CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo
Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)
Referencia:
Radicado:
Accionante:
Accionado:
Acción de tutela
11001-03-15-000-2025-03978-01
Celso Salas Banquez
Tribunal Administrativo de Sucre
Tema: tutela contra providencia judicial. Subtema 1: medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho. Subtema 2: vinculación por medio de contratos de
prestación de servicios para efectos de establecer el régimen pensional aplicable a
los docentes. Subtema 3: defecto sustantivo por desconocimiento de precedente
judicial.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la
impugnación interpuesta por la parte accionada en contra de la sentencia del 24 de
julio de 2025, proferida por la Sección Primera el Consejo de Estado.
I.
SÍNTESIS DEL CASO
El señor Celso Salas Banquez presentó acción de tutela con la pretensión de amparo
de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de
justicia y a la igualdad, que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia del 29
de enero de 2025, proferida por la el Tribunal Administrativo de Sucre en el proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 70001-33-
3
3-003-2023-00092-01.
II.
ANTECEDENTES
2
.1. Hechos relevantes
1.
A partir del escrito de tutela1 y de los demás elementos aportados por las partes al
trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:
2.
El señor Celso Salas Banquez presentó demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el propósito de obtener la nulidad
del acto ficto configurado el 17 de abril de 2023, mediante el cual se negó el
1
Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 2, certificado E1F6D767BD7776F5 9BB2A55E6748ED30
75CF71BDB1BF4BF 696FE958E78B55B9.
6
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Accionante: Celso Salas Banquez
Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre
reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, y que, en consecuencia, se
accediera a dicha prestación.
3
0
.
En primera instancia, el asunto fue tramitado bajo el radicado núm. 70001-33-33-
03-2023-00092-00, ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo,
autoridad que, en sentencia del 27 de noviembre de 2024, negó las pretensiones de la
demanda.
4.
Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el
Tribunal Administrativo de Sucre, mediante fallo del 29 de enero de 2025, la confirmó.
Como fundamento de su decisión, el juez de segunda instancia consideró que, para
efectos del ingreso a la función pública educativa, solo puede tenerse en cuenta la
vinculación oficial como empleado público, motivo por el cual el tiempo laborado en
cumplimiento de órdenes o contratos de prestación de servicios previos a la entrada
en vigencia de la Ley 812 de 2003 puede ser computado para efectos pensionales,
pero no para determinar el régimen pensional aplicable al personal docente del sector
oficial.
2
.2. Pretensiones y argumentos de la tutela
5
.
El señor Celso Salas Banquez solicitó en el escrito de tutela que se ampararan los
derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia,
a la tutela judicial efectiva, a la confianza legítima, a la igualdad y a la seguridad jurídica
y, en consecuencia, se declarara lo siguiente:
1
. Que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE en la sentencia proferida el día 29
de enero de 2025, en el expediente identificado con radicado No. 70-001-33-33-003-
023- 00092-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO,
2
ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA,
CONFIANZA LEGÍTIMA, IGUALDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA del señor CELSO
SALAS BANQUEZ, por desconocimiento del precedente jurisprudencial consolidado por
el Honorable Consejo de Estado en materia de la aplicación del régimen pensional del
personal docente oficial.
2
. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO DE SUCRE dejar sin efectos la providencia referida en el numeral
anterior y, se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de
la parte actora, esto es, la Ley 33 de 1985, en los términos solicitados en la demanda y,
atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso
Administrativo2.
6.
Como fundamento de sus pretensiones, el accionante expuso que la
providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del
precedente judicial, por cuanto la autoridad judicial demandada se apartó de las
decisiones del Consejo de Estado3 que, de manera reiterada, han reconocido que el
tiempo laborado como docente bajo órdenes o contratos de prestación de servicios
2
Se transcribe incluso con errores de texto.
3
Sentencias (i) de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, expediente 68001-23-33-000-2015-
0569-01, (ii) de 11 de febrero de 2021, expediente 81001-23-33-000-2013-00079-01, (iii) de 18 de marzo de 2021,
0
expediente 63001-23-33-000-2014-00249-01, (iv) de 7 de abril de 2022, expediente 63001 23-33-000-2018-00184-
01, (v) de 25 de abril de 2022, expediente 25000-23 42-000-2020-00046-01 y (v) de 11 de mayo de 2023, expediente
68001-23-33-000-2019-00830-01.
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tiene incidencia pensional. En esa medida, sostuvo que cuando dicho tiempo se causó
con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, debe ser tenido en cuenta
para determinar el régimen pensional aplicable, que en su caso correspondería al
previsto en la Ley 33 de 1985.
7.
A juicio del accionante, la decisión cuestionada también incurrió en defecto fáctico,
al omitir la valoración de elementos probatorios relevantes que acreditaban el tiempo
de servicio que prestó en municipio de San Onofre, comprendido entre el 1 de abril de
2
001 y el 4 de diciembre de ese mismo año.
2
.3. Intervenciones
8.
El Tribunal Administrativo de Sucre4
pidió que se declarara improcedente la
acción de tutela al considerar que no cumple con el requisito de relevancia
constitucional, pues, a su juicio, el accionante simplemente manifestó su desacuerdo
con el análisis jurídico y probatorio realizado que resultó lesivo de sus intereses.
9.
Expuso que si en gracia de discusión la tutela superara el examen de procedencia,
lo cierto era que la decisión cuestionada se sustentó en la interpretación que, de forma
autónoma e independiente dio a las normas, concretamente lo relativo a la pensión
de jubilación de docentes vinculados al servicio educativo oficial con posterioridad a la
vigencia de la Ley 812 de 2003, mediante relación legal y reglamentaria.
1
0. Finalmente, precisó que para el momento en que se dictó la decisión, no existía
una posición unificada al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado
respecto del tema.
11. El Ministerio de Educación5
solicitó que se declare improcedente la solicitud de
amparo, en consideración a que no cumple el requisito de relevancia constitucional,
por cuanto el caso se presentó como un debate procesal de naturaleza estrictamente
económica que excede la competencia del juez de tutela.
1
2. El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Sincelejo se limitó a remitir el
expediente digital.
2
.4. Sentencia de primera instancia
1
3. El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 24 de julio de
0256, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia, a la igualdad y a los principios de confianza legítima y
seguridad jurídica del señor Celso Salas Banquez. En consecuencia, resolvió:
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR sin efecto la sentencia de 29 de
enero de 2025, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, dentro del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número
único de radicación 2023-00092-01, de conformidad con las razones expuestas en la
4
Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 10, certificado núm. 9992F26D10ABA2CC FF8E0A0E75F2471C
935E00FEAFC5A7A 89D5B2D1B097290C.
8
5
Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 12, certificado núm. C1667AA10DE60DD1 F80BB1BE75492499
CA9D2DCF71816439 C834B3842F8DB0D4.
6
Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 26, certificado núm. 30D593F495C77027 D0F21D8BD6B9E1D1
0
0FDCBA007E8D3BB AF9094E318EB205D.
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parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: ORDENAR al citado Tribunal
proferir una nueva decisión, en la que aplique en debida forma la tesis dispuesta por la
Sección Segunda del Consejo de Estado frente al deber de tener en cuenta los contratos
de prestación de servicios para efectos de determinar el régimen pensional de docentes,
para lo cual se concederá un término de cuarenta (40) días, siguientes a la notificación
de esta providencia.
1
4. El juez de primera instancia consideró que el Tribunal incurrió en defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente judicial al dejar de aplicar la
jurisprudencia reiterada y uniforme proferida por la Sección Segunda del Consejo de
Estado frente al deber de tener en cuenta los contratos de prestación de servicios para
efectos de determinar el régimen pensional aplicable.
1
5. De las pruebas que obran en el proceso advirtió que el actor estuvo vinculado
como docente mediante órdenes de prestación de servicios desde el 3 de marzo de
003; posteriormente, fue nombrado en provisionalidad mediante el Decreto 54 del 9
2
de febrero de 2004 y, finalmente, en propiedad a través del Decreto 145 del 14 de
enero de 2010.
2
.5. Impugnación
1
6. El Tribunal Administrativo de Sucre presentó impugnación7 en contra de la
sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado. Para el efecto, insistió en que
lo pretendido por el accionante era reabrir un debate concluido, por lo cual, a su juicio,
la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional.
1
7. Además, alegó que para el momento en que dictó la sentencia objeto de la
presente acción de tutela, esto es el 29 de enero de 2025, no existía posición unificada
al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el reconocimiento del
tiempo de docencia ejercido mediante órdenes o contratos de prestación de servicios,
con el fin de acreditar la vinculación y definir el régimen pensional aplicable, previo a
la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. Agregó que, para ese momento, se
consideraba que dicho tiempo se computaba para efectos pensionales, pero no para
determinar el régimen pensional aplicable al sector oficial del magisterio.
1
8. En razón de lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia y, en su lugar, se
declarara improcedente la solicitud de amparo.
III.
CONSIDERACIONES
3.1. Competencia
1
9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el
artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en
segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 24 de julio de
2
025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera.
7
Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-01843-00, índice 21, certificado C60CF87119852D17 528812982E159B33
2
A296D0C2FDFC061 4C67B2E8B9954AC9.
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3
.2. Legitimación en la causa
2
0. La legitimación en la causa por activa del señor Celso Salas Banquez está
acreditada porque fue parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho en el que se dictó la sentencia del 29 de enero de 2025.
2
1. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal
Administrativo de Sucre, debido a que fue la autoridad que profirió la providencia del
2
9 de enero de 2025.
3
.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial
2
2. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado8 y de la Corte Constitucional ha
destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera
excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de
evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo
constitucional9.
2
3. En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe
acreditar los siguientes:
i)
Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional.
ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial.
iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado.
iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y
determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte
un derecho fundamental.
v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los
derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal
vulneración.
vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela.
2
4. Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de
amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible
una providencia judicial con los mandatos constitucionales10 y, por tanto, constituyen
fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos
requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la
decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la
salvaguarda de los derechos fundamentales.
2
5. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere
que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii)
procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la
autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente
constitucional; o viii) violación directa de la Constitución11.
8
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente
núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
9
1
1
Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
0 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018.
1 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022.
5
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3
.3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad
1
7. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional12 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de
pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales
el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que
ha impartido el órgano de cierre sobre la materia.
1
8. Así pues, la Corte Constitucional13 ha fijado unos criterios que deben ser acatados
con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en
concreto, los cuales son los siguientes:
i)
Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho
fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o
económico»14 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para
interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el
alcance de un derecho fundamental»15;
ii)
iii)
que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente
un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de
interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa
sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los
particulares más no para el interés general; y
que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que
permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en
una afectación grave de derechos fundamentales.
1
9. En el caso particular, contrario a los sostenido por la parte accionada, la cuestión
que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante,
más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales,
indicó expresamente que en la decisión se configuró un defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente judicial, lo cual, a su juicio, impidió que se expidiera
una decisión ajustada a derecho.
2
0. También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte
actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la
protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas
dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se
profirió la decisión objeto de tutela.
2
1. Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la
providencia proferida el 29 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre,
fue notificada el 14 de febrero de 202516, y la demanda de tutela se presentó el 25 de
1
2 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
1
3 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
1
4 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
1
5 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
1
6 Samai, exp. 70001-33-33-003-2023-00092-01, índice 12.
6
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junio de 202517, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia
constitucional18 y el Consejo de Estado19 como razonable.
2
2. En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se
encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora
mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no
resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso
ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la
decisión que le puso fin a la actuación judicial.
2
3. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de
tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho.
2
4. De acuerdo con lo expuesto, al estar reunidos los requisitos generales de
procedibilidad, la Sala continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó
la parte actora.
3
.4. Problema jurídico
2
6. Corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 24 de julio
de 2025 de la Sección Primera de esta corporación, que concedió el amparo solicitado.
Para ello, deberá determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en defecto
sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.
3
.4.1. Generales del defecto invocado
2
7. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República
tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y
relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los
principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación
de la interpretación de las normas jurídicas20.
28. Al respecto, la Corte Constitucional21 ha considerado que el precedente se define
como la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso
determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas
jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades
judiciales al momento de emitir un fallo posterior22. Frente a la obligatoriedad del
precedente, la Corte ha dicho:
1
1
1
7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-03978-00, índice 1.
8 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022.
9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-
0
2
3-15-000-2012-02201-01 (IJ).
0 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023:
La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230). No obstante, el
«
ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la
vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en
estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma
manera, y los casos diferentes de manera distinta”. El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un
asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio
decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente
horizontal».
2
1 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021.
2 Se transcribe incluso con errores de texto.
2
7
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9
0. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino
obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del
precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de
la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio
de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar,
pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley. Particularmente, el
concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido
amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además
comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la
Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia
de los órganos de cierre de cada jurisdicción.
9
1.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso
y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal
garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de
seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento
constitucional. En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio
relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de
la ley y por otras prescripciones constitucionales.
2
9. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede
clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por
autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario;
y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la
autoridad encargada de unificar la jurisprudencia23.
3
0. En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que
los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «determinar si él mismo
o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con
casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales
funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»24.
3
1. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera
razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de
autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la
interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de
que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a
los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y
al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela25.
3
2. Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las
decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un
2
2
2
3 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017.
4 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.
5 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente
horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero
exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca
expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su
existencia”. El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los
supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica
demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial.
Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades
como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.»
8
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tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la
función judicial, pues se trata de una sola corporación26.
3
3. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante
la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial
le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este
derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de
manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarden las exigencias de la
autonomía judicial.
3
.4.2. Caso concreto
3
4. Celso Salas Banquez presentó demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de nulidad del acto ficto
negativo producto del silencio de la administración y, en consecuencia, se ordenara el
reconocimiento a su favor, de la pensión de jubilación con fundamento en el régimen
previsto en la Ley 33 de 1985.
3
0
5. El asunto correspondió por reparto, bajo el radicado núm. 70001-33-33-003-2023-
0092-00, al Juzgado Tercero Administrativo de Sincelejo, autoridad que, en sentencia
del 27 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda. Apelada la
decisión, el Tribunal Administrativo de Sucre la confirmó el 29 de enero de 2025, con
fundamento en que el señor Celso Salas Banquez tuvo vinculación legal y
reglamentaria con posterioridad a la Ley 812 de 2003, por lo cual estaba supeditado a
las reglas del régimen de la Ley 100 de 1993.
3
6. En el escrito de amparo, el accionante argumentó que el Tribunal Administrativo
de Sucre incurrió en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado
según el cual la vinculación por contratos de prestación de servicios docente permite
determinar el régimen pensional aplicable.
3
7. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia objeto de impugnación,
dejó sin efectos la decisión del 29 de enero de 2025 y ordenó a la autoridad accionada
definir el asunto aplicando debidamente la tesis adoptada por la Sección Segunda del
Consejo de Estado respecto del deber de considerar los contratos de prestación de
servicios para determinar el régimen pensional de los docentes. Para ello, le concedió
un término de cuarenta (40) días contados a partir de la notificación de esa decisión.
3
8. El Tribunal Administrativo de Sucre impugnó la sentencia de tutela. Argumentó que
no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, dado
que, al momento de dictar la sentencia, no existía una posición unificada de la Sección
Segunda del Consejo de Estado sobre el tema.
3
9. Antes de resolver el reparo de tutela, es necesario dejar claro que no está en
discusión que, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y el Acto Legislativo
de 2005, el régimen prestacional de los docentes oficiales vinculados a la entrada en
1
vigor de dicha ley, es el contenido en el régimen anterior, fijado en las leyes 91 de 1989
y 33 y 62 de 1985.
2
6 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.
9
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4
0. Ahora bien, en el fallo del 29 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre
consideró que, para efectos del ingreso a la función pública educativa, únicamente
puede tenerse en cuenta la vinculación oficial en calidad de empleado público. En
consecuencia, estimó que el tiempo laborado en virtud de órdenes o contratos de
prestación de servicios suscritos antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003
puede ser computado para determinar las semanas de cotización en pensiones, pero
no para definir el régimen pensional aplicable al personal docente del sector oficial.
Dicha decisión se sustentó en las sentencias del 13 de mayo de 202127 y del 11 de
mayo de 202328 proferidas por la Subsecciones B y A, respectivamente, de la Sección
Segunda del Consejo de Estado.
4
1. En primer término, la Sala observa que el Tribunal no interpretó correctamente la
posición fijada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
pues la sentencia del 11 de mayo de 2023 se refirió expresamente a relaciones de
derecho privado, y no a contratos de prestación de servicios celebrados con el Estado.
En esa providencia, la Subsección A explicó que los vínculos celebrados con
instituciones educativas privadas no podían tenerse en cuenta para efectos de definir
el régimen pensional, pero dejó claro que la conclusión sería distinta si se tratara de
contratos suscritos con entidades públicas del sector educativo, caso en el cual el
contratista podría ser asimilado, en la práctica, a un docente oficial. Así se indicó:
[S]obre el punto se recuerda conforme al desarrollo del marco jurídico y jurisprudencial
propio del presente caso, que en lo atinente a los servidores del magisterio, la aplicación
de uno u otro régimen pensional está condicionada a la acreditación de la primera data
de vinculación de cada docente como tal, sin que cobre relevancia para el efecto los
contratos particulares que el reclamante hubiese ejecutado en calidad de maestro de
una institución privada, así como tampoco los aportes que aquel efectuara a otras
entidades de previsión diferentes al FNPSM con anterioridad a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 812 de 2003.
(…)
Aun así, en vigencia de dicho interregno, lo cierto es que no se alega en la demanda ni
se demostró a través del acervo probatorio, que la señora Martínez Vargas hubiese
realizado aportes a pensión ante el ISS (hoy Colpensiones) provenientes de relaciones
legales y reglamentarias con entidades públicas del sector educativo, así como tampoco
efectuados por ella misma en calidad de contratista del Estado bajo la modalidad de
educador por OPS, situación que eventualmente habría permitido considerarla
factualmente como docente oficial en las aludidas fechas.
4
2. De otra parte, la Sala advierte que el Tribunal acogió el criterio que, en su
momento, sostuvo la Subsección B de Sección Segunda del Consejo de Estado en la
sentencia del 13 de mayo de 2021, conforme al cual los tiempos laborados bajo
contratos de prestación de servicios no podían ser considerados para definir el régimen
pensional docente. No obstante, dicha tesis fue modificada por esta Subsección, al
reconocer que el tiempo servido mediante contratos de prestación de servicios
suscritos con entidades del sector educativo, antes de la entrada en vigencia de la Ley
8
12 de 2003, puede ser tenido en cuenta para determinar el régimen pensional
aplicable a los docentes oficiales.
2
7 Expediente núm. 5201-23-33-000-2014-00394-01.
8 Expediente núm. 68001- 23-33-000-2019-00830-01.
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3. En efecto, la Sala observa que la integración de los magistrados de la Subsección
B cambió en el año 2023, lo que condujo a una reformulación de la línea jurisprudencial
frente al asunto analizado por el Tribunal Administrativo de Sucre.
4
4. En ese orden, es preciso citar la sentencia del 12 de septiembre de 2024, dictada
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm.
5001-23-33-000-2021-00407-01, en la que la Subsección B de la Sección Segunda
del Consejo de Estado indicó lo que se cita a continuación:
1
5
4. Al respecto, es necesario precisar que es irrelevante que el periodo anterior a la
entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 hubiera sido en virtud de órdenes de
prestación de servicios y no a través de una vinculación legal y reglamentaria, por cuanto
el beneficio del régimen de transición de la norma antes mencionada no establece
condición alguna adicional al de haber tenido un vínculo al servicio público educativo
oficial, bien sea como docente nacional, nacionalizada o territorial.
[…]
5
8. Así las cosas, los jueces de la República no pueden cohonestar con las
desigualdades creadas por virtud de una facultad contractual que desconocía la realidad
laboral de los docentes; lo que, a su vez, impide hallar la razón a la entidad recurrente al
considerar que la única experiencia docente útil para obtener la prestación es aquella
que ocurrió luego de la vinculación legal y reglamentaria. Así pues, los servicios
prestados por la demandante en la modalidad de OPS al municipio de Caldas y al
departamento de Boyacá, resultan válidos para determinar que estuvo vinculada al
servicio público educativo oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812
de 2003.
4
5. En otra oportunidad, la misma Subsección, en sentencia 19 de septiembre de
02429,explicó: «[E]s necesario precisar que es irrelevante que el período anterior a la
entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 hubiera sido en virtud de órdenes de
prestación de servicios y no a través de una vinculación legal y reglamentaria, por
cuanto el beneficio del régimen de transición de la norma antes mencionada no
establece condición alguna adicional al de haber tenido vínculo al servicio educativo
oficial, bien sea como docente nacional, nacionalizada o territorial».
4
6. Esta postura puede ser encontrada en providencias posteriores de la Subsección
B de la Sección Segunda del Consejo de Estado como la del 31 de octubre de 202430
y del 20 de noviembre de 202431, entre otras. También resulta relevante destacar que
la Subsección A de la misma Sección ha emitido decisiones en la línea antes
2
9 Expediente núm. 15001-23-33-000-2021-00135-01. Sobre el particular, la Sala explicó:
«
2
69. [E]s necesario precisar que es irrelevante que el período anterior a la entrada en vigencia de la Ley 812 de
003 hubiera sido en virtud de órdenes de prestación de servicios y no a través de una vinculación legal y
reglamentaria, por cuanto el beneficio del régimen de transición de la norma antes mencionada no establece
condición alguna adicional al de haber tenido vínculo al servicio educativo oficial, bien sea como docente nacional,
nacionalizada o territorial».
3
0 Expediente núm. 05001-23-33-000-2021-00667-01. Al respecto, la Sala expuso:
«54. En consonancia con lo anterior, se concluye que existe una «prohibición constitucional» de vincular a docentes
al servicio público educativo oficial a través de contratos de prestación de servicios. Por lo que excluir de la
transición prevista en la Ley 812 de 2003, a quienes prestaron sus servicios al magisterio con ocasión de una
relación contractual, resulta a todas luces inconstitucional, puesto que, conllevaría a una interpretación desfavorable
con sustento en una situación que, como se explicó anteriormente, se aparta de las normas constitucionales, esto
es, la vinculación de docentes a través de un contrato».
3
1 Expediente núm. 17001-23-33-000-2021-00037-01.
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decantada, como en los fallos del 11 de febrero de 202132, 3 de junio de 202133, 23 de
mayo de 202334, entre otros.
4
7. De lo anterior se desprende que actualmente no existen posturas opuestas entre
las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sino que una tesis
anterior fue modificada y sustituida por una posición posterior, adoptada por la
Subsección B, la cual se unifica con la sostenida por la Subsección A de la misma
sección.
4
8. Conforme con los nuevos criterios de la referida Subsección, la vinculación
mediante contrato de prestación de servicios sí permite establecer el régimen
pensional docente aplicable en el caso concreto, en el entendido de que, si dicha
vinculación ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, rigen las leyes
9
1 de 1994 y 33 y 62 de 1985, y no la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes.
4
9. De todo lo expuesto, la Sala encuentra que, como lo consideró el a quo, el Tribunal
Administrativo de Sucre incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del
precedente judicial, en la medida en que sustentó la sentencia del 29 de enero de 2025
en la tesis jurisprudencial que anteriormente tenía la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, pasando por alto que fue revaluada y ha sido pacífica
desde septiembre de 2024, es decir, antes de proferir la providencia objeto de
reproche.
5
0. En consecuencia, el Tribunal accionado vulneró los derechos fundamentales al
debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a los principios
de confianza legítima y seguridad jurídica del señor Celso Salas Banquez, motivo por
el que confirmará la sentencia de primera instancia.
IV.
CONCLUSIONES
5
1. Por lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo de Sucre mediante
sentencia del 29 de enero de 2025 incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento
del precedente judicial.
5
2. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por
la Sección Primera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta
providencia.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo,
Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley,
3
2 Expediente núm. 81001-23-33-000-2013-00079-01.
3
3 Expediente núm. 50001-23-33-000-2018-00357-01.
3
4 Expediente núm. 25000-23-42-000-2019-01673-01.
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Radicado: 11001-03-15-000-2025-03978-01
Accionante: Celso Salas Banquez
Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de julio de 2025, dictada por el Consejo
de Estado, Primera, concedió el amparo al señor Celso Salas Banquez, conforme a lo
expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el
artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado Electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado Electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En
consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación
y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
EPG/SEJV
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