CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D. C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia:
Radicación:
Demandante:
Demandado:
Acción especial de revisión
11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022)
Fondo Pensional Universidad Nacional
Álvaro Antonio Núñez Sterling
Tema:
Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del
tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Causal
prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de
enero de 2003. Cuantía reconocida no excede lo debido
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
_
________________________________________________________________
Asunto
Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por el Fondo Pensional de la
Universidad Nacional contra la sentencia proferida el 21 de abril de 2017 por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F por
medio de la cual se modificó la decisión del 12 de julio de 2016 emitida por el
Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que accedió
parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Álvaro Antonio
Núñez Sterling.
1
. Antecedentes
1
1
.1. La acción especial de revisión
.1.1. Las pretensiones
1
. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Fondo
Pensional de la Universidad Nacional solicitó que se infirmara la sentencia
proferida el 21 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Segunda, Subsección F que confirmó parcialmente la decisión del 12 de
julio de 2016 emitida por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de
Bogotá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con
radicado 11001-33-35-019-2014-00607-00(1), que accedió parcialmente a las
pretensiones de la demanda presentada por Álvaro Antonio Núñez Sterling y, en
consecuencia, declaró la nulidad parcial de la Resolución 0200 del 23 de junio de
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
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2
009, por medio del cual se le reconoció el pago de una pensión de jubilación, en
cuanto no incluyó la totalidad de los factores salariales devengados durante el
último año de servicio, ordenó a la Universidad Nacional de Colombia reliquidar la
prestación con el 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de
servicio [entre el 15 de octubre de 2008 y el 14 de octubre de 2009].
2
. Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la devolución de las mesadas y
retroactivo percibidos por el pensionado sin que le asistiera derecho a que su
pensión fuera liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año
de servicio; ii) la indexación de los valores que se ordenen devolver y iii) la condena
en costas.
1
.1.2. Fundamentos fácticos
3
3
. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes:
.1. Álvaro Antonio Núñez Sterling demandó la nulidad de la resolución CPS-0200
del 23 de junio de 2011, mediante la cual el Fondo Pensional de la Universidad
Nacional le reconoció la pensión de jubilación y negó la reliquidación de la
prestación.
3
.2. El 12 de julio de 2016, el Juez 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá
declaró la nulidad de la Resolución 0200 del 23 de junio de 2009 y en consecuencia
ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a partir del 15 de
octubre de 2009, efectiva desde el 10 de octubre de 2011, por prescripción trienal,
con el 75% de lo devengado durante el último año de servicio, comprendido entre
el 15 de octubre de 2008 y el 14 de octubre de 2009, con inclusión de la asignación
básica, incapacidad médica patrono «siempre y cuando no haya sido considerada»,
incapacidad médica ambulatoria «siempre y cuando no haya sido considerada»,
bonificación por servicios prestados, primas de navidad, de servicios, de
vacaciones del periodo, de vacaciones por retiro, de navidad por retiro y
quinquenio.
3
.3. Inconforme con lo anterior, el 15 de julio de 2016 fue presentado el recurso de
apelación, para tal efecto el 21 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F modificó y confirmó la sentencia
proferida en la primera instancia, la modificación fue respecto de los factores
incluidos en la liquidación en cuanto enlistó: asignación básica, bonificación por
servicios prestados, primas de servicios, navidad y de vacaciones «los emolumentos
que se reconocen en forma anualizadas deben ser computados en doceava para
determinar la base de liquidación».
2
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1
.1.3. Sentencia objeto de revisión
4
. En sentencia del 21 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección segunda, Subsección F modificó el ordinal segundo de la
decisión del 12 de julio de 2016 emitida por el Juzgado 19 Administrativo del
Circuito Judicial de Bogotá, en cuanto precisó que los factores a tener en cuenta
eran la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las primas de
servicios, de navidad y de vacaciones, y confirmó en todo lo demás.
5
. Para tal efecto, se pronunció en estos términos1:
5
.1. En el sub judice es objeto de estudio la aplicación del IBL previsto en la Ley 100
de 1993, artículo 36.
5
.2. El a quo ordenó la inclusión de la asignación básica, incapacidad médica
patrono, incapacidad médica ambulatoria [siempre y cuando no hayan sido
consideradas], bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, de
navidad, de vacaciones de periodo, de vacaciones por retiro, de navidad por retiro
y quinquenio, en virtud de la certificación de salarios percibidos por el extrabajador
entre el 2008 y 2009.
5
.3. En cuanto a las primas de navidad por retiro y de vacaciones por retiro, señaló
que «no son un factor nuevo devengado por la parte actora, sino que se trata de sumas
que corresponden a lo percibido por estos conceptos en el último año calendario y que
debían ser reconocidas por el empleador por haberse causado por algunos meses, no
incluidos en la liquidación anual anterior; por ello, afectan la liquidación pensional y en tal
medida deben ser tenidos en cuenta, en forma proporcional, al determinar el monto de
cada factor, sin que sea necesario ordenar su inclusión en forma separada, pues basta
con que en la base de liquidación incluyan las primas de navidad y vacaciones causadas
durante el último año de servicio. En efecto, cabe precisar que los pagos de las primas de
vacaciones y navidad que se encuentran certificadas, no deben ser incluidos en forma
total, comoquiera que en la liquidación pensional no se debe tener en cuenta lo pagado
durante el año anterior al estatus, sino lo causado», de manera que debía incluirse de
manera proporcional.
5
.4. Respecto de las incapacidades médico patrono y ambulatoria, «no son factor
salarial para liquidar la pensión»; sin embargo, el valor de la incapacidad hace parte
del salario, toda vez que son liquidadas con base en el sueldo básico completo y
no puede descontarse de la asignación básica.
2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.
1
Indice 3 de Samai, actuación denominada
3
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5
.5. Por otra parte, el quinquenio no puede incluirse como factor salarial en la
liquidación, comoquiera que fue creado mediante acuerdos universitarios, sin que
las universidades estatales cuenten con la competencia para emitir un régimen
salarial y prestacional.
5
.6. Asimismo, ordenó efectuar los descuentos de los aportes frente a los factores
no cotizados.
1
.2. La causal de revisión invocada
6
. La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de
la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos2:
6
.1. Se configura la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de
003 porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con
2
la ley, al haberse ordenado la reliquidación de una pensión de jubilación en
contravía de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en
la jurisprudencia. Lo anterior, en el entendido de que el legislador excluyó el IBL
de manera expresa del régimen de transición.
6
.2. Asimismo, se evidenció el pago en exceso producto de la orden de reliquidación
de la prestación reconocida, toda vez que fue incrementado de $1'017.038 a
$
1'189.644 durante el año 2009.
1
.3. Contestación a la acción especial de revisión
7
. Álvaro Antonio Núñez Sterling se opuso a las pretensiones de la demanda3, toda
vez que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad y para la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 2005 tenía más de 750 semanas
cotizadas, de manera que resultaba beneficiario del régimen de transición previsto
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1994, en ese orden el régimen que le era aplicable
correspondía a las leyes 33 y 62 de 1985 y la jurisprudencia vigente para ese
momento, como la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por
el Consejo de Estado.
8
. De otra parte, propuso las excepciones de prescripción, caducidad y falta de
legitimación en la causa por activa.
2
_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.
2
3
Indice 3 de Samai, actuación denominada
En el índice 19 de Samai, en la actuación denominada 16_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-
CONTESTACIONACCION(.pdf) NroActua 19.
4
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9
. Finalmente, en el marco de los principios de buena fe y de confianza legítima
resultaba improcedente la pretensión de devolución de las sumas percibidas por el
pensionado, toda vez que el reconocimiento pensional obedeció a la aplicación de
una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado después de que
se emitiera las sentencias de primera y de segunda instancia.
1
.4. Concepto del Ministerio Público
9
.1. En esta oportunidad no se pronunció.
2
. Consideraciones
2.1. Competencia
1
0. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión
en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249,
inciso 2, del CPACA4.
1
1. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de
0195, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es
competente para conocer de la acción especial de revisión.
2
2
.2. Oportunidad
1
2. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del
artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a
partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del
perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.
4
«Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias
ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y
subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces
administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer
de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el
artículo 20de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala].
5
«Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».
5
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3. En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 1 de junio
de 20176 y la presente acción fue radicada el 12 de septiembre de 20227, lo que,
en principio, podría llevar a pensar que esta se presentó después del vencimiento
de la oportunidad prevista por la ley para su ejercicio.
1
4. No obstante, en atención de la pandemia causada por el Coronavirus COVID 19
fue proferido el Decreto 564 del 15 de abril de 2020 «[p]or el cual se adoptan medidas
para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», mediante el cual fueron
suspendidos todos los términos de prescripción y caducidad previstos en la
normatividad para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar
demandas a partir del 16 de marzo de 2020, medida que se extendió hasta el 30
de junio de 20208.
1
5. En consecuencia, desde el 2 de junio de 2017 [fecha en la cual inició el conteo del
término para presentar la demanda] hasta el 16 de marzo de 2020 [fecha de
suspensión de los términos] habían transcurrido 2 años, 9 meses y 15 días, es decir
que aún le faltaban 2 años, 2 meses y 15 días para presentar la demanda a tiempo,
lapso que fue reanudado el 1° de julio de 2020 y caducaba el 16 de septiembre de
2022, motivo por el cual al momento de su radicación [12 de septiembre de 2022]
aún era oportuno.
2.3. El problema jurídico
1
6. Se circunscriben a establecer lo siguiente: ¿si la cuantía del derecho reconocido
a Álvaro Antonio Núñez Sterling excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse
accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo
dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los
supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?
6
Índice 3 de Samai, actuación denominada 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. Folio
30.
2
7
Índice 3 de Samai, actuación denominada
2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3.
8
En virtud de los Acuerdos PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020 (suspensión prevista desde
el 16 de marzo hasta el 20 de marzo de 2020), PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020
(suspensión prevista desde el 21 de marzo hasta el 3 de abril de 2020), PCSJA20-11526 del 22 de
marzo de 2020 (suspensión prevista desde el 4 de abril hasta el 12 de abril de 2020), PCSJA20-
11532 del 11 de abril de 2020 (suspensión prevista desde el 13 de abril hasta el 26 de abril de
2020), PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020 (suspensión prevista desde el 27 de abril hasta el
10 de mayo de 2020), PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020 (suspensión prevista desde el 11
de mayo hasta el 24 de mayo de 2020), PCSJA20-11556 del 22 de mayo de 2020 (suspensión
prevista desde el 25 de mayo hasta el 8 de junio de 2020), PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020
(suspensión prevista desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020) y PCSJA20-11581 del 27 de
junio de 2020 (Complementó el Acuerdo PCSJA20-11567 DE 2020), proferidos por el Consejo
Superior de la Judicatura.
6
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2
.4. Marco normativo
.4.1. Sobre la acción especial de revisión
1
7. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Ley 797 de 200310 las
providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas
periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser
revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo
con sus competencias.
1
8. En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que
reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con
violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo
debido de acuerdo con la ley, pacto o convención.
2
0. Sobre el particular, la causal del literal b) «[c]uando la cuantía del derecho
reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le
eran legalmente aplicables […]» se configura cuando la sentencia objeto de
controversia reúne los siguientes supuestos:
i) decretó el derecho a devengar sumas periódicas de dinero o pensiones de
cualquier naturaleza con determinado monto.
ii) que los recursos para el pago del derecho conferido están a cargo del tesoro
público o de fondos de naturaleza pública; y
9
«Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de
fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en
cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a
fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de
cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia,
de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la
República o del Procurador General de la Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o
conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión
por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para
este en el mismo código y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o
convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
1
0 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales».
7
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iii) que el monto de la prestación periódica no corresponda a lo legalmente
establecido porque excede la cuantía determinada por las normas aplicables
2
1. La finalidad de esta causal es permitir que las entidades públicas legitimadas
en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puedan accionar contra una sentencia
judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla
porque reconoció prestaciones periódicas cuyo monto o cuantía excede lo
legalmente previsto. En ese orden, en lo que respecta al sistema pensional
pretende restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional bajo los
principios de solidaridad y equilibrio financiero.
2
2. Además de lo anterior, la jurisprudencia, incluida la de esta Sala de
Decisión25, ha establecido que cuando se alega la materialización de la causal b)
aludida no basta acreditar el hecho objetivo de que el valor pensional reconocido
excedió el que legalmente debió otorgarse, sino que es necesario que se pruebe
que el incremento fue consecuencia de una evidente vulneración del ordenamiento
jurídico, con una interpretación de la ley caprichosa o con abuso del derecho o
fraude a la ley o que no guarde relación con la trayectoria laboral del pensionado.
Esto descarta los casos en que se produjo como resultado de una interpretación
jurisprudencial válida sobre determinada norma26.
2
3. Así mismo, la causal se creó con el objetivo específico de discutir la cuantía o
el monto de la prestación social y no para que las entidades de previsión social
reabran el debate sobre el cumplimiento de los requisitos del derecho pensional.
Al respecto, esta corporación ha indicado con precisión que el examen de la causal
aludida debe «[…] partir del supuesto de que el beneficiario de la prestación (o de la
pensión otorgada) reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; empero,
se debe verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida mediante sentencia
judicial. En otras palabras, bajo esta causal no es posible controvertir la aptitud legal del
accionado para adquirir la pensión […]»27. Igual criterio lo ha mantenido las Salas
Especiales de Decisión como la siguiente:
«[…] En ese orden, “la revisión se encamina a verificar si existe o no un exceso en la
cuantía decretada mediante sentencia judicial”. Esto, teniendo en cuenta que se parte
del presupuesto de que el beneficiario acredita los requisitos previstos en la ley para
ser acreedor de la pensión.
De ahí que el examen de la referencia no es una instancia para examinar la procedencia
de la prestación económica; los derechos que le asisten a la beneficiaria o las
discusiones propias de la instancia ordinaria. A contrario sensu, la causal fue prevista
como una herramienta para que las autoridades soliciten la corrección de una
sentencia judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, cuando ha reconocido una
cuantía que supera los márgenes dispuestos por el ordenamiento jurídico […]»28.
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4. Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica
que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento
señalado para el recurso extraordinario de revisión regulado por la Ley 1437 de
2
011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han
definido los siguientes :
29
«[…] i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también
otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación,
ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que
sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación.
ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las
entidades que realizan el reconocimiento de pensiones.
iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el
debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas
en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre
la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados
del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad
Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.
iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate
sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar
los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación
de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley,
o en un valor mayor al que corresponde.
v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al
reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo
con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de
esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la
seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una
excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el
reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía
reconocida excede lo ordenado por la ley […]».
2
5. Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las
entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una
herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se
encuadren en dichas causales»30. Ciertamente, el objeto de la norma analizada
«
consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de
realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que,
en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»31.
9
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.4.2. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993
1
9. Por medio de la Ley 100 de 1993 fue creado el Sistema General de Pensiones
cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de
la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de las
expectativas legítimas de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento
de la entrada en vigencia de la citada norma (1º de abril de 1994 y 30 de junio de
1
995 para empleados del orden nacional y territorial, respectivamente), se estipuló
un régimen de transición en el artículo 36 ibidem, en el cual se estableció lo
siguiente:
«La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años
para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual
la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62
para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de
semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento
de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años
de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren
afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder
a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley».
2
0. Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transición
el trabajador que al 1º de abril de 1994 contara con 35 o 40 años de edad o más si
es mujer u hombre, respectivamente, o 15 años o más de servicios cotizados.
2
1. Al respecto, el Consejo de Estado fue del criterio de que el IBL sí hacía parte de
la transición; en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección
Segunda el 4 de agosto de 201011 así se refirió al tema:
«la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un
beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos,
para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio
o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo
establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
(…)
En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre
las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos
con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la
presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica
1
1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación:
250002325000200607509 01.
10
Radicado: 11001-03-25-000-2022-00629-00 (5783-2022)
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en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación
pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión
de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación
de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida
por la Sección Segunda de esta Corporación».
2
2. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, fijó reglas
y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante
y obligatorio12 en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos
retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa
como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado
la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
2
3. En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL
en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993:
«El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo
que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen
general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
2
4. La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo
3
6 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una
lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de
transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto
en el inciso 3 de dicha norma».
2
5. En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia
de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley
00 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos
para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales
1
1
2 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del
artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de
Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto
órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y
jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades
judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y
jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados
no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución
les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de
aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento
de determinadas condiciones (…)».
11
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elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión». Esto señaló la
Sala:
«87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100
de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que
cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos
que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de
solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura
del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de
transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del
artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y
condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir
su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la
tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36,
inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. La regla establecida por el legislador
en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del
ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior
a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad
por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este
grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para
el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)».
2
6. Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera, se refiere al
periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el
derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de
reemplazo), y se fijó en los siguientes términos:
«(…)
-
Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso
base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere
falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado
anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según
certificación que expida el DANE.
-
Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de
los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años
anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la
variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)».
2
7. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL
para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son
únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al
Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos:
12
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«99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es
aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de
1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización
pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada
pensional.
100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el
artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el
tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones
sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado
las cotizaciones (…)».
2
8. De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para
quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso 3 del artículo
3
6 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se
pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general
de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
2
9. Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento
de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a
pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma
anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de
retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir
de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.
3
0. La Sala Plena también sostuvo:
«No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las
pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con
fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo
fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer
un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una
pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de
la causal invocada. Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos
administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades
administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida
que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa,
completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en
cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un
debido proceso administrativo».
2
.5. Caso concreto
3
1. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión,
la Sala advierte lo siguiente:
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3
2. En relación con la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20
de la Ley 797 de 2003, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección segunda, Subsección F profirió la decisión objeto de
revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del
Consejo de Estado del 26 de febrero de 200913 y del 4 de agosto de 201014.
3
3. Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional
de tiempo atrás había fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del
régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte
Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica
para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.
3
4. Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron
interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL
aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la
Sala considera que la sentencia proferida el 21 de abril de 2017 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección F no fue
caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la
época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo
Contencioso-Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción.
3
5. Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte
del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 26 de febrero
de 2009 que señaló que «el régimen anterior a la Ley 100 de 1993 se encontraba
contenido en la Ley 33 del 29 de enero de 1985 'Por la cual se dictan algunas medidas
en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector
Público' En efecto, la mencionada ley determinó que los empleados oficiales tendrían
derecho a que por la Caja de Previsión Respectiva, se les reconozca una pensión mensual
vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los
aportes durante el último año de servicio, si laboran o laboraron veinte (20) años continuos
o discontinuos y llegaron a la edad de cincuenta y cinco (55) años de edad […] La Sala
considera pertinente advertir, en primera medida, que la discusión en torno al alcance de
los beneficios otorgados por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, ha sido objeto de múltiples controversias por la contradicción existente en
sus incisos segundo y tercero frente al monto de la pensión; conflicto sobre el cual se
pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 21 de septiembre de 2000 […] 'la
liquidación aritmética del derecho, que precisamente se realiza con la suma del respectivo
promedio de los factores que deben tenerse en cuenta y que deben hacerse, según el
referido artículo 36, con apoyo en las normas anteriores a la ley 100', razón por la cual la
1
3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
sentencia de 26 de febrero de 2009, radicado 25000 23 25 000 2003 08992 01 (2559-07)
4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09).
1
14
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previsión sobre ingreso base y liquidación aritmética prevista en el inciso 3º, constituye
una redacción contradictoria que según señaló la Corporación 'conduce necesariamente
a la duda de su aplicación y, por ende, por mandato del artículo 53 de la Constitución
Política a tener en cuenta la más favorable, o sea la primera regla del inciso 2º'», en
especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación;
de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la
Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
3
6. En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la
expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es
claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida [21 de abril de
2
017], la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían
liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la
consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el
principio de la inescindibilidad de la norma.
3
7. Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda,
Subsección F ordenó que la pensión de jubilación de Álvaro Antonio Núñez
Sterling se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: i) asignación
básica; ii) bonificación por servicios prestados; iii) prima de servicios; iv) prima de
navidad y v) prima de vacaciones.
3
8. En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea
jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo
particular dispuso:
«De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de
igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en
materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos,
normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba
a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales
que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están
simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por
el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
(…)
Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices
jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores
públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es
decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como
contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que
se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica,
dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación
por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios,
entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba
15
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el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a
título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del
servicio. Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el
trabajador se puede ver enfrentando» [Negrillas del original].
3
9. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra la certificación
0
55 de factores salariales expedida el 7 de junio de 201715 por el jefe de grupo de
la división nacional salarial y prestacional de la Universidad Nacional de Colombia,
según la cual Álvaro Antonio Núñez Sterling devengó en el último año de servicio
[
desde el 1º de octubre de 2008 hasta el 14 de octubre de 2009] los siguientes
factores: i) asignación básica; ii) bonificación de servicios prestados; iii) prima de
servicios; iv) prima de navidad; v) bonificación especial de recreación por retiro; vi)
prima de vacaciones del periodo; vii) prima de navidad por retiro, viii) quinquenio,
ix) incapacidad médica patrono, x) incapacidad médica ambulatoria, xi)
bonificación bienestar universitario, xii) vacaciones del periodo, xiii) bonificación
especial de recreación, xiv) compensación vacaciones por retiro y xv) prima de
vacaciones por retiro.
4
4
4
0. Ahora bien, la sala encuentra acreditado que:
0.1. Álvaro Antonio Núñez Sterling nació el 18 de marzo de 195216.
0.2. Mediante la Resolución 0200 del 23 de junio de 200917, la directora de la Caja
de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia le reconoció la pensión
de jubilación en cuantía equivalente a $1'017.038, esto es con el 75% del promedio
de lo devengado durante los últimos 10 años [desde el 1º de mayo de 1999 y el 30
de abril de 2009], a partir del retiro definitivo del servicio.
4
0.3. Mediante la Resolución de la Vicerrectoría General 894 del 29 de septiembre
de 2009, fue retirado del servicio a partir del 15 de octubre de 2009.
4
0.4. A través de la comunicación CPS-1197 del 26 de agosto de 2010 el Fondo
Pensional – Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia
indicó «que para reliquidar su pensión de vejez, la División Nacional Salarial y Prestacional
de la Universidad remitió el certificado de ingreso base de cotización para pensión de los
últimos 10 años, contados desde su retiro hacia atrás, encontrando que al realizar el cálculo
respectivo la pensión no aumenta sino que por el contrario su valor se reduce […] Por
1
5 Indice 3 de Samai, actuación denominada 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. Folio
06.
6 Indice 3 de Samai, actuación denominada 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. Folio
4.
7 Indice 3 de Samai, actuación denominada 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. Folio
4.
2
1
7
1
8
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consiguiente, dado que el valor reconocido mediante la Resolución CPS No. 00200 del 23 de
junio de 2009 es mayor, le informamos que se mantendrá el valor de la pensión que usted
actualmente disfruta, el cual corresponde a la suma de $1'017.038».
4
0.5. Por medio de la Resolución 0204 del 9 de junio de 2017 fue reliquidada la
pensión de jubilación en cumplimiento del fallo proferido el 12 de julio de 2016 por
el Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, modificado
parcialmente mediante la sentencia emitida el 21 de abril de 2017, por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección F, mediante las
cuales fue declarada nula la Resolución 0200 del 23 de junio de 2009.
4
1. Aunado a lo anterior, la Sala observa que, de los documentos obrantes en el
expediente no se evidenció un incremento desproporcionado o que no guardara
relación con la trayectoria laboral entre el 3 de abril de 1989 y el 14 de octubre de
2
009, en el cargo de técnico administrativo 406-07 adscrito a la Editorial de la
Universidad Nacional de Colombia18.
4
2. Tampoco excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era
beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de
993, toda vez que al 1 de abril de 199419 contaba con más de 40 años de edad20;
1
ii) completó más de 20 años de servicio21 y iii) durante el último año percibió los
factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión.
4
3. Finalmente, valga resaltar que en la sentencia del 28 de agosto de 201822 la
Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación
serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial,
por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a
cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede
entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones
que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en
la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del
derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso
extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo
1
8 Índice 3 de Samai, actuación denominada 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. Folio
00.
9 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos
del orden central.
2
1
2
0 Toda vez que nació el 18 de marzo de 1952.
2
1 En virtud del certificado laboral emitido el 7 de junio de 2017, por la jefe de la división nacional
salarial y prestacional de la Universidad Nacional de Colombia, en el cual se indicó que ingresó el
de abril de 1989 y egresó el 14 de octubre de 2009.
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018,
expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ).
3
2
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esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal
invocada».
4
4. Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 21 de abril de 2017
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda,
Subsección F no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley
7
97 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta
el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia.
2
.6. Costas
4
5. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA no se dispondrá
sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto, lo cual releva de hacer el
estudio de los demás presupuestos establecidos en tal artículo.
3
. Conclusión
4
6. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la
configuración de la causal invocada, esto es la señalada en el literal b) del artículo
0 de la ley 797 de 2003.
2
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -
Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre
de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que el Fondo de
Pensional de la Universidad Nacional de Colombia presentó contra la sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda,
Subsección F, el 21 de abril de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva
de la providencia.
Segundo. No condenar en costas.
Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del
Consejo de Estado.
Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la
fecha.
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JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Firmado electrónicamente
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma
del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
VMT
19
