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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
Radicación: 11001-03-25-000-2025-00462-00 (2796-2025)
Demandante: José René Gutiérrez Méndez
Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES)
Temas: Reliquidación pensión de vejez por actividad de alto riesgo.
Alcance proceso ejecutivo derivado de sentencia judicial. Medios de defensa que atacan obligación contenida en el título. Disminución en la cuantía de la prestación como consecuencia de la expedición de un acto administrativo de cumplimiento. DECLARA INFUNDADO.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuestpor el señor José René Gutiérrez Méndez contra la sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarc
www.consejodeestado.gov.co para lo cual se invocó la causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:
Que mediante Resolución GNR 27676 del 29 de enero de 2014, COLPENSIONES le reconoció el pago de una pensión de vejez por actividad de alto riesgo, efectiva a partir del 1.° de febrero de 2014, en atención a lo dispuesto en la Ley 32 de 1986, con una tasa de reemplazo del 75 % y con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme a lo previsto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 10 de julio de 2020, declaró la nulidad de las Resoluciones SUB 99862 del 16 de abril de 2018 y DIR 12298 del 30 de junio de 2018, que negaron la reliquidación de la pensión de vejez, al no tener en cuenta los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Que, en consecuencia, condenó a Colpensiones a reliquidar la pensión con el 75% de los factores devengados entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2013
—último año de servicios—, esto es, asignación básica, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, así como una doceava parte de la prima de Navidad, bonificación por servicios, prima de servicios y prima de vacaciones, con efectos a partir del 1º de enero de 2014, en virtud de la prescripción de mesadas, siempre que dichos conceptos hubieren sido objeto de descuentos para aportes a pensión.
El 1º de septiembre de 2021, solicitó a COLPENSIONES el cumplimiento de la sentencia objeto de recaudo.
Que la entidad resolvió la solicitud mediante el acto administrativo SUB-87695 del 28 de marzo de 2022, en el cual fijó la mesada pensional en la suma de $1.422.125, tomando como base un nuevo certificado electrónico de tiempo de servicios (CETIL) que no hizo parte del proceso judicial y que difiere del valorado en la sentencia.
Que presentó demanda ejecutiva con el propósito de que se librara mandamiento de pago en los términos establecidos en la sentencia declarativa y por los intereses moratorios a que hubiera lugar, porque habían transcurrido más de 10 meses desde su ejecutoria sin que la entidad hubiera dado cumplimiento.
Que, mediante auto del 14 de abril de 2023, se libró mandamiento de pago por las siguientes sumas: (i) $38.171.505, por concepto de diferencias causadas en las mesadas pensionales del ejecutante desde el 5 de abril de 2015 hasta el 22 de noviembre de 2022; (ii) $10.758.659, por concepto de intereses moratorios liquidados sobre el capital, correspondientes a los periodos comprendidos entre el 20 de octubre de 2020 y el 19 de enero de 2021, y del 2 de septiembre de 2021 al 2 de noviembre de 2022; y (iii) los intereses moratorios que se causen hasta el pago total de la obligación.
Que, mediante sentencia del 8 de mayo de 2023, el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución por las sumas indicadas en el auto que libró mandamiento de pago, al encontrar desvirtuada la excepción de pago propuesta por la ejecutada. Lo anterior, al considerar que los valores reconocidos en la Resolución SUB-87695 del 29 de marzo de 2022 no se compadecen con los certificados por el empleador para el año 2013, conforme a la prueba incorporada en el proceso ordinario, evidenciándose diferencias sustanciales que permiten concluir que lo reconocido tanto en dicha resolución como en la GNR-27676 del 29 de enero de 2014 corresponde a pagos parciales y no al cabal cumplimiento de las sentencias objeto de recaudo.
Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó dicha decisión al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, mediante providencia del 30 de septiembre de 2024.
El 16 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia mediante la cual revocó la decisión de primera instancia que había
ordenado seguir adelante con la ejecución y, en su lugar, declaró probada la excepción de pago total de la obligación y dio por terminado el proceso ejecutivo.
Para sustentar su decisión, expuso los siguientes argumentos:
Que la entidad demandada efectuó la reliquidación de la pensión en cumplimiento de la orden judicial, mediante la Resolución SUB-87695 del 29 de marzo de 2022, en la cual fijó para el año 2013 una mesada pensional de $1.015.576. Por su parte, el ejecutante sostuvo que dicha mesada debía ascender a $1.754.589.
Con el fin de determinar el valor correcto de la mesada pensional para el año 2013, realizó su propia liquidación con fundamento en los valores certificados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), conforme a la constancia allegada en cumplimiento del auto para mejor proveer del 23 de abril de 2025.
En criterio de la Corporación, la mesada pensional debió calcularse con base en los factores devengados y causados en el último año de servicios, así: asignación básica ($11.446.368), auxilio de alimentación ($415.728), auxilio de transporte ($634.500), bonificación por servicios ($476.932), prima de servicios ($732.359), prima de vacaciones ($1.665.828) y prima de navidad ($1.648.696), para un total de $17.020.411, que arroja un promedio mensual de $1.418.367,58 y una mesada pensional de $1.063.775,69.
En razón de que liquidación difiere de la presentada por las partes, la Sala procedió a comparar los valores y a explicar las razones de las discrepancias. Así, constató que no existen diferencias en los rubros de auxilio de alimentación y auxilio de transporte. Sin embargo, en relación con la asignación básica, advirtió que el valor incluido por la parte actora es superior al certificado por el INPEC en el CETIL del 4 de marzo de 2022. Además, encontró que los valores pretendidos por el ejecutante corresponden en realidad a la suma de la asignación básica y el sobresueldo, concepto este último que no fue objeto de la orden judicial, razón por la cual no puede ser tenido en cuenta.
En cuanto a la bonificación por servicios, dijo que la entidad ejecutada incluyó un valor inferior al que corresponde a la doceava parte del monto reconocido durante el último año de servicios. Respecto de la prima de servicios y la prima de navidad, expresó que en la liquidación de la Sala se acogieron los valores certificados por el INPEC en respuesta al auto para mejor proveer, los cuales son inferiores a los señalados por el ejecutante.
En relación con la prima de vacaciones, dijo que no es procedente incluir la totalidad de los valores pagados por este concepto durante el último año de servicios, como lo pretende la parte ejecutante, por cuanto —según informó el INPEC— los pagos efectuados en marzo, agosto y diciembre de 2013 corresponden a períodos causados en vigencias anteriores (causadas entre el 26 de agosto de 2010 al 25 de agosto de 2011, del 26 de agosto de 2011 al 26 de agosto de 2012 y del 26 de agosto de 2012 al 26 de agosto de 2013), de modo que únicamente
resultaba procedente incluir el valor pagado en diciembre, correspondiente al último período de vacaciones causado.
Con base en lo anterior, estableció que la mesada pensional resultante de la reliquidación efectuada en cumplimiento de las órdenes judiciales ($1.063.775,69), actualizada para el año 2014 ($1.084.412,94), es inferior a la reconocida en sede administrativa antes de dichas órdenes ($1.379.744).
Sobre este punto, resaltó que la decisión dispuso reliquidar la pensión de jubilación con los factores devengados en el último año de servicios, precisando que el concepto de “devengar”, según el Consejo de Estado, tiene una connotación jurídica asociada a la adquisición del derecho a una retribución por razón del servicio, y se diferencia del concepto de “percibir”, que alude al pago efectivo.
Concluyó que, al haberse reconocido en sede administrativa una mesada superior a la determinada conforme a las órdenes judiciales, no existen diferencias a favor del ejecutante entre lo pagado por la entidad y lo que debía reconocerse.
Que, al no existir saldo a favor del ejecutante, tampoco hay sumas sobre las cuales liquidar intereses moratorios.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
El señor José René Gutiérrez Méndez interpuso recurso extraordinario de revisión, al considerar que la sentencia impugnada se encuentra incursa en la causal 5 prevista en el artículo 250 del CPACA.
Solicita que se infirme el fallo y, en consecuencia, se ordene a la entidad ejecutada reliquidar la pensión incluyendo el sobresueldo como factor salarial, así como efectuar el pago de las sumas adeudadas y la devolución de los valores descontados desde el año 2013 hasta la fecha.
Para sustentarlo, expone los siguientes fundamentos:
Señala que, conforme a la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Exp. 11001-03-25000-2013-01111-00, se configura un error de carácter argumentativo en la providencia al tomar como norma determinante de los factores salariales el Decreto 1045 de 1978. A su juicio, el régimen aplicable es el previsto en el Decreto 446 de 1994, el cual fue tenido en cuenta por el INPEC en el CETIL del 4 de marzo de 2022, suscrito por la subdirectora Operativa, lo cual genera una expectativa legítima.
Que según el artículo 17 del Decreto 446 de 1994 el sobresueldo constituye un factor salarial determinante que debió ser incluido en la reliquidación pensional, pues su omisión explica la diferencia entre la mesada reconocida con anterioridad a la sentencia y la resultante de su cumplimiento, generando así una afectación económica significativa.
Sostiene que la sentencia recurrida presenta un déficit sustancial, en la medida en que, lejos de restablecer el derecho de su representado a percibir una mesada pensional de acuerdo con la ley, vulnera su mínimo vital al situarlo en condiciones de inestabilidad económica.
Afirma que solo con posterioridad a la sentencia proferida por el Tribunal en sede ordinaria tuvo acceso al CETIL, documento del cual se desprende —en su criterio— que el sobresueldo debía ser incluido como factor salarial en la reliquidación efectuada por Colpensiones, inclusión que fue negada tanto en la sentencia de primera instancia como en la de segunda instancia en sede ejecutiva.
Sostiene que, si bien el Tribunal accedió a las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, desestimó las de la acción ejecutiva, desconociendo el valor probatorio de la liquidación y de los demás documentos que habían sido valorados por el juez de primera instancia.
Adujo que la existencia del CETIL plantea dos escenarios que, en su criterio, ameritan revisión: (i) que, de haberse proferido la sentencia en el proceso ordinario conforme a lo allí certificado, la diferencia entre la asignación pensional reconocida mediante el acto NR 316275 del 10 de septiembre de 2014 habría sido considerablemente mayor a la solicitada en el medio de control; y (ii) que, de haberse concebido en debida forma las pretensiones de la demanda ejecutiva, el monto de la pensión continuaría subvalorada, lo que eventualmente habría conducido, en todo caso, a la interposición del medio extraordinario.
Contestación al recurso extraordinario de revisión
Afirmó que la pretensión no es otra que reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario, utilizando el recurso extraordinario de revisión como una tercera instancia, con el propósito de prolongar una controversia jurídica que ya fue debidamente resuelta.
Finalmente, señaló que, en acatamiento de la sentencia que sirve de título ejecutivo, procedió a reliquidar la pensión mediante la Resolución SUB-87695 del 29 de marzo de 2022, fijando para el año 2014 una mesada de $1.015.576. Precisó que dicho valor resulta inferior al previamente reconocido en la Resolución GNR-27676 del 29 de enero de 2014 ($1.379.744), razón por la cual debió ajustar la prestación en cumplimiento estricto de lo ordenado en las decisiones judiciales.
Concepto del Ministerio Público
La Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación no rindió concepto.
Se decidirá previas las siguientes,
Corresponde a la Sala determinar si procede la revisión de la sentencia emitida el 16 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerando la causal presentada por el recurrente.
Para el efecto, la Sala estudiará: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causal de revisión invocada y iii) Caso concreto.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión
El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgad En los términos del artículo 248 del CPACA:
«Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».
El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos de una sentencia ya ejecutoriad De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos:
Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferent
Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anula
Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación.
Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgad
Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión.
En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la le
El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De allí que, para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia ejecutoriada que ponga fin al proceso. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia.
Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto de revisión, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, procedería su saneamiento. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstanci
La causal de nulidad contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA se configura cuando (i) ocurre alguna de las causales expresamente previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)o (ii) cuando se presentan irregularidades insaneables que vulneran de manera sustancial el derecho al debido
proces al punto de que, de no haberse producido, la decisión judicial habría sido distinta.
A modo meramente enunciativo, la jurisprudencia ha indicado que dicha causal se estructura, entre otros eventos, cuando el fallo:
«(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita
Además de las hipótesis expresamente reconocidas por la jurisprudencia, esta Corporación ha admitido que pueden presentarse otros supuestos no previstos de manera expresa en los códigos procesales que den lugar a la nulidad de la sentencia, siempre que tales eventos deriven de la vulneración directa del artículo 29 de la Constitución Política. No obstante, ha precisado que dicha conclusión no opera de manera automática, pues en estos eventos resulta necesario efectuar un examen material de la irregularidad alegada. En ese sentido, ha señalado que:
«(…) corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial(negrillas y subrayado fuera del texto original).
Para tales efectos, la Corporación ha enfatizado que «(…) no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en tanto incidan en el sentido de la decisión por comprometer el núcleo esencial o el contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso
Con todo, la concreción y extensión jurisprudencial de esta causal de revisión a otros eventos insaneables que implican la violación de derechos constitucionales y
procesales atiende, tal y como lo ha establecido este máximo órgano, a la misma finalidad del recurso extraordinario de revisión: por un lado, permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y por el otro, garantizar el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que sin ella el fallo se hubiera proferido en otro sentid
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros.
Se cuestiona si el Tribunal vulneró el debido proceso en sede ejecutiva al declarar probada la excepción de pago total con fundamento en pruebas y valoraciones que no hicieron parte del debate en el proceso declarativo ni del título que de allí resultó. Que, a partir de dichas pruebas, afirmó que se realizaron interpretaciones sobre los factores salariales —como la exclusión del sobresueldo— y, con ello, desbordó los límites propios de la ejecución.
Para abordar el reproche planteado, la Sala, en primer lugar, traerá a colación el contenido del título ejecutivo y la forma en que la entidad dio cumplimiento a la sentencia, para determinar claramente el marco obligacional que delimita la ejecución; y, en segundo lugar, precisará el alcance de las facultades del juez en sede ejecutiva, a efectos de determinar si la actuación cuestionada se ajustó a dichos límites o si, por el contrario, implicó una alteración del contenido definido en el proceso declarativo y con ello afectó garantías propias del debido proceso.
En ese orden, verificada la actuación, se advierte que mediante sentencia del 10 de julio de 2020 se constituyó el título ejecutivo con fundamento en el cual se promovió la demanda ejecutiva, en la que se ordenó:
«[…] PRIMERO: MODIFICAR los numerales cuarto y quinto de la sentencia proferida el 8 de mayo de 2019 por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en el sentido de señalar lo siguiente: "CUARTO: CONDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES a:
a) RELIQUIDAR la pensión de vejez del señor José René Gutiérrez
Méndez, (…) con el 75% de los factores devengados entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2013 -último año de servicio-, esto es, con la inclusión de la asignación básica, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, 1/12 prima de navidad, 1/12 bonificación por servicios, 1/12 prima de servicios y 1/12 prima de vacaciones, a partir del 1º de enero de 2014 pero con efectos fiscales desde el 5 de abril de 2015, por efecto de la prescripción de las mesadas.
(…)»
En cumplimiento de esa decisión, la entidad pensional efectuó la reliquidación correspondiente con base en los factores señalados en la sentencia y a partir de la información certificada por el INPEC, en los siguientes términos:
«(...) se dispuso a reliquidar con base en la Ley 32 de 1986 con el 75% del promedio del último año 01/01/2013 - 30/12/2013, incluyendo, los factores salariales: Asignación básica, Auxilio de transporte, Subsidio de alimentación, 1/12 Prima de servicios, 1/12 Bonificación servicios prestados, 1/12 Prima de vacaciones y 1/12 Prima de navidad a partir del 5 de abril de 2015, con base en el certificado cetil aportado por la entidad empleadora INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO INPEC.
(.)
Que haciendo una comparación entre lo ordenado en el fallo judicial objeto de cumplimiento y la Resolución GNR 27676 del 29 de enero de 2014, se evidencia que en vía administrativa se efectuó un reconocimiento pensional en condiciones diversas a las que correspondía conforme a la decisión judicial, toda vez que la orden judicial ordenó con el 75% de los factores devengados entre el 10 de enero y el 31 de diciembre de 2013 —último año de servicio-, esto es, con la inclusión de la asignación básica, subsidio de alimentación. auxilio de transporte, 1/12 prima de navidad, 1/12 bonificación por servicios, 1/12 prima de servicios y 1/12 prima de vacaciones, a partir del 10 de enero de 2014 pero con efectos fiscales desde el 5 de abril de 2015, estableciéndose la suma de $1.422.125 para el año 2022, valor inferior al reconocido en sede se estableció una mesada pensional de $1,379,744.00 efectiva a partir del 1 de febrero de 2014.
Como consecuencia de lo anterior, se procederá a MODIFICAR LA MESADA PENSIONAL reconocida con la Resolución GNR 27676 del 29 de enero de 2014, toda vez que es superior a la ordenada en la sentencia judicial, y en dicho sentido se tomará en cuenta que el valor de la mesada ordenada en el fallo corresponde a $1.422.125 para la presente nómina, esto es, al 1 de abril de 2022subrayado fuera del texto original).
En atención a lo anterior, el recurrente promovió demanda ejecutiva con el fin de obtener el pago de la totalidad de las diferencias adeudadas, al considerar errónea dicha interpretación y afirmar que no se le había reconocido ni pagado suma alguna por los conceptos ordenados en el fallo judicial.
En ese contexto, y a partir de los elementos previamente expuestos, debe señalarse que el proceso ejecutivo está previsto exclusivamente para obtener el cumplimiento de la condena judicialmente impuesta y, de ninguna manera, constituye una herramienta o mecanismo para reabrir los debates agotados en el respectivo proceso declarativo; por ello, justamente, el principio de cosa juzgada limita el estudio que compete al juez del proceso ejecutivo.
Sin embargo, ello no significa que la función del juez de la ejecución se agote en una verificación puramente mecánica del título. Si bien su actuación está delimitada por el contenido literal de la condena —lo que excluye la posibilidad de introducir nuevas interpretaciones o reabrir el debate jurídico ya decidido—, también le corresponde examinar el título en su integridad, esto es, no solo su parte resolutiva sino las consideraciones que le sirven de fundamento, con el fin de establecer si la obligación fue efectivamente satisfecha en los términos en que fue definida. Para el efecto y solo cuando dicho alcance no pueda establecerse de manera suficiente a partir del propio título o de las pruebas allí analizadas, le es
dado acudir a otros medios probatorios, incluso de oficio, exclusivamente para verificar el cumplimiento o resolver las excepciones propuestas, mas no para redefinir el contenido de la condena.
Bajo este entendimiento, y en la medida en que el alcance del cumplimiento no podía determinarse de manera suficiente a partir del solo contenido del título, sino que requería su contraste con la forma en que fue materializado por la entidad, el Tribunal acudió legítimamente al ejercicio de sus facultades probatorias. En este contexto, ante la divergencia entre las partes respecto del monto de la mesada, decretó una prueba de oficio —en particular, requirió información al INPEC— con el fin de verificar el cumplimiento de la condena, especialmente en lo relativo a la prima de vacaciones y, con fundamento en los demás documentos allegados por las partes, realizó un análisis contable, comparativo y motivado de las liquidaciones allegadas, explicando las razones de las diferencias encontradas.
De este modo, más que introducir un debate nuevo o alterar el contenido del título ejecutivo, la Corporación desarrolló un ejercicio orientado a verificar si el quantum de la reliquidación efectuada por la entidad ejecutada se ajustaba a lo ordenado en la sentencia, lo cual es propio de la función del juez en el proceso ejecutivo.
Para la Sala el alcance del título ejecutivo no solo delimitó los factores salariales a incluir, sino también el criterio temporal de su reconocimiento, esto es, que dichos emolumentos debían haber sido efectivamente devengados en el último año de servicios. En esa medida, la labor del juez de la ejecución no se agota en una verificación formal de los conceptos enunciados, sino que exige constatar que los valores incorporados en la liquidación correspondan realmente a aquellos causados en el periodo definido por la sentencia, lo cual orienta su función de control sobre el cumplimiento material de la condena.
Así, el Tribunal concluyó, de un lado, que no era procedente incluir valores que, aunque pagados en 2013, correspondían a periodos causados en anualidades anteriores, al establecer que «(…) las vacaciones canceladas durante los meses de marzo, agosto y diciembre de 2013 corresponden (…) a periodos causados en anualidades anteriores (…)». De otro lado —aspecto central del reproche en revisión— determinó que el sobresueldo no podía reconocerse de manera autónoma, por encontrarse comprendido dentro de la asignación básica y no haber sido previsto como factor independiente en el título ejecutivo, conclusión que incidió directamente en la determinación del monto de la prestación por parte de la ejecutada y, por ende, en la inexistencia de diferencias a favor del ejecutante.
Ahora, debe precisarse que la valoración de certificaciones posteriores —como la expedida el 4 de marzo de 2022— no desborda los límites del proceso ejecutivo ni desconoce la cosa juzgada, en la medida en que no se incorporó para redefinir el contenido del derecho reconocido, sino para verificar si la obligación fue cumplida en los términos fijados en el título. En efecto, al proponerse la excepción de pago, el Tribunal quedó habilitado para examinar los soportes que acreditaba la forma en
que la obligación fue satisfecha, lo que justificaba, precisamente, la apreciación de documentos posteriores al fallo declarativo con ese propósito.
Así, del contraste entre la prueba valorada en el proceso declarativo y las allegadas en sede ejecutiva, encontró que no era posible reconocer factores no contemplados en el título ni valores correspondientes a periodos distintos al último año de servicios.
La prueba no se utilizó, entonces, para modificar los factores salariales definidos en la sentencia ni para introducir nuevos elementos al debate, sino como criterio para establecer si los valores efectivamente liquidados corresponden a los parámetros fijados en el título ejecutivo. En esa medida, su valoración resulta no solo admisible, sino necesaria para el ejercicio de la función propia del juez de la ejecución, consistente en asegurar que la liquidación se ajustara estrictamente a la condena y a lo legal.
En estas condiciones, la inconformidad del recurrente se orienta realmente a cuestionar la valoración probatoria y la interpretación jurídica del Tribunal, así como a replantear el régimen normativo aplicable —en particular, la aplicación del Decreto 446 de 199, pese a que en la sentencia que constituye el título se definió expresamente que la reliquidación debía efectuarse conforme al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978:
«Luego entonces, contrario a lo dicho por la entidad demandada, el demandante tiene derecho a que se reliquide su prestación con el 75% de los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, sin embargo, atendiendo a lo señalado el Consejo de Estado en sentencia de 25 de abril de 2019, estos emolumentos deben incluirse siempre y cuando se devenguen en el último año de servicios que para este caso corresponde al periodo comprendido, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2013 y no con lo cotizado durante los últimos 10 años, como lo indicó el juez de primera instancia (…)(subrayado fuera del texto original).
En efecto, esta Corporación ha precisado de manera reiterada que el recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad revertir decisiones que atentan contra la justicia material, pero no constituye un mecanismo para reabrir el debate jurídico ni para corregir errores de interpretación judicial. En ese sentido, esta Subsección, en sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado núm. 1638-16, señaló:
«(...) el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez o para corregir errores in iudicando, pues este fue concebido para discutir y ventilar (...) decisiones que fueron ganadas injustamente, esto es, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar lo que, en términos legales y jurisprudenciales, se conocen como errores judiciales, es decir, los casos de inadecuada valoración de
las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente o su indebida aplicación (error de derecho)» (negrillas fuera del texto original).
La parte recurrente, en esencia, cuestiona tanto la forma en que se estructuró el reconocimiento en sede declarativa —aspecto que quedó definido bajo el fenómeno de la cosa juzgada— como el hecho de que, en sede ejecutiva, se hubiera determinado un monto inferior de la prestación. No obstante, el juez de la ejecución no está llamado a reconfigurar el derecho ni a efectuar juicios de favorabilidad sobre el monto reconocido, sino a verificar si la obligación fue cumplida en los términos del título.
La actividad del juez de la ejecución, como se dijo, es verificar si la condena impuesta mediante sentencia judicial fue cumplida de manera estricta o no, sin tener que acudir a razonamientos o análisis de hechos que complementen, modifiquen, adicionen e incluso aclaren el contenido del título de recaudo, salvo que, excepcionalísimamente exista norma constitucional o legal que lo ordene, tal y como la ha aceptado la Sala en otras oportunidade
De manera que, si la autoridad judicial que adelanta la ejecución advierte que la liquidación contenida en un acto administrativo, mediante el cual aparentemente se le da cumplimiento a esa condena judicial se sobrepasó o incluyó asuntos nuevos, ese debate es sobre el derecho y no sobre el cumplimiento de la obligación clara, expresa y actualmente exigible, pues se entendería que el cuestionamiento recae es sobre la presunción de legalidad de esa decisión administrativa.
Por otro lado, la facultad del juez del ejecutivo de ajustar las sumas objeto de la ejecución encuentra sustento en su deber de dirigir el proceso (artículo 42 CGP) y en la necesidad de asegurar que la condena se cumpla conforme al título y a la Le de modo que el monto inicialmente fijado en el mandamiento de pago no resulta inmutable, pudiendo ser modificado a medida que avanza el proceso, bien sea porque el ejecutado hizo pagos parciales, o porque las sumas no correspondían a los valores realmente adeudados.
En consecuencia, aunque el recurrente discrepe del resultado, lo cierto es que el proceso ejecutivo no constituye el escenario idóneo para discutir nuevamente el alcance del derecho reconocido ni la corrección de los elementos que componente monto de la prestación, sino únicamente para verificar su cumplimiento.
Por último, los planteamientos del recurrente en torno al CETIL no evidencian irregularidad alguna. No configuran un vicio procesal ni una vulneración al debido proceso, sino una mera discrepancia con la forma en que se estructuró y decidió el litigio, sin entidad para desvirtuar la legalidad de la providencia impugnada. Del mismo modo, las referencias al monto promedio de pensiones reconocidas por la
entidad resultan ajenas y carecen de relevancia jurídica para efectos del presente estudio.
En consecuencia, se desprende de lo expuesto que la controversia que plantea el recurrente para afirmar que se configuró una vulneración del debido proceso, con ocasión de la postura adoptada en la sentencia impugnada, tiene por único objetivo que se estudie, nuevamente, la tesis que ha propuesto desde la presentación de la demanda en el proceso primigenio respecto de la inclusión de la totalidad de los factores devengados. Esa pretensión no es procedente bajo la órbita del recurso extraordinario de revisión, el cual como se anotó en precedencia, no puede ser utilizado como una tercera instancia.
Por lo anterior, como la inconformidad del recurrente se sitúa en el plano de la discrepancia interpretativa y no en la configuración de una causal extraordinaria que comprometa la validez de la providencia, el recurso será declarado infundado.
Con la Ley 2080 de 2021 se modificó el artículo 255 del CPACA respecto de la condena en costas en el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos:
«ARTÍCULO 255. Vencido el período probatorio se dictará sentencia.
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Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».
En ese sentido, como las reformas procesales allí establecidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento y el recurso extraordinario cuando ya estaba rigiendo la nueva ley, la Sala considera que es procedente la condena en costas toda vez que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión.
Sin embargo, dado que esta disposición no aborda exhaustivamente la regulación de la condena en costas, es necesario complementarla con lo establecido en el CGP, el cual se aplica por remisión dispuesta en el artículo 188 del CPACA.
Según lo estipulado en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso está acreditada la comparecencia al proceso por parte de COLPENSIONES, a través de la defensa ejercida en el escrito de contestación; actuación que por sí sola, constituye prueba suficiente para tener por causadas las agencias en derecho, en tanto refleja la existencia de gastos inherentes a la defensa judicial por parte de quien resultó vencedor en el litigio.
Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José René Gutiérrez Méndez en contra la sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. CONDENAR en costas al señor José René Gutiérrez Méndez a favor de COLPENSIONES, las cuales se liquidarán por la Secretaría de esta Sección.
Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia.
Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Firmado electrónicamente
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