la UTL de la congresista,
pese a que estuvo en la ciudad de Iquitos (Perú) entre el 9 de mayo de 2017 y el 7 de
marzo de 2023, tal como quedó consignado en el certificado emitido el 5 de junio de 2023
por el Centro Facilitador de Servicios Migratorios de Leticia de la Unidad Administrativa
1
2
Índice 1 del aplicativo de gestión judicial Samai, bajo el número de radicación 11001-03-15-000-2025-01599-00.
«Los congresistas perderán su investidura:
[
…]
4
. Por indebida destinación de dineros públicos».
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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Solicitante: Daniel Torres Chamorro
Especial Migración Colombia (en adelante, Migración Colombia), el cual se allegó con la
solicitud de pérdida de investidura.
Afirmó que el aludido documento evidenciaba que el señor Hayden no se posesionó
presencialmente en el empleo en el que fue nombrado, por lo que desatendió la exigencia
de la Ley 2029 de 2020, según la cual las labores de asistencia legislativa establecidas
en la Resolución MD 1095 de 20103 debían ejecutarse dentro del territorio nacional.
En ese mismo sentido, el demandante aseveró que Luis Arturo Hayden recibió
$
24.000.000 como salarios entre el 1.º de agosto de 2022 y el 30 de marzo de 2023, con
fundamento en certificaciones de labores suscritas por la congresista Mónica Karina
Bocanegra Pantoja.
Que los anteriores hechos permitían evidenciar que se configuró el elemento objetivo de
responsabilidad de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros
públicos, toda vez que la congresista permitió el pago de salarios a un empleado público
que no cumplió sus funciones, lo que involucraba la utilización de recursos del erario con
un propósito distinto al servicio público.
Asimismo, sostuvo que se configuró el elemento subjetivo de responsabilidad porque la
congresista incurrió en culpa grave por (i) inobservar el deber de verificar la ejecución de
funciones de los miembros de su UTL, antes de emitir las constancias de labores
conforme con el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992; (ii) no exigir a Luis Arturo Hayden que
regresara al país para atender sus tareas de asistencia legislativa; (iii) no reportar esa
ausencia en aras de evitar el pago de los salarios y (iv) no velar para que se atendieran
los parámetros del «teletrabajo».
Que la congresista era administradora pública, especialista en gerencia social y se
desempeñó como diputada del departamento del Amazonas por cuatro períodos
consecutivos. Además, aludió a que contra ella se adelantaban los procesos penales
«
910016100000201800013,
910016100000201900018
y
910016100000201800003»,
relacionados con los delitos de peculado por apropiación, falsedad en documento público
y prevaricato por acción, en su orden.
Que lo anterior permitía inferir que se superaba el «test» fijado por la jurisprudencia del
Consejo de Estado4 sobre la «negligencia gravemente reprochable», pues la formación
académica de la congresista, su experiencia en el sector público y su bagaje judicial
permitían inferir que sabía que el pago de salarios a Luis Arturo Hayden comportaba
indebida destinación de dineros públicos.
Que según el Consejo de Estado,5 la causal invocada acontecía «cuando el congresista
autoriza el pago de salarios a personas que en realidad no han ejercido sus funciones» o no
prestaban el servicio de manera adecuada.
Adicionalmente, afirmó que Luis Arturo Hayden estuvo relacionado en un proceso penal6
adelantado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia contra un
excongresista, porque miembros de su UTL (de la cual hizo parte el señor Hayden)
pagaban a terceros con el fin de que realizaran sus labores. A juicio del actor, esta
3
4
Que establece el manual de funciones de la Cámara de Representantes.
«Sala Plena de lo Consejo de Estado, Sentencia de 31 de marzo de 2020; radicado: 11001-03-15-000-2019-01211-
0 (PI); consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio».
0
5
Sentencias (i) del 28 de marzo de 2017, expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00, M. P. Rafael Francisco Suárez
Vargas, y (ii) del 10 de agosto de 2021 (no señala en qué expediente se emitió ni su magistrado ponente).
Exp.110016000050201747703 (32.645).
6
2
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circunstancia «realza la gravedad de su posterior nombramiento en la UTL de la congresista
Bocanegra».
Sumado a lo anterior, sostuvo que la designación de Junior Alexander Hayden como
reemplazo de su padre Luis Arturo Hayden en la UTL de Mónica Karina Bocanegra
Pantoja, comportaba nepotismo, pues parecía que ella utilizaba los empleos a su cargo
con fines personales y políticos, lo que había reprochado en casos similares la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Por último, hizo alusión al proceso de pérdida de investidura adelantado contra la
representante a la Cámara Yénica Sugéin Acosta Infante, en el que se discutió un asunto
similar al aquí debatido y en el que el Consejo de Estado7 negó la solicitud, en razón de
que la congresista realizó actuaciones tendientes a recuperar los salarios pagados a los
miembros de su UTL que no cumplieron con sus funciones. Que dicha situación no se
presentó en el caso bajo estudio, dado que Mónica Karina Bocanegra Pantoja no adelantó
actuaciones orientadas a que Luis Arturo Hayden reintegrara los salarios que recibió entre
el 1.º de agosto de 2022 y el 30 de marzo de 2023.
3
. Trámite de primera instancia
Mediante auto del 19 de marzo de 2025, el despacho sustanciador inadmitió la solicitud
de pérdida de investidura al no cumplirse todos los requisitos previstos en los artículos
5
.º de la Ley 1881 de 2018, 6.º de la Ley 2213 de 2022 y 162-8 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)8.
Subsanada la demanda, por auto de 21 de abril de 2025 se admitió la solicitud de pérdida
de investidura y se ordenó notificar de manera personal a la congresista Mónica Karina
Bocanegra Pantoja y al Ministerio Público, quienes fueron notificados el 22 de abril de 20259.
4
. Contestación de la solicitud de pérdida de investidura
La representante a la cámara Mónica Karina Bocanegra Pantoja, mediante apoderado
judicial, contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones del
accionante. Para el efecto, manifestó que no incurrió en la causal de indebida destinación
de dineros públicos.
Explicó que el reporte de migración allegado por el solicitante no acreditaba «desde el
punto de vista MATERIAL» que Luis Arturo Hayden estuvo fuera de Colombia entre el 9
de mayo de 2017 y el 7 de marzo de 2023; por el contrario, otras pruebas demostraban
que residió en Leticia durante este período y cumplió funciones de asistencia legislativa.
Señaló que durante el lapso en el que el señor Hayden fue miembro de la UTL, cumplió
las actividades asignadas en el territorio colombiano, lo cual podía ser corroborado con
la constancia de realización de exámenes médicos, la certificación de expedición del
carné por parte del Congreso de la República, el reporte de ingresos a esa Corporación,
las fotografías de eventos políticos realizados en el Amazonas, las autorizaciones para
que se adelantara su posesión de manera virtual en Leticia y un dictamen pericial en el
que se consignó que esos registros fotográficos se publicaron en el perfil de su red social
Facebook entre el 1.º de agosto de 2022 y el 30 de marzo de 2023.
7
8
No identifica pronunciamiento alguno.
Se invocó una norma que no tenía relación con la pérdida de investidura, no se remitió por medios electrónicos el
libelo introductorio ni sus anexos a Mónica Bocanegra y tampoco se allegó certificación que la acreditara como
congresista.
9
Índices 16 y 17 del aplicativo de gestión judicial Samai, expediente 11001-03-15-000-2025-01599-00.
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Que las mencionadas pruebas permitían inferir que el informe de Migración Colombia,
allegado con la solicitud de pérdida de investidura, no contenía «una verdad auténtica y
tangible» sobre la supuesta permanencia en el Perú de Luis Arturo Hayden cuando se
desempeñó como miembro de su UTL, sino que evidenciaba que él no registró
correctamente sus salidas y entradas al país, en razón al libre tránsito de los habitantes
de Leticia entre Perú y Brasil.
En virtud de lo anterior, señaló que el pago de salarios al señor Hayden durante el tiempo
que integró su UTL no comportó indebida destinación de dineros públicos por haberse
demostrado que cumplió funciones de asistencia legislativa, las cuales fueron verificadas
por ella y su asesor Jorge Andrés Pulido Orobio. En consecuencia, no se configuraron
los elementos objetivo y subjetivo de responsabilidad fijados por el Consejo de Estado10
como presupuestos indispensables para declarar la desinvestidura de un congresista por
la aludida causal.
Sostuvo que, en el eventual caso de que se asumiera que Luis Arturo Hayden salió del
país entre el 1.º de agosto de 2022 y el 30 de marzo de 2023, ello no comprometía su
responsabilidad, por cuanto el Consejo de Estado precisó que «no le [es] exigible a la
Representante a la Cámara, establecer controles para comprobar si los funcionarios vinculados
a su UTL, que cumplen funciones de forma virtual, se encuentran dentro del territorio nacional,
pues es un imposible, con las herramientas de un congresista, tener acceso a las salidas del país,
por cualquier medio de transporte, de sus empleados a cargo»11.
Por último, la congresista sostuvo que, si bien designó como reemplazo de Luis Arturo
Hayden a su hijo Junior Alexander Hayden, esa situación se justificó en la necesidad de
nombrar a una persona joven con liderazgo en el Amazonas y no con la intención de
obtener beneficios individuales, de ahí que la afirmación del demandante careciera de
fundamento normativo.
5
. Audiencia pública
El 9 de mayo de 2025 la Sala Novena Especial de Decisión del Consejo de Estado celebró
la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, en la que:
(i) el accionante insistió en los argumentos expuestos en la demanda, en especial, en
lo relativo a que el certificado de Migración Colombia demostraba que Luis Arturo
Hayden salió del país el 9 de mayo de 2017 y regresó el 7 de marzo de 2023; por
tanto, no cumplió las labores de asistente I de la UTL de Mónica Karina Bocanegra
Pantoja y pese a ello, recibió salarios;
(ii) el agente del Ministerio Público afirmó que el demandante no probó la configuración
de la causal de pérdida de investidura invocada y que las pruebas practicadas
demostraban que el señor Hayden cumplió las tareas de asistencia legislativa en el
lapso en que estuvo vinculado a la UTL de la mencionada congresista; y
(iii) la demandada reiteró los planteamientos consignados en la contestación de la
pérdida de investidura e indicó que el solicitante no formuló un cargo relacionado
con la presunta omisión de la congresista de verificar las funciones previstas en los
informes rendidos por Luis Arturo Hayden, motivo por el cual no era dable emitir
pronunciamiento alguno sobre el particular en virtud del principio de congruencia.
1
1
0 No identifica pronunciamiento alguno.
1 «Sentencia del cinco (5) de junio de dos mil veintitrés (2023). M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Proceso No. 11001-
0
3-15-000-2023-00145-00».
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6
. Sentencia apelada
El 19 de septiembre de 2025, la Sala Novena Especial de Decisión del Consejo de Estado
profirió fallo de primera instancia y negó la pérdida de investidura de la representante a
la cámara Mónica Karina Bocanegra Pantoja, al considerar que no se demostró la
indebida destinación de dineros públicos invocada por el accionante.
El a quo explicó que los artículos 183-4 de la Constitución Política y 296-4 de la Ley 5ª
de 1992, establecen como causal de pérdida de investidura de congresistas la indebida
destinación de dineros públicos. Precisó que se trata de normas abiertas que no
describen los escenarios en que acontece la conducta, por lo que el Consejo de Estado
les ha dado contenido, en el sentido de indicar que la causal se configura cuando
concurren los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad, esto es, en el evento
en que el erario se utilice para «finalidades y cometidos estatales distintos a los
establecidos»12 en el ordenamiento jurídico o no autorizados o prohibidos (elemento
objetivo); y se evidencie una conducta dolosa o gravemente culposa del congresista
(elemento subjetivo).
Que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado se configura el elemento objetivo
de responsabilidad de la causal por indebida destinación de dineros públicos, cuando: (i)
la persona que presuntamente malversó el erario era congresista y en esa condición
ordenador del gasto o incidía en su ejecución, (ii) los recursos integraran el Presupuesto
General de la Nación, como son los gastos de funcionamiento; y (iii) los recursos fuesen
destinados por el congresista a cuestiones no autorizadas o prohibidas por el marco
normativo13.
El a quo aplicó los precitados presupuestos al caso concreto y estimó que no se cumplió
el tercero, es decir, la indebida destinación de dineros públicos, porque si bien el
solicitante allegó certificación de Migración Colombia en la que se consignó que Luis
Arturo Hayden salió del país el 9 de mayo de 2017 y regresó el 7 de marzo de 2023,
existían otras pruebas que demostraban que durante el periodo en que éste integró la
UTL de la congresista, desempeñó funciones de asistencia legislativa en el territorio
nacional.
Dentro de las pruebas se destacan las siguientes:
(i) los registros de ingreso del señor Hayden al Congreso de la República el 20 de
octubre de 2022 y el 29 de marzo de 2023;
(ii) el certificado médico suscrito por el doctor Francisco Betancourt, donde consta que
el 18 de julio de 2022, Luis Arturo acudió a su consultorio en Leticia para practicarse
unos exámenes pre - ocupacionales;
(iii) los informes mensuales que el señor Hayden enviaba a la congresista para
acreditar las actividades de asistencia legislativa que desarrollaba en el Amazonas;
(iv) la certificación de la Cámara de Representantes en la que se consignó que para el
2
022 se autorizaron las posesiones virtuales de los miembros de las UTL de los
representantes a la cámara, entre ellos, la del señor Hayden;
1
2 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de mayo de 2014, C. P. Enrique Gil Botero, expediente
1
1001-03-15-000-2013-00865-00.
1
3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 10 de agosto de 2021, radicación
1
1001-03-15-000-2020-04001-01, con ponencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández.
5
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(v) el testimonio de Luis Arturo Hayden quien sostuvo haber laborado para la UTL de
la congresista entre agosto de 2022 y marzo de 2023, tiempo durante el cual cumplió
sus funciones dentro del territorio nacional (Leticia, Amazonas). Que el contenido del
certificado de Migración Colombia no daba cuenta de la realidad, pues este nunca
realizó su ingreso formal al país y solo hasta marzo de 2023 un amigo que laboraba
en dicha entidad le ayudó a que quedara regularizada esa situación.
(vi) el interrogatorio de parte de la congresista Mónica Karina Bocanegra, quien afirmó
que Luis Arturo Hayden cumplió sus funciones de asistencia legislativa desde Leticia,
que no tuvo conocimiento ni autorizó su salida del país durante el tiempo de vinculación
y que había una persona de la UTL quien coordinaba y acompañaba las actividades
que se realizaban en el territorio.
(vii) los testimonios rendidos por Jorge Andrés Pulido Orobio, Sisley Sofía Cárdenas
Alzate y José Esteban Ramos Yepes, también miembros de la UTL y trabajaron con el
señor Hayden.
(viii) los testimonios de Liliam Miryam Sumaeta Lyuma. Ella afirmó ser vecina del señor
Hayden en Leticia; y del señor José Ricaurte Rojas quien dijo tener un local comercial
en dicha ciudad, que le prestaba los servicios de internet a Luis Arturo Hayden y que
desde allí éste se posesionó y enviaba los informes mensuales de sus actividades a la
congresista demandada.
(ix) El dictamen pericial rendido por Hernán David Peña Ortiz, en el que se realizó una
experticia a las fotografías publicadas por Luis Arturo Hayden en su perfil de Facebook
y en el que se concluyó que éstas fueron cargadas en la red social en las fechas allí
consignadas, esto es, 20 y 27 de octubre de 2022; 19 de enero; 2 y 11 de febrero de
2
023.
El a quo señaló que, aunque en la certificación de Migración Colombia se consignó que
Luis Arturo Hayden salió de Colombia el 9 de mayo de 2017 y regresó el 7 de marzo de
2
023, lo cierto es que ese documento «desconoce la realidad de los pueblos fronterizos y
específicamente del Amazonas, que colinda con países como Perú y Brasil siendo el límite oficial
el Río Amazonas, por el que se desplazan de manera cotidiana los habitantes de la zona».
Adicionalmente, adujo que la mencionada certificación no daba certeza en cuanto a que
el señor Hayden hubiere estado fuera del país durante su vinculación a la UTL de la
congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja, pues los demás elementos probatorios
acreditaban que cumplió sus funciones de asistencia legislativa de agosto de 2022 a
marzo de 2023 en Leticia, por lo que no se probaron todos los presupuestos objetivos de
la causal de pérdida de investidura invocada.
Asimismo, precisó que la Resolución MD1095 del 2010 expedida por la Cámara de
Representantes, establecía que las funciones del cargo de asistente I podrían
desarrollarse en cualquier lugar del territorio nacional, por lo que no merecía reproche
alguno que el señor Luis Arturo Hayden enviara los informes desde Leticia y que solo
haya asistido en dos oportunidades a Bogotá durante su vinculación a la UTL, pues lo
relevante era que cumpliera las actividades asignadas, tal como quedó demostrado.
Respecto a los procesos penales que se adelantaban contra Luis Arturo Hayden, el a quo
no los valoró, por cuanto no tenían relación con los hechos debatidos en el asunto de la
referencia.
6
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Finalmente, en razón a que el señor Hayden afirmó en su testimonio que fue un amigo
suyo de Migración Colombia, quien de manera informal registró su entrada al país el 7 de
marzo de 2023, el a quo ordenó compulsar copias de estas actuaciones a la Fiscalía
General de la Nación y a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que
indagaran si ese hecho involucró alguna irregularidad.
7
. Recurso de apelación
Inconforme con la decisión de primera instancia, el solicitante interpuso recurso de
apelación en el que planteó los siguientes cargos:
7
.1 «Error de hecho por falsa apreciación del certificado migratorio»
Señaló que el a quo erró al indicar que Iquitos (Perú) era un lugar fronterizo con Colombia
en el que era habitual el paso de colombianos, pues esa ciudad estaba ubicada a 472
kilómetros de Leticia, distancia que se recorre por vía fluvial en 15 horas y que imponía
agotar «trámites migratorios regulares», como los que debió surtir Luis Arturo Hayden el 7
de marzo de 2023 para que se registrara su entrada al territorio colombiano.
Advirtió que el certificado de Migración Colombia no fue valorado en debida forma y en
atención a los criterios de la sana crítica, dado que a pesar de que éste demostraba que
el señor Hayden estuvo por fuera del país entre mayo de 2017 y marzo de 2023, el a quo
concluyó que sí permaneció en Leticia durante el tiempo en que estuvo vinculado a la
UTL de la congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja.
Que lo anterior, sumado al hecho de que la esposa de Luis Arturo Hayden era peruana14,
permitía concluir que «mantenía una residencia prolongada o habitual en ese país», y que
comprendió gran parte del tiempo en el que fue nombrado en la UTL de la parlamentaria,
quien no se enteró de esa situación por falta de supervisión.
Asimismo, señaló que la aludida certificación de Migración Colombia es un documento
público que se presume auténtico en virtud de los artículos 243 a 246 del CGP, máxime
cuando no fue tachado de falso, circunstancias por las que «mantenía su fuerza probatoria
plena». No obstante, afirmó que esa prueba no fue valorada por el juez de primera
instancia bajo las reglas de la sana crítica ni en atención a la necesidad «de la búsqueda
de la verdad material», lo que también comportó «un vicio grave de motivación», puesto que
las consideraciones consignadas en el fallo apelado le dieron una aparente razonabilidad
que comportó lo que la Corte Suprema de Justicia ha denominado «válvula de escape»15.
7
.2 Indebida apreciación del testimonio de Luis Arturo Hayden
Adujo que la sentencia cuestionada se fundamentó en el testimonio de Luis Arturo
Hayden, sin embargo, afirmó que no existían pruebas que corroboraran los hechos
declarados por el testigo, circunstancia que impedía restarle valor probatorio al
certificado de Migración Colombia. Asimismo, que carecía de sustento la afirmación del
testigo en cuanto a que un amigo suyo fue quien registró de manera informal su entrada
al país el 7 de marzo de 2023, ya que el procedimiento de ingreso requería la utilización
de sistemas biométricos de control migratorio, los cuales son utilizados, inclusive, en
Leticia.
1
1
4 Como los indicaron varios testigos.
5 Sala de Casación Civil, sentencia SC-9193-2017 del 29 de marzo de 2017.
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7
.3 «falsa interpretación del marco funcional respecto a la ejecución de actividades
[…] de Luis Arturo Hayden; que evidenciaban la falta de control del funcionario por
parte de la congresista»
Sostuvo que el a quo concluyó que las pruebas practicadas demostraban que Luis Arturo
Hayden cumplió las tareas que debía desarrollar en la UTL de la congresista Mónica Karina
Bocanegra Pantoja; sin embargo, esa inferencia carecía de respaldo probatorio, ya que el
mismo señor Hayden señaló que no suscribió los informes de cumplimiento de actividades,
además de que en estos se consignaron «frases genéricas sin respaldo empírico o documental»
y no se determinaron fechas de realización de las actividades ni el modo de constatación.
Para el apelante, esas indeterminaciones impedían asumir que Luis Arturo Hayden
ejecutó tareas de asistencia legislativa, por cuanto denotaban que la parlamentaria
incumplió la carga de la prueba de que trata el artículo 167 del CGP, que establece que
le corresponde probar a la parte que se encuentre en mejor posición de hacerlo.
El solicitante aseveró que el testimonio del señor Jorge Andrés Pulido Orobio (supervisor)
no permitía establecer las situaciones en que presuntamente Luis Arturo Hayden ejecutó
las labores encomendadas. Además, adujo que las afirmaciones del testigo no eran
imparciales dado que tenía interés en las resultas del trámite de pérdida de investidura
por ser el asesor de la congresista demandada.
7
.4 Falta de valoración de las pruebas trasladadas
Estimó que debieron valorarse los procesos penales remitidos por la Corte Suprema de
Justicia y la Fiscalía General de la Nación16, pues a su juicio «reflejan la participación del
señor Luis Arturo Hayden en procesos penales por peculado por apropiación y otros
delitos contra la administración pública, así como antecedentes disciplinarios y de índole
penal respecto de la congresista Mónica Karina Bocanegra, relacionados con el manejo
irregular de personal y recursos en las UTL. Tales antecedentes, si bien no constituyen
prueba directa del hecho investigado, sí son indicios relevantes del conocimiento,
tolerancia y permisividad en el uso indebido de dichas unidades como estructuras
burocráticas y de beneficio particular».
8
. Trámite en segunda instancia
8
.1 Auto que admitió recurso de apelación
Mediante auto del 27 de enero de 202617, el despacho sustanciador (i) admitió el recurso
de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia del 19 de septiembre de
2
025, emitida por la Sala Novena Especial de Decisión del Consejo de Estado, toda vez
que se formuló oportunamente, y (ii) ordenó correrle traslado de la alzada a la parte
convocada y al Ministerio Público, con el fin de garantizarles su derecho de contradicción,
en cumplimiento de los numerales 2 y 3 del artículo 14 de la Ley 1881 de 2018.
8
.2 Intervención de la congresista convocada
La congresista pidió confirmar la sentencia de primera instancia, comoquiera que en ella
se analizaron las pruebas de manera integral y bajo las reglas de la sana crítica, las
cuales demostraban que Luis Arturo Hayden cumplió labores de asistencia legislativa en
su UTL desde el 1º de agosto de 2022 al 30 de marzo de 2023, por tanto, el pago de sus
1
6 Expedientes penales 91001-61-00-000-2018-00013, 91001-61-00-000-2019-00018, 91001-61-00-000-2018-00003 y
1001-60-00-050-2017-47703.
1
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7 Índice 4 del aplicativo de gestión judicial Samai, expediente 11001-03-15-000-2025-01599-01.
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salarios en ese lapso no involucró indebida destinación de dineros públicos.
Adujo que, si bien en el certificado de Migración Colombia se consignaba que el señor
Hayden estuvo por fuera del país entre mayo del 2017 y marzo del 2023, ello se produjo
por la omisión de «sellar su ingreso cuando retornó a Leticia de su última salida», situación
que no podía llevar a concluir que incumplió sus actividades de asistencia legislativa,
máxime cuando las pruebas daban cuenta de que estas fueron ejecutadas.
Finalmente, advirtió que el argumento del apelante relacionado con las supuestas
deficiencias en la verificación de los informes presentados por Luis Arturo Hayden no fue
planteado en la solicitud de pérdida de investidura, por lo que comportaba una
consideración nueva que desconocía los principios de lealtad procesal y de contradicción.
8
.3 Concepto del Ministerio Público
El procurador (9º) noveno delegado ante el Consejo de Estado conceptuó que debía
confirmarse la sentencia apelada, por cuanto el certificado de Migración Colombia no se
excluyó del debate probatorio, sino que se contrastó con los demás medios de prueba
que reposaban en el expediente, los cuales acreditaban que Luis Arturo Hayden cumplió
sus actividades como miembro de la UTL de la congresista Mónica Karina Bocanegra
Pantoja; en consecuencia, el pago de sus salarios no comportó la causal de pérdida de
investidura invocada.
Sostuvo que en el fallo apelado no se indicó que la ciudad peruana de Iquitos estaba
ubicada en la frontera con Colombia, sino que existía un tráfico frecuente de los
habitantes de Leticia entre Colombia, Perú y Brasil, en el cual los controles migratorios
eran flexibles. Además, el hecho de que la esposa del señor Hayden fuese peruana no
permitía colegir que él tuviera vocación de permanencia en Perú ni que estuvo allí gran
parte del tiempo de su vinculación a la UTL.
Aseveró que el apelante no se refirió en la solicitud de pérdida de investidura a la presunta
omisión de la parlamentaria en implementar mecanismos de verificación de las
actividades consignadas en los informes que presentó Luis Arturo Hayden, por lo que ello
involucraba un nuevo argumento sobre el cual no era posible emitir un pronunciamiento
en segunda instancia. Además, señaló que, si en gracia de discusión se estudiara ese
cargo, lo procedente sería desestimarlo porque el ordenamiento jurídico no establecía
parámetros para elaborar los informes, de manera que la obligación de verificación
exigida por el solicitante carecía de fundamento normativo.
Finalmente, el Ministerio Público concluyó que no era necesario analizar los expedientes
penales surtidos contra el señor Luis Arturo Hayden y trasladados al trámite de pérdida
de investidura, toda vez que esas diligencias estaban «dirigidas a sustentar la
responsabilidad subjetiva, […] análisis [que] se tornaba innecesario ante la ausencia del elemento
objetivo de responsabilidad».
II. CONSIDERACIONES
1
. Competencia
Conforme con los artículos 37-7 de la Ley 270 de 1996, 2 y 14-4 de la Ley 1881 de 2018
y 34 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201918, la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación
1
8 Por medio del cual se adopta el reglamento interno del Consejo de Estado.
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interpuesto por Daniel Torres Chamorro contra el fallo del 19 de septiembre de 2025,
proferido por la Sala Novena Especial de Decisión de esta Corporación, en el que se
negó la pérdida de investidura de la congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja.
2
. Delimitación del pronunciamiento de segunda instancia
En el recurso de apelación, el solicitante planteó los siguientes cargos contra la sentencia
de primera instancia: (i) error de hecho por falsa apreciación del certificado migratorio, (ii)
indebida apreciación del testimonio de Luis Arturo Hayden; (iii) falta de control por parte
de la congresista demandada del cumplimiento de las funciones por parte del señor
Hayden; y (iv) falta de valoración de las pruebas trasladadas.
Así las cosas, el análisis que abordará la Sala se limitará a los anteriores cargos,
comoquiera que los artículos 320 y 328 del CGP19 establecen que el juez de segunda
instancia solo deberá pronunciarse sobre los motivos de inconformidad planteados en el
recurso de apelación.
3
. Problema jurídico
Conforme con lo anterior, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado establecer si la sentencia del 19 de septiembre de 2025, emitida
por la Sala Novena Especial de Decisión incurrió en una indebida valoración de las
pruebas, o si, por el contrario, cumplió con los principios que rigen la actividad probatoria
y desarrolló una motivación legal y constitucionalmente razonable y adecuada.
La Sala anticipa que confirmará el fallo apelado, toda vez que éste realizó una debida
valoración de las pruebas obrantes en el expediente, que demostraron que entre el 1.º
de agosto de 2022 y el 30 de marzo de 2023, el señor Luis Arturo Hayden cumplió las
tareas asignadas como miembro de la UTL de la congresista Mónica Karina Bocanegra
Pantoja en el territorio nacional, por lo que el pago de sus salarios no involucró una
indebida destinación de dineros públicos.
Para llegar a la anterior conclusión, la Sala realizará el siguiente estudio: (i) la pérdida de
investidura y la causal de indebida destinación de dineros públicos; (ii) las pruebas en el
proceso de pérdida de investidura, y finalmente (iii) el análisis del caso concreto y la
resolución de los cargos de apelación.
4
. La pérdida de investidura y la causal de indebida destinación de dineros públicos
En los términos de la Ley 1881 de 2018 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, la
acción de pérdida de investidura es de rango constitucional20 y comporta un juicio
orientado a sancionar a los miembros de los cuerpos colegiados, como lo son los
congresistas cuando se encuentren incursos en las causales específicas y taxativas
señaladas en el artículo 183 de la Constitución Política de Colombia21.
Conforme con el artículo 1.º de la Ley 1881 de 2018, la acción de pérdida de investidura
«
es un juicio de responsabilidad subjetiva» que se ejerce «en contra de los congresistas que,
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2
2
9 Aplicables al trámite de pérdida de investidura en virtud del artículo 21 de la Ley 1881 de 2018.
0 Artículos 40 y 183 de la Constitución Política.
1 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente 11001-03-15-000-
2
018-03883-01. Providencia del 28 de mayo de 2019. M.P. Dr. William Hernández Gómez; Sala Especial de Pérdida
de Investidura No. 3 del Consejo de Estado, sentencia del 9 de marzo de 2023, expediente 11001-03-15-000-2022-
3430-00 -AC. M.P. Wilson Ramos Girón.
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con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de
pérdida de investidura establecidas en la Constitución».
Asimismo, comoquiera que el proceso de pérdida de investidura comporta el ius puniendi
del Estado, ha de darse estricta aplicación y plena observancia a las garantías y requisitos
constitucionales del derecho fundamental al debido proceso, tales como:
(i) La legalidad, que asegura que las actuaciones se rijan por el procedimiento
previamente establecido en el ordenamiento jurídico22;
(ii) El pro homine, que impone la obligación de acoger la interpretación que se ajuste
en mayor medida a la Constitución Política, cuando de una norma se desprenden
varias deducciones23;
(iii) El indubio pro reo, que establece que cualquier duda en materia probatoria debe
decidirse a favor del procesado; y
(iv) La libre valoración de la prueba, que comprende los preceptos de unidad de la
prueba y la sana crítica, los cuales garantizan que el juez no esté atado a una tarifa legal
que limite su autonomía24-25 y además que la valoración esté justificada racionalmente.
Ahora bien, dentro de las causales de pérdida de investidura se encuentra la indebida
destinación de dineros públicos prevista en los artículos 183-4 de la Constitución Política
y 283-4 de la Ley 5.ª de 1992. Para su configuración, la jurisprudencia de la Corporación26
ha señalado los siguientes presupuestos:
(i) Que el accionado haya sido congresista para el momento de los hechos, «sin que se
requiera que sea nominador u ordenador del gasto, puesto que la indebida destinación puede
darse no solo de manera directa, sino indirecta cuando tiene injerencia en la destinación de
los recursos públicos a través de las autorizaciones, certificaciones, contrataciones, entre
otras»;
(ii) Que los dineros sobre los cuales recae la controversia integren el Presupuesto
General de la Nación, esto es, que estén previstos en el artículo 11 del Decreto 111
de 1996; y
(iii) Que acontezca una indebida destinación de los dineros públicos, es decir, que
estos se destinen para fines diferentes a los establecidos en la Constitución, la ley o el
reglamento, ya sea en provecho propio o de un tercero.
2
2 (i) Corte Constitucional, sentencia C-044 de 2023, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo; y (ii) Consejo de Estado,
sentencia del 23 de noviembre de 2021, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2020-04535-
0
1. En esta última se explicó que «El principio de legalidad (también conocido como principio de taxatividad o tipicidad)
limita la competencia del funcionario que ostenta la potestad sancionatoria, a partir de parámetros sustanciales
(juzgamiento conforme con las leyes preexistentes al acto que se imputa, según lo prevé el artículo 29 CP) y parámetros
procesales (formas propias del juicio). El principio de legalidad responde al aforismo nulla crimen, nulla poena sine
lege».
2
3 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 3 de noviembre de 2016. MP. Guillermo Vargas Ayala.
Expediente 23001-23-33-004-2015-00489-01; Consejo de Estado, Sección Primera; Sentencia del 5 de julio de 2019,
M.P. Hernando Sánchez Sánchez; Expediente 05001-23-33-000-2018-02483-01. Corte Constitucional, sentencia SU-
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2
92 de 2025, M. P. Carolina Ramírez Pérez (E).
4 (i) Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión, sentencia del 22 de marzo de 2024, expediente 11001-03-15-
00-2023-04791-00, M. P. José Roberto Sáchica Méndez; y (ii) Corte Constitucional, sentencia T-041 de 2018, M. P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
5 López Blanco, Hernán Fabio. Código General del Proceso – Pruebas. Bogotá: Tirant lo blanch, 2025, p. 74: «El
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2
sistema de la libre apreciación, sana crítica o persuasión racional faculta al juez para que razonadamente haga una
evaluación sistemática del material probatorio de manera amplia y llegue mediante adecuados racionamientos a la
conclusión respectiva, sin estar sujeto a tarifa prestablecida alguna».
2
6 Sentencias del 29 de julio de 2025, expediente 11001-03-15-000-2023-05331-02, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar
y del 10 de mayo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2019-00771-01, M.P. Martín Bermúdez Muñóz.
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Finalmente, se debe advertir que los anteriores presupuestos integran el elemento
objetivo de responsabilidad de la causal de pérdida de investidura analizada; sin
embargo, su ocurrencia no basta para declarar la desinvestidura de un congresista,
porque, como lo ha señalado esta Sala, también se requiere la configuración del elemento
subjetivo, esto es, la acreditación de dolo o culpa grave de aquel27.
5
. Las pruebas en el proceso de pérdida de investidura
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que el debido proceso judicial
no se agota en la observancia de formas o ritualidades procesales, sino que comprende
un conjunto de garantías sustanciales orientadas a asegurar decisiones fundadas en la
verdad procesal y en una valoración racional de los hechos, dentro de las cuales el
derecho a la prueba ocupa un lugar central, tal como lo señaló el alto tribunal en la
sentencia C-034 de 201428, entre otras29.
Así, la Corte Constitucional ha sostenido que, conforme con el artículo 29 de la
Constitución Política, toda actuación judicial debe garantizar un debido proceso
probatorio, entendido como el conjunto de reglas que gobiernan la solicitud, el aporte y
la contradicción de las pruebas, así como que estas sean apreciadas de manera motivada
y conforme a las reglas de la sana crítica.
Este entendimiento adquiere una especial importancia en los procesos de pérdida de
investidura, habida cuenta de su naturaleza sancionatoria y de las graves consecuencias
que comportan para los derechos políticos del demandado, razón por la cual el juez está
llamado a observar un estándar reforzado de rigor probatorio, que asegure que la
declaratoria de desinvestidura sea el resultado de un debate probatorio pleno,
contradictorio y respetuoso de las garantías constitucionales y legales, sustentado
exclusivamente en pruebas legal y oportunamente recaudadas y debidamente valoradas.
Una de las formas mediante las cuales se salvaguardan los mencionados preceptos
constitucionales en materia probatoria es a través de los principios establecidos en el
CGP30. Para el caso de los procesos de pérdida de investidura, tienen especial incidencia
los siguientes:
(i) Principio de necesidad de la prueba (artículo 164 del CGP): Que consiste en el deber
del juez de asegurar que sus decisiones se funden en los elementos de convicción
allegados oportunamente al proceso. Esa premisa tiene como finalidad evitar que la
controversia se decida con fundamento en pruebas que no fueron conocidas por las
partes, pues ello involucraría afectación de la garantía superior al debido proceso.
(ii) Principio de la carga de la prueba (artículo 167 del CGP): Hace referencia a la
obligación de las partes de «probar el supuesto de hecho de las normas que consagran
el efecto jurídico que ellas persiguen», de manera que es al demandante a quien le
corresponde probar los hechos en que funda sus pretensiones, salvo que el juez
2
7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de (i) 22 de abril de 2025, M.P. Gloria
María Gómez Montoya, expediente 11001-03-15-2024-01401-01; (ii) 27 de agosto de 2024, M.P. Stella Jeannette
Carvajal Basto, expediente 11001-03-15-000-2024-00263-01; (iii) 18 de junio de 2024, M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves,
expediente 11001-03-15-000-2024-00535-01; (iv) 12 de junio de 2024, M.P. Fredy Ibarra Martínez, expediente 11001-
0
3-15-000-2023-04791-01; (v) 28 de noviembre de 2023, M.P. Nicolás Yepes Corrales, expediente 11001-03-15-000-
2
022-05556-02; (vi) 10 de mayo de 2022, M.P. 11001-03-15-000-2019-00771-01; entre otras.
2
8 M. P. María Victoria Calle Correa.
2
9 Postura reiterada en las sentencias (i) C-496 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, (ii) C-083 de 2015, M. P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; (iii) C-598 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; (iv) C-731 de 2005, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto; entre otras.
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0 Aplicable a los procesos de pérdida de investidura por mandato de los artículos 1º ibidem y 21 de la Ley 1881 de
018.
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invierta esa obligación en razón a situaciones particulares del caso.
No obstante, esa inversión de la carga de la prueba no aplica en sede de pérdida
de investidura, porque, como lo ha señalado esta Sala en atención al carácter
sancionatorio de ese proceso, es el demandante el obligado a probar que el
congresista incurrió en alguna causal de pérdida de investidura con dolo o culpa
grave, en atención al principio onus probandi incumbit actori31 (la carga de la prueba
incumbe al actor).
(iii) Principio de libertad probatoria: Consiste en la posibilidad de que las partes prueben
los hechos que invocan bajo cualquiera de los medios probatorios previstos en el
ordenamiento jurídico, siempre que sean pertinentes, conducentes y útiles. En otras
palabras, que guarden relación con la controversia, que el ordenamiento jurídico
permita emplearlos y que diluciden aspectos fácticos relevantes.
Sobre la aplicación de este principio en los trámites de pérdida de investidura, la
jurisprudencia de la Corporación32 «[…] ha sido univoca y constante en señalar que, en
el proceso de pérdida de investidura, rige el principio de libertad probatoria, y por lo tanto,
cualquier medio de prueba puede ser utilizado para acreditar los hechos y circunstancias
que son objeto de debate, siempre que se respeten las garantías constitucionales y los
requisitos de pertinencia, conducencia y utilidad de la prueba».
(iv) Principio de unidad de la prueba (artículo 176 del CGP): Hace referencia al deber
del juez de apreciar las pruebas en conjunto, a fin de que la sana crítica pueda
operar correctamente; es decir, se trata de la obligación de confrontar los diferentes
medios probatorios «para establecer sus concordancias y divergencias y lograr
conclusiones fundadas y claras»33.
Respecto a la aplicación de la sana crítica, la doctrina34 y la jurisprudencia coinciden
en señalar que comportan la utilización de «criterios de la lógica, el uso de la ciencia y
de la técnica, y las reglas de la experiencia»35 en aras de asegurar que el juez valore
los elementos de convicción bajo una discrecionalidad razonable que evite la
arbitrariedad y garantice una motivación racional.
En ese sentido, el principio de unidad de la prueba faculta e impone al juez la obligación
de realizar una valoración integral, conjunta y razonada del acervo probatorio, que no
se agota en el examen aislado de cada medio de prueba, sino que exige una
apreciación contextual de todos los elementos incorporados al proceso, a través de una
confrontación armónica y crítica, a partir de la cual el juzgador pueda formarse una
convicción fundada y coherente sobre los hechos relevantes del litigio.
En conclusión, la decisión judicial en los procesos de pérdida de investidura debe ser
respetuosa del debido proceso y fundarse en una valoración probatoria integral y
motivada, que armonice los principios de necesidad, carga, libertad y unidad de la prueba,
3
1 Consejo de Estado, sentencias de (i) 22 de marzo de 2024, M. P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 11001-
0
1
0
3-15-000-2023-04791-00; (ii) 12 de septiembre de 2023, M. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-
5-000-00145-01; (iii) 11 de octubre de 2021, M.P. Nicolás Yepes Corrales, expediente 11001-03-15-000-2019-01599-
0; (iv) 8 de septiembre de 2020, M. P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 11001-03-15-000-2019-04145-01;
(v) 11 de febrero de 2020, M. P. María Adriana Marín, expediente 11001-03-15-000-2019-00911-01; entre otras.
2 Sentencias de (i) 12 de septiembre de 2023, M. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-00145-
1; (ii) 8 de septiembre de 2020, M. P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 11001-03-15-000-2019-04145-01;
(iii) 7 de mayo de 2019, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2018-02417-00; entre otras.
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0
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3
3 Corte Constitucional, sentencia T-274 de 2012, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
4 Nieva Fenoll, Jordi. La valoración de la prueba. Madrid: Marcial Pons, 2010, p. 349.
5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2000, M. P. William Hernández
Gómez, expediente 52001-23-33-000-2015-00155-01.
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conforme a las reglas de la sana crítica.
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. Análisis del caso concreto
Como se anunció en el problema jurídico, en el presente caso la Sala se pronunciará
únicamente respecto de los cargos formulados en el recurso de apelación, de ahí que no
se haga referencia a la condición de congresista de la señora Mónica Karina Bocanegra
Pantoja, ni a la naturaleza de los dineros, pues el apelante no cuestionó esos
presupuestos objetivos.
En ese orden de ideas, el estudio se centrará en el tercer requisito objetivo de la causal
de pérdida de investidura, esto es, en determinar si, con base en las pruebas obrantes
en el proceso, se presentó una indebida destinación de dineros públicos con el pago de
los salarios a Luis Arturo Hayden, quien, según el actor, permaneció fuera del país en el
lapso en que laboró en la UTL de la aludida parlamentaria.
A partir de lo anterior, la Sala verificará si la decisión apelada realizó una adecuada
valoración probatoria conforme con las pruebas oportunamente decretadas y practicadas,
a fin de establecer si las conclusiones fácticas a las que se arribó se ajustan a los
postulados del derecho fundamental al debido proceso, a los principios que rigen el juicio
de pérdida de investidura y a las reglas de la sana crítica.
En este punto, es preciso aclarar que, si bien la segunda instancia no constituye un nuevo
escenario probatorio, sí habilita al juez de alzada para verificar la corrección,
razonabilidad y suficiencia de la apreciación realizada, y para corregir eventuales errores
de hecho o de derecho, respetando los límites derivados del principio de inmediación36.
Bajo estas consideraciones, se traerán a estudio las pruebas practicadas en primera
instancia relevantes para la resolución del caso:
a) Oficio del 5 de junio de 202337, en el que Migración Colombia indicó que el señor Luis
Arturo Hayden registraba 12 movimientos migratorios discriminados así:
(Subrayado fuera de texto)
3
6 Sentencia C-591 de 2005, en la que se refirió al principiocomo la «exigencia de que el juez de
conocimiento presencie directamente la práctica de pruebas, asegurando una valoración imparcial y de calidad,
esencial para la justicia material».
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7 Allegado con la demanda de pérdida de investidura.
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b) Dictamen suscrito por el perito Hernán David Peña Ortiz38, en el que se analizaron
unas publicaciones de Luis Arturo Hayden en su perfil público de la red social Facebook39
y en el que se consignó que estas fueron realizadas en las fechas indicadas en dicha
plataforma, esto es, el 20 y 27 de octubre de 2022; el 19 de enero y el 2 y 11 de febrero
de 2023. Expresamente indicó:
Las preservaciones tomadas del perfil de Facebook, arriba relacionado, los cuales no cuentan con
sistema de privacidad y son públicos, ya que no se necesita permiso para poder accederlas y
visualizarlas.
Las fotografías y videos arriba relacionados fueron publicadas en las fechas que allí se
describan, esto basado en los registros de la plataforma de la red social Facebook. Al momento
de ser cargadas a sus servidores, las publicaciones se encuentran en su estado original para ser
sometidas a cualquier estudio si a si se requiere; fueron preservadas con las técnicas forenses
utilizadas para este tipo de evidencias […] (negrita fuera de texto).
En la audiencia de pruebas40 se presentó el dictamen pericial por parte del perito Hernán
David Peña Ortiz, quien reiteró lo consignado en el peritaje y señaló que cuando se
utilizaban las herramientas del metaverso (como Facebook), las fotografías transforman
sus metadatos, porque los servidores les dan una nueva configuración, situación que
impedía determinar la fecha en que aquellas se tomaron; sin embargo, afirmó que sí era
posible establecer el día en que se realizó la publicación, por ello pudo determinar que
las imágenes publicadas en el perfil de Luis Arturo Hayden se realizaron en las fechas
señaladas en el dictamen.
c) Certificado médico suscrito por el doctor Francisco A. Betancourt, que da cuenta de que
atendió el 18 de julio de 2022 a Luis Arturo Hayden en su consultorio, ubicado en la carrera
8
N°-37 de Leticia (Amazonas) y le realizó el examen médico pre-ocupacional con destino a
la Cámara de Representantes, en el cual se determinó que era «apto laboralmente para las
funciones a realizar según su clasificación de riesgo al que estaría expuesto».
d) Oficio DGA-CS-1205-2025 del 30 de abril de 2025, en el que la directora general
administrativa del Senado de la República señaló que el trámite de expedición del carné
de los servidores del Congreso de la República era «personal y presencial» y que al señor
Hayden se le expidió ese documento el 20 de octubre de 2022 en las instalaciones de la
Corporación.
e) Listado de asistencia a la reunión celebrada el 19 de enero de 2023 por la Dirección
de Salud Municipal de Leticia, en el «Sena – Lagos», en la que está registrado Luis Arturo
Hayden, así:
3
8 Que adjuntó la congresista en la contestación de la demanda, junto con las demás pruebas que se relacionan con
posterioridad.
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9 https://www.facebook.com/luis.arturo.hayden.2025/
0 Desde el minuto 1:04:16 sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/3dd0796b-d89f-498d-88d9-757929b4a57c.
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f) Oficio DGA-CS-1166-2025 del 28 de abril de 2025, en el que la Dirección General
Administrativa del Senado de la República informó que, revisado el sistema de control de
acceso «SIPASS», evidenció que el 20 de octubre de 2022 se le activó la credencial de
ingreso a Luis Arturo Hayden y que este accedió al Congreso de la República los días 20
de octubre de 2022 y 29 de marzo de 2023.
g) Memorandos de agosto a diciembre de 2022, y de enero, febrero y marzo de 2023, en
los que la representante a la Cámara Mónica Karina Bocanegra Pantoja les recordaba a
los integrantes de su UTL que para salir del país debían contar con permiso de la
Dirección Administrativa y de la Oficina de Recursos Humanos de la Cámara de
Representantes. En esos documentos también obraba la firma de Luis Arturo Hayden.
h) Informes de actividades desarrolladas por Luis Arturo Hayden como integrante de la
UTL de la congresista demandada, en los meses de agosto, septiembre, octubre,
noviembre y diciembre de 2022, y enero, febrero y marzo de 2023. Las tareas recurrentes
allí consignadas fueron las de participar en la organización, coordinación, ejecución y
control de planes, proyectos o actividades técnicas y/o administrativas del equipo de
trabajo; acudir a eventos organizados en Leticia con diferentes autoridades nacionales y
territoriales; y atender a los líderes de la comunidad y a los demás pobladores del
Amazonas.
i) Comunicación del 24 de abril de 2025, suscrita por la coordinadora de la Oficina de
Posesiones de la Cámara de Representantes a la congresista Mónica Karina Bocanegra
Pantoja, en la que consignó lo siguiente:
Para el cambio de legislatura 2022, las posesiones fueron autorizadas de manera virtual para agilidad
y orden en el proceso. Inicialmente, desde la oficina de novedades se recibe la documentación, la cual
es verificada para idoneidad del cargo; luego se pasa a la oficina de posesiones, donde se realiza un
segundo filtro y se procede a ingresar al sistema de nómina. Se envía acta de posesión y formatos a los
correos electrónicos para que la persona los diligencie a mano sin enmendaduras y los devuelva en
físico original a la oficina para que repose en su hoja de vida. Revisando la documentación del señor
HAYDEN, se evidencia que se cumplió con este protocolo; el examen médico lo aporta de una entidad
particular con fecha 18/07/2022, se anexa documentación como fue solicitado de manera telefónica (sic
para toda la cita).
j) Testimonio de Luis Arturo Hayden41, en el que afirmó que se posesionó el 1.º de agosto
de 2022 en forma virtual como asistente I en la UTL de Mónica Karina Bocanegra Pantoja,
para lo cual acudió al establecimiento comercial de José Ricaurte Rojas Guerrero «porque
él tenía buen internet», y que cumplió las actividades asignadas, como quedó consignado
en los soportes que remitió «a la Dra. Sofía» y en las fotografías que publicó en su perfil
de la red social Facebook.
También afirmó que viajó a Bogotá para tramitar el carné que lo acreditaba como miembro
del Congreso de la República, votaba en Leticia, se encargaba de atender a las
comunidades indígenas, asistía y coordinaba reuniones con ellas, difundía el trabajo
legislativo de la congresista en las redes sociales, participaba en foros y la acompañaba
cuando iba al departamento del Amazonas.
Respecto a la anotación de ingreso al país el 7 de marzo de 2023 que aparece en el
certificado de Migración Colombia, el testigo afirmó lo siguiente42:
4
1 Las declaraciones que se relacionan a continuación fueron recibidas por el a quo en la audiencia de pruebas
celebrada el 21 de julio de 2025 (índice 70. del aplicativo de gestión judicial Samai, expediente 11001-03-15-000-2025-
1599-00).
2 Desde el minuto 1:05:07, link https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/810b7dd1-215b-4c50-b2b6-
be7f41d92233.
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No es que haya salido o haya entrado, no, señor, yo todo el tiempo he estado; desde que estuve
trabajando en la UTL con la representante Karina Bocanegra no he salido y todo el tiempo he estado.
Vuelvo y le repito, lo que tienen ahí en migración tanto Colombia como Perú es porque no regularicé
mi entrada desde el 2017. No lo quise hacer más porque no me impide estar en Colombia; yo puedo
circular en Colombia a la hora que yo quiera con mi cédula, pero como tenía una multa allá, yo no
quise pargas esa multa, no la quise regularizar más. En uno de mis viajes que yo hice a Bogotá y
venía, se me dio porque tengo un amigo ahí en migración y le pregunte: oiga yo nunca he regularizado
mi situación ni necesito ir más por allá, por Iquitos, pero yo no regularicé mi situación, ¿cómo está eso
ahí? Entonces en lo miro en la pantalla y me dijo es que usted no tiene ni entrada ni salida, usted está
en el Perú; y yo le digo ¿entonces qué podemos hacer ahí? Y me dijo si quiere deme su cédula y aquí
le hago esa entrada. Por eso esta esa entrada en esa fecha, pero no es porque haya estado por fuera
sino porque no regularicé mi situación migratoria (sic para toda la cita).
Así mismo, se le puso de presente al testigo uno de los informes de actividades allegados
por la congresista y él afirmó que no lo hizo, pero que la firma allí consignada era la suya.
k) Interrogatorio de parte de la congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja43 en el que
sostuvo que encargó a su asesor Jorge Andrés Pulido Orobio de recibir y verificar las
actividades realizadas por los miembros de su UTL. También señaló que era oriunda de
Leticia y que solo viajaba a Bogotá los días de plenaria, de manera que estaba
permanentemente en el territorio y allí verificaba las actividades realizadas por Luis Arturo
Hayden.
l) Testimonio de Jorge Andrés Pulido Orobio44 en el que indicó que se desempeñaba
como asesor en la UTL de Mónica Karina Bocanegra Pantoja desde el 1.º de agosto de
2
022 y que se encargaba en Bogotá de los asuntos que se tramitaban en la Comisión 2.ª
Constitucional. Adicionalmente, señaló que revisaba y presentaba proyectos de ley,
informaba novedades a la representante y coordinaba las actividades que adelantaban
los demás integrantes del equipo de trabajo en el Amazonas, como reuniones con las
comunidades indígenas y autoridades locales y nacionales, las cuales quedaban
registradas en fotografías.
También expuso que 2 o 3 veces al mes se reunía en su casa de Leticia con los miembros
de la UTL de la congresista ubicados en el Amazonas, encuentros que quedaban
documentados en fotografías. Además, señaló que la parlamentaria viajaba de manera
continua a Leticia y verificaba el cumplimiento de las tareas de su equipo de trabajo que
estaba en el territorio.
Frente a las actividades realizadas por el señor Luis Arturo Hayden y cómo se verificaba
el cumplimiento de éstas, el testigo respondió:
[
…] con respecto a la condición que se menciona por parte del [solicitante] de que el miembro de la
UTL, Luis Arturo Hayden, no se encontraba en el país puedo decir que es falso, desde el momento en
que el señor Arturo Hayden se posesionó como funcionario en el Congreso yo acompañé las actividades
que desarrollaban en territorio, por lo cual tenía un contacto tanto físico con ellos, […] me refiero mínimo
una o 2 veces por mes que nos reuníamos para revisar las actividades que se desarrollaban, para
hacerle llegar las informaciones de las actividades legislativas que desarrollábamos en el Congreso,
para para agendar cronogramas de actividades y en una comunicación constante, por lo cual decir que
el señor Luis Arturo no estuvo en el país durante 219 días de manera ininterrumpida es una aseveración
que desde mi posición digo que no es cierta.
[…] nosotros hacíamos reuniones mensuales. Estas reuniones se realizaban en mi domicilio, se
realizaban en mi casa una vez por mes, […] registros fotográficos de las reuniones que se hacían en
estas reuniones. En estas reuniones se socializaba como ya lo mencioné el trabajo legislativo, la agenda
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3 Desde el minuto 1:30:00, link https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/810b7dd1-215b-4c50-b2b6-
be7f41d92233.
4 Desde el minuto 02:40:00, link https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/810b7dd1-215b-4c50-b2b6-
be7f41d92233.
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de comisión […]. Eran esa fuerza en territorio para la logística, tanto así que el señor Arturo nos
acompañaba hasta ayudándonos prestándonos su medio de transporte para llevar sillas. O sea, era una
persona que estaba siempre activa y proactiva al desarrollo de todas las actividades de la representante,
también era la persona encargada de verificar el cumplimiento de las actividades […] entonces me
reunía con ellos fuera por medio de WhatsApp, fuera por medio de llamada fuera de manera presencial,
si estaba en Leticia había un contacto constante con ellos, no solo con el señor Arturo, con todos los
miembros de la o UTL porque siempre han tenido mucho compromiso. El señor Arturo siempre fue una
persona proactiva, […] es un líder, el cual tiene una […] aceptación por parte de la comunidad.
[
[
…] Yo conozco al señor Luis Arturo Hayden […] no sabría precisar una fecha exacta puesto que Leticia
…] en un pueblo todavía, entonces es fácil tener referencias de las personas de acuerdo como a su
residencia en Leticia. Yo al señor Arturo ya lo conocía de antes, ya lo distinguía de antes, pero realmente
mi relación estrecha con él comienza a partir de la UTL. Sé que el señor Arturo vive en Leticia, es de
Leticia, tiene familia Leticiana, por lo cual realmente le pareció sorpresivo el objeto de esta demanda
porque me consta que el señor estuvo en Leticia durante todo el período en el cual se menciona que no
lo estuvo y sí lo conozco y sí sé quién es y sé de su trabajo, y el trabajo [d]el señor Arturo siempre fue
un trabajo honesto […].
Luego de formular las respectivas preguntas, el demandante indicó que el testigo Jorge
Andrés Pulido no era imparcial dada su situación de dependencia laboral frente a la
congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja, lo que desestimó el magistrado
sustanciador, quien dijo que el testimonio iba a ser analizado conforme a los criterios de
la sana crítica.
m) Testimonio de Sisley Sofía Cárdenas Alzate45, quien señaló que vivía en Bogotá, era
abogada y profesional en desarrollo familiar y se desempeñaba como asesora de la
parlamentaria. También indicó que sus funciones consistían en revisar los proyectos de
ley, realizar ponencias e impedimentos y dejar constancias de las actividades que
adelantaban los miembros de la UTL, entre otras.
Relató que Luis Arturo Hayden se posesionó el 1º de agosto de 2022 virtualmente en el
cargo de asistente I de la UTL de la congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja y que
al día siguiente la contactó para gestionar su carné. Que conoció físicamente al señor
Hayden el 20 de octubre de 2022 cuando estuvo en Bogotá para gestionar el carné,
donde lo acompañó para realizar el trámite y su expedición, y que ese mismo día él se
reunió con la congresista para mostrarlo.
En cuanto a las funciones que desempeñó el señor Luis Arturo Hayden, la testigo afirmó:
A veces hay debates de control político que requieren citar a algún ministro y la jefe va a participar,
entonces va a participar, pongamos con el tema de la cárcel, yo de inmediato llamo a la UTL a cualquiera
de los compañeros. En este caso podría ser el señor Hayden o el señor José Ramos, que también eran
asistentes en la unidad de trabajo, para que se desplazaran y tomaran fotos reales en tiempo, modo y
lugar del estado de la cárcel para poder que la jefe participara en esos debates. […] el señor Hayden
era muy juicioso, siempre respondía, me llamaba y me decía, doctora Sofía, ya le llegó lo que usted me
estaba solicitando y yo le confirmaba, ya llego, señor Hayden […].
También indicó que para realizar los pagos de salarios a los miembros de la UTL era
necesario que la congresista emitiera certificados de cumplimiento de funciones, que
expedía luego de que Jorge Andrés Pulido verificara los informes que ellos presentaban,
los cuales la parlamentaria también revisaba.
n) Testimonio de José Esteban Ramos Yepes46, quien aseveró que laboró como asistente
I en la UTL de la representante a la cámara Mónica Karina Bocanegra Pantoja del 1º de
agosto de 2022 al 31 de diciembre de 2024, y que sus tareas las desarrolló junto con Luis
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4
5 Desde el minuto 0:08:00, sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/da755df1-bb9b-4366-a9a0-d311c7a0fab5.
6 Desde el minuto 0:45:00, sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/da755df1-bb9b-4366-a9a0-d311c7a0fab5.
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Arturo Hayden en Leticia, las cuales consistían en participar en actividades con las
comunidades del Amazonas (como la que se celebró en la Biblioteca del Banco de la
República de esa ciudad47).
Adicionalmente, el señor Ramos Yepes sostuvo que el señor Hayden no se ausentó del
país como daban cuenta los informes mensuales que presentó a Jorge Andrés Pulido
Orobio, quien luego de verificarlos los enviada a Sisley Sofía Cárdenas Alzate.
o) Testimonio de Liliam Miryam Sumaeta Lyuma48, quien señaló que conoce a Luis Arturo
Hayden desde hacía 30 años, que todo el tiempo ha sido su vecino y que siempre ha
vivido en Leticia, donde trabajó en la venta de pescado antes de que ingresara a laborar
en la UTL de la congresista Bocanegra Pantoja. Además, indicó que todos los días veía
al señor Hayden cuando salía de su casa.
La testigo recalcó que Luis Antonio Hayden no viajó al Perú mientras estuvo vinculado a
la UTL de la parlamentaria, que su esposa era peruana, que vivían en Leticia desde hacía
un tiempo considerable y que ellos acudían a las reuniones de padres en el Colegio
Rafael Pombo de esa ciudad, donde estudiaba su hija.
p) Testimonio de José Ricaurte Rojas Guerrero49, quien declaró que conocía a Luis Arturo
Hayden desde hacía más de 10 años y que era el propietario del establecimiento de
comercio, ubicado en Leticia, en el que se posesionó de manera virtual el 1º de agosto
de 2022 en un cargo de la UTL de la congresista demandada. Señaló que el señor
Hayden iba a su negocio de manera constante y le pedía ayuda para enviar los informes
a la parlamentaria porque no tenía suficientes conocimientos en sistemas, al punto de
que le «dañaba hojas imprimiendo, pero ahí hacía sus cosas».
Sobre el particular, el declarante señaló lo siguiente:
[
[
…] él iba constantemente que, incluso, le enseñara a manejar unos aplicativos y a veces quitaba tiempo
…]. Lo miraba muy activo con la representante trabajando, ósea, era como muy, cómo le dijera? como
muy camellador en sus cosas, en su trabajo, de estar muy pegado con su carnet, porque le gustaba
estar mostrando ese carnet, que yo le decía “no joda hermano quítese ese carnet que solo vive con ese
carnet párriba y pábajo” (sic para toda la cita).
Realizado el recuento probatorio, procede la Sala a resolver los cargos de apelación
formulados por Daniel Torres Chamorro.
6
.1 Error de hecho por falsa apreciación del certificado migratorio
En criterio del apelante, la providencia recurrida incurrió en errores de valoración
probatoria, en la medida en que:
(i) partió de una premisa fáctica equivocada al afirmar que la ciudad de Iquitos (Perú)
constituye un lugar fronterizo con Colombia y que en ella es cotidiano el libre tránsito de
personas, pese a que dicha ciudad se encuentra ubicada aproximadamente a 472
kilómetros de Leticia;
(ii) omitió valorar conforme con las reglas de la sana crítica la certificación expedida por
Migración Colombia, que acreditaba que el señor Luis Arturo Hayden permaneció por
fuera del territorio nacional entre el 9 de mayo de 2017 y el 7 de marzo de 2023,
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4
4
7 Dijo que no recordaba la fecha, pero que se hicieron publicaciones del evento en redes sociales.
8 Desde el minuto 01:20:00, sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/da755df1-bb9b-4366-a9a0-d311c7a0fab5.
9 Desde el minuto 00:40:00, sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/da755df1-bb9b-4366-a9a0-d311c7a0fab5.
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circunstancia que impedía el ejercicio de funciones de asistencia legislativa en la UTL de
la congresista, y que hacía improcedente el reconocimiento y pago de salarios durante
dicho lapso; y
(iii) desconoció que el referido documento tenía carácter auténtico y fuerza demostrativa
suficiente para acreditar la ausencia del señor Hayden, máxime cuando en el expediente
no obraban pruebas que permitieran concluir que hubiese desarrollado labores propias
del cargo de asistente I de la UTL de la mencionada parlamentaria.
6
.1.1 Respecto al primer reparo, debe advertirse que en la sentencia apelada se hizo
referencia a la ciudad de Iquitos - Perú, únicamente cuando se describió el contenido del
certificado de Migración Colombia que daba cuenta de las entradas y salidas del país del
señor Hayden. Específicamente, el a quo refirió que «la teoría del solicitante se funda en la
certificación expedida por la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia donde
constan los registros de ingresos y salidas del país, de 5 de junio de 2023, comoquiera que
registra un egreso el 9 de mayo de 2017 por el puesto de control migratorio fluvial del Río
Amazonas, con destino a Perú y, el registro siguiente indica que ingresó a Colombia el 7 de marzo
de 2023, proveniente de la ciudad de Iquitos».
En cuanto al tema fronterizo, el a quo indicó al momento de analizar el certificado de
Migración Colombia que «En efecto, si bien el citado documento fue aportado al proceso, no
refleja todas las salidas y entradas del señor Luis Arturo Hayden al país, hallándole la Sala la
razón a la tesis de defensa de la congresista, según la cual el citado documento desconoce la
realidad de los pueblos fronterizos y específicamente del Amazonas, que colinda con países
como Perú y Brasil siendo el límite oficial el Río Amazonas, por el que se desplazan de manera
cotidiana los habitantes de la zona, quienes realizan sus actividades diarias y de comercio a
través de dicho afluente».
Conforme con lo anterior, el argumento del solicitante no es de recibo para la Sala, pues
en el fallo apelado nunca se hizo referencia a la ubicación geográfica de Iquitos o que
esta ciudad estuviera ubicada en la frontera con Colombia, sino que hizo alusión a esta
cuando se describió el contenido del certificado migratorio. Además, se adujo que era
frecuente que los habitantes del Amazonas se desplazaran constantemente entre Perú y
Brasil y que esos movimientos no quedaran registrados en los documentos migratorios.
En todo caso, la razón por la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura de la
congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja no fue la ubicación geográfica de Iquitos
o la realidad de tránsito entre Colombia y los países fronterizos -Perú y Brasil-, sino que
de las pruebas allegadas al expediente se demostró que Luis Arturo Hayden desarrolló
sus actividades en el territorio nacional mientras integró la UTL de la congresista.
6
.1.2 En relación con el reparo frente a la omisión de valorar el certificado migratorio bajo
las reglas de la sana crítica, debe indicarse que en el fallo apelado se consignó, luego de
valorar de manera integral las pruebas obrantes en el expediente, lo siguiente:
125. En efecto, si bien el citado documento fue aportado al proceso, no refleja todas las salidas y
entradas del señor Luis Arturo Hayden al país, hallándole la Sala la razón a la tesis de defensa de la
congresista, según la cual el citado documento desconoce la realidad de los pueblos fronterizos y
específicamente del Amazonas, que colinda con países como Perú y Brasil siendo el límite oficial el Río
Amazonas, por el que se desplazan de manera cotidiana los habitantes de la zona, quienes realizan
sus actividades diarias y de comercio a través de dicho afluente.
126. Ciertamente, si bien el citado documento señala que el señor Luis Arturo Hayden salió de Colombia
el 9 de mayo de 2017 con destino a Iquitos y que sólo regresó hasta el 7 de marzo de 2023, se tiene
que no otorga certeza sobre la ausencia del señor Hayden del territorio colombiano, en términos
absolutos, toda vez que también se probó que el señor Hayden acudió presencialmente a las
instalaciones del Congreso de la República el 20 de octubre de 2022 a efectos de diligenciar la
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expedición de su carnet, tal como lo certificó la directora Administrativa del Senado de la Republica en
el Oficio DGA- CS- 1995 – 2025 de 8 de julio de 2025[…] en el que precisó los ingresos del señor Luis
Arturo Hayden al edificio del Congreso, siendo el primero de ellos, el 20 de octubre de 2022. Tal
información coincide con lo manifestado por la testigo Sisley Sofía Cárdenas, miembro de la UTL de la
congresista Bocanegra Pantoja, quien indicó que ella misma lo acompañó para que allegara todos los
documentos requeridos dentro de la entidad para la obtención del citado documento de identificación
laboral.
[
…] del análisis conjunto de los elementos probatorios que obran en el expediente, en particular, por las
declaraciones rendidas por los miembros de la UTL en el marco de este proceso y los documentos
aportados y el dictamen pericial, se advierte que, contrario a lo que se afirmó en la solicitud de pérdida
de investidura, el señor Luis Arturo Hayden sí acreditó el cumplimiento de funciones propias del nivel
de asistente I, referentes al apoyo a la tarea congresional, en el periodo comprendido entre el 1.° de
agosto de 2022 y el 30 de marzo de 2023, además que no es cierto que no estuviera en Colombia desde
el año 2017 dado que se constató su presencia en el territorio colombiano al asistir a la sede del
Congreso el día 20 de octubre de 2022, para la expedición de su carnet.
La Sala observa que el a quo indicó que el certificado migratorio allegado por el
demandante no reflejaba todas las entradas y salidas del país del señor Luis Arturo
Hayden, y que un análisis conjunto de las pruebas que reposaban en el expediente
permitía constatar su «presencia en el territorio colombiano» durante su vinculación a la UTL
de la congresista demandada.
Ahora bien, en el recurso de apelación el demandante indicó que el certificado migratorio
demostraba que Luis Arturo Hayden estuvo por fuera del país durante gran parte del
lapso en el que supuestamente laboró en la UTL de Mónica Karina Bocanegra Pantoja,
motivo por el cual resulta pertinente analizar si el mencionado documento tiene la
idoneidad de acreditar la permanencia de una persona en el territorio nacional.
Para ello debe advertirse que conforme con el artículo 1.2.1.1 del Decreto 1067 de 201550,
Migración Colombia tiene la función de expedir certificaciones basadas en los archivos
migratorios que contienen los ingresos y salidas del país de las personas. Por su parte,
la Resolución 2061 del 1 de septiembre de 202051 regula el certificado de movimientos
migratorios en el sentido de fijar su objeto, los requisitos para su expedición, vigencia y
los sujetos legitimados para solicitarlo.
En el artículo 2.º de la mencionada Resolución se define el certificado de movimientos
migratorios (CMM) como el «documento que expide la Unidad Administrativa Especial
Migración Colombia donde se certifican los ingresos (inmigración) y salidas (emigración) del país
que realiza un colombiano o un extranjero por cualquiera de los Puestos de Control Migratorio de
Migración Colombia». (subrayado fuera de texto)
De igual modo, la norma precisa que el Movimiento Migratorio es el «Registro que realiza
la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia en el cual se documentan las
autorizaciones de entrada o salida de una persona en el territorio nacional» (subrayado fuera de
texto).
A partir del anterior recuento normativo, la Sala constata que el certificado migratorio tiene
como único objeto documentar los ingresos y salidas del territorio nacional que reposan
en los archivos de la entidad. No obstante, de conformidad con su alcance y contenido,
este no tiene por objeto certificar o probar, por sí solo, la permanencia efectiva de las
personas en Colombia, su situación migratoria o su residencia.
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0 Decreto Único Reglamentario del Sector Relaciones Exteriores
1 Por la cual se expide la Resolución Única de Trámites y otras disposiciones del Proceso de Gestión de Extranjería.
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En el caso concreto, la Sala no puede desconocer que el contenido del certificado
migratorio aportado por el demandante permite evidenciar los ingresos y salidas del país
del señor Luis Arturo Hayden. Específicamente, se destaca la salida rumbo a Perú el 9
de mayo de 2017 por el puesto fluvial Río Amazonas y el ingreso a Colombia el 7 de
marzo de 2023 por el Aeropuerto Alfredo Vásquez Cobos de Leticia.
Sin embargo, de acuerdo con el objeto de dicho certificado, ese documento no es una
prueba directa para demostrar la permanencia o no del señor Luis Arturo Hayden en el
territorio nacional, como lo pretende el actor. En consecuencia, el referido certificado, por
sí solo, no resulta suficiente para inferir que éste se encontraba por fuera del territorio
nacional en el periodo en el cual desempeñó funciones en la UTL de la congresista
demandada.
Al contrario, de las demás pruebas que reposan en el expediente, las cuales fueron
analizadas por el a quo bajo las reglas de la sana crítica y en atención a los principios de
necesidad, libertad y unidad de la prueba, se evidencia que éstas acreditan que el señor
Hayden permaneció en el país durante el lapso en que estuvo vinculado a la UTL de la
accionada. Dentro de los aludidos medios probatorios se destacan:
(i) certificado médico de aptitud pre - ocupacional y constancia suscrita por el médico
Francisco A. Betancourt P-; (ii) oficio DGA-CS-1205-2025 del 30 de abril de 2025, suscrito
por la directora general administrativa del Senado de la República; (iii) listado de
asistencia a la reunión celebrada el 19 de enero de 2023 en el Sena-Lagos de Leticia;
(iv) oficio DGA-CS-1166-2025 del 28 de abril de 2025, de la Dirección General
Administrativa del Senado de la República; (v) informes de actividades desarrolladas por
Luis Arturo Hayden como integrante de la UTL de la congresista; (vi) dictamen pericial; y
(vii) testimonios de Jorge Andrés Pulido Orobio, Sisley Sofía Cárdenas Alzate, José
Esteban Ramos Yepes, Liliam Miryam Sumaeta Lyuma y José Ricaurte Rojas, pruebas
que daban cuenta que el señor Hayden desarrolló sus actividades de asistencia
legislativa en el territorio nacional del 1º de agosto de 2022 al 30 de marzo de 2023.
Adicionalmente, resulta oportuno advertir que el ordenamiento jurídico no establece una
tarifa probatoria en los trámites de pérdida de investidura, es decir, no señala que las
situaciones fácticas debatidas en asuntos de esa naturaleza deban demostrarse a través
de determinados elementos de convicción, pues en virtud del principio de libertad
probatoria los hechos son susceptibles de acreditarse a través de cualquier medio de
prueba, siempre que resulte pertinente, conducente y útil, tal como lo ha señalado el
Consejo de Estado52.
En ese orden de ideas, al analizar la sentencia apelada, la Sala encuentra que en ella el
a quo aplicó el principio de libertad probatoria para concluir que Luis Arturo Hayden
estuvo en Colombia durante su vinculación a la UTL de la congresista demandada,
comoquiera que las pruebas enunciadas en precedencia lo acreditaban, y no era dable
asumir con fundamento en el certificado migratorio que él estuvo por fuera de Colombia
en dicho lapso, porque, se repite, ese documento no acredita por sí solo la permanencia
de las personas en el exterior, dado que allí solo se consigna información obtenida en los
puestos de control migratorio.
Así las cosas, la Sala evidencia que en el fallo de primera instancia se estudiaron
integralmente las pruebas allegadas al expediente y con ello el debate jurídico se centró
en elementos de convicción que brindan certeza de que el señor Hayden permaneció en
5
2 Sentencias de (i) 12 de septiembre de 2023, M. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-00145-
1; (ii) 8 de septiembre de 2020, M. P. José Roberto Sáchica Méndez, expediente 11001-03-15-000-2019-04145-01;
(iii) 7 de mayo de 2019, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente 11001-03-15-000-2018-02417-00; entre otras.
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el país cuando laboró en la UTL de la accionada.
Respecto al hecho de que el señor Hayden estuviera casado con una ciudadana peruana
(según su testimonio y el de la señora Liliam Miryam Sumaeta Lyuma), esto tampoco por
sí solo permite inferir que hubiera permanecido en Iquitos durante la vinculación laboral
en la UTL de la demandada. En efecto, el vínculo matrimonial constituye un estado civil,
mas no una prueba de residencia, domicilio o presencia física continuada en un
determinado país, pues esa situación debía acreditarse con otros medios de prueba, que
para el presente caso no fueron aportados al plenario.
Bajo el anterior argumento, decretar la pérdida de investidura de Mónica Karina
Bocanegra Pantoja con fundamento únicamente en el reporte de Migración Colombia
allegado con la demanda, como lo pretende el accionante, desconocería no solo el
alcance probatorio del aludido certificado, sino también los principios de libertad
probatoria y unidad de la prueba y las reglas de la sana crítica, por cuanto en ese evento
hubiere acontecido un análisis parcial, lo cual está vedado por el ordenamiento jurídico.
6
.1.3 El apelante afirmó que el a quo desconoció que la certificación de Migración
Colombia allegada con la solicitud de pérdida de investidura era un documento público
que se presumía auténtico en virtud de los artículos 243 a 246 del CGP, máxime cuando
no fue tachado de falso, circunstancias por las que mantenía su fuerza probatoria plena.
Para establecer si ese argumento del apelante tiene asidero jurídico, resulta oportuno
advertir que un documento tiene la condición de público cuando es emitido por un servidor
público en ejercicio de sus tareas o por un particular en desarrollo de la función pública,
tal como lo señala el artículo 243 del CGP.
Por su parte, el artículo 244 ibidem establece que un documento es auténtico cuando se
tiene certeza de la persona que lo emitió o suscribió, exigencia que constituye un
presupuesto necesario para que el juez pueda valorarlo como prueba, pues la
imposibilidad de identificar a su autor le quita incidencia probatoria.
El ordenamiento jurídico ha establecido que se presumen auténticos, entre otros, los
documentos públicos, esto en aras de (i) evitar que los jueces se abstuvieran de
valorarlos en virtud de aspectos formales y (ii) salvaguardar los principios superiores de
primacía del derecho sustancial sobre el formal, de acceso a la administración de justicia
y de buena fe, entre otros53.
Ahora bien, el hecho de que un documento sea auténtico no impone asumir que lo allí
consignado es cierto e irrefutable, comoquiera que «La autenticidad es un requisito que debe
estar cumplido para que el documento pueda ser apreciado y valorado por el juez en lo que
intrínsicamente contenga, pero es asunto ajeno a su valor probatorio. […] la autenticidad no tiene
nada que ver con el efecto o poder demostrativo del documento […] de ahí la necesidad de
erradicar el frecuente malentendido de estimar que por ser auténtico un documento tiene más
poder de convicción»54.
En virtud de lo anterior, en el presente caso se evidencia que el certificado de Migración
Colombia allegado con la solicitud de pérdida de investidura es un documento público,
5
3 Sobre el particular se pueden consultar las sentencias del Consejo de Estado de: (i) 22 de febrero de 2018, M. P.
Hernándo Sánchez Sánchez, expediente 66001-23-31-000-2010-00364-01; (ii) 28 de agosto de 2013, M. P. Enrique
Gil Botero, expediente 05001-23-31-000-1996-00659-01; (iii) 19 de junio de 2013, M. P. Danilo Rojas Betancourth,
expediente 25000-23-26-000-2001-02152-01; (iv) 24 de abril de 2013, M. P. Enrique Gil Botero, expediente 07001-23-
3
3
1-000-2000-00118-01; y (v) 4 de marzo de 2010, M. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 85001-23-
1-000-2003-00015-01.
5
4 López Blanco, Hernán Fabio. Código General del Proceso – Pruebas. Bogotá: Tirant lo blanch, 2025, p. 276.
2
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pues colma las exigencias del artículo 243 del CGP por haber sido emitido por un servidor
público en cumplimiento de sus funciones (movimientos migratorios); en consecuencia,
se presume auténtico.
Sin embargo, en el presente asunto, dicho certificado, se repite, solo refleja las entradas
y salidas del país, pero en modo alguno la permanencia del funcionario, por lo que era
necesario contrastarlo y valorarlo con las demás pruebas obrantes en el expediente de
pérdida de investidura, como los testimonios practicados por el a quo y el dictamen
pericial allegado por la demandada. Ese análisis probatorio integral y bajo las reglas de
la sana crítica permite constatar que Luis Arturo Hayden estuvo en Colombia durante su
vinculación a la UTL de la congresista accionada, hecho que no logra desvirtuar la sola
condición de documento público que tiene la certificación de Migración Colombia.
Es de anotar que el demandante considera que la autenticidad del certificado migratorio
impone dar por cierto lo allí consignado, lo que resulta desacertado dado que «el valor
probatorio [de los documentos públicos] deberá ser establecido caso a caso de conformidad con
la totalidad del acervo probatorio y de acuerdo con las reglas de la sana crítica»55.
En ese orden de ideas, como el a quo valoró el certificado migratorio en conjunto y bajo
las reglas de la sana crítica y determinó que las demás pruebas demostraban que el
señor Hayden estuvo en Colombia entre el 1º de agosto de 2022 y el 30 de marzo de
2
023, no merece reproche alguno la inferencia de que él no permaneció en el extranjero
durante ese lapso, máxime cuando, se insiste, el aludido documento no acredita por sí
solo la permanencia de una persona en el extranjero.
En conclusión, frente a este cargo, la Sala no evidencia un «error de hecho por falsa
apreciación del certificado migratorio» y, por el contrario, concuerda con el a quo, en cuanto
a que, para el presente caso, la sola certificación de Migración Colombia no demostraba
que Luis Arturo Hayden se encontraba por fuera del territorio nacional mientras estuvo
vinculado en la UTL de la representante a la cámara Mónica Karina Bocanegra Pantoja,
sino que existen otras pruebas que dan cuenta de la permanencia del señor Hyaden en
el país, por lo que, los salarios que recibió durante el 1.º de agosto de 2022 y el 30 de
marzo de 2023 no comportaron indebida destinación de dineros públicos.
No prospera el cargo de apelación.
6
.2 Indebida apreciación del testimonio de Luis Arturo Hayden
El apelante adujo que la sentencia cuestionada se fundó en el testimonio de Luis Arturo
Hayden, quien dijo que no salió del país durante su vinculación a la UTL de la congresista
Mónica Karina Bocanegra Pantoja, y que la regularización de ingreso se realizó a través
de un amigo que trabaja en Migración Colombia, pese a que dichas afirmaciones carecían
de respaldo probatorio.
Para determinar la prosperidad del mencionado reparo, debe advertirse, como se sostuvo
en los acápites anteriores, que el fallo de primera instancia realizó una valoración integral
y conjunta de todas las pruebas obrantes en el expediente, las cuales llevaron al a quo a
concluir que el señor Hayden estuvo en Colombia durante su vinculación a la UTL de la
congresista demandada (entre el 1º de agosto de 2022 y el 30 de marzo de 2023).
En ese orden de ideas, no es cierto que el fallo cuestionado se fundara únicamente en la
declaración de Luis Arturo Hayden, pues allí se enunciaron diferentes elementos de
5
5 Sentencia SU-774 de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo.
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convicción de los que se infería, en virtud de las reglas de la sana crítica y de los principios
de necesidad, libertad y unidad de la prueba, que él ejecutó en el territorio nacional las
funciones asignadas en la UTL de la congresista.
Finalmente, el actor reprocha la afirmación realizada por Luis Arturo Hayden durante su
declaración en cuanto a que la anotación de ingreso del 7 de marzo de 2023 la hizo un
amigo de manera informal, sin que exista prueba que lo soporte. Al respecto, la Sala
considera que dicho asunto no tiene incidencia en este trámite constitucional, pues ese
hecho no le resulta atribuible a la congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja, de ahí
que el a quo haya ordenado que fuera investigado por la Fiscalía General de la Nación y
la Procuraduría General de la Nación.
Conforme con lo expuesto, no prospera el cargo de apelación analizado.
6
.3 Falta de control por parte de la congresista demandada del cumplimiento de las
funciones por parte del señor Hayden.
El accionante indicó en el recurso de apelación que el a quo erró al concluir que Luis
Arturo Hayden cumplió funciones de asistencia legislativa durante su vinculación a la UTL
de la congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja, toda vez que en los informes de
actividades que se allegaron a estas diligencias «se reproducen frases genéricas sin
respaldo empírico o documental que acredite una gestión concreta». Además, señaló que esos
documentos no contienen «fechas, objetivos, productos o resultados verificables» y que no
era imparcial el testimonio de Jorge Andrés Pulido Orobio, quien aseveró que la
demandada ejerció control sobre el señor Hayden.
En virtud de lo anterior, el demandante afirma que la sentencia apelada se fundamentó
«
en afirmaciones no corroboradas» por la demandada, lo que comportó incumplimiento de
la carga probatoria prevista en el artículo 167 del CGP, dado que era ella quien debía
probar que el señor Hayden cumplió tareas de asistencia legislativa por estar en mejor
posición de hacerlo; por ende, no acreditó que ejerciera control sobre el personal a su
cargo.
Previo a estudiar de fondo el mencionado cargo, es oportuno señalar que la parte
convocada indicó tanto en la audiencia de pérdida de investidura56 celebrada el 9 de
mayo de 2025 como en el escrito que presentó en segunda instancia, que el solicitante
no formuló un cargo relacionado con la omisión de la congresista de verificar las funciones
consignadas en los informes rendidos por Luis Arturo Hayden cuando integró la UTL de
Mónica Karina Bocanegra Pantoja, de ahí que el ad quem no pudiere emitir un
pronunciamiento al respecto, cuestión en la que coincidió el agente del Ministerio Público.
Sobre el particular, es pertinente advertir que en la solicitud de pérdida de investidura,
Daniel Torres Chamorro señaló que se configuró la causal de indebida destinación de
dineros públicos porque se le pagaron salarios a Luis Arturo Hayden, pese a que no
realizó labores en la UTL de la demandada por estar fuera del país.
Sin embargo, el cargo propuesto por el actor en el recurso de apelación está dirigido a
cuestionar que la congresista no acreditó que el señor Hayden desarrolló esas tareas y
que ejerció control sobre él, pese a que debía hacerlo.
En ese orden de ideas, a juicio de la Sala, el aludido reparo de apelación comporta un
cargo nuevo porque no fue propuesto en el libelo introductorio. En otras palabras, se trata
5
6 De que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018.
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de argumentos que no podrían entenderse que hacen parte del cuestionamiento
planteado, porque en este asunto no estaba en discusión la forma en que el señor Hayden
cumplió las actividades o la supervisión de estas por parte de la congresista.
Adicionalmente, dicho reparo requeriría un desarrollo argumentativo suficiente y haberse
aportado o solicitado pruebas para su comprobación, situaciones que no se dieron en el
presente caso.
Lo anterior impide a la Sala emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular, dado
que ello conllevaría sorprender a la demandada con un argumento sobre el cual no pudo
pronunciarse en la contestación de la demanda, transgrediendo el derecho fundamental
al debido proceso y el principio de congruencia57.
En todo caso, respecto al argumento de la presunta imparcialidad del testigo Jorge
Andrés Pulido Orobio, dado el interés en las resultas del proceso por ser el asesor de la
congresista, la Sala debe advertir que el a quo sostuvo al resolver la tacha por sospecha
de dicho declarante que: «(…) la tacha no impide la declaración de un testigo
sospechoso, sino que le impone al juzgador el deber de apreciarlo con mayor severidad
y, que su dicho sea contrastado con las demás pruebas que existen en el expediente. De
allí que se haga el estudio del medio probatorio en mención de manera conjunta con los
demás elementos probatorios traídos al proceso».
Luego, de contrastar el aludido testimonio con los demás medios de prueba obrantes en
el proceso, la Sala Especial concluyó que: «En este punto estima la Sala que, con el
material probatorio allegado al proceso se evidencia que pese a la relación laboral del
señor Jorge Andrés Pulido Orobio como miembro de la UTL de la congresista, se colige
que sus dichos coincidieron con las demás pruebas aportadas, con las afirmaciones
realizadas por los demás testigos como el caso de Sisley Sofía Cárdenas Alzate y el
mismo Luis Arturo Hayden y con ello, de los documentos aportados al proceso, sin que
se advierta contradicción alguna en sus afirmaciones, por lo que no hay lugar a considerar
sospechoso al testigo».
En virtud de lo anterior, se tiene que la sentencia apelada resolvió la tacha por sospecha,
aspecto con el cual esta Sala concuerda en la medida en que la relación laboral con la
congresista demandada no conllevaba de manera automática desestimar la prueba, sino
que la misma debía ser contrastada con los demás medios de convicción. Luego de ello,
se encontró que, en efecto, el testimonio estaba en correspondencia con lo demostrado
en las otras pruebas.
En atención a lo anterior, no prospera el cargo analizado.
6
.4 Falta de valoración de las pruebas trasladadas
El recurrente indicó que en primera instancia debieron analizarse los procesos penales
surtidos contra Luis Arturo Hayden y la congresista Mónica Karina Bocanegra Pantoja y
que fueron remitidos a las presentes diligencias por la Corte Suprema de Justicia y por la
5
7 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de enero de 2011, M. P. Gustavo Eduardo
Gómez Aranguren, expediente 25000-23-25-000-2007-00141-01: «Una de las garantías del debido proceso consiste
en el límite que tiene la judicatura de no introducir sorpresivamente alegaciones o cuestiones de hecho, de manera que
las partes no hayan podido ejercer su plena y oportuna defensa; por ello, la conformidad entre la sentencia y la
demanda en cuanto a las personas, el objeto y la causa, es ineludible exigencia de cumplimiento de principios
sustanciales del juicio relativos a la igualdad, bilateralidad y equilibrio procesal, toda vez que la litis fija los límites de
los poderes del juez. Cuando se supera este marco de operatividad se produce el quebrantamiento del principio de
congruencia».
2
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Fiscalía General de la Nación58, aspecto desestimado por el a quo en razón de que «no
se advierte que guarden relación directa con los hechos objeto de la solicitud de desinvestidura».
La aludida consideración del juez de primera instancia no resulta arbitraria ni injustificada,
comoquiera que esas diligencias penales no tienen incidencia en este trámite de pérdida
de investidura por relacionarse con el elemento subjetivo de responsabilidad, aspecto
que la Sala no estudiará por no superarse todos los presupuestos objetivos de la causal
de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos.
No obstante, resulta oportuno advertir que el demandante pretende acreditar con las
pruebas trasladadas el elemento subjetivo de responsabilidad de la causal de pérdida de
investidura que invocó. Sin embargo, ello resulta desacertado porque, además de que no
se superaron los presupuestos objetivos, esos medios de prueba no son directos, sino
indicios, dado que no se relacionan con los hechos discutidos en el asunto de la
referencia, tal como lo admite el demandante, al indicar: «si bien no constituyen prueba
directa del hecho investigado, sí son indicios relevantes del conocimiento, tolerancia y
permisividad en el uso indebido de dichas unidades como estructuras burocráticas y de beneficio
particular».
En atención a lo expuesto anteriormente, la Sala estima que el estudiado reproche del
apelante no está llamado a prosperar.
7
. Conclusión
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado concluye que los medios de pruebas que reposan en el expediente
de la referencia dan cuenta de que el señor Luis Arturo Hayden cumplió sus actividades
en el territorio nacional como asistente I de la UTL de la congresista Mónica Karina
Bocanegra Pantoja, en el lapso comprendido entre el 1.º de agosto de 2022 y el 30 de
marzo de 2023, de manera que los pagos de sus salarios no comportaron indebida
destinación de dineros públicos, tal como se concluyó acertadamente en la sentencia de
primera instancia, situación que impone confirmarla.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
ley,
FALLA:
1
. CONFIRMAR la sentencia del 19 de septiembre de 2025, por cuyo conducto la Sala
Novena Especial de Decisión del Consejo de Estado negó la solicitud de pérdida de
investidura promovida por Daniel Torres Chamorro contra la representante a la cámara
por el departamento del Amazonas Mónica Karina Bocanegra Pantoja, conforme a la
motivación.
2
. ARCHIVAR las presentes diligencias, previas las anotaciones que fueren necesarias.
Notifíquese y cúmplase,
5
8 Expedientes penales 91001-61-00-000-2018-00013, 91001-61-00-000-2019-00018, 91001-61-00-000-2018-00003 y
1001-60-00-050-2017-47703.
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Se deja constancia de que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Presidenta ad hoc
(Firmado electrónicamente)
WILLIAM EDGARDO BARRERA MUÑOZ
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
Aclaro voto
(Firmado electrónicamente)
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Magistrada
(Firmado electrónicamente)
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Magistrado
Aclara voto
(Firmado electrónicamente)
ZORANNY CASTILLO OTÁLORA
Magistrada
(Firmado electrónicamente)
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Magistrado
Aclara voto
(Firmado electrónicamente)
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
GLORÍA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada
(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Magistrada
Aclara voto
(Firmado electrónicamente)
FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
Aclaro voto
Aclara voto
(Firmado electrónicamente)
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
Magistrado
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(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Magistrada
(Firmado electrónicamente)
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrado
Aclara voto
Aclaro voto
(Firmado electrónicamente)
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Magistrado
(Firmado electrónicamente)
NICOLÁS YEPES CORRALES
Magistrado
Aclaro voto
La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
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