CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticinco (2025)
| Referencia: | Tutela |
| Radicación: | 11001-03-15-000-2025-02721-00 |
| Demandante: | Raúl Daniel Realpe Quetame. |
| Demandado: | Presidencia de la República. |
| Temas: | Tutela para cuestionar la afirmación dada por el primer mandatario en la que «expresó que “Dubái es la nueva Miami de los narcos”» |
| Decisión: | Declarar improcedente la solicitud de tutela |
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
La Sala decide la solicitud formulada por Raúl Daniel Realpe Quetame, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021.
1. Antecedentes
1. Raúl Daniel Realpe Quetame promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos y garantías fundamentales a la honra, buen nombre, dignidad humana e igualdad, con ocasión de la manifestación pública del presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, en la que «expresó que “Dubái es la nueva Miami de los narcos”».
2. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente
2.1. Reside de manera legal en Dubái, Emiratos Árabes Unidos desde el año 2024, luego de abandonar Colombia debido a la grave situación de violencia en el suroccidente del país, particularmente en los departamentos de Nariño y Cauca. De tal manera, en calidad de ciudadano colombiano expatriado, mantiene una vida legal, profesional y respetuosa de las normas del país que lo acoge.
2.2. El presidente de la República ha referido en reiteradas ocasiones que los residentes de Dubái queremos derrocarlo, matarlo etc. De tal forma, en una intervención pública reciente, expresó que «Dubái es la nueva Miami de los narcos»,
1 Archivo obrante en el índice 2 del Samai.
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Demandante: Raúl Daniel Realpe Quetame.
lo cual fue ampliamente difundido por medios de comunicación nacionales e internacionales.
2.3. Dicha expresión no solo generaliza y estigmatiza a un país extranjero, sino que afecta de manera directa e indirecta a la comunidad colombiana y a todos los residentes legales en Dubái, Emiratos Árabes Unidos, quienes ahora podrían ser injustamente asociados con actividades ilegales.
2.4. Como colombiano residente en ese país, sus derechos a la honra y buen nombre fueron vulnerados. Además de que fue expuesto a estigmatización, desconfianza social e, incluso, posibles consecuencias legales o migratorias por cuenta de una expresión irresponsable emitida por el primer mandatario de Colombia, quien representa a todos sus ciudadanos dentro y fuera del territorio nacional, por lo que sus declaraciones tienen un peso institucional y diplomático relevante, las cuales deben ser emitidas con responsabilidad y respeto por otras culturas, naciones y por sus propios compatriotas.
3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente:
«[...] 1. Que se declare la vulneración de mis derechos fundamentales y los de la comunidad colombiana residente en Dubái, Emiratos Árabes Unidos, por las declaraciones del Presidente de la República.
2. Que se ordene al señor Presidente Gustavo Petro Urrego, o a quien haga sus veces, que rectifique públicamente sus declaraciones respecto de Dubái y los Emiratos Árabes Unidos, aclarando que tales expresiones no estaban dirigidas a estigmatizar ni asociar a los ciudadanos de dicha ciudad o país, ni a los colombianos allí residentes, con el narcotráfico o cualquier actividad ilegal.
3. Que el Presidente ofrezca excusas públicas a la comunidad colombiana residente en Emiratos Árabes Unidos y a los ciudadanos de esa nación, en nombre del Estado colombiano, en aras de proteger la imagen internacional de sus nacionales y de mantener relaciones exteriores basadas en el respeto mutuo.
4. Que se exhorte al Presidente y a todos los altos funcionarios del Estado a que moderen el lenguaje institucional en escenarios públicos, especialmente cuando se refieran a otras naciones, sus ciudades o ciudadanos. [.]». (sic)
1.2. Informe rendido en el proceso
4. La Presidencia de la Repúblicasolicitó declarar la improcedencia de la tutela, en tanto no existe una acción u omisión imputable al primer mandatario que pudiese generar alguna vulneración a los derechos fundamentales invocados por el demandante y por la falta del requisito de subsidiariedad, pues, no puede sustituir los canales institucionales establecidos para la vigilancia del poder ejecutivo ni convertirla en un mecanismo de control político, frente a declaraciones del primer mandatario realizadas de forma genérica y no particular.
4.1. Además, el demandante no acreditó una afectación directa, concreta e individualizable de sus derechos fundamentales derivada de las declaraciones del
2 Archivo obrante en el índice 8 del Samai.
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presidente de la República, ni agotó los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para lograr un respuesta a sus inquietudes, como la retractación (Decreto 2591 de 1991, art. 42, numeral 7).
5. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) determinación del problema jurídico; iii) procedencia de la tutela - subsidiariedad; iv) marco normativo y jurisprudencial aplicable; y v) solución del caso concreto.
6. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 20213 esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo contra el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego.
7. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar: ¿si la solicitud de tutela es procedente para cuestionar las afirmaciones y expresiones públicas del presidente de la República?
2.3. De la procedencia de la solicitud de tutela - subsidiariedad.
8. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone como una de las causales de improcedencia de la solicitud de amparo:
[...] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. [.]
9. Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los
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derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo
efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.
10. El perjuicio irremediable, a su turno, ha sido entendido como aquel que presente
las características de: inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente,
en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo
aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el
bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente [determinado o
determinable] relevante para el afectado; e impostergabilidad, lo que determina que
la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su
integridad Además, el aludido perjuicio debe ser valorado en concreto por el juez
atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el accionante, a quien, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, le
compete la carga de probarlo.
11. Además, se recuerda que el aludido perjuicio debe ser valorado en concreto por
el juez atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el accionante, a quien,
de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sala, le
compete la carga de probarlo.
12. Del mismo modo, la existencia real de un mecanismo de defensa debe ser
analizado de cara a las circunstancias del caso que se plantee, pues su sola
procedencia legal no lo hace eficaz e idóneo en todos los asuntos. Este aspecto,
también le corresponde ser valorado por el juez constitucional de tutela y determinar
así los efectos del fallo de tutela.
2.4. Del marco normativo y jurisprudencial aplicable - Del derecho a la libertad
de expresión de altos funcionarios
13. El artículo 20 constitucional garantizó «a toda persona la libertad de expresar y
difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial»;
asimismo, «la rectificación en condiciones de equidad».
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14. En igual sentido, lo hizo la Convención Americana sobre Derechos Humanos56 la Declaración Universal de los Derechos Humanosy la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
15. La Corte Constitucional en sentencia C-488 de 1993refirió que aquel se «funda en la autonomía de la persona humana, tanto de su voluntad como de su entendimiento. Además, es una expresión de la comunicabilidad natural entre los seres humanos. El hombre necesita expresar sus pensamientos y sentimientos a sus semejantes, como nota de la humana convivencia racional».
16. La libertad de expresión es una garantía fundamental que se reconoce en diferentes tipos de discursos, «especialmente protegidos por el derecho internacional dada su importancia para la democracia o los derechos humanos, entre los que se encuentran: (i) los de contenido político o sobre asuntos de interés público; (ii) discurso sobre funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones y sobre candidatos a ocupar cargos públicos y (iii) los que expresan elementos esenciales de la identidad o dignidad personales»
17. En ese contexto, en cuanto al derecho a la libertad de expresión de los altos
5 Artículo 13. Libertad de Pensamientos y Expresión.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
7 Artículo 19. [...] 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:
a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;
b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
8 Artículo 4. Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio.
10 Corte Constitucional. Sentencia T-145 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
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Demandante: Raúl Daniel Realpe Quetame.
funcionarios del Estado, su ejercicio conlleva un deber-poder de comunicación, en
razón a que «tienen la facultad y, a su vez, la obligación de (a) informar sobre asuntos de
su competencia, (b) fijar la posición de la entidad frente a los mismos; (c) dar a conocer las
políticas oficiales; (d) analizar, comentar, opinar y, defender el programa gubernamental
que desarrolla, (e) responder a las críticas; y (f) fomentar el ejercicio de una participación
ciudadana responsable, entre otros»
2.5. De la solución planteada al caso concreto
18. En este punto, para determinar la procedencia de la solicitud de tutela, es
pertinente destacar que la parte demandante alegó que el presidente de la
República vulneró sus derechos fundamentales al referirse a algunos ciudadanos
con afirmaciones que los estigmatizan, en especial a los colombianos residentes en
Emiratos Árabes Unidos, al señalar que «Dubái es la nueva Miami de los narcos».
19. Al respecto, de acuerdo a lo expuesto en el acápite pertinente de esta
providencia, debe resaltarse que la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia
aplicables han establecido que el presidente de la República, como todas las
personas del territorio nacional, tiene libertad de expresar y difundir su pensamiento
y opiniones, razón por la cual se entiende que hace uso de aquella en dos
escenarios, de los cuales las manifestaciones están relacionadas propiamente con
su opinión personal.
20. No obstante, si la parte demandante llegara a considerar que con esto el primer
mandatario pudo incurrir en una prohibición constitucional que esté preceptuada
como un tipo disciplinario en la normatividad aplicable, conforme lo preceptuado en
la Ley 734 de 2002 la Ley 1952 de 2019y la Ley 2094 de 2021 está en la
posibilidad de iniciar las actuaciones disciplinarias correspondientes.
21. Dicho ello, en cuanto a las autoridades encargadas de investigar, amonestar y/o
sancionar al presidente de la República, la Constitución Política dispuso:
Artículo 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
[...]
3. Juzgar al Presidente de la República, o a quien haga sus veces y a los altos
funcionarios de que trata el artículo 174, previo el procedimiento establecido en los
[numerales 2 y 3 del] artículo 175 de la Constitución Política, por cualquier conducta
punible que se les impute. Para estos juicios la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia estará conformada además por Salas Especiales que garanticen el derecho de
impugnación y la doble instancia. [.].
Artículo 174. Corresponde al Senado conocer de las acusaciones que formule la Cámara
de Representantes contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte
11 Corte Constitucional. Sentencia T-446 de 2020. MP José Fernando Reyes Cuartas.
12 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
14 Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones.
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Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos. [...].
22. Así, el alcance de la citada norma fue reafirmado por la Corte Constitucional en sentencia C-558 de 1994, en la que sostuvo:
«[.] Ciertamente el Fiscal General de la Nación, como los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el Presidente de la República, gozan de fuero constitucional para efectos del adelantamiento de investigaciones disciplinarias originadas en hechos u omisiones cometidos por tales funcionarios en el ejercicio de sus funciones (art. 174 C.N.), y por tanto, solamente pueden ser investigados por el Senado de la República, previa acusación de la Cámara de Representantes.
Si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de sus funciones, o a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos públicos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena (art. 175-2 C.N.).
Si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema.
El Artículo 178-4 de la Carta, asigna a la Cámara de Representantes la función de "Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación [.]».
23. Es decir, el constituyente dispuso de forma clara y expresa que la competencia preferente para acusar conductas relacionadas con faltas disciplinarias en que pueda incurrir el primer mandatario recae en la Cámara de Representantes, en razón al fuero constitucional que le asiste.
24. De tal forma los supuestos fácticos y jurídicos en los que el tutelante sustenta el reclamo constitucional formulado deben ser discutidos y planteados en uso del mecanismo idóneo de protección, en donde es la Cámara de Representantes, en un primer escenario, la llamada a garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución Política, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública por parte del presidente de la República.
25. Así pues, no debe desconocerse que la incursión en cualquiera de las conductas previstas en la ley disciplinaria que conlleven el incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente.
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Demandante: Raúl Daniel Realpe Quetame.
26. Corolario de lo expuesto, esta Sala de decisión concluye que es improcedente el amparo, por no encontrar cumplido el requisito de la subsidiariedad. En el caso concreto, el demandante tiene la posibilidad de ejercer los mecanismos de defensa procedentes, como, se reitera, poner en funcionamiento la acción disciplinaria a través de la respectiva queja.
27. De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisface el requisito de procedencia general de la solicitud de tutela de la subsidiariedad. Razón por la cual, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela presentada por Raúl Daniel Realpe Quetame contra el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,
Primero. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por Raúl Daniel Realpe Quetame contra el presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado Electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado Electrónicamente
JAVD/LXRR
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link
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