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SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
Radicación: 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022)
Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro
Temas: Rechazo de demanda - Actos no susceptibles de control judicial
por no corresponder a la noción de acto administrativo.
- Se encuentra a despacho el expediente de la referencia pendiente de resolver sobre la admisión de la demanda; sin embargo, el magistrado conductor del proceso observa que el concepto y la circular acusados no constituyen verdaderos actos administrativos susceptibles de enjuiciamiento, por los motivos que se expondrán, a continuación.
- –––www.consejodeestado.gov.co
- Mediante auto del 25 de agosto de 2022, se inadmitió el libelo introductorio con el fin de que el actor acreditara el envío simultáneo de la demanda y sus
- En cumplimiento de lo anterior, el señor Castellanos Moreno, dentro del
- Como se expuso al inicio de esta providencia, el despacho observa que el concepto y la circular demandados no son pasibles control jurisdiccional. Esta conclusión surge del análisis de la noción, elementos, clasificación y vicios de nulidad del acto administrativo. A continuación, se desarrollarán los temas
En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del cpaca el señor Jorge Eliécer Castellanos Moreno, en nombre propio, solicitó declarar la nulidad de la Circular 504 del 18 de agosto de 2020 y del concepto jurídico del 29 de junio de 2021, emitidos por la Superintendencia de Notariado y Registro - snr
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anexos a la contraparte, y allegara copia del concepto del 29 de junio de 2021, en virtud de lo señalado en el artículo 166 del cpaca
término legal, subsanó la demanda
enunciados.
Noción, elementos, clasificación y vicios de nulidad del acto
administrativo
El Estado a través de la función administrativa desarrolla una basta y compleja actividad destinada a la protección de los intereses públicos, la satisfacción directa e inmediata de las necesidades colectivas y la protección de los derechos individuales
Una de las más importantes manifestaciones del poder público lo constituye el acto administrativo, pues es el instrumento por excelencia con el que cuenta la administración para exteriorizar su voluntad unilateral y garantizar su ejecución.
A continuación, el despacho ponente citará jurisprudencia y doctrina autorizada respecto a la concepción del acto administrativo, también ahondará en
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Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
sus elementos, clasificación y vicios de nulidad en aras de contextualizar la decisión y establecer un referente de consulta relevante en la materia.
En torno a la noción del acto administrativo pueden verse los siguientes criterios:
Acosta Romero Miguel. «En nuestra opinión, el acto administrativo es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, es generalmente ejecutiva y se propone satisfacer el interés general»
Alessi Renato: «La manifestación de un poder soberano, que corresponde a una autoridad administrativa como tal, respecto a una realización en la que esa autoridad es parte, para la satisfacción de intereses públicos concretos confiados a la misma»
Álvarez - Gendin Sabino. «Propiamente hablando, el acto administrativo es la declaración de voluntad de un órgano administrativo, generalmente escrito, en materia administrativa, del cual surten efectos jurídicos».
«Acto administrativo, en sentido material, no es la disposición de carácter general, aunque dimane de la Administración, pues ese será un acto legislativo material, ni tampoco la resolución por la Administración de un litigio, pues es un acto jurisdiccional, también desde el punto de vista material, ni aquel acto que pone en juego los distintos poderes políticos: acto político. El acto administrativo es la declaración de voluntad de un órgano administrativo del cual surten efectos jurídico-administrativos, porque versa sobre materias o relaciones administrativas.
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Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Es un acto que resuelve cuestiones concretas o dispone para casos particulares»
Arrazola Lorenzo, Sainz Andino Pedro, Puche y Bautista Miguel, Romero Giner José, Valor Vicente, Antonio Collado Mariano y Navarro Samorano Ruperto. «Actos administrativos serán los ejecutados por el poder encargado de administrar los intereses de la sociedad, con intención y designio de promoverlos y asegurarlos; y reduciendo más esta idea genérica a sus límites propios y naturales, merecerán este nombre las providencias y decisiones de la autoridad administrativa, y toda acción o hecho de los encargados de las funciones activas de la administración, siempre que nazcan de la misión especial que ejercen y que se dirijan al fin principal a que deben su creación. Por consiguiente, son necesarias dos circunstancias indispensables para que un acto pueda llamarse administrativo: la primera, que haya sido ejecutado por un encargado o agente de la autoridad administrativa; la segunda, que haya tenido por objeto un servicio de pública utilidad, de los que se comprenden en el círculo de sus atribuciones. […] Por lo tanto, todo acto que procede del poder activo de los funcionarios encargados inmediatamente y con preferencia de la ejecución, será acto administrativo. Lo será también todo acto de corporación administrativa que esté investida por la ley para acordar, decidir y ejecutar por sí funciones especiales que por dicha ley le hubiesen sido conferidas»
https://books.google.com.co/books?id=eicrAQAAMAAJ&printsec=frontcover&source=gbs_ge_summary_r&cad=0#v=on
Ballbé Prunés Manuel. «Cualquier acción toda conducta, comportamiento, manifestación unilateral de deseo, de conocimiento o de juicio de los órganos del Estado o vicarios suyos en ejercicio de función administrativa sujeta a Derecho público»
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Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022)
Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Barrachina Juan Eduardo. «Desde la segunda mitad del siglo pasado, se comprenden bajo el concepto de acto administrativo, todas las acciones de la más variada índole, que son llevadas a cabo por la administración, que se estudian, en las doctrinas y principios por los que se rige el obrar de la misma, y que gracias a este concepto, reciben un sólido fundamento […] sólo merecen el calificativo de actos administrativos los actos de la administración pública, pero no las acciones de los particulares, por relevantes que éstos sean en la relación jurídica administrativa»
Bielsa Rafael. Luego de precisar que hay identidad conceptual entre el negocio jurídico de derecho privad y el acto administrativo, concluye que este último puede definirse, desde el punto de vista material, como «decisión, general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellos»
Boquera Oliver José María. Acto administrativo es la declaración de voluntad que crea unilateralmente e impone consecuencias jurídicas a un sujeto o sujeto por presumirse, con presunción iuris tantum, su legalidad
Bodda Pietro. «Pronunciamiento concreto de un sujeto administrativo en el ejercicio de la función administrativa»
Brewer Carias Allan Randolph. «Es toda manifestación de voluntad de carácter sub - legal realizada por los órganos del poder ejecutivo, actuando en ejercicio de la función administrativa, de la función legislativa y de la función jurisdiccional; por los órganos del poder legislativo, actuando en ejercicio de la función administrativa y de carácter sub - legal, por los órganos del poder judicial,
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
actuando en ejercicio de la función administrativa y de la función legislativa, con el objeto de producir efectos jurídicos determinados que pueden ser o la creación de una situación jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de Derecho en una situación jurídica general [...]» Según el autor la noción de acto administrativo «[...] solo puede resultar de una combinación de criterios orgánico, formal y material y nunca puede condicionarse al cumplimiento de una función específica del Estado [...]»
Caetano Marcelo. «Conducta voluntaria de un órgano de la Administración en el ejercicio de un poder público, de donde resulta la aplicación de normas jurídicas a un caso concreto»
Canasi José. «Acto voluntario del poder público, dentro de la esfera de su competencia, que tiene por objeto crear una relación jurídica exorbitante del derecho privado».
«Esta concepción amplia del acto administrativo abarca los actos unilaterales de la administración pública, como también los bilaterales o contractuales y también los generales o reglamentarios»
Brandão Cavalcanti Themístocles. «Considera en su acepción genérica, a las decisiones administrativas como manifestaciones de voluntad de la Administración pública, y dice que tiene cierta analogía con las manifestaciones de poder jurisdiccional»
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (Argentina). «El acto administrativo es una declaración jurídica unilateral y concreta de la Administración Pública, en ejercicio de un poder legal, tendiente a realizar o a
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producir actos jurídicos, creadores de situaciones jurídicas subjetivas, al par que aplicar el derecho al hecho controvertido»''
Cassagne Juan Carlos. «Toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto [...] el acto administrativo pertenece a la categoría de los actos jurídicos voluntarios»
Céspedes Diego León. «Los actos administrativos constituyen la expresión de la voluntad de la administración del Estado tendiente a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de aquélla con o frente a los particulares o entre órganos de la misma administración»
Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984. Definía los actos administrativos como «las conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia»
Consejo de Estado Colombiano. La corporación ha aludido a las siguientes nociones del acto administrativo en diferentes providencias, como se indica a continuación:
[…] Así las cosas, el acto administrativo, a la luz de la ley colombiana es una manifestación de voluntad, mejor se diría de la intención ya que ésta supone a aquélla, en virtud de la cual se dispone, de decide, se resuelve una situación o una cuestión jurídica, para, como consecuencia, crear, modificar o extinguir una relación de derecho. Y esa decisión, proferida por autoridad competente –pública o privada en un proceso de privatización de lo público como el que se observa esporádicamente en el país–, está sujeta al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Conforme a la doctrina, acto administrativo es la unilateral expresión de voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracto, o bien, de carácter subjetivo, individual y concreto
Desde antes de la expedición del Decreto extraordinario 01 de 1984 la jurisprudencia más generalizada ha considerado que cuando la norma legal no exigía formas especiales a los actos administrativos, éstos podían tener tal naturaleza y carácter si contenían una manifestación unilateral de voluntad administrativa destinada a producir efectos jurídicos, por lo cual puede darse esa calidad en simples oficios o circulares.
Ese criterio jurisprudencial encontró consagración legal en el Código Contencioso Administrativo de 1984, en cuyo artículo 84 se dispuso que la acción de nulidad procede contra los actos de carácter "definitivo", y "también" contra los conceptos y circulares "que la administración quiera aplicar de modo general", y contra los actos de certificaciones y registro.
[…]
De suerte que para que los actos de la administración tengan el carácter de administrativos deben ser, además de decisorios, definitivos, o de trámite que adquieran esa calidad
[E]l acto administrativo, por esencia, consiste en una manifestación de autoridad en ejercicio de función administrativa, entendida ésta como que aquella función estatal “que se ejerce por parte de los agentes del Estado y los particulares expresamente autorizados para ello por la le, que a diferencia de la función legislativa se ejerce en el plano sublega, y, que excepto las supremas autoridades administrativas, se caracteriza por la presencia de un poder de instrucció”, criterio éste expuesto con antelación en otro fallo de acción de cumplimiento el 10 de febrero de 200
Corte Constitucional Colombiana. «El acto administrativo representa el modo de actuar ordinario de la administración y se exterioriza por medio de declaraciones unilaterales o bien orientadas a crear situaciones jurídicas generales, objetivas y abstractas o bien orientadas a crear situaciones concretas
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que reconocen derechos o imponen obligaciones a los administrados. Los conceptos no configuran, en principio, decisiones administrativas pues no se orientan a afectar la esfera jurídica de los administrados, esto es, no generan deberes u obligaciones ni otorgan derechos. En el evento que el concepto se emita a solicitud de un interesado, éste tiene la opción de acogerlo o no
acogerlo»
Corte Suprema de la Nación Argentina. «El acto administrativo es como lo define Mayer: toda disposición o decisión de autoridad que declara lo que es de derecho en un caso particular»
Cosculluela Montaner Luis. «El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa»
Cretella Junior José. «Toda manifestación de voluntad del Estado, a través de sus representantes, en el ejercicio regular de sus funciones, o por cualquier persona que detente en sus manos, fracción de poder reconocida por el Estado, y que tenga por finalidad inmediata crear, reconocer, modificar, resguardar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, en materia administrativa»
El autor al definir el acto administrativo «lo explica primeramente como “una especie de los actos jurídicos [...]” que contienen en su formación y expedición claros elementos de particularísimo origen que los hace diferentes de éstos. Los actos administrativos, agrega: “[...] son producidos normalmente, por autoridades administrativas. Así, por excepción, pueden nacer de la iniciativa de las autoridades públicas o de otros poderes y, excepcionalmente, en casos anormales, de personas privadas, que tiene por objeto materia administrativa»
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Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
De Laubadére André. «Muy conocida es la distinción tradicional de las tres funciones del Estado: función legislativa, función administrativa o ejecutiva y la función judicial, las cuales consisten en realizar respectivamente actos legislativos, administrativos o judiciales. // ¿cómo se pueden definir y reconocer cada una de estas tres categorías de actos? ¿Qué es especialmente el acto administrativo?. // Podemos hacer la distinción de las tres categorías de actos situándonos desde diferentes puntos de vista: 1°) Desde el punto de vista formal, es decir, según la naturaleza del órgano que realiza el acto, la definición y la distinción son simples: la Constitución y las leyes del país distinguen y califican los órganos legislativos, administrativos y judiciales. Desde el punto de vista formal, son actos legislativos, administrativos o judiciales, todos los actos cumplidos respectivamente por los órganos legislativos, administrativos o judiciales. Entonces desde este primer punto de vista, todos los actos indicados en el párrafo precedente, (que) emanan de órganos administrativos, son actos administrativos. // 2°) También nos podemos situar en el punto de vista material, es decir considerar el objeto del acto y sus efectos jurídicos. // En este caso la definición más conocida de derecho público, aunque es esencialmente doctrinal y no todos la aceptan, se la debemos a Duguit y su escuela. Ella enfoca los efectos jurídicos del acto. Se considera como acto legislativo todo acto de carácter general que preceptúe por vía general e impersonal o en una palabra, todo acto-regla emitido por una autoridad pública (sea órganos administrativo o legislativo). Es acto administrativo todo acto público de alcance individual y también según la opinión más corriente, los actos puramente materiales, y es acto jurisdiccional todo acto público que tenga como fin juzgar en un caso concreto, para resolver un litigio contencioso [...] Aunque estas definiciones son divergentes, no hay que hacer una selección para dejar una sola. Pueden coexistir, puesto que se ubican en dos puntos de vista diferentes. El concepto de acto administrativo es entonces relativo: un mismo acto puede ser administrativo desde el punto de vista formal y no serlo desde el punto de vista material. Debemos observar, además, que nuestro derecho positivo utiliza estas diversas definiciones según el caso»
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Díez Manuel María. «El acto administrativo puro es una declaración concreta y unilateral de voluntad de un órgano de la Administración activa en ejercicio de la potestad administrativa.
Siguiendo a Laubadére determina que los actos administrativos pueden definirse desde el punto de vista formal, material y tomando en consideración el derecho aplicable, luego de lo cual precisa que acepta el punto de vista formal y en este sentido define el acto administrativo como «una declaración unilateral de un órgano del Poder Ejecutivo en ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos con relación a terceros».
Distingue el autor entre declaración y manifestación, así: «La palabra declaración proviene de declarus, que quiere decir poner en claro, aclarar, por lo que presupone una expresión más sutil, es decir una expresión intelectual. Toma, para su expresión y comprensión, hechos simbólicos con una significación figurada que se hace accesible al intelecto mediante un proceso de análisis y de conversión de los datos simbólicos o datos reales. En cambio, manifestación viene de manus fendere , golpear con la mano, e indica una demostración de algo con hechos objetivos que hacen saltar a la vista de los demás individuos aquello que se quiere señalar, vale decir, que se le indica burdamente. Declaración es la exteriorización del pensamiento, la extrinsecación de un proceso intelectual que comprende tanto el caso de volición como el de cognición, opinión y juicio.»
De otro lado, considera que el concepto de declaración comprende no solamente la declaración de voluntad, sino también la de opinión, juicio y conocimiento - en sentido similar a Zanobini y Garrido Falla y en criterio contrario a Stassinopoulos y Sayagués Laso- que desde el criterio formal, solamente los actos que emanan de la administración pública, entendida en sentido subjetivo, tienen el valor formal de acto administrativo. «No aceptamos, en consecuencia, como actos administrativos las actividades administrativas que pueda desempeñar el órgano legislativo ni tampoco el órgano jurisdiccional» y determina que «[e]n el mismo
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sentido el Consejo de Estado francés ha negado categoría de acto administrativo a aquellos actos emanados de las autoridades parlamentarias y de las autoridades judiciales. Vid. Virally, v° 'Act Administratif'»
Dubuissez. «Acto administrativo es todo acto jurídico cuyo autor es una autoridad administrativa»
Dromi Roberto. Este autor establece la definición de acto administrativo a partir de las siguientes características:
Declaración. El acto administrativo es una declaración, entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual - no material - que toma para su expresión y comprensión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declara, al resultado jurídico objetivo, emanado de la Administración con fuerza vinculante por imperio de la ley.
Unilateral. En el acto administrativo la emanación y contenido de toda declaración depende de la voluntad de un solo sujeto de derecho: el Estado o ente público estatal, en su caso.
Se excluye del concepto de acto administrativo a los contratos, que tienen un régimen jurídico específico. La declaración tiene que ser unilateral. Desestimamos la idea de los actos administrativos bilaterales; de ahí que el contrato no sea un acto administrativo […].
Efectuada en ejercicio de la función administrativa. La función administrativa constituye la nota cualificadora del derecho administrativo […]. El acto administrativo es dictado en ejercicio de la función administrativa, sin importar el órgano que la ejerce […].
Que produce efectos jurídicos. No toda la actividad administrativa produce efectos jurídicos. Por ello algunos autores clasifican el ejercicio de la actividad administrativa en actos y hechos no jurídicos, en contraposición a actos y hechos jurídicos […]. Que produce efectos jurídicos significa que crea derechos u obligaciones para ambas partes: la administración y el administrado.
¿Directos o indirectos? Los efectos jurídicos del acto administrativo son directos; surgen de él, no están subordinados a la emanación de un acto posterior. El acto debe producir por sí efectos jurídicos respecto del administrado […].
¿Individuales o generales? Característica fundamental del acto es que produce efectos jurídicos subjetivos, concretos, de alcance sólo individual, a diferencia del reglamento, que produce efectos jurídicos generales.
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
¿Actuales o potenciales? Los efectos jurídicos deben ser actuales, aunque sean futuros.
¿Internos o externos? Los efectos jurídicos pueden ser respecto de particulares, agentes, órganos o entes administrativos. Por lo tanto, los efectos jurídicos, según los casos, se producen fuera o dentro del ámbito de la administración pública.
¿Públicos o privados? Los efectos jurídicos resultan primordialmente del derecho público. El derecho privado se aplica a algunos elementos del acto administrativo y sólo por excepción […].
¿Provisionales o definitivos? La provisionalidad del efecto jurídico atañe al tiempo, es decir desde cuándo y hasta cuándo.
La definitividad del efecto jurídico incumbe al negocio jurídico de fondo, al objeto, al qué del acto; por eso se dice que el acto administrativo definitivo alude al fondo de la cuestión planteada, diferenciándose del acto interlocutorio o de mero trámite que, como su nombre lo indica, concierne al desenvolvimiento del trámite, posibilitándolo u obstaculizándolo […].
¿Futuros o retroactivos? Los efectos jurídicos del acto son por lo común para el futuro, pero pueden ser retroactivos, siempre que no lesionen derechos adquiridos, cuando se los emita en sustitución de otro revocado o cuando favorecieren al administrado […].
¿Lícitos o ilícitos? Los actos administrativos ilícitos no pierden su cualidad de tales. Los vicios jurídicos tornan al acto ilegítimo, inválido, antijurídico, pero no por ello dejan de producir efectos jurídicos, ni lo privan de su condición.
¿Definitivos o finales? El acto administrativo definitivo o decisión administrativa es el que resuelve sobre el fondo de la cuestión planteada y el que, siendo de trámite, impide totalmente la continuación del reclamo interpuesto
Duguit Leon. «El acto administrativo debe su naturaleza propia a su fin: es el acto individual realizado en vista de un servicio público […]. El acto administrativo era la manifestación individual de un agente del poder ejecutivo; ha llegado a ser el acto individual realizado en vista de un servicio público»
Dupuis Georges. «Es un acto normador de carácter unilateral»'
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Entrena Cuesta Rafael. «El acto administrativo puede definirse, como un
acto jurídico realizado por la Administración con arreglo al Derecho
Administrativo»
Escola Héctor Jorge. El acto administrativo «no es sino una declaración unilateral de voluntad de la administración, que produce efectos jurídicos subjetivos, con lo cual quedan excluidos de esa noción los reglamentos y los contratos administrativos, que no deben ser considerados actos administrativos»
Fernández De Velasco. «Toda declaración jurídica, unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas»
Ferraris Bottaco Carlo Francesco. «Considera, “acto administrativo”, el acto por el cual normalmente los órganos ejecutivos y excepcionalmente los órganos legislativos y judiciales del Estado, proveen al ejercicio activo de la autoridad, especialmente por aplicación de las leyes, en un orden de relaciones de deberes, derechos e intereses entre las personas físicas y morales y el poder público, y a la conservación e incremento del patrimonio público»
Fleiner Fritz. Entiende por acto administrativo el de una autoridad administrativa, por oposición a un acto de los tribunales de justicia o del poder legislativo. «Pero en un sentido más estricto, hay que entender por acto administrativo nada más que la acción de una autoridad administrativa llevada a cabo en virtud de una facultad de soberanía encaminada a obtener un efecto jurídico»
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
«Acto realizado con poder de autoridad por un órgano administrativo y que tiende a producir un efecto jurídico»
Fragola Umberto. Señala que debe aceptarse una definición amplia de acto administrativo comprensiva, no sólo de las declaraciones y pronunciamientos de las autoridades públicas, sino también de comportamientos, hechos y acciones jurídicamente relevantes y referibles a un órgano administrativo; lo que excluye una ulterior clasificación entre actos y hechos administrativos
Gabino Fraga. «El acto jurídico se ha definido como un acto de voluntad cuyo efecto es producir un efecto de derecho, es decir, crear o modificar el orden jurídico». En otras palabras, «consiste en generar, modificar o extinguir una situación jurídica individual o condicionar para un caso particular el nacimiento, modificación o extinción de una situación jurídica general»
Galindo Camacho Miguel. «El acto administrativo [...] como todo acto jurídico, representa un acto de voluntad que tiende a provocar un cambio en las relaciones de Derecho que existen en el momento en que interviene la administración, para crear, modificar, suprimir o extinguir situaciones jurídicas para casos particulares»
García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. «Declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria»
García-Herreros S. Orlando. «Acto administrativo es una manifestación de la voluntad del Estado, con contenido administrativo, que modifica el orden jurídico»
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
García Oviedo Carlos y Martínez Useros Enrique. «Acto administrativo es la declaración de voluntad de un órgano público, preferentemente administrativo, encaminada a producir por vía de autoridad, un efecto en derecho para la satisfacción de un interés administrativo»
García-Trevijano Fos José Antonio. Acto administrativo es «declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de derecho público, bien tendiente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con la administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa»
Giese Friedrich. «Determinaciones unilaterales y soberanas de la Administración con fuerza de poder público, emanadas de los órganos de una entidad pública que afecta a personas determinas o determinables, para la configuración inmediata de una relación jurídico administrativa en un caso concreto»
González Rodríguez Miguel. «Toda manifestación de voluntad que produzca efectos jurídicos, expresada en forma escrita o en forma verbal, por un órgano o funcionario en ejercicio de función administrativa, o por una persona de derecho privado que, por autorización legal, ejerza dicha función»
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Gordillo Agustín. «Acto administrativo es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata»
Hatschek Julius. Acto administrativo es «Una decisión autoritaria de la Administración que determina a un individuo en un caso concreto su derecho»
Hauriou Maurice. «Decisión ejecutoria: declaración de voluntad destinada a producir un efecto de derecho, frente a los administrados, emitida por una autoridad administrativa en forma ejecutoria, que entraña la ejecución de oficio»
Ipsen Hans-Peter. «Acto administrativo es una determinada decisión de la Administración que establece una relación jurídico-pública y que no es una norma de derecho»
Jellinek George y Jellinek Walter. Estos autores se apartan del criterio de Otto Mayer en tanto definió el acto administrativo de manera análoga a una sentencia, pese a que deben considerarse como tales otros actos del Estado de distinta estructura A su vez, los doctrinantes definen el acto administrativo como «una “declaración autoritaria de la voluntad de la administración respecto a una determinada persona”»
Jéze Gaston. «Los actos jurídicos son manifestaciones de voluntad de individuos - gobernantes, agentes públicos, simples particulares -, en ejercicio de un poder legal y con la finalidad de producir un efecto jurídico. Este efecto consiste
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Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
en crear una situación jurídica, investir a un individuo de dicha situación o legalizar una situación jurídica preexistente»
Largacha Martínez Miguel y Posse Velásquez Daniel. «Declaración de una autoridad administrativa o de un particular en ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo que produce efectos jurídicos de carácter individual o general»
Ley de Procedimiento Administrativo de la República Federal Alemana. «Acto administrativo es cada disposición, decisión u otra medida soberana, que toma una autoridad para la regulación de un caso particular en el ámbito del derecho público y que está dirigido a un efecto directa hacia el exterior. Disposición general es un acto administrativo que se dirige con características generales a un conjunto determinado o determinable de personas o que afectan el carácter de derecho público de una cosa o su utilización a través de la generalidad»
Linares Juan Francisco. «La doctrina no es pacífica en reconocer carácter de “fuente” a los actos administrativos y contratos. Aquí nos interesa saber si constituyen 'fundamento'. Consideramos que sí son fundamento jurídico de derechos y obligaciones y de los hechos de ejecución de tales obligaciones. Ello es así, a pesar de que son actos jurídicos de alcance individual»
Marienhoff Miguel S. Admite que no sólo puede haber función administrativa en la actividad del poder ejecutivo, sino también en la de los otros dos poderes (legislativo y judicial) y define el acto administrativo como «[t]oda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de un efecto jurídico»
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Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Martín Mateo Ramón. «Aquéllas declaraciones unilaterales, no normativas, de la Administración, sometidas al Derecho Administrativo»
Mayer Otto. «Es un acto de autoridad que emana de la Administración, que determina frente al súbdito lo que para él debe ser derecho en el caso individual
Merkl Adolfo. «La administración es un hacer, un obrar. Toda actividad encaminada a algo, aboca en hechos, todo “fieri” quiere llegar a “factum”. En esto se diferencia el trabajo del juego. Las actividades administrativas que se caracterizan por el cumplimiento de determinados fines administrativos, marcan unos cortes más o menos profundos en esa, a primera vista, corriente continua de la acción administrativa. Toda procuración de un fin administrativo que pueda ser individualizado en el campo total de la actividad administrativa, todo obrar administrativo encerrado en sí mismo, separado de la totalidad de lo administrativo por ser cumplimiento de un fin administrativo determinado, constituye una actividad administrativa, un acto administrativo en el sentido más amplio de la palabra. Al enunciar acto administrativo no se ha de entender el hacer, sino lo hecho, no el trabajo, sino la obra. Acaso sea difícil marcar la separación, en cada caso concreto, porque los llamados actos están constituidos por una infinidad de momentos parciales que, en la realidad, sólo se destacan un poco menos claramente que el acto mismo; pero en principio se puede distinguir muy bien el acto del hacer. Así, no es el proceso, sino la sentencia civil o penal, lo que constituye acto judicial; este hilo destacado de la gestión judicial va precedido, claro es, por actos preparatorios, como la interposición de la acción, la iniciación de la litis, la aportación de pruebas, el señalamiento o el término del juicio, etc., pero todos estos actos preparatorios culminan en la sentencia. De la misma manera, son actos administrativos el dictar una ordenanza, el otorgar una concesión, iniciar una legislación, apelar a un órgano, y también una ejecución
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
forzosa, el dejar expedita la vía pública de una aglomeración de gente, la inauguración de una escuela oficial o de un ferrocarril del Estado»
Merlin de Douai Philippe-Antoine De acuerdo con la traducción de García-Trevijano Fos, el mencionado autor define el acto administrativo como «toda decisión o arrét de una autoridad administrativa, o una acción, o un hecho del administrador en relación con sus funciones
Ospina Fernández Guillermo y Ospina Acosta Eduardo. «Acto o negocio jurídico es la manifestación de voluntad directa y reflexivamente encaminada a producir efectos jurídicos»
Pareja Carlos Henrique. «Es todo aquél dictado por una autoridad administrativa en interés directo o indirecto del servicio público»
Parra Gutiérrez William René. «Acto administrativo es la declaración de voluntad de la administración o del particular que ejerce funciones administrativas, mediante la cual crea, modifica o extingue un derecho subjetivo concreto»
Penagos Gustavo. «La manifestación unilateral de la voluntad administrativa, a través de cualquier rama del poder público, o de los particulares, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica»
Polo Figueroa Juan Alberto. «Toda declaración concreta de la voluntad de un órgano de la administración pública en ejercicio de la función administrativa»
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Ranelletti Oreste. Acto administrativo es «una declaración concreta de voluntad, opinión, juicio, ciencia, de un órgano administrativo del estado o de otro sujeto de derecho público administrativo en la realización de actividad de administración»
Riveró Jean. «El acto jurídico de la administración es como todo acto jurídico, un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las relaciones de derecho que existen en el momento en el que él interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurídico»
Rodríguez Rodríguez Libardo. «Manifestaciones de voluntad de la administración tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos»
Rolland Louis. Desde el punto de vista material «[e]l acto administrativo es el que crea una situación jurídica en provecho o en contra de un individuo o determina la aparición en esta situación». Desde el punto de vista orgánico o formal es «el acto que emana de un agente que forma parte de los cuadros organizadores de los servicios públicos y que actúa para el cumplimiento de una misión que corresponde a su empleo en los cuadros»
Royo Villanova Segismundo. Acto administrativo es «Un hecho jurídico que por su procedencia emana de un funcionario administrativo, por su naturaleza se concreta en una declaración especial y por su alcance afecta positiva o negativamente a los derechos administrativos de las personas individuales o colectivas que se relacionan con la administración pública»
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Santofimio Jaime Orlando. «Entendemos por acto administrativo toda manifestación unilateral de voluntad por parte de quienes ejercen funciones administrativas, sean órganos públicos del Estado o simples particulares, tendiente a la producción de efectos jurídicos. Se caracteriza este concepto, por ser, no sólo de naturaleza voluntaria sino también decisoria. Es decir, con la capacidad suficiente para alterar el mundo jurídico. Si la manifestación de voluntad no decide, no es un acto administrativo»
Sarria Eustorgio y Sarria Barragan Mauricio. «Acto administrativo es el acto de los gobernantes, que crea, modifica o extingue una situación jurídica subjetiva, en beneficio o a cargo de una persona, o que permite aplicar a ésta una situación jurídica objetiva». «En sentido formal, acto administrativo es todo acto proveniente de la rama ejecutiva del poder público, denominada por lo común administración»
Sayagués Laso Enrique. «Toda declaración unilateral de voluntad de la administración, que produce efectos subjetivos»
Serra Rojas Andrés. «El acto administrativo es un acto jurídico una declaración de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, externa concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: la administración pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general»
Sierra Jaramillo Francisco. «La definición de acto administrativo puede hacerse desde distantes punto de vista a saber: 1) Desde un punto de vista formal, acto administrativo es todo aquél que emana de un órgano administrativo del Estado; 2) desde un punto de vista material acto administrativo es aquél que contiene medidas de alcance individual (acto subjetivo o acto condición),
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exceptuando los actos jurisdiccionales; 3) desde un punto de vista funcional, acto administrativo es aquél que cae bajo el imperio del derecho administrativo, por oposición a los actos de la administración, que dependen del derecho privado»
Solano Sierra Jairo Enrique. «El acto administrativo es [...] la decisión fundada en la voluntad de la Administración, o conjuntamente con la voluntad del administrado, que propende a la aplicación de la ley para determinar el derecho en el caso concreto o individual»
Spiegel Ludwig. «[L]a fuerza de atracción que ha ejercido la teoría alemana del acto administrativo no se debe a su modelo francés, sino a la sugestiva influencia que ejerce el estar construida sobre la base del procedimiento civil, considerado como el tipo ideal del procedimiento. El procedimiento civil [...] tiene dos etapas: el procedimiento declarativo y el procedimiento ejecutivo [...]. La declaración tiene gran importancia y realiza una función decisiva en todo el procedimiento. Se suele propender a considerar esta división del procedimiento en dos etapas, separadas entre sí por la sentencia judicial, como una ley general del procedimiento, y de acuerdo con ella dividir el procedimiento administrativo en dos momentos, cuyo final y comienzo suelen señalarse por el “acto administrativo”, semejante a la sentencia judicial. El “acto administrativo” es la sentencia en el procedimiento administrativo, bien sea totalmente análoga a la sentencia civil (sentencia administrativa) o más o menos semejante a ella»
Stassinopoulos Michel. Acto administrativo individual es «[l]a declaración de voluntad expresada por un órgano administrativo, y que determina, de manera unilateral, lo que es derecho en un caso individual»
Tivaroni Carlo. «Acto administrativo es cualquier manifestación productiva de efectos jurídicos, de voluntad, de conocimiento, de apreciación de opinión, de
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deseo, de los órganos del Estado o de los otros sujetos de Derecho público, reconocidos como tales, dirigida a la satisfacción, en el ámbito del Derecho objetivo, de las necesidades propias de tales entes»
Trentin Silvio. «El acto administrativo es una especie particular de los negocios jurídicos públicos de un ente administrativo al cual el orden jurídico atribuye una determinada eficacia»
Tribunal Francés de Conflictos. «Toda operación ejecutada por los agentes por orden y bajo la vigilancia del Gobierno y con fondos obtenidos del Tesoro»
Vedel Georges. Señala que todos los actos jurídicos de la administración no son decisiones ejecutorias, que la decisión ejecutoria pertenece a la categoría de los actos jurídicos, que constituyeN manifestaciones de voluntad con el fin de producir efectos jurídicos. El autor define la decisión ejecutoria como «un acto jurídico emitido unilateralmente por la administración con objeto de modificar el ordenamiento jurídico mediante las obligaciones que impone o por los derechos que confiere»
Vidal Perdomo Jaime. «Elementos en la definición del acto administrativo. Dos elementos van resultando del análisis: por un lado, las declaraciones de voluntad de la administración destinadas a producir efectos jurídicos; por otro, las operaciones materiales que ejecutan los actos jurídicos, con efectos buscados o no»
Villary. Señala que el acto administrativo puede definirse, por una parte, teniendo en cuenta sus elementos materiales y bajo esta concepción se presenta entonces como un acto no contencioso de ámbito individual, oponiéndose por
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estos dos caracteres a la ley, acto general, y al acto jurisdiccional, acto contencioso y, por otro lado, por sus elementos formales, y así entonces será el acto realizado por un órgano del Estado cualificado por nuestro sistema jurídico como órgano administrativo
Vitta Cino. Los actos administrativos son «aquellos que producen un efecto jurídico respecto a terceros en un caso especial, comprendiéndose, ciertamente, aquéllos con los que la Administración expresa, no sólo la propia voluntad respecto a terceros, sino también al propio juicio, o hace notificaciones o toma nota de comunicaciones por éstos recibidas; en suma: aquellas declaraciones, participaciones, inscripciones registrales y comprobaciones» «Vitta define el acto administrativo, concepto en el que incluye también los “hechos, de la Administración Pública, como el que emana de una autoridad administrativa, y que produce un efecto jurídico respecto a sujetos ajenos a la Administración misma”»
Waline Marcel. Refiriéndose a la decisión ejecutoria, en los mismos términos que Hauriou, señala que es «Acto jurídico unilateral de un administrador calificado y que obra como tal susceptible de producir por sí mismo efectos de derecho»
Zanobini Guido. Acto administrativo es «cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa»
De esta manera, en cuanto a su noción, puede afirmarse como se ha visto que habrá tantas definiciones de acto administrativo como cuantos autores se hayan ocupado de estudiar la materia dependiendo, entre otros factores, de su
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nacionalidad, de su concepción del derecho administrativo y, por supuesto, del régimen jurídico de los respectivos Estados.
Con todo y para efectos didácticos, el suscrito magistrado concibe el acto administrativo como una manifestación de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la Constitución y a la ley y cuyo control jurisdiccional corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Para la existencia y validez del acto administrativo confluyen los siguientes elementos:
| Elemento104 | Definición | Pregunta que responde |
| Causal | Está constituido por todos aquellos fundamentos de hecho y de derecho que llevan a declarar la voluntad de la administración. Se refiere a las circunstancias y antecedentes fácticos y normativos que determinan y dan soporte a la decisión estudiada. | ¿Por qué se expide el acto administrativo? |
| Subjetivo | Alude a la persona que expide el acto administrativo, quien debe tener la capacidad y la facultad o competencia atribuida por la Constitución, la ley o el reglamento para ello. En Colombia, esa potestad la tienen los servidores públicos de las ramas legislativa, ejecutiva, judicial, de los organismos de control, de la organización electoral y de los órganos autónomos, así como los particulares que en desarrollo de la descentralización por colaboración desempeñan funciones administrativas. | ¿Quién puede expedir el acto administrativo? |
| Formal | Comporta dos aspectos: La forma. En Colombia el acto administrativo puede revestir diferente ropaje, a saber: decreto, resolución, ordenanza, acuerdo, oficio, circular, entre otros. Lo importante es que contenga una decisión de la administración. El procedimiento. Está previsto en la primera parte de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de los procedimientos especiales que regulan ciertas | ¿Cómo se debe expedir el acto administrativo? |
104 Ver algunas referencias en SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Op. cit. pp. 50 y siguientes.
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| materias, como la disciplinaria, control fiscal, impuestos, aduanas, etcétera. | ||
| Teleológico | Es la finalidad, propósito u objetivo que se busca alcanzar con el acto administrativo, el cual debe armonizar con lo dispuesto en el preámbulo y el artículo 2 de la Constitución Política. En especial, el acto administrativo debe enrutarse a la consecución de un orden político, económico y social justo, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta. | ¿Para qué se expide el acto administrativo? |
| Objetivo | Corresponde al contenido del acto, vale decir, a lo que este ordena, dispone, resuelve o manda.105 | ¿Qué se decide en el acto administrativo? |
El acto administrativo en el cual esos cinco elementos están conforme al ordenamiento jurídico se denomina válido. El que ha sido publicado, comunicado o notificado será eficaz, y el que es válido y eficaz se llamará perfecto.
En lo que atañe a la clasificación, la doctrina nacional y extranjera ha efectuado un sinnúmero de categorizaciones del acto administrativo. Por su parte, el despacho lo hará de acuerdo con sus elementos, por ser necesario para los propósitos de este auto.
| Elemento | Clasificación | Observaciones |
| Causal | ^ Reglados ^ Discrecionales | En la práctica no hay un acto administrativo totalmente reglado ni un acto totalmente discrecional. La actuación de la administración debe estar sometida a la Constitución y a la ley, pero siempre hay un margen de discrecionalidad del operador jurídico al adoptar una decisión que produzca efectos jurídicos, determinando su sentido, conveniencia y alcance. El principio que prevalece, de manera general, es que los actos administrativos son reglados, solo por vía de excepción son discrecionales cuando el mismo legislador les da tal carácter. |
| ^ Motivados ^ Inmotivados | La regla general es la de que todos los actos administrativos deben motivarse, al menos sumariamente, sea reglado o discrecional, con el fin de que el administrado tenga conocimiento de | |
105 Al respecto Boquera afirma: «Los efectos jurídicos (derechos y obligaciones) producidos por la declaración de voluntad constituyen el contenido del acto administrativo. Unas veces, el contenido del acto es el que el sujeto quiere; otras veces, su contenido es el que las leyes y reglamentos tienen previsto para la causa de la declaración de voluntad.». Boquera Oliver, obra citada página 76.
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| las razones por las cuales la administración lo expide. Esta última tiene la obligación de exponer motivos ciertos, pertinentes y que tengan mérito suficiente para justificar la decisión y solo en contadas excepciones, previa disposición legal, podrán carecer de motivación. | ||
| Subjetivo | i) Conforme al modo en que se exterioriza la voluntad ^ Expreso (Escrito, Verbal, electrónico) ^ Tácito o implícito ^ Ficto o presunto | El acto expreso es aquel que «se hace manifiesto, perceptible y conocible por los sentidos».106 La existencia de los actos tácitos o implícitos y fictos o presuntos se deduce por efecto del ordenamiento jurídico. En los primeros no hay una manifestación expresa de la voluntad por parte de la administración, pero de su contenido se infiere una decisión administrativa (artículo 107 del Decreto 1950 de 1973). Los segundos se originan en el silencio positivo o negativo frente a las peticiones o recursos, conforme lo disponen los artículos 83, 84 y 86 del cpaca. |
| ii) Acorde con la forma como se estructure la voluntad ^ Simple ^ Colegial ^ Complejo | El acto simple es aquél en el cual el elemento subjetivo se estructura y perfecciona con la intervención de una sola voluntad. El acto colegial es el resultado de la integración de dos o más voluntades individuales, porque el órgano está compuesto por una pluralidad de personas físicas o «colegio».107 El acto complejo es aquél en el cual el elemento subjetivo se estructura y perfecciona con la intervención de dos o más voluntades que tienen igualdad de causa y fin, es decir, aquél que resulta del concurso de voluntades de diferentes servidores públicos que actúan como voceros de una o varias entidades públicas, que se unen concertadamente por disposición del ordenamiento jurídico para proferir una decisión. | |
| iii) Según el ámbito de competencia de quien expide el acto ^ Nacional ^ Departamental ^ Distrital ^ Municipal | El cpaca emplea esta clasificación con el fin de asignar las competencias al Consejo de Estado, tribunales y juzgados administrativos para conocer el medio de control de simple nulidad (artículos 149, 152 y 155 ibidem). | |
| i) De acuerdo con | Con base en este criterio, los actos administrativos pueden clasificarse como | |
106 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. 5ª edición, Bogotá, Librería Ediciones El Profesional Ltda., 2009, p. 180.
107 BOQUERA OLIVER, José María. Estudios sobre el acto administrativo. Madrid. Editorial Civitas, S.A., 1988, quinta edición. p. 186.
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| Formal | la forma | decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, oficios, memorandos, etcétera. Lo importante es que el acto contenga una decisión que produzca efectos jurídicos. |
| ii) Según el procedimiento ^ Preparatorios ^ De trámite ^ Definitivos ^ De ejecución | El acto preparatorio es aquel que contribuye a formar el juicio o criterio de la administración para decidir la actuación. Más que impulsarla, su objeto es el de preparar o contribuir a formar la decisión o el acto final.108 El acto de trámite es el que le da celeridad y movimiento requeridos a la actuación administrativa, es decir, impulsa el trámite propio de la decisión que ha de tomarse, e incluso con posterioridad a su expedición para darle publicidad y firmeza.109 ^ La diferencia entre actos preparatorios y de trámite se concreta en que los primeros constituyen los elementos de juicio para emitir la decisión, y los segundos, son los que impulsan la actividad de la administración hacia aquella.110 El acto definitivo es el que contiene la decisión ejecutoria o pone fin a la actuación administrativa, pues decide el fondo del asunto. No obstante, el acto de trámite se puede convertir en definitivo cuando hace imposible la continuación de la actuación.111 El acto de ejecución se limita a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. ^ Por regla general, los únicos enjuiciables son los actos definitivos, en tanto crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; excepcionalmente, los de ejecución pueden ser objeto de control judicial, como cuando van más allá de lo dispuesto en el acto ejecutado. | |
| Teleológico | La clasificación está atada a la finalidad del acto | Con base en este criterio, habrá tantas clasificaciones de actos administrativos, como finalidades se persigan. De este modo, habrá actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; aprobatorios; sancionatorios; de inspección; de vigilancia; de concesión; de autorización; etcétera. |
108 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Op. Cit. p. 309.
109 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Op. Cit. p. 309.
110 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Op. Cit. p. 311.
111 Artículo 43 del cpaca.
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| Objetivo | Atendiendo a su contenido ^ General ^ Particular ^ Mixto ^ Condición ^ Bifronte | El acto general «se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman» El acto particular «crea, modifica o extingue situaciones jurídicas personales y subjetivas, generando consecuencias directas e inmediatas sobre personas que la misma decisión identifica o que podrían ser identificables» El acto mixto contiene simultáneamente decisiones con efectos generales y particulares; por lo tanto, puede ser el particular, pero afecta a una generalidad o, en sentido contrario, aquél que es general y produce efectos singulares, particulares o concretos. El acto condición «es aquél que tiene como efecto ubicar a una persona o cosa determinada, individualizada, bajo un régimen jurídico previamente establecido. Le da la calidad de sujeto sometido a dicho régimen, o le atribuye una situación jurídica predefinida en la ley y el reglamento, de modo que si el acto condición no se expide, la persona no adquiere tal calidad o situación, no es posible aplicarle el régimen jurídico de que se trata, para su beneficio ni para su perjuicio, o no es procedente desplegar actividad alguna en desarrollo o cumplimiento de esa situación legal y reglamentaria preconfigurada por el legislador» El acto bifronte es aquel que tiene doble efecto para varias personas, esto es, favorable para algunas y desfavorable para otras. |
En lo que concierne a los vicios de nulidad del acto administrativo, el artículo 84 del Decreto 1 de 198 reguló las causales por las que procede su declaratoria de nulidad, las cuales fueron acogidas en el artículo 137 del cpaca
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De esta manera, se estableció como causal genérica la infracción de las normas en que la decisión debió fundarse y como específicas las referidas a cada uno de los elementos del acto administrativo. Bajo estas últimas, la decisión queda viciada de nulidad por haberse expedido sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien la profirió. A continuación, se hará referencia a cada una de estas causales de anulación y el elemento del acto que afectan.
> Falsa motivación
La motivación de los actos administrativos es la declaratoria de las razones de hecho y de derecho por parte de la administración para emitir una decisión. Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de su voluntad en determinada dirección
Se ha definido como «la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad» En ese orden, lo actos administrativos deben i) tener su origen en hechos veraces que los soporten; y ii) estar sustentados en normas constitucionales, legales o reglamentarias, según sea el caso.
Por consiguiente, la falsa motivación se presenta cuando los antecedentes fácticos y de derecho que expone la administración para dictar su decisión son contrarios a la realidad, por lo que se afecta el elemento causal del acto. El vicio se configura cuando no existe correspondencia entre las razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la
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realidad
También puede ocurrir cuando la decisión prescinde de los hechos o se funda en otros inexistentes, por su apreciación inexacta de hecho o de derecho como cuando se le da un alcance que la norma no prevé, por insuficiencia de hechos para sustentar el acto pese a que son ciertos y reales y por incongruencia de los motivos, esto es, los hechos son ciertos y suficientes, pero no son los que la norma ha previsto para lograr determinada consecuencia.
Cabe precisar que el vicio referido se diferencia de la falta de motivación del acto administrativo, pues en este hay ausencia total de la exposición de las razones que la administración tuvo para expedirlo, es «un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión de hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo y su nulidad surge de tal carencia por ser expedido irregularmente y no de la no verisimilitud de los motivos, como ocurre en la falsa motivación.
> Falta de competencia
Un órgano competente es aquel ente estatal o particular que, en ejercicio de la función administrativa, actúa dentro de los límites de las atribuciones que le han sido conferidas legalmente.
El vicio de falta de competencia se genera cuando el acto administrativo es proferido por la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas que no tenía la atribución legal o constitucional para emitirlo. En palabras del Consejo de Estado «la falta de competencia radica en que una autoridad adopta una decisión sin estar legalmente facultada para ello y se configura dicha causal de nulidad cuando se desconocen cualesquiera de los elementos que la componen» Dentro de las modalidades de competencia se encuentran la funcional, territorial y
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temporal. Con este proceder se quebranta el elemento subjetivo del acto administrativo al ser emitido por quien no podía hacerlo.
> Expedición irregular
Este vicio se genera por afectación del elemento formal del acto administrativo, es decir, se materializa si en su formación y expedición se desconocieron las formalidades y el procedimiento que legamente se fijó para ello pues este último constituye una garantía tanto para la administración como para los asociados al evitar la existencia de arbitrariedades en el trámite y permitir la materialización del debido proceso
Sin embargo, no todo desconocimiento de una formalidad o procedimiento acarrea la nulidad del acto administrativo; por el contrario, tal consecuencia solo se origina ante la inobservancia de una formalidad sustancial esto es, aquella que de omitirse tenga la capacidad de generar una arbitrariedad o alterar la transparencia del trámite o es determinante para la existencia del acto o para el resultado de la decisión definitiva Entonces, se descartan las que no inciden de manera transcendente en su contenido, ya que se correría el riesgo de que el mínimo desconocimiento de una formalidad genere la nulidad de la decisión, pese a su insignificancia o a que no se afectó el derecho al debido proceso del asociado.
Para identificar si se está en presencia de una formalidad sustancial o accesoria, «el operador jurídico debe preguntarse qué habría sucedido si se hubieran seguido las formas dejadas de lado»
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Finalmente, es pertinente señalar que en la causal de nulidad de expedición irregular se encuentra inmerso el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa lo cual se configura, en suma, cuando no se acatan las garantías que circunscriben el derecho fundamental al debido proceso para la expedición del acto administrativo.
> Desviación de poder
La finalidad como elemento del acto administrativo reside «en el resultado final que debe alcanzar el objeto del mismo acto; es decir, en este resultado que determina el efecto jurídico producido por el acto»
El propósito del acto no lo fija la administración, pues este se expide para cumplir los objetivos especificados en la Constitución y la ley como lo son el buen servicio público; el interés general; y el orden político, económico y social justo. Todo ello en consonancia con los fines esenciales del Estado, esto es, «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica»
Bajo estos postulados, el vicio de desviación de poder ocurre cuando la intención del funcionario oficial, o del particular en ejercicio de funciones públicas, al expedir el acto se aleja del interés general y del contenido de las normas que autorizan proferirlo. De este modo, se afecta el elemento teleológico del acto administrativo, ya que su propósito siempre ha de ser el previsto por el ordenamiento jurídico.
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Para que pueda hablarse de la configuración de este vicio es preciso que el servidor oficial, o el particular investido de funciones públicas, actúe apegado a su competencia, a las formalidades y procedimientos previstos en la ley, es decir, con aparente legalidad; empero, que su propósito no sea el buen servicio público. En efecto «su declaración precisa acreditar tanto (i) la competencia del ente que expide el acto, como (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, y en especial (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto»
En este orden de ideas, esta causal de nulidad se configura cuando el servidor dicta un acto que está dentro de sus atribuciones y observa las formalidades prescritas por la ley; sin embargo, al proferirlo, tiene en cuenta fines distintos de aquellos para los cuales la ley le confirió el poder, especialmente, contrarios al buen servicio público a cargo de la entidad que representa.
> Infracción de las normas en que debía fundarse
Este vicio se genera por afectación del elemento objetivo del acto administrativo, es decir, por lo que el acto enuncia, decide, preceptúa, dispone o resuelve, esto es, toca con su contenido, el cual debe estar ajustado a la Constitución y a la ley.
La concepción tradicional de los vicios del acto administrativo afirma que todas las causales de su anulación se reducen a la de violación de la ley. De suerte que esta, como causal genérica de nulidad, comprende a todas las demás, pues siempre devienen de la infracción de una norma superior.
El despacho comparte el criterio de un sector de la doctrina en tanto asume que las otras causales de nulidad analizadas anteriormente «han sido independizadas para constituir toda una teoría autónoma relacionada con el
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elemento específico que se trate de proteger; pero la causal genérica de nulidad subsiste para que se acuda a ella cuando el vicio del acto no puede encuadrarse dentro del marco de las otras causales» no así cuando se determine la afectación de algún elemento del acto administrativo, sea el subjetivo, el formal, el causal o el teleológico.
Esta corporación ha señalado que el vicio de «infracción de las normas en que debía fundarse» se configura por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea
La falta de aplicación de la norma se configura cuando i) la autoridad administrativa ignora su existencia o conociéndola no acude a ella para adoptar la decisión; o ii) se cree que la disposición no regula determinada situación por carecer de eficacia y validez en el tiempo o en el espacio.
La aplicación indebida tiene lugar cuando se emplean mandatos impertinentes para resolver el asunto. Este error puede originarse por incorrecta escogencia de la norma, especialmente cuando se valora inadecuadamente el supuesto de hecho allí consagrado o por no lograr establecer «la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto»
La interpretación errónea ocurre cuando la autoridad advierte cuáles son las disposiciones que regulan la temática puesta a su consideración, pero las entiende equivocadamente y así las aplica, es decir, que le asigna a las normas un sentido o alcance que no les corresponde.
El caso concreto. Análisis del despacho
A continuación, se estudiará por separado el contenido de la circular y del concepto demandados con el fin de contrastarlos con la noción y características del acto administrativo antes analizadas.
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2.2.1. Circular 504 del 18 de agosto de 2020
El artículo 137 del cpaca dispone que toda persona podrá solicitar la nulidad de, entre otros, las circulares de servicio, las cuales han sido definidas por la jurisprudencia como aquellos documentos dirigidos «a todos o a un grupo de funcionarios sobre la forma de prestar un servicio, esto es, sobre la manera de aplicar las leyes que les corresponde en el ejercicio de sus funciones, o a los particulares sobre la misma materia»–
En igual línea de intelección, se ha explicado que las circulares de servicios son «comunicaciones de carácter general dirigidas a un grupo específico de personas que tienen una situación jurídica o unos intereses comunes en razón de su actividad o su relación jurídica, económica, social, o laboral» Además, pueden ser externas o internas, dependiendo de si interesan a los ciudadanos en general o si están dirigidas a un grupo específico de servidores y solo los afecta a ellos de manera directa.
Igualmente, se ha precisado que las circulares de servicios están encaminadas a informar, orientar y/o a reproducir decisiones o normas adoptadas con anterioridad
Esta Subsecció ha indicado que las circulares son pasibles de ser enjuiciadas ante la jurisdicción en cuanto revistan el carácter de actos administrativos, es decir, que se trate de manifestaciones de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produzcan efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la
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Constitución y a la ley, conforme a la noción desarrollada en el acápite
precedente.
Por el contrario, las circulares no son demandables cuando se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o brindan orientaciones o instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones
Ahora bien, la Circular 504 del 18 de agosto de 2020, acusada en el sub lite, expresa lo siguiente:
de: superintendente delegada para el notariado.
asunto: reconocimiento de la pensión de vejez o jubilación.
Cordial saludo, [s]eñores [n]otarios. En cumplimiento de las funciones de orientación, inspección y vigilancia asignadas a la Superintendencia Delegada para el Notariado y en aras de asegurar la adecuada prestación del servicio público notarial, resulta indispensable requerir a los notarios (as) del país que hayan cumplido con los requisitos que la ley exige para acceder a la pensión de vejez, para que dentro del término improrrogable de diez (10) días calendario, alleguen la información que a continuación se relaciona, la cual se entenderá rendida bajo la gravedad de juramento. En caso de haber sido beneficiario del reconocimiento pensional y/o de la suspensión de la mesada, deberá aportarse copia del acto de reconocimiento o de suspensión, al mail: gestión.notarial@supernotariado.gov.co y a goethny.garcia@supernotariado.gov.co en el mismo término.
| NÚMERO | NOMBRE | FECHA DE | NÚMERO DE | MONTO | RESOLUCIÓN DE |
| DE | DEL | NACIMIENTO Y | ACTO | MESADA | SUSPENSIÓN DE |
| NOTARÍA | NOTARIO (A) | NÚMERO DE CÉDULA DE CIUDADANÍA | ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE la pension (sic) de vejez, fecha Y ENTIDAD QUE LO EMITE | PENSIONAL Y ENTIDAD BANCARIA | LA MESADA pensional (si aplica) |
Por su atención y colaboración, muchas gracias.
Conforme a los apartes trascritos, resulta evidente que la circular demandada no se ajusta a la noción de acto administrativo explicada en esta providencia, ya que no denota la manifestación de voluntad de la snr tendiente a producir efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular.
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Por el contrario, la mencionada circular corresponde a una solicitud de información de la snr a los notarios del país, pero de ninguna manera expresa la voluntad unilateral de la entidad con vocación de instituir o modificar una situación jurídica general o individual y mucho menos de crear o extinguir un derecho; por lo tanto, no contiene una decisión definitiva susceptible de control judicial.
2.2.2. Concepto del 29 de junio de 2021
El artículo 28 del cpaca establece que «[s]alvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución».
La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-951 de 2014, declaró la exequibilidad de la referida norma, con fundamento en los siguientes razonamientos:
Lo anterior, toda vez que a través de esta norma: (i) se garantiza el cumplimiento efectivo del artículo 23 de la Constitución, (ii) se fija un parámetro razonable y proporcionado al alcance de las decisiones pronunciadas por las autoridades bajo el rótulo de concepto y, (iii) se protege el sistema de fuentes de origen constitucional, otorgándole un margen de autonomía a las autoridades frente a las decisiones por ellos proferidas bajo la modalidad del concepto.
[…]
“Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, éste queda en libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisión no compromete la responsabilidad de las entidades públicas, que los expiden, ni las obliga a su cumplimiento o ejecución. Por consiguiente, de la circunstancia de que el administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podrían originarse del contenido de las normas jurídicas sobre cuyo entendimiento o alcance se pronuncia el concepto. No obstante, cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.”
A su turno, el Consejo de Estado ha precisado que los conceptos jurídicos, a través de los cuales se dan respuesta a peticiones de consulta, no constituyen
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Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022)
Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
actos administrativos susceptibles de control judicial. Textualmente, se ha argumentado lo siguiente
De este modo, la Corporación ha determinado que los conceptos jurídicos: i) que se dan en respuesta al derecho de petición de consulta no constituye acto administrativo; ii) no son susceptibles de la acción de nulidad, puesto que el mismo no se establece ninguna disposición o regla que produzca efectos jurídicos, de allí que no es oponible ni vincula a los particulares como tampoco a autoridad alguna; iii) no son obligatorios jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata y, iv) sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella.
De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales antes transcritos, se concluye que los conceptos jurídicos escapan al control jurisdiccional en la medida en que no contienen decisiones vinculantes, sino que se limitan a orientar a los ciudadanos en un asunto determinado, así como explicar el criterio de una autoridad frente a alguna temática y los peticionarios quedan en libertad de acoger o no el entendimiento de la administración.
Bajo este línea argumentativa, dichos conceptos no se corresponden con los actos definitivos de que trata el artículo 43 del cpaca, por cuanto no deciden directa ni indirectamente el fondo de un asunto, ni hacen imposible continuar con una actuación
En este caso se demanda un concepto jurídico del 29 de junio de 2021, por medio del cual la Oficina Asesora Jurídica de la snr le dio respuesta a la petición de consulta elevada por un ciudadano con el siguiente contenido: «en el evento de si un notario, solicita su pensión, no la disfruta, pero tampoco sigue aportando a la entidad pensional como lo exige la Ley. ¿Se debería presentar renuncia?, ¿Es causa o motivo para ser separado del cargo de notario? Tengo conocimiento, de colegas que están disfrutando de la pensión y continúan en el ejercicio del mismo».
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Con el ánimo de responder la consulta, la snr aclaró que tenía la función de emitir «un concepto u opinión general sobre las materias a su cargo en los términos descritos en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, que sustituyó en lo pertinente el c.p.a.c.a., razón por la cual, las respuestas dadas en esta instancia no son de carácter vinculante ni comprometen la responsabilidad de la Entidad, lo cual indica que no son de obligatorio acatamiento o ejecución por los Registradores de Instrumentos Públicos y/o Notarios del país. Estos conceptos se emiten en abstracto, por lo tanto, no pueden ser considerados como la solución para un caso en concreto o con un litigio determinado en el que pueda estar involucrada o no la entidad».
A continuación, la mencionada superintendencia interpretó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los notarios, previsto en el Decreto Ley 960 de 1970 y la Ley 588 de 2000; citó apartes de la Sentencia C-258 de 2008, proferida por la Corte Constitucional; analizó la figura del retiro forzoso de los empleados públicos establecida en la Ley 1821 de 2016; y concluyó lo siguiente:
El artículo 137 del Estatuto Notarial contempla una inhabilidad para acceder o seguir ejerciendo el cargo de notario cuando se devengue una pensión de vejez, situación que una vez consolidada es procedente el retiro de éste. Debe precisarse que tal disposición normativa aplica a notarios que se encuentren en propiedad, interinidad o encargo y que no se discrimina el tipo de régimen pensional al cual se esté afiliado.
El notario que desatienda lo señalado en el numeral anterior, estará incurso en una falta disciplinaria y en consecuencia una posible investigación disciplinaria.
Lo consignado en el numeral primero, se considera permitido, siempre y cuando el pensionado solicite la suspensión de la mesada pensional, de esta manera, no estaría incurso en la inhabilidad descrita en el artículo 137 del Decreto 960 de 1970.
El notario que cumpla los requisitos para acceder a la pensión de vejez, que aún no tenga el estatus de pensionado, no se encuentre en la edad de retiro forzoso y desee continuar en el cargo, deberá seguir cotizando al sistema general de seguridad social. Lo anterior con fundamento en el artículo 137 de Decreto Ley 960 de 1970 y lo señalado en el artículo 2° de la Ley 1821 de 2016 que estableció un requisito para la continuidad en el cargo.
El notario que llegue a la edad de retiro forzoso, es decir, al cumplimiento de los 70 años de edad, será retirado del cargo de manera inmediata.
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
Una lectura atenta del concepto jurídico demandado evidencia que la snr se limitó a plasmar su intelección de las normas que regulan el régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los notarios y, de manera especial, aludió a la prestación del servicio público y la percepción simultánea de una pensión de vejez.
El referido concepto de ninguna manera expone una manifestación unilateral de la voluntad de la administración en aras de producir efectos jurídicos particulares y concretos o generales al modo de un reglamento sobre dicha materia.
Es pertinente anotar que el accionante invocó algunas providencias, suscritas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que admitieron demandas de nulidad contra conceptos suscritos por la dian sin embargo, esos casos no se asemejan al presente asunto, pues en tales oportunidades se evidenció el interés de la entidad de emitir lineamientos autorregulatorios en torno a su gestión, los cuales adquirieron fuerza normativa y efectos vinculantes para sus dependencias y los ciudadanos.
Por el contrario, en el presente caso el concepto demandado se limitó a exponer la opinión, criterio o apreciación de la snr con el fin de responder a una consulta de un ciudadano, teniendo en cuenta la normatividad y la jurisprudencia que estimó pertinente, pero de ningún modo fijó un lineamiento de obligatorio cumplimiento, ni impartió órdenes, parámetros o directrices a los notarios del país o a sus nominadores.
Entonces, del concepto acusado no es posible inferir que produzca efectos en el mundo jurídico para la generalidad de la población o frente a un particular y, por lo tanto, escapa al análisis de legalidad en sede contenciosa.
Los anteriores argumentos imponen el rechazo de la demanda, pues se acusaron una circular y un concepto que no corresponden a la noción de acto
Radicación: 11001 03 25 000 2022 00348 00 (2832-2022) Demandante: Jorge Eliécer Castellanos Moreno
administrativo, es decir, que al tenor del artículo 43 del cpaca, no contienen una decisión definitiva pasible de control jurisdiccional.
En consecuencia, y de conformidad con el artículo 169, numeral 3, del cpaca
el despacho
Primero. Rechazar de plano la demanda de nulidad presentada por el señor Jorge Eliécer Castellanos Moreno, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este auto.
Segundo. Una vez ejecutoriada la presente providencia, archivar el expediente.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Consejero de Estado
Firmado electrónicamente
constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.
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