CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
Referencia:
Radicado:
Demandante:
Demandado:
NULIDAD
11001-03-25-000-2023-00279-00 (3579-2023)
UNIVERSIDAD DE LA AMAZONÍA
JANETH BLANCO HERRERA
Tema:
Remite por competencia. Artículo 168 Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
REMITE POR COMPETENCIA
El despacho decide si tiene competencia para conocer en única
instancia de la demanda de nulidad de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
Mediante
demanda
presentada
ante
la
Jurisdicción
de
lo
Contencioso Administrativo, la Universidad de la Amazonía, a través
de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad en contra de la
señora Janeth Blanco Herrera, en la cual plasmó las siguientes
pretensiones:
«
4.1.1. Se declare que es inconstitucional e ilegal y contrario
a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de
Estado, el pago de la diferencia salarial que se ha venido
reconociendo a la funcionaria Janeth Blanco Herrera, con
fundamento en la Resolución No. 0056 del 17 de enero 2017
(folio 429 HV), Resolución No. 373 del 23 de febrero 2021 (folio
4
4
5
86 HV), Resolución No. 2442 del 13 de octubre 2021 (folio
98 HV), Resolución No. 0169 del 11 de enero de 2021 (folio
04 HV) y Resolución No.0221 del 24 de enero 2023 (folio 520
HV).
4
.1.2. Se declare la nulidad parcial del artículo segundo de la
Resolución No. 0056 del 17 de enero 2017 (folio 429 HV), en
cuanto dispuso:
ARTÍCULO SEGUNDO: “seguirá devengando el salario y
prestaciones del cargo del cual es titular y la diferencia
para
completar
la
asignación
básica
como
asistente
administrativa, código 410, grado 14 de la tabla salarial
Resolución 1958 del 22 junio de 2015 de la universidad de
la amazonia, se le cancelara mensualmente sin efectos
salariales, ni prestacionales a partir del 17 de enero de
2
017 y mientras dure el desempeño de tales funciones
administrativas.”
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Demandante: Universidad de la Amazonía
4
.1.3 Se declare la nulidad parcial del artículo tercero de la
Resolución No. 373 del 23 de febrero 2021 (folio 486 HV), en
cuanto dispuso:
ARTÍCULO TERCERO: “seguirá recibiendo la asignación
mensual
que
ha
venido
devengando,
incluyendo
la
diferencia salarial, que se le ha venido cancelando, sin
efectos salariales, ni prestacionales”.
4
.1.4 Se declare la nulidad parcial del artículo tercero de la
Resolución No. 2442 del 13 de octubre 2021 (folio 498 HV), en
cuanto dispuso:
ARTÍCULO TERCERO: “seguirá recibiendo la asignación
mensual
que
ha
venido
devengando,
incluyendo
la
diferencia salarial, que se le ha venido cancelando, sin
efectos salariales, ni prestacionales”
4
.1.5 Se declare la nulidad parcial del artículo tercero de la
Resolución No. 0169 del 11 de enero de 2021. (folio 504) en
cuanto dispuso:
ARTÍCULO TERCERO: “seguirá recibiendo la asignación
mensual
que
ha
venido
devengando,
incluyendo
la
diferencia salarial, que se le ha venido cancelando, sin
efectos salariales, ni prestacionales”.
4
.1.6 Se declare la nulidad parcial del artículo tercero de la
Resolución No.0221 del 24 de enero 2023 (folio 520 HV), en
cuanto dispuso:
ARTÍCULO TERCERO: “seguirá recibiendo la asignación
mensual
que
ha
venido
devengando,
incluyendo
la
diferencia salarial, que se le ha venido cancelando, sin
efectos salariales, ni prestacionales”.
4
.1.7 Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene
la suspensión del pago de la diferencia salarial para completar
la asignación salarial de asistente administrativa, código 410,
grado 14 de la Resolución No. 1958 de 2015, por configurarse
el pago de una doble asignación salarial y el pago por servicios
no prestados, pues la funcionaria Janeth Blanco Herrera,
percibe mensualmente la asignación salarial del cargo de qu e
es titular (que desempeña) y, adicionalmente la diferencia
salarial entre el cargo del que es titular (que desempeña) y la
asignación salarial de un asistente administrativa, código 410,
grado 14, funciones que no desempeña».
II.
CONSIDERACIONES
Correspondería al despacho resolver sobre la admisión de la
demanda de la referencia de no ser porque se advierte que el
presente medio de control debe ser remitido a los Juzgados
Administrativos del Circuito de Florencia (reparto) como asunto de
2
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su competencia, con fundamento en las razones que a continuación
se desarrollan:
2
.1. Transición normativa de la Ley 2080 de 2021, modificatoria
de los artículos 149 y s.s. del CPACA, aplicable al caso
concreto.
Atendiendo a que la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 que
modificó el CPACA fue el 25 de enero de 20211, y que las nuevas
disposiciones que modifican las competencias de los juzgados,
tribunales y del Consejo de Estado comenzaron a regir el 25 de
enero de 20222, al presente asunto le son aplicables las normas
sobre distribución de las competencias contenidas en la Ley 2080
de 2021, pues el mismo fue presentado el 7 de junio de 2023.
2
.2. Sobre la competencia del Consejo de Estado en única
instancia.
El artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24
de la Ley 2080 de 2021, dispone que el Consejo de Estado conoce
en única instancia, entre otros, de los siguientes asuntos:
«
Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única
instancia. El Consejo de Estado, en Sala
Plena de lo
Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones,
subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución
de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única
instancia de los siguientes asuntos:
1
. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las
autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades
de derecho privado que cumplan funciones administrativas en
el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o
registro, respecto de los cuales la competencia está radicada
en los tribunales administrativos.
2
. De la nulidad del acto electoral que declare los resultados
del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden
nacional.
3
. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la
curul, según el caso, del presidente y el vicepresidente de la
República, de los Senadores, de los representantes a la
Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los
gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros
de la junta directiva o consejo directivo de las entidades
públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden
nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan
1
2
Publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2021.
«Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige
a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las
competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo
de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se
presenten un año después de publicada esta ley.» (Resaltado fuera del texto
original).
3
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aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152
de esta ley.
4
. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el
Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la
Corte Suprema, de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo
Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo
de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de
regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento
del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor
General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y
del Vicedefensor del Pueblo.
5
. De la nulidad de los actos de nombramiento de los
representantes legales de las entidades públicas del orden
nacional.
6
. De los que se promuevan contra actos administrativos
relativos a la nacionalidad y a la ciudadanía.
. Del recurso de anulación contra laudos arbitrales proferidos
7
en conflictos originados en contratos celebrados por una
entidad pública, por las causales y dentro del término prescrito
en las normas que rigen la materia. Contra la sentencia que
resuelva este recurso, solo procederá el recurso de revisión.
PARÁGRAFO. La Corte Suprema de Justicia conocerá de la
nulidad
contra
los
actos
de
elección
y
nombramiento
efectuados por el Consejo de Estado, y aquellos respecto de
los cuales el elegido o nombrado haya sido postulado por esta
última corporación. […]».
En ese orden, con la modificación efectuada por la Ley 2080 de
2
021, esta Corporación no es competente para adelantar, en única
instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho
interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las
autoridades del orden nacional.
2
.3. Sobre la competencia de los jueces administrativos en
primera instancia.
El artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 30
de la Ley 2080 de 2021, consagra lo siguiente:
«
[…]
2
. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de
carácter laboral que no provengan de un contrato de
trabajo,
en
los
cuales
se
controviertan
actos
administrativos de cualquier autoridad, sin atención
a su cuantía. […]» [Negrillas y subrayado del despacho]
Bajo tales supuestos, debe entenderse que corresponde a los
juzgados administrativos el conocimiento de aquellos asuntos en
donde se persiga la nulidad y el restablecimiento del derecho, sin
atención a la cuantía, de actos administrativos de carácter laboral
4
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que no provengan de un contrato de trabajo, proferidos por cualquier
autoridad.
2
.4 Del medio de control de nulidad y nulidad y restablecimiento
del derecho.
Según el artículo 137 del CPACA, el medio de control de simple
nulidad fue concebido con el objetivo de que cualquier persona, ya
sea que actúe en nombre propio o por conducto de abogado, pueda
pretender la nulidad de los actos administrativos de carácter
general por considerar configurada alguna de las causales que
el legislador contempló, entre ellas, la infracción de normas en que
debía fundarse el acto, la falta de competencia, la expedición
irregular, el desconocimiento al debido proceso (derecho de
audiencia y defensa), la falsa motivación y la desviación de poder.
De igual manera, dicho artículo señala que la procedencia de este
medio de control contra actos administrativos de contenido
particular será de carácter excepcional para aquellos eventos en que
(a) no se persiga o derive de manera automática el restablecimiento
de un derecho subjetivo a favor del demandante o un tercero, (b) se
trate
de
la
recuperación
de
bienes
públicos,
(c)
el
acto
administrativo genere efectos nocivos que afectan de manera grave
el orden público, político, económico, social o ecológico, o (d) la ley
lo consagre expresamente.
En lo que respecta al medio de control de nulidad y restablecimiento
del derecho, el artículo 138 ibidem dispone:
«
Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto,
y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se
le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas
causales establecidas en el inciso segundo del artículo
anterior.
Igualmente
administrativo general
derecho directamente
podrá
pretenderse
la
nulidad
restablecimiento
este al particular
del
acto
del
y
pedirse el
violado
por
demandante o la reparación del daño causado a dicho
particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se
presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de
ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior
se contará a partir de la notificación de aquel».
De este artículo, se extracta que: (i) para demandar a través del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es
5
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necesario estar legitimado para ello, es decir, podrá demandar la
persona que considere que ha sufrido una lesión en un derecho
subjetivo por causa de un acto administrativo; (ii) procede, por regla
general, contra actos administrativos de carácter particular; (iii) este
medio de control entraña dos pretensiones: por un lado, la nulidad
del acto acusado3, y por el otro, el restablecimiento del derecho
subjetivo lesionado; y (iv) es viable por esta vía procesal buscar la
reparación de un daño.
Aunado a ello, la misma norma es clara en señalar que la nulidad y
restablecimiento del derecho procederá contra actos administrativo s
de carácter general cuando la demanda se presente dentro del
término de caducidad previsto para este medio de control (cuatro (4)
meses contados a partir de la publicación del acto acusado),
teniendo en cuenta la teoría jurisprudencial de los móviles y las
finalidades, la cual ha sido sostenida por esta Corporación de
manera unánime, y según la cual, la elección del medio de control
(antes acción, bajo la estructura procesal del Decreto 01 de 1984),
está directamente relacionada con la pretensión especifica que
persigue el demandante y no con la naturaleza misma del acto a
demandar (carácter general o contendió particular).
2
.5 Análisis del despacho.
Expuestas las anteriores precisiones conceptuales debe indicarse
que, en el asunto de la referencia, la demandante pretende la
nulidad de los «actos administrativos» mediante los cuales se
ordenó el pago de la diferencia salarial para completar la
asignación salarial de la señora Janeth Blanco Herrera y solicita
«
se ordene la suspensión del pago de la diferencia salarial para
completar la asignación salarial de asistente administrativa, código
10, grado 14 de la Resolución No. 1958 de 2015, por configurarse
4
el pago de una doble asignación salarial y el pago por servicios no
prestados, pues la funcionaria Janeth Blanco Herrera, percibe
mensualmente la asignación salarial del cargo de que es titular (que
desempeña) y, adicionalmente la diferencia salarial entre el cargo
del que es titular (que desempeña) y la asignación salarial de un
asistente administrativa, código 410, grado 14, funciones que no
desempeña».
En ese sentido, es claro para el sub judice que: i) los actos
administrativos acusados son de carácter particular, y, ii) de lo
pretendido
por
la
parte
demandante
se
desprende
un
3
Cuyas causales serán las mismas que el legislador consagró para la simple
nulidad (artículo 137 del CPACA).
6
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restablecimiento automático del derecho, pues de declararse la
nulidad de los actos demandados, la señora Janeth Blanco Herrera
deberá reintegrar a la Universidad de la Amazonía todas las
diferencias salariales recibidas para completar la asignación
salarial durante el tiempo que se desempeñó como «asistente
administrativa, código 410, grado 14» de dicha entidad.
En consecuencia, el medio de control que procede para el caso que
atañe es el de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado
en el artículo 138 del CPACA.
Ahora bien, de conformidad con lo desarrollado en el acápite
anterior, este Despacho advierte que carece de competencia para
conocer del medio de control incoado, pues el asunto i) no está
encuadrado dentro de los asuntos en los que el Consejo de Estado
es competente en única instancia, de conformidad con lo establecido
en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo
2
4 de la Ley 2080 de 2021 y, además, ii) corresponde a los juzgados
administrativos el conocimiento de aquellos asuntos en donde se
persiga la nulidad y el restablecimiento del derecho, sin atención a
la cuantía, de actos administrativos de carácter laboral que no
provengan de un contrato de trabajo, proferidos por cualquier
autoridad, de acuerdo con la modificación realizada por el artículo
3
0 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 155 del CPACA.
Así las cosas, es claro que para el sub examine, i) el medio de
control incoado es el de nulidad y restablecimiento del derecho, ii)
los actos acusados son de carácter laboral y proferidos por una
autoridad administrativa, además, iii) el libelo introductorio fue
incoado el 7 de junio de 20234, esto es, en plena vigencia de las
modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 a las normas
sobre competencia de juzgados, tribunales administrativos y
Consejo de Estado contenidas en la Ley 1437 de 20115, lo cual
indica que
el asunto
es de competencia de los
juzgados
administrativos en primera instancia.
4
5
Índice 3 de la plataforma SAMAI.
«Artículo 86 de la Ley 2080 de 2021. Régimen de vigencia y transición
normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las
normas que modifican las competencias de: los juzgados tribunales
y
administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto
de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] »,
en ese entendido y atendiendo a que la Ley 2080 de 2021 empezó a regir el 25
de enero de 2021, a partir del 25 de enero de 2022, las normas sobre
competencia de los juzgados y tribunales administrativos se encuentran en
plena vigencia respecto de las demandas incoadas desde esta última fecha.
7
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Radicado: 11001-03-25-000-2023-00279-00 (3579-2023)
Demandante: Universidad de la Amazonía
Por último, de conformidad con el artículo 168 de la Ley 1437 de
2
011, cuando el juez observe que se presenta una falta de
jurisdicción o competencia, mediante decisión motivada, ordenará
remitir el expediente al competente a la mayor brevedad posible.
Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación
inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión.
Por tal motivo, esta corporación carece de competencia para
conocer del presente proceso y, en consecuencia, se ordenará
remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de
Florencia6 (reparto) para su conocimiento.
Por lo expuesto, el despacho sustanciador,
RESUELVE
PRIMERO. – ADECUAR la presente demanda al medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho.
SEGUNDO. – DECLARAR la falta de competencia del Consejo de
Estado para conocer en única instancia el medio de control de
nulidad
y
restablecimiento
del
derecho
presentado
por
la
Universidad de la Amazonía contra la señora Janeth Blanco Herrera.
TERCERO. – De conformidad con el artículo 168 de la Ley 1437 de
2
011, por Secretaría remitir el expediente a los Juzgados
Administrativos del Circuito de Florencia (reparto), como asunto de
su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Consejero de Estado
6
Por ser competente en atención al lugar donde se prestaron o debieron prestar
por última vez los servicios, conforme al artículo 156 numeral 3 de la Ley 1437
de 2011, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021.
8
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