UNIVERSIDAD PEDAGOGICA Y TECNOLOGICA DE COLOMBIA - Elección de representante de los profesores ante el Consejo Académico / ELECCION DE REPRESENTANTE DE LOS DOCENTES - Requisitos. Etapas previas y procedimiento para la elección / ESTATUTO GENERAL - Requisitos de los aspirantes a miembros del Consejo Académico / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Acto administrativo electoral particular y concreto
El accionante afirma que la Resolución 2205 del 25 de junio de 2007, expedida por el Rector de la UPTC declarando electo al señor Hugo Felipe Salazar Sanabria Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico por las Sedes Seccionales, es ilegal porque el artículo 5 de la Resolución 1674 de 2007 fijó un requisito de inscripción que contraviene lo previsto en los artículos 23 literal c) y 40 literales a) y d) del Acuerdo 066 de 2005 ó Estatuto General de la UPTC, así como el artículo 84 Constitucional, porque en el Estatuto General no se consagró esa exigencia. La Sala encuentra una primera razón, por cierto bastante poderosa, que sume en la improsperidad las súplicas de la demanda, como quiera que ignora uno de los principios cardinales del Estado de Derecho, como es el de Legalidad. Este principio, que tiene asiento, entre otras disposiciones constitucionales, en el artículo 121 cuando enseña que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, y en el artículo 123 al prescribir que “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, es el que permite presumir que las actuaciones de los diferentes funcionarios han sido adelantadas conforme al ordenamiento jurídico, esto es se presumen legales, y que por lo mismo todo aquel que invoque razones de ilegalidad de esa actuación tiene a su cargo el deber de demostrar que así es, debiendo por tanto desvirtuar la presunción de legalidad inherente a las actuaciones administrativas. El juzgamiento de un acto administrativo electoral de contenido particular y concreto, como es la elección acusada, no puede desarrollarse desconociendo la presunción de legalidad propia de un acto administrativo de contenido general que sirvió, a su vez, de soporte a la expedición del acto acusado; también, veladamente tampoco se puede adelantar ese juicio de legalidad pretendiendo invocar como defectos de trámite lo que en verdad son argumentos contra actos administrativos generales y autónomos, pues de patrocinarse ese proceder la afectación al debido proceso sería bastante sería, en atención a que lo que ameritaría una acción de nulidad autónoma terminaría juzgándose en un escenario procesal no previsto por el legislador para ese objeto sino para uno bien distinto, como es el contencioso de nulidad electoral, establecido para juzgar actos de elección o nombramiento más no actos de contenido general. En el presente caso quedó demostrado, que el requisito de que la inscripción de los aspirantes a Representantes de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico, se suscriba por no menos de tres profesores con las calidades previstas en el artículo 28 del Acuerdo 021 de 1993, no viola ninguna de las normas invocadas por el accionante. Por el contrario, se trata de una medida razonable que busca racionalizar las intenciones de los aspirantes a integrar ese cuerpo colegiado, quienes deben contar con un respaldo profesoral mínimo para darle seriedad a su aspiración; además, tampoco resultó cierta la afirmación de que se contravenía lo dispuesto en el literal c) del artículo 23 del Acuerdo 066 de 2005, por no ser esta una disposición reglamentaria y porque su reglamentación la defirió el Estatuto General de la UPTC al Rector de la universidad, previa presentación de la propuesta correspondiente por parte del Comité Electoral. En este orden de ideas no encuentra la Sala que los escasos argumentos del accionante sean de recibo; por el contrario, se verificó la existencia de una actuación legal y sujeta a las normas estatutarias de la UPTC, que por cierto guardan gran similitud con el tratamiento que el constituyente y el legislador dan a los requisitos de seriedad de toda inscripción. Por tanto, la nulidad no prospera.
NOTA DE RELATORIA: Sentencia4059 de 9 de febrero de 2007. Sección Quinta.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil ocho (2008)
Radicación numero: 11001-03-28-000-2007-00048-00
Actor: GERMAN GUEVARA OCHOA
Demandado: REPRESENTANTE PROFESORES UPTC
Profiere la Sala sentencia de única instancia dentro del proceso de la referencia.
I.- LA DEMANDA
1.- Las Pretensiones
Con la demanda se solicita:
“Declarar la nulidad de la resolución No. 2205 de 25 de junio de 2007 'Por la cual se declara electo representante de los profesores de las sedes seccionales ante el Consejo Académico de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia' suscrita por el rector de la UPTC Alfonso López y por el Presidente del Comité Electoral”
2.- Soporte Fáctico
En este acápite se afirma que:
1.- A través de la Resolución 1674 de abril 17 de 2007 el Rector de la UPTC reglamentó la elección acusada, fijando en su artículo 5 que la inscripción de candidatos deberá suscribirse por al menos tres profesores con las calidades señaladas en el artículo 28 del Acuerdo 21 de 1993.
2.- Según el literal c) del artículo 23 del Acuerdo 066 de 2005 - Estatuto General de la UPTC, en el Consejo Académico de la universidad tienen asiento dos profesores escalafonados, de tiempo completo, con antigüedad no menor a 4 años, uno de ellos elegido por la sede central, por voto directo de todos los profesores escalafonados.
3.- La elección del señor HUGO FELIPE SALAZAR SANABRIA se declaró con el acto acusado, obteniendo 57 votos entre 1500 docentes aproximadamente.
3.- Normas violadas y concepto de la violación
Considera el libelista que el artículo 5 de la Resolución 1674 de 2007, al exigir la inscripción de candidatos por no menos de tres profesores con las calidades del artículo 28 del Acuerdo 21 de 1993, contraviene lo dispuesto en el literal c) del artículo 23 del Acuerdo 066 de 2005 ó Estatuto General de la UPTC, “que por ninguna parte exigía la suscripción de la candidatura por firmas”, lo cual debió desanimar las aspiraciones de muchos docentes.
Alega que la decisión administrativa impugnada vulneró el precedente jurisprudencial contenido en el fallo del 9 de febrero de 2007, dictado por esta Sección y por medio del cual se anuló la elección del señor HECTOR ALIRIO PEREZ como representante de los profesores ante el Comité Electoral de la UPTC, por haberse exigido requisitos no previstos estatutariamente. Igualmente invoca los literales a) y d) del artículo 40 del Acuerdo 066 de 2005 y el artículo 84 de {{}{}}}}{{}{}}}}la Constitución, cuya trasgresión se sustenta igualmente en que el Estatuto General de la UPTC “no exigía la postulación de los candidatos a Consejo Académico con firmas. La Resolución atacada las exige”.
II.- LA CONTESTACION
Por medio de apoderado judicial el Rector de la UPTC concurrió al proceso en defensa de la legalidad de la actuación acusada, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y refiriéndose a sus hechos en los siguientes términos.
En cuanto a los hechos uno y dos admitió que el Rector de la UPTC reglamentó el proceso de elección de representante docente por las sedes seccionales ante el Consejo Académico con la Resolución 1670 de 2007 y no con la Resolución 1674. El artículo 4 de dicha resolución fija los requisitos para acceder a dicha representación, armonizando con lo dispuesto en los artículos 23 literal c y 25 del Acuerdo 066 de 2005; en el artículo 8 literal e) de la misma norma se consagran los requisitos para ser representante docente ante el Consejo Superior.
La Resolución 1670 de 2007 se aviene al principio de legalidad porque atiende los criterios objetivos de participación democrática consignados en el Acuerdo 066 de 2005. Las etapas previstas en los artículos 5 y 6 de esa resolución tratan lo relativo a la inscripción de candidaturas y la exigencia de la postulación por tres profesores con la calidad prevista en el artículo 28 del Acuerdo 021 de 1993 “obedece a la reglamentación preexistente al acto de elección y es jurídicamente acertado el número pedido: tres, una minoría entre el total de docentes escalafonados”.
Además, esas exigencias para la inscripción están respaldadas en el principio de la autonomía universitaria que habilita a las universidades a darse sus propios reglamentos, los cuales armonizan con normas superiores como el artículo 108 modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003 y el artículo 9 de la Ley 130 de 1994 que si bien tratan de elecciones de carácter popular, igualmente explican la viabilidad de imponer ciertas exigencias para el acto de inscripción, lo que desde luego no desconoce el artículo 84 de {{}{}}}}{{}{}}}}la Constitución, porque la elección se surte de acuerdo con los reglamentos, que fue precisamente lo que faltó en el caso donde esta Sección anuló la elección del docente HECTOR ALIRIO PEREZ como representante ante el Comité Electoral. Admite como cierto el hecho tres sobre la elección demandada, a lo cual estaba obligado el Rector por tratarse de una de sus funciones.
En cuanto a la desatención de la jurisprudencia sentada por la Sección en el fallo del 9 de febrero de 2007, mediante la cual se anuló la elección del docente HECTOR ALIRIO PEREZ como representante por ese estamento ante el Comité Electoral, debido a la falta de reglamentación del literal b) del artículo 39 del Acuerdo 066 de 2005, asegura el memorialista que esa falencia se superó porque en el año 2007 se expidió el reglamento para todos los procesos de elección de la universidad; el Acuerdo en cita fija los requisitos para ser candidato pero permite regular las etapas previas a la elección, entre ellas la inscripción, como así lo precisa su artículo 40 en el literal a).
Retoma algunos apartes del mencionado fallo para insistir en que aquélla anulación ocurrió porque el Secretario General de la UPTC exigió unos requisitos no previstos estatutariamente, circunstancia que no puede invocarse en esta oportunidad por haberse expedido el reglamento respectivo. De la misma opinión es la Procuraduría General de }{{}{}{{{}{}{}{}{}}{{}{}{{{}{}{}{}{}la Nación, quien dentro del proceso disciplinario 014-162771/2007 adelantado contra el Rector y el Secretario de la UPTC por los mismos hechos, concluyó que se trataba de la exigencia de unos requisitos válidos por contarse ya con el reglamento del caso.
III.- ALEGATOS DE CONCLUSION
Las partes guardaron silencio.
IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Frente a los reparos de ilegalidad propuestos con la demanda, referidos a que se exigió ilegalmente que la inscripción se hiciera por no menos de tres profesores, sostiene la Procuradora Séptima Delegada que si bien en el literal c) del artículo 23 del Estatuto General de la UPTC no se dice nada sobre los requisitos de inscripción, de ahí no puede deducirse ilegalidad “toda vez que unos son los requisitos previsto (sic) en los Estatutos para quien aspire al cargo de miembro del Consejo Académico, y otro el procedimiento llevado a cabo por la Universidad para hacer efectiva dicha elección”.
Luego de indicar los fines perseguidos con la etapa de inscripción de candidaturas a órganos directivos de la universidad, precisó la colaboradora fiscal que el artículo 40 literales a) y d) de los Estatutos Generales de la UPTC le confieren al Comité Electoral iniciativa reglamentaria en lo relativo a las elecciones, lo cual dio lugar a que el Rector de la UPTC expidiera la Resolución 1670 del 17 de abril de 2007, que fijó los requisitos para ser elegido representante de los profesores ante el Consejo Académico, reproduciendo para ello el contenido del artículo 23 del Acuerdo 066 de 2005; allí también se fijó que la inscripción debía estar suscrita por no menos de tres profesores con las calidades señaladas en el artículo 28 del Acuerdo 021 de 1993 ó Estatuto Profesoral, entre otras exigencias. Además adujo:
“Ahora bien, no encuentra esta Delegada que la exigencia de la firma de tres inscriptores del candidato al cargo de Representante ante el Consejo Académico viole los Estatutos de la Universidad, toda vez que la misma fue objeto de reglamentación a través de la Resolución 1670 de 2007; acto administrativo que goza de presunción de legalidad y que no se encuentra suspendido, ni ha sido anulado por la jurisdicción de los (sic) contencioso administrativo. Por lo demás, en sentir de esta Delegada, la exigencia de las tres firmas en la solicitud de inscripción no resulta desproporcionada, ni atenta contra el principio de la democracia participativa que orienta a la Universidad, ya que por el contrario, ésta le otorga una mayor seriedad a las postulaciones de los candidatos dentro de la contienda electoral, evitando que exista una proliferación de inscripciones que, en últimas, conllevarían a la desnaturalización del sistema de representación, el cual al menos, debe poseer un determinado número de aceptación y respaldo, tal y como lo contemplan las distintas reglamentaciones sobre la materia, incluida la Ley de Partidos”
Frente a la sentencia invocada por el accionante no la encuentra aplicable al sub lite, ya que allí la nulidad se configuró porque la limitación de las aspiraciones al cargo respectivo se hizo sin soporte reglamentario o estatutario. En este caso la medida busca darle mayor seriedad a las inscripciones, acogiendo las restricciones del artículo 23 del Estatuto General de la UPTC, y no puede hablarse de violación del artículo 84 de la Constitución Política porque la exigencia de los postulantes se contiene en la Resolución 1670 del 17 de abril de 2007.
Las anteriores consideraciones llevaron a la Procuradora Séptima Delegada a solicitar la desestimación de las pretensiones de la demanda.
V. EL TRAMITE DE INSTANCIA
Radicada y repartida la demanda la Consejera sustanciadora profirió el auto del 10 de septiembre de 2007 solicitando a la UPTC aportar constancia de la publicación del acto demandado, documento que aportado dio lugar a la expedición del auto del 27 de los mismos mes y año, admitiendo la demanda y ordenando las notificaciones correspondientes, así como la fijación en lista por el término legal. Surtidas las notificaciones del caso la UPTC concurrió al proceso a defender la legalidad del acto demandado, para lo cual contestó la demanda en los términos arriba presentados. Después de ello la Consejera conductora del proceso profirió el auto de pruebas, decretando algunas y negando otras, concediendo para su práctica el término legal de 20 días.
Vencido el término probatorio se profirió el auto del 10 de diciembre de 2007 dando traslado a las partes por el término común de cinco días para que presentaron alegatos de conclusión y ordenando la entrega del expediente al agente del Ministerio Público para que conceptuara sobre el caso debatido. Cumplido lo anterior ingresó el expediente al Despacho para dictar sentencia de única instancia, lo cual resulta procedente ante la inexistencia de nulidades procesales.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.- Competencia
La competencia de esta Corporación para conocer de esta acción electoral está fijada por lo dispuesto en el artículo 128 del C.C.A., modificado por el Decreto 597 de 1988 artículo 2 y por la Ley 446 de 1998, artículo 36; al igual que por lo normado en el Acuerdo 55 del 5 de Agosto de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado.
2.- Prueba del Acto Acusado
El acto de elección del señor HUGO FELIPE SALAZAR SANABRIA como Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico por las Sedes Seccionales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC, por un período de dos años, se probó con copia auténtica de la Resolución 2205 del 25 de junio de 2007 expedida por el Rector de la misma universidad (fls. 4 y 5).
3.- Problema Jurídico
El ciudadano GERMAN GUEVARA OCHOA impetró acción pública de nulidad electoral en contra de la elección del señor HUGO FELIPE SALAZAR SANABRIA como Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico por las Sedes Seccionales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC, por un período de dos años, contenida en la Resolución 2205 del 25 de junio de 2007 expedida por el Rector.
Soporta su acusación en que el artículo 5 de la Resolución 1674 de 2007 fijó como requisito de inscripción para los candidatos al cargo de Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico, que dicha solicitud deberá suscribirse por no menos de tres profesores con las mismas calidades previstas en el artículo 28 del Acuerdo 021 de 1993, con lo cual se viola lo previsto en los artículos 23 literal c) y 40 literales a) y d) del Acuerdo 066 de 2005 ó Estatuto General de la UPTC, así como el artículo 84 Constitucional, porque el Estatuto General no establece tal exigencia. Además, sustenta la ilegalidad demandada en no haberse respetado la sentencia del 9 de febrero de 2007, a través de la cual se anuló la elección del señor Héctor Alirio Pérez como representante de los profesores ante el Comité Electoral.
Debe, entonces, entrar a determinar la Sala si con el artículo 5 de la Resolución 1674 de 2007, la UPTC violó las normas invocadas por el accionante, al haber señalado allí unos requisitos mínimos para la inscripción de candidatos al cargo de representante de los profesores escalafonados ante el Consejo Académico por las Sedes Seccionales, para lo cual deberá tenerse en cuenta el contra argumento de la parte demandada, para quien resulta inexistente la nulidad porque ello fue objeto de reglamentación a través de la Resolución 1670 de 2007, que como acto general se presume legal, convirtiéndose en soporte, a su vez, de la legalidad del acto de elección atacado.
También se examinará la fuerza vinculante del fallo proferido por esta Sección el 9 de febrero de 2007, dentro del proceso 4059, por medio del cual se anuló la elección de Héctor Alirio Pérez Rodríguez como Representante de los Profesores ante el Comité Electoral, puesto que en opinión del accionante existe identidad fáctica y jurídica con el presente asunto, motivo por el que debe acogerse la misma tesis.
4.- El Caso Concreto
Tal como se dijo arriba, el accionante afirma que la Resolución 2205 del 25 de junio de 2007, expedida por el Rector de la UPTC declarando electo al señor HUGO FELIPE SALAZAR SANABRIA Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico por las Sedes Seccionales, es ilegal porque el artículo 5 de la Resolución 1674 de 2007 fijó un requisito de inscripción que contraviene lo previsto en los artículos 23 literal c) y 40 literales a) y d) del Acuerdo 066 de 2005 ó Estatuto General de la UPTC, así como el artículo 84 Constitucional, porque en el Estatuto General no se consagró esa exigencia.
La norma en que según el demandante se materializa la violación al ordenamiento jurídico corresponde al artículo 5 de la Resolución 1674 del 17 de abril de 2007 “Por la cual se convoca a la Elección de Representante de los Profesores Escalafonados de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, ante el Consejo Académico, por las Sedes Seccionales”, cuyo tenor literal enseña:
“Artículo 5º.- La solicitud de inscripción deberá ser suscrita por no menos de tres profesores que tengan las calidades previstas en el artículo 28º del Acuerdo 021 de 1993, Estatuto Profesoral, la cual deberá contener:
1.- La manifestación de querer inscribir al candidato.
2.- Sus nombres y apellidos completos.
3.- La facultad a la cual pertenece.
4.- El Consejo para el cual se inscribe.
5.- Los nombres y apellidos completos de quienes lo inscriben.
PARAGRAFO. Al firmar el acta respectiva en señal de aceptación, el candidato debe manifestar de manera explícita que no tiene inhabilidad e incompatibilidad alguna para desempeñar la Representación Profesoral y debe anexar dos fotografías en blanco y negro de 3x3 para la respectiva credencial o tarjetón si así se solicitara” (fls. 171 a 175)
Tal como está propuesta la censura, la misma implicaría que el examen de legalidad se adelantara llevando a cabo una confrontación entre el contenido de la disposición anterior y cada una de las normas jurídicas invocadas con la demanda, vale decir con los artículos 23 literal c) y 40 literales a) y d) del Acuerdo 066 de 2005 ó Estatuto General de la UPTC, así como con el artículo 84 Constitucional, tomando como puntos de referencia los precarios argumentos esbozados con la acusación.
Sin embargo, la Sala encuentra una primera razón, por cierto bastante poderosa, que sume en la improsperidad las súplicas de la demanda, como quiera que ignora uno de los principios cardinales del Estado de Derecho, como es el de Legalidad. Este principio, que tiene asiento, entre otras disposiciones constitucionales, en el artículo 121 cuando enseña que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, y en el artículo 123 al prescribir que “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, es el que permite presumir que las actuaciones de los diferentes funcionarios han sido adelantadas conforme al ordenamiento jurídico, esto es se presumen legales, y que por lo mismo todo aquel que invoque razones de ilegalidad de esa actuación tiene a su cargo el deber de demostrar que así es, debiendo por tanto desvirtuar la presunción de legalidad inherente a las actuaciones administrativas.
Lo anterior para significar que ante acusaciones de ilegalidad de una actuación administrativa, la confrontación propuesta por el accionante debe serlo entre las normas por él señaladas y el acto administrativo de que se trate, sin que por ello se puedan obviar actos administrativos de carácter general en que pueda sustentarse el acto acusado, ya que lo mismo conllevaría una violación abierta al debido proceso porque se permitiría el enjuiciamiento de una decisión administrativa por supuestas razones de ilegalidad que encuentran sustento en un acto administrativo de contenido general ajeno al debate jurídico.
No desconoce la Sala que el juzgamiento de actos administrativos fruto de procesos electorales, como es el caso de la elección del Representante de los Profesores Escalafonados de la UPTC ante el Consejo Académico por las Sedes Seccionales, autoriza examinar las actuaciones intermedias llevadas a cabo para culminar con el acto de elección, pero en ello debe tenerse cuidado de no confundir una actuación intermedia con un acto administrativo de carácter general que gobierna, así sea en parte, el proceso de elección.
Esa distinción se facilita si se recuerda la línea que separa al acto administrativo del acto de trámite. El primero se concibe como la manifestación clara y precisa de la administración para producir efectos jurídicos de índole particular y concreto o ya de carácter general; por su parte el acto de trámite se caracteriza por su contribución al agotamiento de alguna de las fases de un procedimiento administrativo, adquiriendo excepcionalmente connotaciones de acto administrativo cuando haga imposible continuar con la actuación administrativa (C.C.A. Art. 50 in fine).
Pues bien, lo discurrido hasta el momento permite afirmar que el juzgamiento de un acto administrativo electoral de contenido particular y concreto, como es la elección acusada, no puede desarrollarse desconociendo la presunción de legalidad propia de un acto administrativo de contenido general que sirvió, a su vez, de soporte a la expedición del acto acusado; también, veladamente tampoco se puede adelantar ese juicio de legalidad pretendiendo invocar como defectos de trámite lo que en verdad son argumentos contra actos administrativos generales y autónomos, pues de patrocinarse ese proceder la afectación al debido proceso sería bastante sería, en atención a que lo que ameritaría una acción de nulidad autónoma terminaría juzgándose en un escenario procesal no previsto por el legislador para ese objeto sino para uno bien distinto, como es el contencioso de nulidad electoral, establecido para juzgar actos de elección o nombramiento más no actos de contenido general.
Exactamente eso es lo que ocurre en el sub lite, donde el accionante cuestiona la legalidad de la Resolución 2205 del 25 de junio de 2007 expedida por el Rector de la UPTC, bajo el argumento de que el artículo 5 de la Resolución 1674 de abril 17 de 2007 dictada por la misma autoridad, contraviene lo dispuesto en los artículos 23 literal c) y 40 literales a) y d) del Acuerdo 066 de 2005 ó Estatuto General de la UPTC, así como el artículo 84 de la C.P., omitiendo mencionar que lo dispuesto en el artículo 5 de la Resolución 1674 de convocatoria a elección, responde a una regulación general antecedente dictada por las directivas de la universidad para gobernar lo concerniente a esa elección.
En efecto, el Rector de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia expidió el 17 de abril de 2007 la Resolución 1670 “Por la cual se adopta el Reglamento para la Elección de los Representantes de los Profesores Escalafonados de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, ante el Consejo Académico”, cuyo artículo 6 coincide perfectamente con la redacción del artículo 5 de la Resolución 1674 de 2007, puesto que prescribe:
“Artículo 6.- La solicitud de inscripción deberá ser suscrita por no menos de tres (3) profesores que tengan las calidades previstas en el artículo 28º del Acuerdo 021 de 1993, Estatuto Profesoral, la cual deberá contener:
1.- La manifestación de querer inscribir al candidato.
2.- Sus nombres y apellidos completos.
3.- La facultad a la cual pertenece.
4.- El Consejo para el cual se inscribe.
5.- Los nombres y apellidos completos de quienes lo inscriben.
PARAGRAFO.- Al firmar el acta respectiva en señal de aceptación, el candidato debe manifestar de manera explícita que no tiene inhabilidad e incompatibilidad alguna para desempeñar la Representación Profesoral y debe anexar dos fotografías en blanco y negro de 3x3 para la respectiva credencial o tarjetón si así se solicitara” (fl. 105)
Junto a la evidente coincidencia entre el artículo 6 de la Resolución 1670/2007 y el artículo 5 de la Resolución 1674/2007, destaca la Sala que la primera de estas disposiciones hace parte de un acto administrativo de carácter general, proferido con el fin de reglamentar lo concerniente a la elección de los Representantes de los Profesores Escalafonados de la UPTC ante el Consejo Académico y cuya existencia marca un giro importante en la prosperidad del reparo formulado por el accionante, pues como ya se anunció párrafos arriba, la supuesta ilegalidad del acto de elección acusado se fundamenta en que el artículo 5 de la Resolución 1674 exige un requisito en la inscripción que desborda el marco normativo en que descansa la acusación, cuando es lo cierto que se trata de una medida que tiene su génesis en un acto administrativo de contenido general, que goza de presunción de legalidad.
Al soportarse la decisión administrativa impugnada en un acto administrativo de carácter general, que asume la condición de norma jurídica respecto de la elección de los Representantes de los Profesores Escalafonados de la UPTC ante el Consejo Académico, encuentra la Sala que el examen de legalidad planteado sobre la elección de HUGO FELIPE SALAZAR SANABRIA no puede adelantarse ante la evidencia de que los requisitos de inscripción no fueron impuestos por la convocatoria sino por ese acto de contenido general (Res. 1670/2007).
Tampoco puede la Sala, a través de su facultad interpretativa, entrar a suponer que el accionante planteó la excepción de ilegalidad frente al artículo 6 de la Resolución 1670 del 17 de abril de 2007, puesto que así no se hizo; lo que tampoco se considera pertinente por la inexistencia de mérito para ello.
En esta parte de las disquisiciones resulta adecuado recordar que las universidades estatales gozan de cierto grado de autonomía, así reconocida en el artículo 69 de la Constitución y en los artículos 28 y ss de la Ley 30 de 1992 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, autonomía que les permite “darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”, de suerte que el Reglamento adoptado por la UPTC para la elección de los representantes de los profesores escalafonados ante el Consejo Académico, a través de {{{{la Resolución 1670 del 17 de abril de 2007, es un típico acto administrativo de contenido general que viene a desarrollar lo prescrito en el literal c) del artículo 23 del Acuerdo 066 del 25 de octubre de 2005 –Estatuto General de la UPTC-, que reconoce como integrantes del Consejo Académico a dos (2) profesores escalafonados, de tiempo completo, con antigüedad no menor de 4 años, uno por la sede central y otro por las sedes seccionales, elegidos por voto directo de todos los profesores escalafonados.
Así, {{{{la Resolución 1670 de 2007 corresponde a un típico acto reglamentario de parte del Estatuto General de la UPTC, y fue su artículo 6 el que dio lugar a la expedición del artículo 5 de {{{{la Resolución 1674 de 2007, en donde se reproducen los requisitos para la inscripción de candidatos a dicha elección. Por lo mismo, reitera la Sala, el soporte jurídico del artículo 5 de {{{{la Resolución 1674 descansa en el artículo 6 de {{{{la Resolución 1670, norma ésta que corresponde a un acto administrativo de contenido general, revestido con la presunción de legalidad y proferido por la UPTC en ejercicio de su autonomía universitaria, que le permite darse sus propios reglamentos, entre ellos el atinente a la elección de los representantes de los profesores escalafonados ante el Consejo Académico.
Lo argumentado desvirtúa asimismo la posibilidad de que se hubiera vulnerado el artículo 84 de la Constitución que expresa:
“Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”
Y no se da su vulneración precisamente porque la UPTC reglamentó la elección de los representantes de los profesores escalafonados ante el Consejo Académico a través de {{{{la Resolución 1670 del 17 de abril de 2007, por manera que la exigencia de los requisitos de inscripción de candidatos no es algo que sea fruto del capricho de alguna autoridad universitaria sino que es el resultado del cumplimiento de una norma jurídica expedida por la autoridad competente, ciertamente con el propósito de regular lo concerniente a esa elección.
Ahora, aunque las anteriores razones bastan para inferir la improsperidad de la demanda, encuentra apropiado la Sala señalarle al impugnante algunas reflexiones demostrativas de la inexistencia de la ilegalidad demandada por la incorporación del requisito que se reprocha.
Focaliza el accionante el reparo de ilegalidad en los requisitos mínimos para la inscripción de candidatos al cargo de Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico, concretamente en cuanto el artículo 5 de {{{{la Resolución 1674 de 2007 exige que “La solicitud de inscripción deberá ser suscrita por no menos de tres profesores que tengan las calidades previstas en el artículo 28º del Acuerdo 021 de 1993, Estatuto Profesoral”, pues le asigna plenitud reglamentaria al literal c) del artículo 23 del Acuerdo 066 del 25 de octubre de 2005 –Estatuto General UPTC-, a tal punto que no podía adicionársele ningún requisito para quienes desearan candidatizarse.
El literal c) del artículo 23 del Estatuto General en cuestión señala:
“Artículo 23.- El Consejo Académico es la máxima autoridad académica de la Universidad, y estará integrada por: (…)
c) Dos (2) Profesores escalafonados, de tiempo completo, con una antigüedad no menor de cuatro (4) años: uno (1) por la Sede Central, y uno (1) por las Sedes Seccionales, elegidos por voto directo de todos los profesores escalafonados”
De la sola lectura de la norma anterior infiere la Sala que no es cierto que allí se contenga una norma plena desde la perspectiva reglamentaria, como equivocadamente lo esgrime el accionante, ya que se trata de una disposición que apenas indica cuántos y cuáles profesores integran el Consejo Académico de la UPTC y qué profesores podrán intervenir en su elección. En otras palabras, con esa norma la universidad apenas sí precisó qué profesores tienen vocación representativa y quiénes integran el cuerpo de electores con facultad para intervenir en la escogencia de esos dignatarios; es decir, no se precisa reglamentación alguna.
En contrario, dentro del Estatuto General de la UPTC sí existe prueba de que la materia atinente a la elección de esos dignatarios podía ser objeto de reglamentación por parte de las autoridades de la universidad, conclusión que aflora de lo prescrito en su artículo 40:
“Artículo 40.- El Comité Electoral, tendrá las siguientes funciones:
a) Proponer al Rector de la Universidad, la reglamentación para el desarrollo de los procesos de elección democrática, de revocatoria del mandato o de pérdida de envestidura (sic) conforme con la Ley y con los Estatutos de la Universidad, la cual será adoptada por Resolución Rectoral. (…)
d) Proponer al Rector de la Universidad su reglamento interno, el reglamento de cada elección y el procedimiento reglamentario para consultas, quejas e impugnaciones de que trata el literal b) y, en general, todo lo relacionado con su funcionamiento, los cuales serán expedidos por Resolución” (fl.
Como se podrá notar, el artículo 40 del Acuerdo 066 de 2005 es la prueba irrefutable de que el literal c) de su artículo 23 no desarrollaba regulación alguna y de que, a contrario sensu, la materia atinente a los procesos de elección democrática o el reglamento para cada elección estaba por desarrollarse, en cuyo cometido el Comité Electoral podía proponer al Rector de la UPTC la reglamentación pertinente, como efectivamente ocurrió en el sub lite con la expedición de {{{{la Resolución 1670 del 17 de abril de 2007 “Por la cual se adopta el Reglamento para la Elección de los Representantes de los Profesores Escalafonados de }{{}{}{{{}{}{}{}{}}{{}{}{{{}{}{}{}{}la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, ante el Consejo Académico”, dictada por el Rector de la Universidad, que según su parte motiva fue el producto de la propuesta que en su momento hiciera el Comité Electoral.
Tampoco desconoce el orden constitucional el que los aspirantes a los cargos de Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico por la sede central y las sedes seccionales, deban ser inscritos “por no menos de tres (3) profesores que tengan las calidades previstas en el artículo 28º del Acuerdo 021 de 1993”, ya que si bien el Estado Colombiano tiene una organización en forma de República “democrática, participativa y pluralista” (C.P. Art. 1) y que unos de sus fines primordiales es “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (Art. 2 Ib), el derecho a ocupar ciertas dignidades en las entidades públicas no ampara la hipótesis de que allí no se pueden implementar regulaciones para racionalizar el derecho de postulación de los aspirantes a esas dignidades, en virtud a que desde el mismo orden constitucional se establece que el deseo de arribar a cargos donde se deba contar con alguna votación, debe acompañarse de ciertos requisitos de seriedad.
En la Constitución Política existen normas que hablan claramente de la legítima posibilidad de regular el derecho de postulación a cargos de elección popular, incorporando exigencias tales como que la inscripción a esos cargos sólo puede hacerse a través de los partidos o movimientos políticos, obteniendo el aval de sus representantes legales, o por conducto de movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, como así lo preceptúan los artículos 108 y 263 en lo pertinente:
“Artículo 108.- (Mod. A.L. 01 de 2003 art. 2). El Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrán obtenerlas con votación no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Las perderán si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Públicas. Se exceptúa el régimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minorías, en las cuales bastará haber obtenido representación en el Congreso.
Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno.
Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.
La ley determinará los requisitos de seriedad para la inscripción de candidatos. (…)”
“Artículo 263.- (Mod. A.L. 01 de 2003 art. 12). Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en las respectiva elección”
La misma situación se advierte en disposiciones como la Ley 130 del 23 de marzo de 199 “Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, en La Ley 996 del 24 de noviembre de 200{}{{}{{}{}{}{{}{{}{} “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”, y en el Reglamento 01 del 25 de julio de 200 “Por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003” expedido por el Consejo Nacional Electoral.
Tanto el constituyente como el legislador han reconocido la necesidad de racionalizar el ejercicio de los derechos políticos, que pese a su connotación de derechos fundamentales no son absolutos, admitiendo algunas restricciones que no anulan su ejercicio sino que lo hacen más viable en la medida que se actúe a través de ciertas organizaciones o asociaciones. Es decir, la postulación a cargos o corporaciones de elección popular, y por supuesto a ciertas dignidades en el seno de las universidades oficiales que se proveen por el sistema del voto directo, exige un mínimo de asociación, derivada quizás de la comunión de intereses o ideologías, cuyos esfuerzos deben sumarse no solo para formalizar la inscripción sino para alcanzar la curul o cargo pretendido.
Requerir unos presupuestos mínimos de inscripción no hace nugatorio el derecho a participar de la conducción de las universidades oficiales y mucho menos implica un sacrificio desmedido del derecho de postulación de los eventuales aspirantes; al contrario, se trata de la consagración de unos requisitos mínimos de seriedad en la inscripción, seriedad que se cristaliza en la demostración temprana de un respaldo mínimo en la candidatura. De impedirse la consagración de unos requisitos mínimos para la inscripción se expondría cualquier proceso de elección a una situación caótica, al patrocinarse la atomización de intereses sin cohesión o identidad ideológica, lo que desde luego no puede interpretarse como la negación de los derechos de grupos minoritarios, que tampoco están exentos del deber de asociarse para inscribir sus candidaturas. La necesidad de que existan unos requisitos mínimos de seriedad ya fue advertida por la Corte Constitucional al considerar:
“Ahora bien, lo que hace el legislador estatutario en el inciso bajo examen no es otra cosa que establecer estos requisitos de seriedad para el caso en que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos sin personería jurídica inscriban candidatos a la Presidencia de la República, evento en el cual les es exigido avalar la inscripción con un número de firmas equivalente al tres (3%) del número total de votos válidos depositados en las anteriores elecciones a la Presidencia de la República.
La norma que se examina busca asegurar el cumplimiento de un apoyo popular mínimo, lo cual resulta acorde con el espíritu del Acto Legislativo 01 de 2003 (Reforma Política), que como es sabido persiguió que los candidatos y las listas que se postularan a las elecciones contaran con un demostrado respaldo popular, a fin de evitar la excesiva fragmentación de la actividad política.
El número de firmas que se señala resulta razonable (tres por ciento (3%) del número total de votos válidos depositados en las anteriores elecciones a la Presidencia de la República), pues se trata de un porcentaje relativo a los comicios presidenciales y no congresuales, por lo cual es adecuado a las circunstancias
Queda demostrado con lo anterior, que el requisito de que la inscripción de los aspirantes a Representantes de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico, se suscriba por no menos de tres profesores con las calidades previstas en el artículo 28 del Acuerdo 021 de 1993, no viola ninguna de las normas invocadas por el accionante. Por el contrario, se trata de una medida razonable que busca racionalizar las intenciones de los aspirantes a integrar ese cuerpo colegiado, quienes deben contar con un respaldo profesoral mínimo para darle seriedad a su aspiración; además, tampoco resultó cierta la afirmación de que se contravenía lo dispuesto en el literal c) del artículo 23 del Acuerdo 066 de 2005, por no ser esta una disposición reglamentaria y porque su reglamentación la defirió el Estatuto General de la UPTC al Rector de la universidad, previa presentación de la propuesta correspondiente por parte del Comité Electoral.
Por último, arguye el demandante que la elección del señor HUGO FELIPE SALAZAR SANABRIA como Representante de los Profesores Escalafonados ante el Consejo Académico por las Sedes Seccionales, debe anularse por haberse desconocido lo resuelto por esta Sección mediante la sentencia del 9 de febrero de 2007, proferida dentro del expediente 11001032800020060018-00 (4059), adelantado por Germán Guevara Ochoa contra La UPTC, mediante la cual se anuló la Resolución No. 2354 del 7 de julio de 2006 que declaró electo al Profesor HECTOR ALIRIO PEREZ RODRIGUEZ como Representante de los Profesores ante el Comité Electoral.
Brevemente indica la Sala que la legalidad de {{{{la Resolución 2205 del 25 de junio de 2007 expedida por el Rector de la UPTC, no puede juzgarse teniendo como parámetro de control la anterior decisión judicial, por las siguientes razones:
Porque según lo prescrito en el artículo 230 de la Constitución “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley” y la jurisprudencia se toma como criterio auxiliar. Así, cuando el juez administrativo efectúa control de legalidad de los actos de la administración, como en este caso, debe verificar si las normas jurídicas por él señaladas fueron acatadas o no por parte de la administración, y sólo en forma auxiliar puede acudir a la jurisprudencia, sin que la misma pueda ser el único factor determinante de la ilegalidad de un acto administrativo. Por lo mismo, es sólo como criterio auxiliar que se cita tal providencia y sobre la misma está la ley en sentido material, integrándose en esta oportunidad por las normas constitucionales, legales y reglamentarias (UPTC) que apoyan el requisito de inscripción atacado.
Igualmente, no se trata en esta oportunidad de la reproducción de un acto administrativo anulado o suspendido (art. 158 C.C.A.) o el desconocimiento del carácter erga omnes de su sentencia anulatoria (art. 175 Ib). Tan solo afirma el accionante que en esta oportunidad la UPTC dejó de considerar las razones expuestas por esta Sección en aquélla providencia para colegir la nulidad decretada, situación que a lo sumo configuraría la desatención del precedente horizonta, cuya materialización tampoco se da.
Lo discurrido por la Sección en el fallo dictado el 9 de febrero de 2007 dentro del expediente 11001032800020060018-00 (4059), no puede tomarse como precedente del caso que ahora se despacha, ya que entre uno y otro existen diferencias notables, debidamente explicadas en los motivos que condujeron a la nulidad allí despachada:
“Ilegal resulta también la conducta asumida por el Secretario General de la Universidad, quien al publicar el Aviso de Convocatoria “en la página Web Institucional, en las diferentes Decanaturas, Direcciones de Escuela, en todas las carteleras de las diferentes secretarías de las facultades y de Sedes Seccionales, adicionó un requisito al derecho de postulación de los candidatos, consistente en:
“Diligenciar solicitud escrita, en formato suministrado por la Secretaría General (5º piso Nueva Sede Administrativa y Seccionales), en el que se incluyan mínimo cinco (5) firmas que respalden la inscripción (Resalta la Sala)
Esta exigencia de las cinco firmas que respalden la inscripción es igualmente ajena a los Estatutos Generales de la Universidad y por tanto corresponde a una limitación indebida del derecho de los Profesores de la UPTC a registrarse como aspirantes a representantes de su gremio ante el Comité Electoral. Además, no se probó dentro del informativo que esta exigencia y las incorporadas por el Rector de la Universidad al derecho a candidatizarse al susodicho cargo tuvieran soporte estatutario en algún acto administrativo de carácter general de la UPTC, motivo por el que debe inferirse, como ya se anticipó, que el acto de elección enjuiciado está viciado de nulidad al haberse restringido de modo ilegítimo el derecho de buena parte de los Profesores de la Universidad a postularse como Representante de los Profesores ante el Comité Electoral”
Como se podrá notar, en el fallo del 9 de febrero de 2007 (Expediente 4059), la nulidad se basó en que el Secretario General de la UPTC incorporó al proceso de elección de los integrantes del Comité Electoral un requisito no consagrado estatutariamente, como fue requerir un mínimo de cinco firmas que respaldaran la inscripción. Es decir, allí se verificó la ilegalidad porque el proceso de elección se nutrió con un requisito impuesto sin respaldo legal o estatutario; situación que por cierto es diametralmente opuesta a la del actual caso bajo estudio, donde el requisito de la inscripción sí tuvo soporte estatutario, concretamente en el artículo 6 de la Resolución 1670 del 17 de abril de 2007 “Por la cual se adopta el Reglamento para la Elección de los Representantes de los Profesores Escalafonados de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia ante el Consejo Académico”, que luego fue reproducido en el artículo 5 de la Resolución 1674 de 2007 que convocó a la elección demandada.
En este orden de ideas no encuentra la Sala que los escasos argumentos del accionante sean de recibo; por el contrario, se verificó la existencia de una actuación legal y sujeta a las normas estatutarias de la UPTC, que por cierto guardan gran similitud con el tratamiento que el constituyente y el legislador dan a los requisitos de seriedad de toda inscripción. Por tanto, la nulidad no prospera.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
PRIMERO: DENEGAR las súplicas de la demanda de nulidad electoral formulada por el ciudadano GERMAN GUEVARA OCHOA contra {{{{la Resolución 2205 de junio 25 de 2007 expedida por el Rector de la UPTC.
SEGUNDO: En firme esta providencia archívese el expediente.
Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.
COPIESE Y NOTIFIQUESE
SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Presidenta
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
FILEMON JIMENEZ OCHOA
MAURICIO TORRES CUERVO
