Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 3322 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación:	11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Accionante:	Andrés Mauricio Jaimes Benjumea
Demandado:	Departamento de Santander - Contraloría General de Santander.
Temas:	Causal 5.° del artículo 250 de la Ley 1137 de 2011. Presupuestos de configuración. Vulneración al debido proceso.

I. ASUNTO

Se decide el Recurso Extraordinario de Revisión¹ consagrado en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, presentado por el señor Andrés Mauricio Jaimes Benjumea² en contra de la sentencia del 24 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001 33 33 005 2015 00297 01.

II. ANTECEDENTES

2.1. Del proceso ordinario que motivó la presentación del recurso extraordinario.

2.1.1 Las pretensiones.

A través del respectivo medio de control se solicitó:

• Inaplicar por inconstitucionales: i) la Ordenanza 123 de 4 octubre de 2013, emitida la asamblea departamental de Santander; ii) las Resoluciones 000813 y 000814 de 7 octubre de 2013, dictadas por el contralor general de Santander y; iii) el Acuerdo 458 de 2 de octubre de 2013, modificado por el Acuerdo 496

¹ Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00561-00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés.

² El escrito de revisión fue presentado a través de la ventanilla virtual de esta Corporación el 1.° de octubre de 2021, tal y como lo evidencia el índice 1 de la plataforma SAMAI.

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

de 25 de octubre de 2013, proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

• Anular la Resolución 375 de 12 de mayo de 2015, expedida por el contralor general de Santander, a través de la cual desvinculó del servicio al actor.

• A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro al empleo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, y el reconocimiento y pago de los emolumentos salariales y prestacionales causados entre la fecha en que fue retirado del servicio y la de su efectiva reincorporación.

• Condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los perjuicios morales y los provocados por la violación de los derechos constitucional y convencionalmente protegidos.

• Ordenar que la sentencia sea cumplida en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011.

2.1.2 Hechos relevantes.

Por iniciativa del contralor general de Santander, la asamblea departamental emitió la ordenanza 123 de 4 de octubre de 2013, a través de la cual le concedió facultades “pro tempore” para modificar «la estructura organizacional, el manual de funciones y competencias, el manual de operaciones y procedimientos y la escala salarial de la Contraloría General de Santander».

En ejercicio de esas potestades, el contralor general de Santander expidió las Resoluciones 000813 y 000814 de 7 de octubre de 2013 modificando, en su orden, la estructura orgánica y el manual de funciones y competencias laborales de esa entidad. Esas decisiones no se fundaron en razones de necesidad del servicio, modernización de la administración pública y/o justificaciones dimanadas de estudios técnicos ajustados a los parámetros definidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

Mediante Acuerdo 458 de 2 de octubre de ese mismo año, la Comisión Nacional del Servicio Civil convocó a concurso de méritos los empleos que se encontraban en vacancia definitiva en la entidad demandada. Sin embargo, a raíz de la reforma del manual de funciones y competencias laborales ordenada previamente, esa comisión emitió el día 25 de ese calendario el Acuerdo 496, modificando la aludida convocatoria.

835

2

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

Tanto el gobernador como el contralor general de Santander -al sancionar esa ordenanza y ejercer las facultades pro tempore allí asignadas-, como la Comisión Nacional del Servicio Civil -al modificar la convocatoria a concurso de méritos- presumieron la legalidad de la Ordenanza 123 de 2013, sin verificar si la competencia para adelantar esa reestructuración correspondía o no al regente de control fiscal.

Los actos demandados son nulos, pues a la luz de lo establecido en la Constitución Política y la Ley, la competencia para realizar esas reformas corresponde exclusivamente a la asamblea departamental quien, para los fines previstos en el ordenamiento jurídico, puede delegar esas funciones “pro tempore” al gobernador del departamento.

El demandante se vinculó al organismo de control el 26 de marzo de 2012 para suplir la vacante temporal en el cargo de secretario, código 440, grado 02, causada por el encargo de su titular en un empleo de naturaleza superior. El retiro del servicio se produjo el 1.° de julio de 2015, por la terminación del encargo de la persona a la que estaba reemplazando, dado el nombramiento en periodo de prueba de quien superó el aludido concurso de méritos.

Existe falsa motivación en esa decisión, por cuanto la permanencia del actor no podía depender de la posesión de aquella persona en un empleo distinto al suyo.

2.1.3 Normas violadas y concepto de violación.

En la demanda se señalaron como infringidas las siguientes disposiciones:

• Artículos 4, 6, 29, 122, 268, 272, 300 y 305 de la Constitución Política.

• Artículo 3.° de la Ley 330 de 1996.

• Artículo 46 de la Ley 909 de 2004.

• Artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005.

El abogado desarrolló el concepto de violación a través de las causales de nulidad que se precisan a continuación.

• Infracción de las normas en que debería fundarse. Con la emisión de la ordenanza 123 de 4 de octubre de 2013, la asamblea departamental desconoció que aunque la función de determinar la estructura de la planta de personal, las funciones de las dependencias, las escalas de remuneración y las distintas categorías de empleos de la contraloría departamental solo la puede ejercer a iniciativa del respectivo contralor, tal proposición no radica en

835

3

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

esta la potestad para cristalizar esas medidas, pues ellas corresponden exclusivamente a aquella corporación y, de manera excepcional, al gobernador del departamento, bajo la figura de funciones “pro tempore” previstas en el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución Política.

A esa conclusión arribó el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia de 16 de julio de 2014, cuando declaró la nulidad de esa ordenanza (expediente 68 001 23 33 000 2013 00993).

• Así mismo, se infringió el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, pues el proceso de reestructuración no se fundó en razones de necesidad del servicio y/o modernización de la administración pública, como tampoco el estudio técnico que soportó ese procedimiento está ajustado a los lineamientos definidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

• Falta de competencia. La facultad para modificar la estructura orgánica y el manual de funciones de los empleos de la contraloría general del departamento correspondía exclusivamente a la asamblea departamental y, excepcionalmente, al gobernador, en ejercicio de las funciones “pro tempore” contenidas en el numeral 9 del artículo 300 de la carta política. Por tanto, atribuir esa potestad al contralor general vulneró las disposiciones legales que rigen la materia.

• Expedición irregular, falsa motivación y afectación a bienes jurídicamente protegidos. Los actos sometidos a juicio, en especial las Resoluciones 000813 y 000814 de 2013, se sustentaron en un estudio técnico que no se ajustó a los parámetros definidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, entre los que se destacan el análisis de las funciones, perfiles y cargas de trabajo de cada uno de los empleos de la entidad, en orden a precisar los que debían ser suprimidos, modificados o reubicados.

2.1.4 Sentencia de primera instancia.³

Mediante sentencia de fecha 22 de noviembre de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho al accionante.

Con tales fines, concluyó que:

³ Expediente digital, índice 3 archivo No. 3, 3_DemandaWeb_Demanda-.pdf Folios 1-5 de la plataforma SAMAI.

⁸³⁵ ₄

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

• No operó la caducidad del medio de control frente a la Resolución 0375 de 12 de mayo de 2015, pues fue comunicada al actor el día 27 de ese calendario y la demanda fue radicada el 14 de septiembre de 2015, esto es, dentro de los cuatro meses previstos en la Ley 1437 de 2011.

• Ni la nulidad de la Ordenanza 123 de 2013, ni la suspensión provisional de las Resoluciones 000813 y 000814 de esa misma anualidad comprometen la legalidad de los Acuerdos 458 y 496 de 2013 y de la resolución arriba señalada, pues los efectos de aquella declaratoria se proyectan hacía el futuro.

Así entonces, y dado que los citados acuerdos no fueron demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conservan su validez, por lo que las situaciones definidas bajo su amparo se encuentran consolidadas, entre ellas, las listas de elegibles y los actos de nombramiento y posesión de la señora María del Carmen Castillo Jaimes.

• El actor fue vinculado a la entidad accionada para suplir la vacante temporal del empleo de secretario, código 440, grado 2, dimanada del encargo de su titular, señora Uldari Moreno Ramírez, como profesional universitario, código 219, grado 1.

Al producirse la terminación de ese encargo -fruto del concurso de méritos adelantado por la contraloría- era natural que su titular retornara a su empleo original, lo que de suyo implicaba la terminación del vínculo del demandante. Por tanto, esa resolución administrativa no fue expedida de manera irregular o con falsa motivación.

2.1.5 Recurso de apelación.⁴

Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del demandante la recurrió en apelación. Con tales fines, arguyó lo siguiente:

• La sentencia que declaró la nulidad de la Ordenanza 123 de 2013 produjo efectos «ex tunc» o “hacia el pasado”. Por tanto, es errada la tesis depositada en el fallo impugnado que, basada en una sentencia que no constituía precedente para este asunto, pregonó efectos “ex nunc” sobre aquella decisión. En consecuencia, deviene procedente las excepciones de legalidad e inconstitucionalidad reclamada en la demanda.

⁴ Expediente digital, índice 19 archivo No. 1 del expediente digitalizado, 15RecursoApelacion.pdf de la plataforma SAMAI.

835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

• Como se sabe, la ruptura del vínculo laboral del accionante provino de la terminación del encargo de la persona a la que estaba reemplazando, señora Uldari Moreno Ramírez. Sin embargo, al revisar todo ese proceso, se detectó que la finalización del encargo del señor Christian Patarroyo Landazabal -cuyo empleo en carrera estaba siendo ocupado por la señora Moreno Ramírez-, se generó a partir del nombramiento en periodo de prueba de quien superó el concurso de méritos para acceder a un empleo distinto. Así entonces, y como quiera que la designación de la señora María del Carmen Castillo Jaimes no debió recaer en el puesto ocupado por el señor Patarroyo Landazabal, el demandante debe retornar al cargo ocupado en provisionalidad.

• Es ilegal el acto administrativo de nombramiento de la señora Castillo Jaimes, pues se cifró sobre un empleo creado con violación de la Constitución Política y la Ley. Así entonces, y dado que tal decisión fue impugnada oportunamente, carece de toda eficacia su provisión a través del concurso de méritos, porque tal situación jurídica no se entiende consolidada. En otras palabras, la anulación de la Ordenanza 123 de 2013 produce efectos sobre la presente controversia, dada la “no consolidación” de la condición pregonada frente a la funcionaria designada en periodo de prueba.

2.1.6 Sentencia objeto de revisión.⁵

A través de sentencia de 24 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la providencia de primera instancia.

Para ello, después de referenciar brevemente: i) las reglas del sistema de carrera administrativa; ii) el nombramiento provisional de los empleados públicos y el deber de motivación de los actos de retiro; iii) los efectos de las sentencias de nulidad y; iv) la falsa motivación como causal de nulidad, concluyó:

• No prospera la excepción de inconstitucionalidad, porque la Ordenanza 123 de 2013 fue retirada del ordenamiento jurídico a través de una sentencia cuyos efectos se proyectaron hacia el futuro. Además, la Resolución 375 de 2015 no se fundó en aquella ordenanza ni en las Resoluciones 000813 y 000814 de 2013, sino en el artículo 25 constitucional y la Ley 909 de 2004.

En ese mismo sentido, al confrontar los Acuerdos 458 y 496 de 2013 - proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil- con las normas

⁵ Expediente digital, índice 3 archivo No. 3, 3_DemandaWeb_Demanda-.pdf Folios 6-22 de la plataforma SAMAI.

835

6

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

constitucionales invocadas en la demanda, no se surge la excepción de inconstitucionalidad pregonada, máximo, por la protección de los derechos de carrera prevista en el orden jurídico.

• No tuvo lugar la falsa motivación alegada, pues el retiro del servicio del demandante se produjo por el nombramiento en periodo de prueba de la persona que superó el concurso de méritos, designación que provocó la finalización de las situaciones administrativas de encargo que recaían sobre dos funcionarios de la institución, lo que de suyo implicó el retorno a sus empleos de carrera y la consecuente ruptura del vínculo laboral del reclamante.

• En relación con los efectos “ex nunc” de las sentencias proferidas por la jurisdicción, adujo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha avalado estos resultados, en orden a garantizar, entre otros, los «valores y principios universales del derecho como los de la separación de poderes, la cosa juzgada, la seguridad jurídica, la buena fe, el respecto por las situaciones jurídicas consolidadas y la confianza legítima».

Por tanto, concluyó que la anulación de la Ordenanza 123 de 2013, así como la suspensión provisional de las Resoluciones 000813 y 000814 de 2013, no afectan la legalidad de la Resolución 375 de 2015. Por esa razón, tal y como lo advirtió el a quo, los acuerdos proferidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil, al no ser sometidos a juicio ante su juez natural, provocó que la consolidación de las situaciones presentadas durante su vigencia, entre ellas, el nombramiento de la señora María del Carmen Castillo Jaimes.

• Finalmente, el recurrente no acreditó que el cargo en el que se nombró en periodo de prueba a la señora Castillo Jaimes no era el ocupado por el señor Patarroyo Landazabal, por lo que esa censura no prospera.

2.2 Del Recurso Extraordinario de Revisión.⁶

2.2.1 La causal invocada. El señor Andrés Mauricio Jaimes Benjumea, a través de apoderado, señaló que en este asunto se configuró la causal de revisión contenida en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, la cual, por su importancia aquí, se transcribe a continuación:

«ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

[...]

⁶ Expediente digital, índice 3 archivo No. 1, 1_DemandaWeb_Demanda-.pdf de la plataforma SAMAI.

835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación [...]».

2.2.2 El fundamento del recurso.

Para el recurrente, el Tribunal Administrativo de Santander desconoció el derecho fundamental del debido proceso de su mandante, ya que emitió el fallo de segunda instancia, sin resolver la solicitud de suspensión del proceso presentada el 1.° de noviembre de 2019, la cual se fundó en la causal 1^a del artículo 161 del Código General del Proceso, dada la dependencia frente a las decisiones que se adopten en los siguientes:

i) Expediente 68 001 23 33 000 2014 01004 03, radicado en la Sección Primera de esta Corporación, cuyo objeto radica en definir la legalidad de las Resoluciones 000813 y 000814 de 2013, emitidas por el contralor general del departamento de Santander y;

ii) Expediente 11 001 03 25 000 2016 00822 00, radicado en la Subsección A de esta Corporación, cuyo objeto es el estudio de legalidad de los Acuerdos 458 y 496 de 2013, signados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

La aludida omisión vulneró el derecho de defensa y contradicción de su cliente y, por demás, cristalizó la causal de nulidad contenida en el numeral 3.° del artículo 133 del CGP según la cual, el proceso es nulo en todo o en parte «[c]uando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida».

2.2.3 Pretensiones. El recurrente solicitó invalidar la sentencia impugnada y, previa suspensión del proceso por prejudicialidad y solo cuando se hayan superado sus causas (expedientes 68 001 23 33 000 2014 01004 03 de la Sección Primera y 11 001 03 25 000 2016 00822 00 de la Subsección A de esta Corporación), se vuelva a proferir la providencia que acceda a las pretensiones de la demanda.

2.2.4 Pronunciamientos de la gobernación de Santander y del Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación.

2.2.4.1 La gobernación de Santander contestó el recurso extraordinario alegando, en esencia, que:

• El recurrente no acreditó los supuestos fácticos y jurídicos que soportan la

835

8

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

causal 5^a del artículo 250 del CPACA. Ello, en razón a que:

- Si el tribunal profirió la sentencia de segundo grado, fue porque consideró que no se presentó ninguna situación que ameritara la suspensión del proceso, ni mucho menos la causal de nulidad prevista en el numeral 3.° del artículo 133 del CGP. Además, debe entenderse que tal petición fue resuelta, cuando en esa providencia se consideró que algunos de los actos frente a los que se exigió la aplicación de la excepción de constitucionalidad, mantenían incólume la presunción de legalidad y, por ende, la inmutabilidad de las situaciones jurídicas consolidadas, entre ellas, la designación en periodo de prueba de la persona que superó el concurso de méritos.

- En ningún momento el ad quem pretermitió las etapas de la segunda instancia, pues profirió las decisiones previstas en la ley -auto admisorio del recurso y la providencia que corrió traslado para alegatos de conclusión-.

- La sentencia impugnada si contiene los motivos en que se soportó la decisión adoptada.

- La sola petición no suspende automáticamente el proceso, pues para ello debe adelantarse el análisis previsto en la normatividad vigente. De ser así, se irrespetaría el principio de autonomía e independencia judicial.

- La no resolución de la aludida solicitud no encaja en la causal del numeral 3.° del artículo 133 del CGP, la cual exige que se adelante el proceso a pesar de encontrarse suspendido, lo que aquí no tuvo ocurrencia.

2.2.4.2 El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación solicitó declarar infundado el recurso extraordinario, en tanto no se dan los presupuestos para infirmar la sentencia impugnada.

Para ello, adujo que en este asunto no era procedente decretar la suspensión procesal, porque no existe necesaria dependencia entre las pretensiones aquí debatidas y las sometidas a juicio en los procesos frente a los que se pidió esa medida.

835

9

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia.

Esta Subsección es competente para resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, reglamento interno de esta Corporación.

3.2 De la oportunidad para interponer el recurso.

De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, cuando la impugnación se fundamente en la causal de revisión prevista en el numeral 5°, entre otras, podrá presentarse «dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia».

En el presente asunto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 24 de septiembre de 2020, ejecutoriada el 3 de noviembre de 2020, como se aprecia en la constancia⁷ emitida por la secretaria del Juzgado Quinto Administrativo oral de Bucaramanga. Por tanto, la Sala concluye que el escrito de revisión, radicado a través de ventanilla virtual en esta corporación el 1.° de octubre de 2021,⁸ fue presentado dentro de la oportunidad legal.

3.3 Problema jurídico.

De acuerdo con lo planteado en el recurso extraordinario, corresponde a la Sala determinar sí ¿la sentencia de 24 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, desconoció el derecho al debido proceso al no resolver la solicitud de suspensión procesal presentada por la parte actora?

Para resolver ese interrogante, se reseñará: i) la naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión; ii) el contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA y; iii) la suspensión del proceso por prejudicialidad.

3.4 Normas y jurisprudencia aplicables.

3.4.1 La naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión.

7

Ver

índice

3 de

la

plataforma

SAMAI,

“5_110010325000202100028001DEMANDAPORVEN2021126144531”.

8

“5

Ver índice 3 de la plataforma SAMAI, 110010325000202100028001DEMANDAPORVEN2021126144531”.

documento denominado

documento denominado

835

10

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente:

«ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».

La jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que, por su naturaleza, el Recurso Extraordinario de Revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las sentencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada. Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las sentencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta Corporación-.

En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada. En sentencia de 3 de marzo de 2020,⁹ la Sala Décima Especial de Revisión de este Tribunal, expresó:

«[...] 2.2.1. Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión.

43. El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo -Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la

cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».¹⁰

44. A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso. En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es

⁹ Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02008-00 (REV), Consejera Ponente Dra. Sandra Lisett Ibarra Vélez.

¹⁰ Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro Sentencia de 30 de septiembre de 2014.

835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

considerado por la doctrina¹¹ como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.¹²

45. Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada [...]».¹³

Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio.

De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia del recurso y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre una argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente entre los fundamentos y la causal alegada.¹⁴ En la sentencia que se viene citando, esta Corporación expresó:

«46. En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad

¹¹ LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso - parte general, Bogotá, Edit. DUPRE, 2016, Pág. 884.

¹² «1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. // 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.// 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada».

¹³ Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15000-2003-00133-00 (REV), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

¹⁴ Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV), Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata.

835

12

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

interpretativa del juez¹⁵ o para corregir errores «in iudicando»¹⁶, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio -como es el caso de los documentos falsos o adulterados¹⁷-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma -como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición de una persona con mejor derecho¹⁸-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser - como en el caso de la causal cuarta,¹⁹- o deben poder ser objeto de examen judicial -como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación²⁰-.

47. Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran.

48. En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia.

49. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo».²¹

¹⁵ Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-0315- 000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia.

¹⁶ En sentencia C- 998 de 2004, la Corte Constitucional sobre este concepto indicó lo siguiente: «(...) Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea.».

¹⁷ Ver artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados».

¹⁸ 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

¹⁹ 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

²⁰ 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

²¹ Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004. Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «. no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo. ( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia

López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «(...) No se trata de 835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

3.4.2 El contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA.

El numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dice, a la letra, que:

«ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

De acuerdo con el anterior dispositivo, los presupuestos para su configuración son los siguientes: i) que exista nulidad procesal y; ii) que esta se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación.

En relación con las causales de invalidación que pueden invocarse en contra de la sentencia, se han identificado dos posiciones principales al interior de esta Corporación. En la primera de ellas, se ha defendido la tesis de la legalidad y la taxatividad de las nulidades, pregonando que solo pueden emplearse las enlistadas en el Código General del Proceso y aquellas que impliquen la vulneración del derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 superior.²² Por su parte, en la segunda teoría, se ha señalado que la causal en estudio no se configura únicamente con situaciones taxativas, sino también a través de otras circunstancias que el juez, basado en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación, identifique y revele en cada caso concreto como contrarias a los mandatos constitucionales que necesariamente conlleven a infirmar la decisión judicial.²³

controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada (...)».

²² Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000- 1998-00157-01(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2017- 00811-00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-000-2014-01303- 00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A.

²³ A esta postura se adscriben, entre otras, las siguientes decisiones judiciales adoptadas por esta Corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180- 01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014-00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez.

⁸³⁵ ₁₄

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

A partir de esta última tesis se ha sostenido que:²⁴

«[...] En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia²⁵ bien sea por una condena extra, ultra o infra petita.

Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 2018²⁶ proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA. En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por:

- El acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP;

- La existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso;

- Otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia.

En efecto, la Subsección considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales, en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia

²⁴ Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la sentencia de 26 de agosto de 2021, proferida por esta Subsección dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00852-00(4598-17).

²⁵ Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00.

²⁶ Expediente 1998-00153. La decisión sostuvo que se configura la nulidad originada en la sentencia i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión, (actualmente artículo 133 del Código General del Proceso) y ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, como expresamente lo reconoció esta Corporación en la sentencia de 7 de febrero de 2006, expediente REV- 00150 y la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2001. Pero además, determinó que un fallo inhibitorio no justificado es causal de nulidad constitucional por violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva.

835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

constitucional²⁷ y que se configuren en la sentencia».

Corolario, se tiene que las causales de nulidad que se pueden pregonar frente a las sentencias ejecutoriadas no son taxativas sino enunciativas, entendidas estas últimas como aquellas irregularidades que afecten con magnitud y gravedad las garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso.

3.4.3 De la suspensión del proceso por prejudicialidad.

La prejudicialidad implica la suspensión de la competencia que detenta el juez de instancia para resolver los asuntos sometidos a su consideración, para esperar la decisión que se deba adoptar en otro proceso frente al que existe una inescindible relación de dependencia.

Esta figura se encuentra regulada en el artículo 161 del Código General del Proceso, en los siguientes términos:

«ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos:

1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción.

2. Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado. La presentación verbal o escrita de la solicitud suspende inmediatamente el proceso, salvo que las partes hayan convenido otra cosa. [...]»

Sobre el particular, la Sección Quinta de esta Corporación ha señalado que:

«[.] Es de anotar que la prejudicialidad se estructura siempre que en un proceso surge alguna cuestión sustancial que deba ser decidida en una causa diferente y sin cuya decisión resulta imposible pronunciarse sobre el objeto de controversia de aquél, dada la estrecha relación entre dicho objeto y el aspecto sustancial referido. Cabe manifestar que esta se presenta cuando se trata de una cuestión sustancial, diferente pero conexa, que sea indispensable resolver por sentencia en proceso separado, bien ante el mismo despacho judicial o en otro distinto, para que sea posible decidir sobre la que es materia del litigio o de la declaración voluntaria en el respectivo proceso, que debe ser suspendido hasta cuando aquella decisión se produzca. De manera que para que pueda alegarse prejudicialidad es

²⁷ En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sala Especial de Decisión N.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-
02369-00, demandante: Pedro José Vaca López.

835

16

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

necesario que exista una relación determinante entre dos procesos en forma tal que la decisión que haya de tomarse en uno incida necesariamente en el otro. Con un sentido amplio y comprensivo, se la ha querido determinar en una fórmula precisa y concreta, diciendo que es "prejudicial" toda cuestión jurídica cuya resolución constituya un presupuesto para la decisión de la controversia principal sometida a juicio. Con base en lo anterior se ha afirmado que un proceso debe ser suspendido “cuando exista una cuestión sustancial que no sea procedente resolver en el mismo proceso y cuya resolución sea necesaria para decidir sobre el objeto del litigio [,..]».²⁸

La citada prejudicialidad, más allá de lograr la uniformidad en el estudio y resolución de un derecho en disputa, permite asegurar a las partes la realización de una verdadera justicia material, ya que impone a la autoridad jurisdiccional hacer un alto en el trámite procesal y tomar la decisión solo hasta que se tenga certeza respecto de una situación jurídica que es relevante en el asunto que está conociendo, o hasta que venza el término de suspensión. De ahí que, en caso que se cumplan todos los presupuestos legales, la autoridad judicial debe decretar la suspensión.

Pues bien, conforme con lo analizado, la Sala resolverá el problema jurídico planteado en precedencia.

3.5. Caso concreto.

Interrogante único: ¿la sentencia de 24 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, desconoció el derecho al debido proceso al no resolver la solicitud de suspensión procesal presentada por la parte actora?

Desde ya, advierte la subsección que en la sentencia de marras el Tribunal Administrativo de Santander no desconoció el derecho al debido proceso de quien hoy recurre, pues la ausencia de resolución por parte del ad quem de la solicitud de suspensión procesal, no configura la causal de nulidad prevista en el numeral 3.° del artículo 133 del Código General del Proceso, según la cual, el proceso es nulo «[c]uando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión [...]».

Lo anterior, en razón a que aquella petición no implicó la suspensión automática del proceso, por lo que la sentencia impugnada fue proferida con el cumplimiento pleno de las ritualidades propias de la segunda instancia. En otras palabras, para la configuración de esa causal, era indispensable que el trámite se encontrara legalmente suspendido, lo que aquí no tuvo ocurrencia. En un asunto de

²⁸ Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 21 de junio de 2016, Exp. 5001-23-33000-2015-00006- 01.

835

17

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

contornos similares, esta Subsección, en sentencia de 15 de marzo de 2018 concluyó:

«[...] Bajo ese contexto, la Subsección considera que la supuesta violación del derecho al debido proceso y de defensa alegada por el recurrente por no haberse resuelto la solicitud de prejudicialidad del proceso, no constituye un error que invalide el fallo de 30 de enero de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, toda vez que no se halla demostrado el desconocimiento de las ritualidades propias del proceso que implique la anulación de la mencionada decisión que, en todo caso, se presenta cuando se da trámite al proceso pese a estar suspendido, lo cual, se repite, no sucedió [.]».²⁹

En otras oportunidades también se ha considerado que la omisión de la referencia no configura la violación del derecho al debido proceso, cuando carece de incidencia en la decisión censurada o, lo que es lo mismo, no tiene la entidad de variar la determinación en ella adoptada. Así, en sentencia de 22 de agosto de 2024, concluyó:

«[.] 31. Por otra parte, se advierte que, si bien es cierto que el juez de segunda instancia se abstuvo de resolver la solicitud de prejudicialidad presentada en el escrito de alegatos, también lo es que ello no tiene la entidad suficiente para incidir en el sentido de la decisión objeto de revisión, pues tal como se señaló antes no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia puede desvirtuar sus efectos de cosa juzgada.

32. Lo anterior porque esta corporación en un asunto en el que se analizó la legalidad del artículo 2 del Decreto 2863 de 2007, en virtud de la demanda promovida por Carlos Arturo Arzuaga Guerrero contra el Gobierno Nacional, bajo el radicado 110010325000200900029 00 (0656-2009), profirió sentencia el 27 de marzo de 2014, denegando las pretensiones de nulidad de la referida normativa. Esta decisión llevó a que dentro del asunto respecto del cual se solicitó la prejudicialidad se estuviera a lo resuelto en ella, mediante sentencia del 21 de junio de 2018. Así las cosas, aunque se hubiera accedido a lo solicitado por el demandante, la decisión en suspenso no habría podido incidir en lo resuelto por la sentencia cuestionada.

[.]

35. De conformidad con lo expuesto, debe señalarse que, si a través de la figura de la suspensión por prejudicialidad se pretendía evitar la existencia de pronunciamientos judiciales que fuesen contradictorios entre sí por ser conexos, dicha medida para el caso de marras resulta inane, puesto que la sentencia antes mencionada disipó cualquier asomo de duda que pudiese existir respecto del ajuste en las asignaciones de retiro con inclusión del porcentaje que estableció el Decreto 2863 de 2007, comoquiera que no se presenta la alegada vulneración del derecho a la igualdad respecto de los agentes de la Policía Nacional, decisión que,

²⁹ Expediente 11001-03-25-000-2014-00862-00, C.P. Dr. William Hernández Gómez.

835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

por demás, hizo tránsito a cosa juzgada relativa con efectos erga omnes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, de manera que, no altera dicha decisión lo definido en la sentencia recurrida.

36. En esas condiciones, es razonable inferir que la presunta vulneración de los derechos al debido proceso y defensa, alegada por el recurrente, por no haberse resuelto la solicitud de prejudicialidad del proceso antes de emitir la sentencia de segunda instancia, no constituye una anomalía de tal relevancia que invalide el fallo cuestionado, toda vez que no habría tenido incidencia en el sentido de la decisión de negar las pretensiones.

37. En tales condiciones la Subsección concluye que no se configuró el fenómeno procesal de la prejudicialidad y, por consiguiente, tampoco lo hizo el de la suspensión del proceso».³⁰

Lo anterior sirve de sustento para pregonar que en este caso la decisión de prejudicialidad no hubiera variado la decisión negativa frente a las pretensiones de la demanda, por cuanto, esta Subsección, en sentencia del 26 de septiembre de 2024, al negar la nulidad de los Acuerdos 458 de 2 de octubre de 2013 y 496 del día 25 de ese calendario concluyó:

«[...] En suma, al ser la CNSC el ente rector de la carrera administrativa y la encargada de la administración, guarda y vigilancia de los procesos de concurso públicos de méritos, se constituye en la única autoridad con capacidad jurídica, autonomía y competencia administrativa para dictar reglas y regulaciones en la materia que ostenten el carácter de vinculantes, tanto para la entidad beneficiaria de la provisión de empleos, las instituciones, universidades contratadas para la realización del concurso y los participantes. Por ende, la nulidad de la ordenanza tantas veces mencionada no se erige como requisito indispensable para la existencia y validez del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso de méritos, por cuanto no tiene poder suficiente para alterar su legalidad, siendo un elemento para ser tenido en cuenta al momento de examinar su eficacia, por tanto, la CNSC tenía la competencia para expedir los acuerdos demandados.

Bajo la consideración de que la validez de los actos administrativos enjuiciados deben confrontarse con las normas vigentes en las que debía fundarse en el momento de su expedición, esta Corporación ha estimado que la ilegalidad sobreviniente no los vicia de nulidad, en la medida en que la disposición reglamentaria que sustentó el acto se presumía legal en ese entonces y, de esa manera, las consecuencias de la anulación posterior de ese fundamento de derecho solo pueden verse reflejadas en la pérdida de los efectos del acto, también llamado «decaimiento».

En el presente asunto, la parte demandante no cuestionó la validez del acto administrativo que contenía el MEFCL para incluirlo en las pretensiones anulatorias de la demanda, lo que impide que esta Sala emita algún juicio sobre su contenido.

³⁰ Expediente 11001-03-25-000-2016-00813-00 (3722-2016), C.P. Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar.

835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

En todo caso, y dado el recurso de apelación que cursa en la Sección Primera del Consejo de Estado con radicado: 68001233300020140100402, en la cual se demandaron y declararon nulas en primera instancia las Resoluciones 813 y 814 de 201350, no tienen la capacidad de enervar la nulidad de los actos demandados en el presente asunto, pues esta Subsección en reciente sentencia51, ha señalado que los acuerdos o decretos que contienen los manuales de funciones y competencias laborales de los entes territoriales no conforman un acto complejo con los actos administrativos que contienen las normas de las convocatorias públicas para los concursos de méritos de los empleos de carrera de los respectivos municipios [...]».³¹

Así entonces, queda demostrado que la decisión que finalmente se adoptó a través de la sentencia impugnada no dependía necesariamente de las providencias que debían ser proferidas en los procesos que soportaron la petición de prejudicialidad, razón suficiente para reiterar que en este asunto no se vulneró el debido proceso del actor ni tampoco se consolidó la causal de nulidad contenida en el numeral 3.° del artículo 133 del CGP.

Por lo que sigue, y ante la falta de acreditación de los presupuestos requeridos para la configuración de la causal de revisión invocada, esta Sala de decisión declarará infundado el aludido medio de impugnación.

3.6. Condena en costas

El concepto de las costas del proceso está relacionado con todas las erogaciones necesarias o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso que, a su vez, incluye los honorarios de abogado o agencias en derecho,³² los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso³³ y otros como son los necesarios para el traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, entre otros.

En atención a que el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 1.° de octubre de 2021, la norma aplicable en esta materia es el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, dispositivo según el cual «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

³¹ Expediente 11001-03-25-000-2016-00822-00 (3843-2016), C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

³² Artículo 361 del Código General del Proceso.

³³ Artículo 171 No. 4 ib.

835

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia

Recurso Extraordinario de Revisión

Radicado: 11001-03-25-000-2021-00656-00 (3322-2021)
Demandante: Andrés Mauricio Jaimes Benjumea

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. Declarar INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión formulado por el señor Andrés Mauricio Jaimes Benjumea en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de septiembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001 33 33 005 2015 00297 01, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. Condenar en costas a la recurrente, las cuales serán fijadas en oportunidad posterior.

TERCERO. - Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado
(Firmado electrónicamente)

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado
(Firmado electrónicamente)

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

(Firmado electrónicamente)

Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.

835

21

www.consejodeestado.gov.co

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700

Bogotá D.C. - Colombia