PROCESO DISCIPLINARIO - Régimen disciplinario único / SANCION DISCIPLINARIA - Finalidad
Las finalidades de la ley y de las sanciones disciplinaras, son las de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. En efecto, si la función pública debe ser orientada a la satisfacción de las necesidades sociales y el aseguramiento de los intereses colectivos y no la realización de los intereses de los servidores públicos, la acción disciplinaria entonces, se origina en el incumplimiento de esos deberes y tiene como finalidad garantizar el buen funcionamiento de la administración.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002
ACTO DE CONTROL DISCIPLINARIO - Acto administrativo / DECISION DISCIPLINARIA - Naturaleza jurídica
Los actos de control disciplinario, adoptados por cualquier entidad estatal en alguno de sus ámbitos, expedidos en el ejercicio de la potestad disciplinaria, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. Toda vez que aquellos no son actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino -se reitera con énfasis- de actos administrativos que tienen control judicial. El Consejo de Estado ha reafirmado la naturaleza administrativa de las mencionadas decisiones, aplicando las reglas sobre revocatoria de los actos administrativos a los casos de fallos disciplinarios, incluida la opción oficiosa, por infracción manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, ejerciendo su competencia sobre la integridad de los procesos disciplinarios.
PROCESO DISCIPLINARIO - Término / TERMINO - Prórroga
Como viene explicando la Sala, de su texto se establece que lo previsto en el precitado artículo 161 no se entenderá contrario a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156 porque la expresión adverbial sin perjuicio, conforme el diccionario de la Real Academia de la Lengua corresponde a dejar a salvo, es decir, la parte final del artículo 161 dispone que este artículo no afecta la posibilidad que tiene el funcionario de conocimiento, luego de evaluar el acervo probatorio, si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación, de prorrogar la investigación hasta por la mitad del término. La forma como está redactada la norma no permite realizar su interpretación de igual manera a como se efectúa la prórroga de los términos en los demás códigos procesales, en los cuales solamente procede durante la vigencia del respectivo término inicial. Es que se ejerció de manera diferente la facultad de configuración legislativa y la finalidad es expresa: no afectar o sin perjuicio de prorrogar la investigación hasta por la mitad del término (inciso 2° del artículo 156). En otras palabras, una vez evalúe las pruebas el investigador, puede mediante decisión motivada, tomar una de las siguientes decisiones: (i) formular pliego de cargos contra el investigado, (ii) ordenar el archivo de la actuación, o (iii) prorrogar la investigación hasta por la mitad del término.
FUENTE FORMAL: LEY 73 DE 2002 - ARTICULO 153 / LEY 73 DE 2002 - ARTICULO 156 / LEY 73 DE 2002 - ARTICULO 161
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO - Remisión al Código de Procedimiento Penal / CAUSALES DE NULIDAD - Efecto
Para atender la interpretación y aplicación de esos principios el estatuto procesal penal, se tiene presente providencia del Tribunal Superior de Bogotá, que didácticamente explica sobre los requisitos para proferir la decisión de nulidad de actuación penal, cuando en el proceso existan irregularidades sustanciales o procesales que conviertan en ilegal parte o todo su trámite, y cuando es afectado el derecho de defensa del sindicado..., siempre que no exista otra vía jurídicamente viable que permita enmendar la irregularidad, con menos traumatismos para la administración de justicia. La providencia deja precisado que la orientación del Código de Procedimiento Penal en esta materia es la de suprimir muchas de las ritualidades que dificultaban el trámite del proceso, para dar paso a formas flexibles que le otorgan más dinámica al proceso penal, con lo cual desaparecieron muchas de las nulidades que entrababan el sistema anterior, también señala que en observancia del principio de lealtad se establecieron mecanismos para evitar que los sujetos procesales guarden silencio sobre los vicios o los invoquen cuando ya se han agotado las etapas procesales. Continuando con la sustentación contenida en la citada providencia del Tribunal Superior de Bogotá, se encuentra que se señalan como principios que rigen la nulidad los de especificidad, trascendencia, es decir, no puede invocarse por el solo interés de la ley, pues debe afectar garantías de los sujetos procesales o socavar las bases fundamentales del juicio; protección, el sujeto procesal que haya coadyuvado con su conducta a la realización del acto irregular, no puede solicitarla; convalidación, por el consentimiento presunto o expreso del perjudicado; finalidad cumplida, seguridad jurídica, debe haber pronunciamiento expreso sobre ésta, medida extrema o naturaleza residual.
PROCESO DISCIPLINARIO - Subdirector de centro del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA / CONDUCTA - Desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal / FALTA GRAVISIMA - Sanción disciplinaria
Se destaca que el amplio número de contratos sobre los cuales se debió establecer en cada uno de ellos el proceso de contratación y la conducta del disciplinado que no contó con su colaboración para facilitar la investigación. No obstante que uno solo de aquellos cuatro aspectos es suficiente causal de justificación de ciertas demoras en una investigación, de agotamiento de los plazos y de su prórroga, como lo tiene previsto el artículo 156 CDU y la jurisprudencia, aquí encontramos la totalidad de las condiciones, cuando sean varias las faltas o sean dos o más los inculpados, la conducta del sujeto disciplinado en la actuación que conllevó la dilación del trámite por su propia culpa y, adicionalmente la complejidad ocasionada por tanta irregularidad que por economía procesal se acumula en una misma investigación. Todo lo anterior sirve de plena y suficiente justificación para la extensión del plazo de investigación, junto a la multiplicidad de actuaciones, y que en todo caso la prórroga tenía una legítima finalidad, la de obtener pruebas en los términos de ley. También se explicó que en este preciso asunto el legislador no aplicó la regla general sobre la prórroga del plazo inicial sino que fijó como norma especial que se realizaba esa extensión de investigación con orden a proferir dentro de los quince días subsiguientes. Así las cosas, si bien es cierto que existen reglas sobre la duración de la investigación disciplinaria y su prórroga, también lo es que dicha prórroga debe realizarse con posterioridad al vencimiento de los seis (6) meses iniciales, lo que excluye la existencia de una afectación sustancial, como lo pretende la demanda. Se itera que en contra de la administración el término preclusivo es el otorgado para proferir el fallo porque allí se agota la potestad sancionatoria y por lo mismo la competencia del investigador disciplinario.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 97
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00649-00(2540-11)
Actor: HAROLDO SOLANO ESCOBAR
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Referencia: DECRETO 01 DE 1984 - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado conoce en única instancia de la demanda presentada por Haroldo Solano Escobar contra la Nación, Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena).
ANTECEDENTES
Haroldo Solano Escobar, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo[2], solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Resolución número 02902 del 2 de octubre de 2010 expedida por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena, por medio de la cual se responsabilizó disciplinariamente al señor Haroldo Solano Escobar, y se le impuso una sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de trece (13) años.
Resolución número 00391 del 16 de marzo de 2011 mediante la cual el director general del Sena resolvió el recurso de apelación confirmando en su integridad el acto administrativo anterior.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, requirió que se eliminen las sanciones impuestas al actor de su hoja de vida.
Además pidió la reparación de los daños morales y materiales que le fueron causados con motivo de la expedición de los actos administrativos demandados, sumas debidamente indexadas.
Por último solicitó el cumplimiento de la sentencia en los términos señalados en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y condenar a la entidad demandada al pago de las costas.
El 26 de marzo de 2009 la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena expidió auto mediante el cual ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra de Haroldo Solano Escobar.
Mediante auto del 22 de octubre de 2009 el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena prorrogó la investigación disciplinaria por el término de tres (3) meses, con la finalidad de practicar las pruebas necesarias.
Por medio de auto del 18 de febrero de 2010 la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena formuló pliego de cargos al actor, quien fue notificado de dicho acto el 5 de abril de 2010.
Posteriormente la mencionada oficina decretó las pruebas pertinentes a través de los autos de 16 de diciembre de 2009, 12 de enero y 11 de febrero de 2010.
El apoderado del actor el 17 de marzo de 2010 presentó escrito ante el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena, por medio del cual solicitó el archivo de las diligencias, por su parte la entidad demandada mediante oficio radicado 2-2010-005108 del 23 de marzo de 2010 negó la mencionada petición.
El 28 de abril de 2010 la parte actora requirió (i) declarar la nulidad de lo actuado dentro de la investigación, arguyendo la violación del derecho de defensa y del debido proceso; (ii) decretar la inexistencia de los medios de prueba allegados al proceso; (iii) el archivo de la investigación. Sin embargo, la demandada a través de autos del 18 de mayo y 8 de junio de 2010 rechazó dicha petición.
El jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena mediante Resolución número 02902 del 7 de octubre de 2010, profirió fallo de primera instancia en el cual declaró responsable disciplinariamente a Haroldo Solano Escobar, y le impuso como sanción la destitución e inhabilidad por el término de trece (13) años.
El 4 de noviembre de 2010 el actor impugnó dicho acto administrativo, el cual fue confirmado en su integridad mediante la Resolución 00391 del 16 de marzo de 2011.
DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN[4]
Se invocó en la demanda la violación de las siguientes disposiciones normativas: artículos 29, 116, 228 y 230 de la Constitución Política, el artículo 80 de la Ley 446 de 1998, artículos 82, 83, 85, 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, artículos 6, 12, 143, 153, 161 de la Ley 734 de 2002, artículo 6 del Código de Procedimiento Civil, Ley 640 de 2001 y demás normas concordantes.
Como concepto de violación, indicó que los actos administrativos demandados contravienen la Constitución Política, específicamente el derecho al debido proceso, puesto que tales decisiones fueron adoptadas por fuera del término establecido en la Ley 734 de 2002.
Por lo que señaló que las finalidades de la investigación disciplinaria deben alcanzarse con el cumplimiento de los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, con observancia del debido proceso.
Así las cosas, afirmó que si bien es cierto que la duración de la investigación disciplinaria puede prorrogarse hasta por la mitad del término inicial, es claro que dicha prórroga debe realizarse con anterioridad al vencimiento de los seis (6) meses previstos por la norma, pues de no ser así sobrevendría una nulidad en el proceso, producto de una inminente afectación sustancial.
En ese sentido, resaltó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la obligación del operador judicial de cumplir con los términos del proceso, dentro de lo que destacó la perentoriedad e improrrogabilidad de los mismos y las excepciones previstas por la ley para su ampliación, razón por la cual calificó como «INCREÍBLE POR ILEGAL» que luego de vencido el término establecido, este se pueda extender.
En lo referente al caso bajo estudio, señaló que « [...] es inexcusable que habiéndose iniciado la [i]nvestigación [d]isciplinaria en contra de mi mandante el día 26 de [m]arzo de 2009, se expida providencia de fecha 22 de [o]ctubre del mismo año, en donde se ordena PRORROGAR el término de dicha [i]nvestigación, sin un análisis a fondo del verdadero sentido de la extensión del tiempo y que además los fundamentos carezcan de verdadero sentido lógico [...]».[5] [Negrillas del texto]
En relación con el artículo 161 del Código Disciplinario Único indicó que el término de quince (15) días, establecido por la norma en comento, fue previsto para que el funcionario evalúe y estime las pruebas, y conforme a esto formule pliego de cargos u ordene el archivo de la actuación, y no para prorrogar la duración de la investigación disciplinaria.
A este tenor, recalcó como principio la garantía de la celeridad procesal en la actuación disciplinaria y la importancia del cumplimiento de las formalidades legales en el recaudo de las pruebas que serán el fundamento para la elaboración del pliego de cargos.
En ese sentido, adujo que al haberse vencido el plazo para la recolección de las pruebas, aquellas que se recaudaron por fuera del término establecido deben entenderse como violatorias del debido proceso, de conformidad con el artículo 140 de la Ley 734 de 2002.
La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
Inicialmente, manifestó que los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a la Constitución Política y la ley, sin embargo, previo a sustentar la legalidad de los mismos, realizó un breve recuento de las actuaciones surtidas en el proceso disciplinario que se adelantó en contra de Haroldo Solano Escobar.
En cuanto a la vulneración del debido proceso, sostuvo que la entidad demandada actuó conforme a lo establecido por el artículo 156 del Código Disciplinario Único, toda vez que el caso objeto de estudio trata de la investigación de faltas gravísimas, lo que significa que la duración de la investigación disciplinaria puede ser hasta de dieciocho meses.
Aunado a lo anterior, advirtió que la investigación recae sobre varias faltas y varios sujetos, razón por la cual estimó que no existen argumentos jurídicos que sustenten los planteamientos propuestos por la parte actora.
Igualmente, aseveró que el auto de cargos formulado contra el actor el 18 de febrero de 2010 y notificado al mismo el 5 de abril del mismo año, se profirió dentro del término legal, en ese entendido, aseguró que el apoderado del demandante «mal interpreta» lo establecido en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, por cuanto no lo hace en su conjunto normativo.
Finalmente propuso como excepción la que denominó legalidad del acto administrativo demandado; solicitó denegar las súplicas de la demanda; y pidió condenar en costas, agencias en derecho y demás gastos al demandante.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Concluida la etapa probatoria con la incorporación de las pruebas allegadas por cada una de las partes[7], se ordenó correr traslado para presentar alegatos de conclusión:
El apoderado de la parte demandante[9] reiteró cada uno de los argumentos expuestos en la demanda y resaltó que las pruebas recaudadas por fuera del término estipulado por la ley son nulas, en tal sentido también consideró nulo el acto administrativo que puso fin a la actuación disciplinaria.
Por su parte el apoderado judicial del Sena [10] adujó que en el trámite del proceso disciplinario se respetaron los derechos de contradicción y defensa del actor, motivo por el cual desestimó los argumentos del demandante que aseveran la vulneración del derecho al debido proceso.
Además, manifestó que la adopción de la decisión en el proceso disciplinario por fuera del término previsto por el Código Disciplinario Único, no puede considerarse como una transgresión del debido proceso, pues la demandada amplió el plazo con el fin de garantizar los derechos de los disciplinados.
Por otra parte, sostuvo que a su juicio « [...] obran dentro del presente proceso disciplinario suficientes pruebas que conducen a la certeza sobre la existencia de las faltas disciplinarias y la responsabilidad del señor Solano Escobar y con ello a la imposición de la sanción contenida en los actos que se pretenden nulitar (sic).»[11]
Conforme a lo anterior, advirtió que se encuentra plenamente probado que el actor faltó a sus deberes funcionales como subdirector del Centro para la Industria Petroquímica Regional Bolívar del Sena, de manera que es responsable disciplinariamente por la conducta que se le endilga.
En esos términos solicitó negar las súplicas de la demanda.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[12].
La Procuradora Segundo Delegada ante el Consejo de Estado (E), como agente del Ministerio Público emitió concepto adverso a las pretensiones incoadas en la demanda, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:
Expresó que la prórroga de los términos de la investigación disciplinaria decretada por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena se ajusta a los parámetros del artículo 156 de la Ley 734 de 2002, toda vez que en primer lugar se trataba de la investigación de diversas faltas y diferentes sujetos disciplinables; y en segundo lugar se dictó con el fin de decretar las pruebas pertinentes para el esclarecimiento de los hechos objeto de investigación.
En ese sentido, estableció que el operador disciplinario tiene la facultad de adoptar la decisión de prorrogar el término de la investigación disciplinaria luego de vencido el plazo inicial de seis (6) meses, por tanto no encontró configurada ninguna causal de nulidad en el proceso.
Respecto a la solicitud de archivo pretendida por el actor, indicó que no era procedente, puesto que no concurrieron los supuestos que justifican la petición, por el contrario se recaudaron pruebas que demostraron la responsabilidad disciplinaria del demandante.
En cuanto a la violación del debido proceso, adujo que el material probatorio demuestra que al actor le fueron respetadas las garantías procesales durante la actuación disciplinaria, no existe vulneración de sus derechos procesales.
En los términos anteriores solicitó denegar las súplicas de la demanda.
CONSIDERACIONES
Competencia. La jurisprudencia del Consejo de Estado tiene definido que, en los casos de sanción disciplinaria que conlleve la desvinculación laboral de los servidores públicos, le corresponde a esta Corporación el conocimiento de las demandas contra esos actos administrativos y, por distribución prevista en el Reglamento Interno, los asuntos laborales son asignados a la Sección Segunda.
Adicionalmente, se tiene presente que recientemente se ha consolidado en esta Corporación la jurisprudencia sobre el alcance del control judicial sobre los actos administrativos disciplinarios, el que debe ser integral[13], en el entendido de que el juez debe realizar su juicio a la luz del ordenamiento constitucional y legal bajo el prisma de los derechos fundamentales.
Problema jurídico.
El asunto se contrae a establecer la legalidad de los fallos disciplinarios demandados, la Resolución 02902 del 2 de octubre de 2010 expedida por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena, mediante la cual se responsabilizó y sancionó con destitución e inhabilidad por trece años al señor Haroldo Solano Escobar, y la Resolución 00391 del 16 de marzo de 2011 mediante la cual el director general del Sena resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo, confirmándolo en su integridad, conforme con el actor porque se le vulneró el debido proceso al prorrogar indebidamente el término previsto en el artículo 156 de la Ley 734 de 2002 para la indagación preliminar.
En orden a estudiar los cargos formulados contra las decisiones sancionatorias, la Sala analizará los temas relevantes, iniciando con las generalidades sobre el proceso disciplinario.
(i) Generalidades sobre el proceso disciplinario.
Para el caso se debe advertir por la Sala que es la Ley 734 de 2002 conocida como Régimen Disciplinario Único, el marco sustancial que se aplicó para el proceso adelantado por la entidad demandada y es el que fija los parámetros que rigen la disciplina de los servidores públicos y el procedimiento aplicable.
La potestad disciplinaria constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción, a más de su ejercicio, debe estar orientado a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades[14].
En relación con las reglas que rigen el proceso disciplinario, como parte de la potestad de configuración legislativa, esa facultad de libertad para configurar legislativamente, es entendida como prerrogativa esencial al constitucionalismo democrático, que pacíficamente se reconoce por la jurisprudencia colombiana, se encuentra la definición de las formas propias de cada juicio, sus etapas, términos y finalidades, la distribución de la competencia, los medios de prueba, las cargas procesales, los recursos y medios de defensa, entre otros conceptos, que se ponderan con los criterios de igualdad y acceso a la administración de justicia.
Una buena síntesis de lo anterior se encuentra en las sentencias C-738 de 2006 y C-203 de 24 de marzo de 2011, de la Corte Constitucional, de las cuales se pueden extractar como alcances del poder o potestades del legislador las de fijar etapas, términos y formalidades de los procesos, determinar las competencias, los medios de prueba[15] con sus reglas básicas para el derecho de defensa, definir deberes obligaciones y cargas procesales, junto a los poderes y deberes del juez, los recursos[16] desde su procedencia, con sus requisitos, hasta su solución.
Expuesto lo anterior, téngase presente que la relación disciplinaria que existe entre los servidores públicos y el Estado se fundamenta, según ha explicado la Corte Constitucional, en la «... relación de subordinación que existe entre el funcionario y la administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc...»[17] .
Sobre las relaciones de sujeción, la naturaleza, finalidades y características de «la potestad disciplinaria que en razón de la función pública debe ser ejercida sobre los servidores públicos»[18], el Consejo de Estado se ha pronunciado en detalle, precisando que constituye una de las columnas centrales que soportan la institucionalidad estatal:
Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad del castigo de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.
Así pues, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las condiciones de los servidores que los afecten o pongan en peligro.[19].
Así las cosas, las finalidades de la ley y de las sanciones disciplinaras, son las de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro. En efecto, si la función pública debe ser orientada a la satisfacción de las necesidades sociales y el aseguramiento de los intereses colectivos y no la realización de los intereses de los servidores públicos, la acción disciplinaria entonces, se origina en el incumplimiento de esos deberes y tiene como finalidad garantizar el buen funcionamiento de la administración[20].
Naturaleza jurídica de las decisiones sancionatorias.
Los actos de control disciplinario, adoptados por cualquier entidad estatal en alguno de sus ámbitos, expedidos en el ejercicio de la potestad disciplinaria, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa. Toda vez que aquellos no son actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino -se reitera con énfasis- de actos administrativos que tienen control judicial.[21]
El Consejo de Estado[22] ha reafirmado la naturaleza administrativa de las mencionadas decisiones, aplicando las reglas sobre revocatoria de los actos administrativos a los casos de fallos disciplinarios, incluida la opción oficiosa, por infracción manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, ejerciendo su competencia sobre la integridad de los procesos disciplinarios.
Los términos en el proceso disciplinario y su prórroga.
Como la demanda se fundamenta en el posible desconocimiento del CDU o Ley 734 de 2002 en cuanto a términos, al revisar el texto del artículo 156 de la Ley 734 de 2002, encuentra su sentido lógico, en los siguientes aspectos: (i) el término de la investigación disciplinaria por regla general es de seis meses, (ii) ese plazo, para ciertas faltas, es especial de doce meses, y (iii) éste se puede ampliar por cuatro meses más, cuando sean varias las faltas o sean dos o más los inculpados.
Igualmente, dicho artículo 156 señala que (i) vencido el término de la investigación se decide sobre la prueba recaudada, entre la formulación de los cargos y el archivo de las diligencias, pero (ii) si hacen falta pruebas se prorrogará la investigación hasta por la mitad de ese plazo.
En relación con ésta prórroga, para su interpretación se advierten los siguientes aspectos: (i) se incluyó dentro de un solo párrafo que inicia con el vencimiento del término de la investigación, (ii) continúa con la evaluación de las pruebas y (iii) las opciones de decisión procedentes, pero enseguida agrega la expresión Con todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación, cuyo alcance jurídico se precisará.
El significado gramatical que se atenderá, por el mandato legal de interpretación previsto en el artículo 27 del Código Civil, de la expresión con todo, allí equivale a un no obstante, a pesar de ello, es decir, que sin embargo, cuando hace falta prueba se puede fijar plazo para su práctica, establece la solución con lo que denomina prórroga de la investigación con plazo para esa extensión temporal.
Concluye la norma con la hipótesis de que pese a ese esfuerzo investigativo adicional no se logre obtener la prueba necesaria para formular cargos, entonces archivará definitivamente la actuación.
Entonces, solamente cuando se hace la evaluación, es decir, vencido el plazo inicial de investigación se decidirá su posible prórroga, que literalmente no es del término sino que prorrogará la investigación.
Los dos artículos, 156 y 161, coinciden y se armonizan, por los dos primero se evalúa, la investigación realizada, por lo que procederá una decisión, pero en ambos, bien sea por la expresión Con todo o la de sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156 se da prelación a conseguir la prueba que permita una decisión más acorde con los hechos, más justa, es decir, que se logre el fin del proceso disciplinario, para concluir que terminada la prórroga, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación.
Por la pertinencia se trascribe la norma para ver su redacción:
Artículo 153. Finalidades de la decisión sobre investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria tiene por objeto verificar la ocurrencia de la conducta; determinar si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta, y la responsabilidad disciplinaria del investigado.
Sobre la investigación disciplinaria el artículo 156 dispuso:
Artículo 156. Término de la investigación disciplinaria. El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura.
En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48, numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de doce meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados.
Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el archivo de las diligencias. Con todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación.
Con respecto a la evaluación del mérito de la prueba, o de la investigación disciplinaria, dispuso la ley en cita:
"Artículo 161. Decisión de evaluación. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos contra el investigado u ordenará el archivo de la actuación, según corresponda, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156. (Subraya la Sala)
Como viene explicando la Sala, de su texto se establece que lo previsto en el precitado artículo 161 no se entenderá contrario a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 156 porque la expresión adverbial sin perjuicio, conforme el diccionario de la Real Academia de la Lengua corresponde a dejar a salvo, es decir, la parte final del artículo 161 dispone que este artículo no afecta la posibilidad que tiene el funcionario de conocimiento, luego de evaluar el acervo probatorio, si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación, de prorrogar la investigación hasta por la mitad del término.
La forma como está redactada la norma no permite realizar su interpretación de igual manera a como se efectúa la prórroga de los términos en los demás códigos procesales, en los cuales solamente procede durante la vigencia del respectivo término inicial. Es que se ejerció de manera diferente la facultad de configuración legislativa y la finalidad es expresa: no afectar o sin perjuicio de prorrogar la investigación hasta por la mitad del término (inciso 2° del artículo 156).
En otras palabras, una vez evalúe las pruebas el investigador, puede mediante decisión motivada, tomar una de las siguientes decisiones: (i) formular pliego de cargos contra el investigado, (ii) ordenar el archivo de la actuación, o (iii) prorrogar la investigación hasta por la mitad del término.
Otros argumentos de la demanda.
Como la demanda relaciona los artículos 6, 12 y 143 de la Ley 734 de 2002, como normas que le sirven de fundamento a su pretensión entendida en cuanto su objetivo de demostrar la ilegalidad de los fallos administrativos demandados, encuentra la Sala en ellos el siguiente texto:
Artículo 6°. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
Artículo 12. Celeridad de la actuación disciplinaria. El funcionario competente impulsará oficiosamente la actuación disciplinaria y cumplirá estrictamente los términos previstos en este código.
Artículo 143. Causales de nulidad. Son causales de nulidad las siguientes:
1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo.
2. La violación del derecho de defensa del investigado.
3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
Parágrafo. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento.
La demanda no desarrolla en forma independiente las razones por las cuales resultan contrarios los actos administrativos a esas normas, pese a lo cual se abordará su análisis, incluyendo la remisión al estatuto procesal penal.
Atendiendo el enfoque dado en la demanda para acusar de ilegales, por ser extemporáneos, los actos administrativos de sanción disciplinaria, la cual se fundamenta en un posible desconocimiento de la Ley 734 de 2002 en cuanto al procedimiento ordinario, se pone de presente que los cinco años del término de prescripción de la acción disciplinaria se cuentan de forma diferente para las conductas de ejecución instantánea y las permanentes o continuadas.
Así las cosas, empiezan a contabilizarse dichos años, para las faltas instantáneas, desde el día de la consumación y desde la realización del último acto para las que tienen carácter permanente o continuada. En ambos casos se interrumpe con la debida notificación al disciplinado de la providencia que defina la situación jurídica.[23]
La competencia del funcionario para proferir el fallo se termina u ocurre en relación con el vencimiento del término legal previsto para ponerle fin al proceso disciplinario, con el fallo definitivo, no ante el vencimiento de otros plazos previstos para las demás etapas o momentos procesales, porque es en aquel evento que se agota la oportunidad para ejercer la potestad disciplinaria el Estado. Ese efecto no se produce para los demás términos del proceso disciplinario.
Lo anterior se evidencia en casos que han sido muy publicados a nivel nacional, como sucedió en procesos que resolvió recientemente esta Corporación, por la Sala Plena de esta Corporación, de lo cual es ejemplo la sentencia el 9 de agosto de 2016[24], al revisar de forma integral la legalidad del trámite sancionatorio en única instancia, en el cual se inició investigación disciplinaria con el auto del 13 de noviembre de 2008 y se produjo la sanción por el Procurador General de la Nación el 27 de septiembre de 2010, el 27 de octubre de 2010[25], el Procurador General de la Nación decidió el recurso de reposición y confirmó en su integridad el acto administrativo recurrido y se ejecutó la sanción el 3 de noviembre siguiente.
En el citado asunto, como otros más conocidos por esta Sala, se ha resuelto sin cuestionar o analizar el trascurso del término de indagación o el de investigación, destacando que en esa etapa duró casi dos años, entre la iniciación de la investigación y el fallo disciplinario, con decisión de quien ostenta la máxima categoría institucional, es decir, el encargado de fijar en la entidad los criterios de interpretación y aplicación de las normas disciplinarias.
Por lo anterior, las decisiones y los conceptos de los subalternos invocados por el demandante pueden ser, no necesariamente lo son, contrarios al criterio que se denominará el institucional o de autoridad porque aquella decisión es del funcionario de mayor jerarquía en la Procuraduría, y por lo mismo las otras pueden resultar en sí mismos irrelevantes para el análisis de legalidad que hace esta Sala.
No obstante, por corresponder a argumentaciones de la demanda, en el caso concreto se volverá a analizar el aspecto jurídico de los plazos que se señalan como la causal de la ilegalidad de los actos administrativos demandados.
Retomando la referencia a las causales, en el mismo sentido se entiende la causal segunda sobre la violación del derecho de defensa del investigado, que debe afectar en forma evidente su derecho, aspecto que se tiene que confrontar con las normas en análisis similar al que se ha realizado sobre lo previsto en el artículo 161 del CDU. Porque no se puede desdeñar que la existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso guarda relación necesaria con la trascendencia de la misma, por ello no es suficiente señalar un error, sino que ese yerro tiene que afectar de manera importante un derecho del disciplinado, aspecto que se examinará al emprender el análisis del caso concreto.
La remisión al Código de Procedimiento Penal.
El parágrafo del artículo 143 del CDU, sobre las causales de nulidad, dispone que al procedimiento disciplinario se aplican los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal.
Para atender la interpretación y aplicación de esos principios el estatuto procesal penal, se tiene presente providencia del Tribunal Superior de Bogotá[26], que didácticamente explica sobre los requisitos para proferir la decisión de nulidad de actuación penal, cuando en el proceso existan irregularidades sustanciales o procesales que conviertan en ilegal parte o todo su trámite, y cuando es afectado el derecho de defensa del sindicado..., siempre que no exista otra vía jurídicamente viable que permita enmendar la irregularidad, con menos traumatismos para la administración de justicia.
La providencia deja precisado que la orientación del Código de Procedimiento Penal en esta materia es la de suprimir muchas de las ritualidades que dificultaban el trámite del proceso, para dar paso a formas flexibles que le otorgan más dinámica al proceso penal, con lo cual desaparecieron muchas de las nulidades que entrababan el sistema anterior, también señala que en observancia del principio de lealtad se establecieron mecanismos para evitar que los sujetos procesales guarden silencio sobre los vicios o los invoquen cuando ya se han agotado las etapas procesales.
Continuando con la sustentación contenida en la citada providencia del Tribunal Superior de Bogotá, se encuentra que se señalan como principios que rigen la nulidad los de especificidad, trascendencia, es decir, no puede invocarse por el solo interés de la ley, pues debe afectar garantías de los sujetos procesales o socavar las bases fundamentales del juicio; protección, el sujeto procesal que haya coadyuvado con su conducta a la realización del acto irregular, no puede solicitarla; convalidación, por el consentimiento presunto o expreso del perjudicado; finalidad cumplida, seguridad jurídica, debe haber pronunciamiento expreso sobre ésta, medida extrema o naturaleza residual.
Lo anterior evidencia la concordancia entre los estatutos disciplinario y de procedimiento penal sobre las causales de nulidad, nada cambia de lo expresado sobre la nulidad en el proceso disciplinario.
Irregularidades sustanciales.
Como la citada providencia de la Sala Penal del Tribunal de Bogotá es suficientemente completa sobre las irregularidades sustanciales, a que se refiere el demandante, lo que para la Sala justifica trascribirla en extenso en lo pertinente:
Son nulidades por violación a las formas propias del juicio o por irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso, las principales, los errores originados en la resolución de acusación: a) falta de motivación; b) motivación anfibológica; c) imputación de cargos con violación del principio lógico de no contradicción; d) errores relativos a la época de comisión del hecho punible y sobre la individualización del autor o partícipe.
Por vía de ejemplo, la Corte Suprema de Justicia ha reconocido los siguientes casos como violatorios de las formas propias del juicio: a) darle tratamiento de inimputable a quien no lo tiene, o lo contrario, y aplicar mal las medidas de seguridad; b) continuar el desarrollo del proceso estando prescrita la acción penal; c) no cumplir con el objeto del proceso que es aclarar los hechos, sino uno distinto.
(...)
Recortan el derecho de defensa las siguientes irregularidades: a) no preguntar en la indagatoria por todos los hechos punibles investigados y sí formular cargos en la resolución de acusación por los no indagados; b) no verificar las citas del indagado cuando son importantes para su defensa; c) vincular tardíamente al imputado al proceso; d) omitir la práctica de pruebas relevantes para la defensa, si se demuestra que tenían la capacidad de modificar sustancialmente la situación del imputado; e) no notificar personalmente la acusación; f) violar el principio de lealtad, cuando se modifica en la sentencia la calificación jurídica provisional de la resolución de acusación, de manera gravosa para el sindicado; g) restringir el acceso a la segunda instancia.
(...) cuando se quebranta cualquiera de las garantías del artículo 29 de la Constitución Nacional que no se incorporaron en el Código de Procedimiento Penal: la legalidad de los delitos y de las penas, y el principio de favorabilidad.[27]
Ninguna similitud encuentra la Sala entre los supuestos de hecho de esta demanda en estudio y las hipótesis relacionadas anteriormente.
Verificadas las causales de nulidad, desde la óptica del Código de Procedimiento Penal por la remisión del artículo 143 del CDU, las previstas en él, difieren sustancialmente, tienen características relevantes las siguientes: (i) es oficiosa, para el "funcionario que conozca del asunto",[28] dirigida al funcionario investigador en el proceso disciplinario, no al judicial pues este conoce de las causales consagradas en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984[29] y (ii) por ello es que se justifica que la norma disciplinaria, para el proceso administrativo, disponga "que se reponga la actuación que dependa de la decisión declarada nula".
Diferencias entre la nulidad del disciplinario y la del proceso judicial.
La nulidad en el proceso administrativo disciplinario conlleva la orden de rehacer ese trámite, mientras el efecto de la nulidad judicial es retirar del mundo jurídico la sanción impuesta por la administración, la jurisdiccional no conlleva rehacer ese trámite, ni ordenar que se proceda a rehacerlo la administración.
Y, en aquel evento de la nulidad en el proceso disciplinario hace ver que el vencimiento de los términos de indagación o de investigación no se puede constituir en una de sus causales porque facilitaría esa sí verdadera perversión, de realizar su declaración, que podría ser reiterada, para así rehacer, reiniciar o reponer la actuación, en investigación que entonces sí afectaría los derechos de los servidores.
En cuanto a las decisiones disciplinarias, existe en el artículo 97 de la Ley 734 de 2002 un término general de diez (10) días para proferir decisiones motivadas, diferente al previsto en el artículo 161 ejusdem, en forma especial de quince (15) días para evaluar la prueba recaudada. La especialidad y encontrarse en parte posterior dentro de la misma ley, hacen que prevalezca aquella, no se tiene por antinomia o contradicción entre tales disposiciones.
Medios de prueba.
Como medios de pruebas que obran en el expediente disciplinario con relevancia para el proceso judicial, entre muchos otros, se tienen los siguientes:
El señor Haroldo Solano Escobar se desempeñaba como funcionario del SENA Regional Bolívar, para la época de los hechos, en el cargo de Subdirector de Centro Grado 02, a partir del día 19 de agosto de 2004. Estaba vinculado a esa entidad desde abril de 1995.
- La Oficina de Control Interno Disciplinario ordenó el 8 de enero de 2009 la apertura de la indagación preliminar en averiguación de responsables (fls. 6-158).
- Mediante auto del 24 de febrero de 2009 se unieron los expedientes 458-13/2008 y 001-13/2009 por corresponder a los mismos hechos (fls. 326-327).
- El 26 de marzo de 2009 la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena expidió auto mediante el cual ordenó iniciar investigación disciplinaria en contra de Haroldo Solano Escobar y Amaury Rafael Torres Marín (fls. 535-550, 628-631).
- Mediante auto del 3 de abril de 2009, se suspenden los términos procesales dentro del proceso disciplinario, los días 6 al 8 de abril de 2009 (fl. 653).
- Mediante auto del 22 de octubre de 2009 el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena prorrogó la investigación disciplinaria por el término de tres (3) meses (fl. 972).
- Mediante auto del 2 de diciembre de 2009, se suspenden los términos procesales dentro del proceso disciplinario, el día 7 de dicho mes (fl. 1003).
- Mediante auto del 28 de diciembre de 2009, se ordena la apertura de investigación disciplinaria contra Martha Luz Zapata Ballestas (fls. 1007-1013).
- Por medio de auto del 18 de febrero de 2010 la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena formuló pliego de cargos al actor, quien fue notificado de dicho acto el 5 de abril de 2010 y su apoderado el 16 del mismo mes (fls. 1045-1230, 1262, 1282).
- El apoderado del actor Solano solicitó el 23 de marzo de 2010 el archivo del proceso y nuevamente el 5 de abril de 2010 (fls. 1241-1244, 1265-1266) y el 4 de mayo presentó un derecho de petición (fl. 1285).
- El 6 de mayo de 2010 se dictó auto de cierre y corrió traslado para la presentación de los alegatos de conclusión (fls. 1290-1292).
- El 13 de mayo de 2010 el apoderado del demandante solicitó la declaratoria de nulidad (fls. 1300-1302) que le fue resuelta el 18 del mismo mes (1313-1320).
- Ante solicitudes de reposición de la anterior decisión, se resolvió mediante autos del 18 de mayo y 8 de junio de 2010, no accediendo (fls. 1386-1395).
- El apoderado del actor presentó el 23 de marzo de 2010 escrito de renuncia a la representación que ejercía (fl. 1410).
- Justificando en garantizar el derecho de defensa del aquí demandante se corrió un nuevo traslado para alegar de conclusión el 12 de julio de 2010 (fls. 1416-1418).
- El 15 de julio de 2010 se le comunicó al funcionario investigador que ante el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Cartagena de Indias cursaba acción de tutela iniciada por el señor Solano Escobar. (fls. 1463-1476).
- El Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena profirió cuatro cargos, al señor Haroldo Solano Escobar, por omitir en el ejercicio de sus funciones la realización, adelantamiento, seguimiento y vigilancia de los trámites precontractuales, desconociendo los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa al suscribir como ordenador del gasto, de los cuales corresponden 22 contratos al primer cargo, 14 contratos al segundo cargo, 22 contratos para el tercer cargo y sobre el cuarto cargo un total de 8 contratos que se pagaron «por servicios que no fueron prestados».
- El jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena mediante Resolución número 02902 del 7 de octubre de 2010, profirió el fallo de primera instancia en el cual declaró responsable disciplinariamente a dos (2) empleados, entre ellos al señor Haroldo Solano Escobar a quien le impuso como sanción la destitución e inhabilidad por el término de trece (13) años.
- En el fallo de primera instancia se describe en los hechos aspectos importantes como que los subdirectores de los Centros de Formación -Petroquímico y CAISAM- pusieron en riesgo el pago de la nómina del mes de diciembre, consideran una intromisión indebida que se averigüe cómo se vienen manejando los centros, han intimidado a un Veedor Rueda, que se le solicitó información al señor Haroldo Solano y son tantas la omisiones y evasivas en la entrega de la información, que hasta la presente se sigue insistiendo para ver si se logra aclarar ciertos contratos, (f. 33), para continuar con una muy extensa relación de contratos, contratistas y observaciones, justificando allí parte de los cargos formulados, calificando las faltas como gravísimas y cometidas a título de culpa gravísima, de donde deduce la sanción -demandada- de destitución e inhabilidad general por 13 años, mientras a otro vinculado lo destituye e inhabilita por 11 años (fls. 21-159).
El demandante presentó el 4 de noviembre de 2010 el recurso de apelación contra dicho acto administrativo, el cual fue confirmado en su integridad mediante la Resolución 00391 del 16 de marzo de 2011.
Análisis probatorio.
De entrada advierte la Sala que las conductas objeto de la investigación fueron múltiples y el número de las personas objeto de la investigación también fue plural (está decidido en el mismo proceso disciplinario, además de las conductas del demandante las de Amaury Rafael Torres Marín y dio lugar a iniciar investigación, el 28 de diciembre de 2009, contra Martha Luz Zapata Ballestas (fls. 1007-1013).
Esas conductas guardan relación con la cantidad de hechos a investigar, es asunto que se evidencia con los relacionados en el pliego de cargos que, son menos que los investigados, todo lo cual se explica en la Resolución 02902 de 2010 o fallo de primera instancia y justifica los términos necesarios para adelantar la averiguación.
Teniendo en cuenta el material probatorio, el funcionario investigador profirió los siguientes cargos:
CARGO PRIMERO: El señor Haroldo Solano Escobar, identificado con la cédula de ciudadanía: 73.072.511 de Cartagena quien durante los años 2007 y 2008 desempeñaba el cargo de Subdirector de Centro Grado 02 en el Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar, omitió en el ejercicio propio de su cargo y funciones, la realización, adelantamiento, seguimiento y vigilancia de los trámites precontractuales, desconociendo los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa al suscribir como ordenador del gasto, Subdirector del Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar, los contratos: 24 del 16 de febrero de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 41 del 27 de febrero de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 151 del 11 de abril del 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 164 del 4 de mayo de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 187 del 29 de mayo de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 405 del 24 de septiembre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 424 del 10 de octubre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 432 del 17 de octubre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 448 del 30 de octubre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 458 del 6 de noviembre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 508 del 23 de noviembre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 120 del 11 de julio de 2008, suscrito con el señor Iván Mauricio Briceño Castaño; 15 del 28 de enero de 2008, suscrito con el señor Carlos Guerrero Salinas; 26 del 5 de febrero de 2008, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 33 del 11 de febrero de 2008, suscrito con Surticopias Ltda., 48 del 7 de mayo de 2008, suscrito con el señor Rodolfo Lara Carmona; 53 del 13 de febrero de 2008, suscrito con la señora Hilda Osorio de Hawkins; 77 del 29 de mayo de 2008; suscrito con el señor Armando Enrique Medina Paez; 87 del 15 de febrero de 2008, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones; 100 del 18 de febrero de 2008, suscrito con la señora Hilda Osorio de Hawkins; 109 del 20 de junio de 1007, suscrito con el señor Javier Alonso Maza Cuadro; 147 del 18 de julio de 2008; suscrito con la señora Karen Camacho Olave y el contrato 236 del 8 de septiembre de 2008, suscrito con el señor Gustavo Nuñez Bautista, en los anteriores contratos se violaron los principios de la contratación pública: principio de planeación, responsabilidad, transparencia, selección objetiva al omitir realizar previamente, los estudios de necesidad y conveniencia del servicio requerido por la entidad y el respectivo anexo de control social complemento del principio de publicidad en los contratos suscritos en el año 2007.
CARGO SEGUNDO: El señor Haroldo Solano Escobar, identificado con la cédula de ciudadanía: 73.072.511 de Cartagena quien durante los años 2007 y 2008 desempeñaba el cargo de Subdirector de Centro Grado 02 en el Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar, omitió en el ejercicio propio de su cargo y funciones, el adelantamiento de los trámites precontractuales, desconociendo los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa al suscribir como ordenador del gasto, Subdirector del Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar, los siguientes contratos: 001 del 22 de enero de 2008, suscrito con el señor John Jairo Méndez Mendoza, 16 del 28 de enero de 2008, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones, 25 del 5 de febrero de 2008, suscrito con el señor William José Plaza Mora, 27 del 5 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila, 32 del 11 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila, 54 del 13 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila, 88 del 15 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila, 117 del 19 de febrero 2009, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones, dentro de los principios que fueron violados en trámite precontractual de los referidos contratos, encontramos el de planeación, porque se realizaron los contratos; 16 del 28 de enero de 2008, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones; 27 del 5 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila, 32 del 11 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila; 54 del 13 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila y 117 del 19 de febrero de 2009, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones, para el cumplimiento de un mismo objeto contractual que para el caso de los contratos 27, 32 y 54 fueron suscritos con el mismo contratista, señor Javier Díaz Ávila, dentro de un intervalo muy corto de tiempo (ocho días); principios de transparencia y selección objetiva porque si bien es cierto que existen los soportes de un estudio de conveniencia y necesidad del servicio además del anexo del control social, dentro de estos no se especifica de manera detallada y clara las condiciones, calidad y características requeridas para el desarrollo del objeto contractual.
CARGO TERCERO: El señor Haroldo Solano Escobar, identificado con la cédula de ciudadanía: 73.072.511 de Cartagena quien durante los años 2007 y 2008 desempeñaba el cargo de Subdirector de Centro Grado 02 en el Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar, dentro de los siguientes contratos: 24 del 16 de febrero de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 41 del 27 de febrero de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 151 del 11 de abril del 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 164 del 4 de mayo de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 187 del 29 de mayo de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 405 del 24 de septiembre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 424 del 10 de octubre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 432 del 17 de octubre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 448 del 30 de octubre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 458 del 6 de noviembre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 508 del 23 de noviembre de 2007, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 16 del 28 de enero de 2008, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones; 27 del 5 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila, 32 del 11 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila; 54 del 13 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila; 117 del 19 de febrero de 2008, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones; 120 del 11 de julio de 2008, suscrito con el señor Iván Mauricio Briceño Castaño; 88 del 15 de febrero de 2008, suscrito con el señor Javier Díaz Ávila; 15 del 28 de enero de 2008, suscrito con el señor Carlos Guerrero Salinas; 26 del 5 de febrero de 2008, suscrito con la señora Purificación Vergara de Basabe; 33 del 11 de febrero de 2008, suscrito con Surticopias Ltda., 48 del 7 de mayo de 2008, suscrito con el señor Rodolfo Lara Carmona; 53 del 13 de febrero de 2008, suscrito con la señora Hilda Osorio de Hawkins; 77 del 29 de mayo de 2008; suscrito con el señor Armando Enrique Medina Paez; 87 del 15 de febrero de 2008, suscrito con el señor Taylor Gómez Quiñones; 100 del 18 de febrero de 2008, suscrito con la señora Hilda Osorio de Hawkins; 109 del 20 de junio de 1007, suscrito con el señor Javier Alonso Maza Cuadro; 147 del 18 de julio de 2008; suscrito con la señora Karen Camacho Olave y el contrato 236 del 8 de septiembre de 2008, suscrito con el señor Gustavo Nuñez Bautista, el señor Haroldo Solano Escobar, identificado con la cédula de ciudadanía: 73.072.511 de Cartagena quien para la época de marras desempeñaba el cargo de Subdirector de Centro Grado 02 en el Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar omitió realizar la designación y delegación de la supervisión de los referidos contratos, conforme lo estipula el artículo 6 de la resolución 668 del 2005, generando así un riesgo en la ejecución de los contratos, como quiera que no existió en ningún momento un control y vigilancia en la ejecución, y calidad de los servicios contratados, en consecuencia permitió el pago de cada uno de los contratos sin verificar a cabalidad el cumplimiento del objeto contractual.
CARGO CUARTO: El señor Haroldo Solano Escobar, identificado con la cédula de ciudadanía: 73.072.511 de Cartagena quien durante los años 2007 y 2008 desempeñaba como Subdirector del Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar, en el ejercicio propio de su cargo y funciones, en los años 2007 y 2008, omitió el seguimiento y control de los recursos financieros del Centro para la Industria Petroquímica el SENA Regional Bolívar, al haber suscrito y pagado los contratos: 164 del 4 de mayo de 2007, 187 del 29 de mayo de 2007, 405 del 24 de septiembre de 2007, 424 del 10 de octubre de 2007, 432 del 17 de octubre de 2007, 448 del 30 de octubre de 2007, 458 del 6 de noviembre de 2007 y 508 del 23 de noviembre de 2007, con la señora Purificación Vergara de Basabe, por servicios que no fueron prestados por la señora Purificación Vergara de Basabe, quien bajo la gravedad del juramento negó haberlos suscrito y mucho menos recibido el respectivo pago, omitiendo el seguimiento y control de los recursos financieros del Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar, al cual se encontraba obligado en desarrollo de las funciones de Subdirector del Centro para la Industria Petroquímica del SENA Regional Bolívar.
También se destaca que el amplio número de contratos sobre los cuales se debió establecer en cada uno de ellos el proceso de contratación y la conducta del disciplinado que no contó con su colaboración para facilitar la investigación.
No obstante que uno solo de aquellos cuatro aspectos es suficiente causal de justificación de ciertas demoras en una investigación, de agotamiento de los plazos y de su prórroga, como lo tiene previsto el artículo 156 CDU y la jurisprudencia, aquí encontramos la totalidad de las condiciones, cuando sean varias las faltas o sean dos o más los inculpados, la conducta del sujeto disciplinado en la actuación que conllevó la dilación del trámite por su propia culpa y, adicionalmente la complejidad ocasionada por tanta irregularidad que por economía procesal se acumula en una misma investigación.
Todo lo anterior sirve de plena y suficiente justificación para la extensión del plazo de investigación, junto a la multiplicidad de actuaciones, y que en todo caso la prórroga tenía una legítima finalidad, la de obtener pruebas en los términos de ley.
También se explicó que en este preciso asunto el legislador no aplicó la regla general sobre la prórroga del plazo inicial sino que fijó como norma especial que se realizaba esa extensión de investigación con orden a proferir dentro de los quince días subsiguientes.
Así las cosas, si bien es cierto que existen reglas sobre la duración de la investigación disciplinaria y su prórroga, también lo es que dicha prórroga debe realizarse con posterioridad al vencimiento de los seis (6) meses iniciales, lo que excluye la existencia de una afectación sustancial, como lo pretende la demanda. Se itera que en contra de la administración el término preclusivo es el otorgado para proferir el fallo porque allí se agota la potestad sancionatoria y por lo mismo la competencia del investigador disciplinario. Por tanto, el cargo no prospera.
La Sala igualmente vislumbra que las decisiones adoptadas por el fallador disciplinario se basaron en pruebas legalmente obtenidas, porque se cuestionaba la oportunidad y como se explicó se ajusta a derecho, además cumplieron los requisitos de ley, aunado a esto se reitera y enfatiza que se valoraron atendiendo el principio de la sana crítica, lo ejerció la autoridad disciplinante para cumplir su cometido al haber analizado en conjunto el material probatorio recaudado. Por tanto, este cargo tampoco prospera.
La proporcionalidad.
Las faltas atribuidas al demandante como gravísimas y a título de culpa gravísima tienen como sanción la destitución y la inhabilidad entre los 10 y los 20 años, lo que justifica la sanción impuesta
Ninguno de los otros aspectos propios del debido proceso se desconoció en el trámite por la administración del SENA, atendiendo el procedimiento ordinario adelantado en este caso, al revisar la actuación disciplinaria se encuentra que la entidad demandada agotó todas las etapas del proceso disciplinario que adelantó en contra del demandante, el accionante directamente -y por intermedio de apoderado- conoció todas las decisiones que se adoptaron en el trámite, que tuvo la oportunidad para solicitar, aportar y controvertir pruebas, para rendir descargos, para alegar de conclusión, proponer nulidad y para impugnar las determinaciones adoptadas por el funcionario investigador.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda presentada por el señor HAROLDO SOLANO ESCOBAR, en contra de la Nación - Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
RAFAEL F. SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Relatoría: JORM/Lmr.
[1] Fols. 181 y 182 del expediente.
[2] Decreto 01 de 1984, estatuto aplicable para la fecha de presentación de la demanda, 2 de noviembre de 2011 (fol. 195 del cuaderno principal).
[3] Fols. 183 a 186 del expediente.
[4] Fols. 186 a 193 del expediente.
[6] Fols. 227 a 235 del expediente.
[7] Auto de apertura del periodo probatorio de fecha 19 de noviembre de 2012. Fols. 237 a 239 del expediente.
[8] Auto de 11 de diciembre de 2013. Fol. 289 del expediente.
[9] Fols. 290 a 302 del expediente.
[10] Fols. 316 a 320 del expediente.
[12] Fols. 322 a 330 del expediente.
[13] Ver sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, de 9 de agosto de 2016, Exp. 110010325000201100316000 (121011), C. P. William Hernández Gómez
[14] En este sentido, en sentencia C-155 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), la Corte Constitucional argumentó: El derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, cuya concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas.
[15] Los siguientes derechos: a) "el derecho para presentarlas y solicitarlas"; b) "el derecho para controvertir las pruebas que se presenten en su contra"; c) "el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción"; d) "el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste"; e) "el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos"; y f) "el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al proceso".
[16] Sobre ellos se dijo en la sentenciaC-1104 de 2001: Es la ley, no la Constitución, la que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su ejercicio.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A". Sentencia del 12 de marzo de 2009, Radicación No. 85001-23-000-2005-00252-01(1762-07). Actor: Jorge Prieto Riveros. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren.
[19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A". Sentencia del 12 de marzo de 2009, Radicación No. 85001-23-31-000-2005-00252-01(1762-07). Actor: Jorge Prieto Riveros. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B". Sentencia del 7 de junio de 2007. Radicación No. 25000-23-25-000-1999-05982-01(6425-05). Actor: Felipe Acevedo Rodríguez. Demandado: Defensoría del Pueblo. Consejero Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado.
[21] Corte Constitucional, sentencia C-280 de 1996
[22] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B". Sentencia del 23 de febrero de 2011. Radicado 11001-03-25-000-2005-00114-00(4983-05). Actor: Henry Ramírez Daza. Demandado: Procuraduría General de la Nación. C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Rad. 2007-00582(0328-12), C. P. Alfonso Vargas Rincón
[24] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P. Dr. William Hernández Gómez (E), 9 de agosto de 2016, Exp. 110010325000201 100316 00. Demandante Piedad Esneda Córdoba Ruíz. Demandada Procuraduría General de la Nación.
[25] Ahora lo que se demanda es la Resolución 02902 del 2 de octubre de 2010
[26] Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, M. P. Orlando Muñoz Neira, Radicación: 11001600005520120011001, auto aprobado según acta No. 104 del 17 de septiembre de 2014, en Proceso del Juzgado 10º Penal del Circuito de Conocimiento, Procesado Jorge Eliécer Galindo Fernández.
[27] Providencia citada que incluye referencia al principio del reposo procesal.
[28] Artículo 144. Declaratoria oficiosa. En cualquier estado de la actuación disciplinaria, cuando el funcionario que conozca del asunto advierta la existencia de alguna de las causales previstas en la norma anterior, declarará la nulidad de lo actuado.
[29] Artículo 84. Acción de nulidad. (...) Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. (...)
[30] Artículo 145. Efectos de la declaratoria de nulidad. La declaratoria de nulidad afectará la actuación disciplinaria desde el momento en que se presente la causal. Así lo señalará el funcionario competente y ordenará que se reponga la actuación que dependa de la decisión declarada nula.
