Demandante: Néstor Emilio Huertas
Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025)
Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00
Calle 12 No. 7-65 ? Tel: (57) 601350-6700 ? Bogotá D.C. ? Colombia
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00114-00
Demandante: NÉSTOR EMILIO HUERTAS
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA ? DECRETO 639 DEL 11
DE JUNIO DE 2025
Temas: Adecua demanda de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad.
Requisitos legales para la admisión.
AUTO
Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda
presentada por el ciudadano Néstor Emilio Huertas.
I. ANTECEDENTES
1.1. La demanda
El señor Néstor Emilio Huertas presentó demanda, el 20 de junio de 2025, en
ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo
135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025,
expedido por el presidente de la República y sus ministros, con fundamento en
la siguiente pretensión:
Con base en los cargos anteriormente expuestos, respetuosamente solicito a los
honorables magistrados:
1. Admitir la presente demanda
2. Declarar la nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio del 2025, por violación a
los artículos 103; 104; 113; 189; 374 de la Constitución Política; Ley Estatutaria
1757 de 2015 y por la ocurrencia del fenómeno de fraude constitucional.
1.2. Las normas violadas y el concepto de la violación
El demandante invocó como desconocidos los artículos 103, 104, 113, 189 y
374 de la Constitución Política y la Ley Estatutaria 1757 de 2015. Invocó las
sentencias de la Corte Constitucional C-180 de 1994, C-490 de 2011, C-332 de
2017 y C-141 de 2010.
Demandante: Néstor Emilio Huertas
Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025)
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Las censuras de la violación son:
i) Falseamiento constitucional: el acto es nulo porque se presentó la figura
del falseamiento constitucional, que es el fenómeno mediante el cual se otorga
a ciertas normas constitucionales una interpretación y sentido distintos de los
que realmente tienen. Esta figura se conecta con lo que la doctrina alemana
llama modificación no formal de la Constitución.
Afirmó que esto ocurre cuando el Congreso, la administración pública o los
juzgados, "emiten normas jurídicas" inconstitucionales o restringen
ostensiblemente las órdenes previstas en la Constitución y generan estados de
cosas inconstitucionales.
En el caso concreto, el presidente de la República solicitó ante el senado, el
concepto favorable para promover una consulta popular y ante la no aprobación,
expidió el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025.
Para tal efecto, aludió a unos supuestos vicios en el trámite y la votación senatorial,
que no han sido demostrados ante la autoridad competencia, como es, el Consejo
de Estado.
El ejecutivo, en la motivación del decreto demandado, cursó una interpretación
acomodada y conveniente del artículo 4 Superior, generando un alcance indebido,
violatorio del principio de separación de poderes públicos y desconocedor de las
competencias de cada una de las ramas del poder público.
Así las cosas, el acto acusado se emitió sin la aprobación previa del senado de la
República, ante la decisión de concepto desfavorable, en franca violación al artículo
104 de la Constitución Política y falseando la Constitución al emplear el artículo 4
Superior. La justificación para inaplicar la decisión del senado no fue para solucionar
un conflicto entre una ley o acto administrativo y la Constitución Política, sino
descartar el concepto desfavorable del senado de la República.
ii) Falta de competencia del presidente de la República para convocar a
consulta popular sin autorización previa del senado: por usurpar las funciones
propias del congreso, con desconocimiento de la estructura de pesos y contrapesos
que caracteriza al Estado Social de Derecho. Así mismo, violó el principio de
legalidad, el control democrático y el debido proceso legislativo en el marco de los
mecanismos de participación ciudadana.
Al no existir constancia de ley, resolución o proposición aprobada por el senado de
la República, el presidente carecía de la facultad para someter la materia objeto de
la consulta a la voluntad popular, por lo cual el primer mandatario actuó por fuera
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de sus competencias constitucionales, en transgresión del artículo 104
constitucional.
iii) Vicio de forma por la omisión de la firma de todos los ministros: el artículo
104 Superior exige como requisito sine qua non la firma de todos los ministros para
convocar a la consulta popular, de la cual carece el decreto impugnado. Esto lo
despoja de legitimidad y vulnera el principio de responsabilidad ministerial, pilar del
régimen presidencialista colombiano.
Ahora bien, el principio de unidad de gobierno exige que la decisión que
comprometen al Ejecutivo en su integridad, cuente con el respaldo y la
responsabilidad compartida de todos los ministros, que se garantiza con la firma
conjunta de estos.
Así mismo, la responsabilidad política de los ministros frente al senado exige que
los actos del presidente sean suscritos por ellos, para que pueda establecerse una
línea de corresponsabilidad democrática.
Arguyó que si bien, ministros en encargo firmaron el acto demandado, la
responsabilidad política recae sobre los titulares de las respectivas carteras, de los
cuales, algunos se abstuvieron de suscribir el acto.
iv) Desconocimiento del bloque de constitucionalidad y jurisprudencia
reiterada: la Corte Constitucional en la sentencia C-180 de 1994 definió que los
mecanismos de participación ciudadana, deben ser desarrollados mediante ley
estatutaria; en armonía con esto, las sentencias C-490 de 2011 y C-332 de 2017,
reiteraron que la consulta popular nacional requiere de la aprobación del senado y
que la omisión de requisitos sustanciales (como la aprobación del senado) o
formales (como la firma de los ministros) acarrea la inconstitucionalidad del acto.
Por contera, el Decreto 0639 de 2025 vulnera las normas superiores de la
Constitución Política, desconoce el procedimiento legalmente establecido para la
convocatoria a consulta popular de carácter nacional, infringe los principios de
división de poderes, reserva de ley estatutaria, control parlamentario y participación
democrática.
II. CONSIDERACIONES
2.1. Competencia
El despacho es competente para proveer sobre la admisión de la demanda
promovida en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el
presidente de la República, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional
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y se dictan otras disposiciones», conforme a lo dispuesto en los artículos 125.31,
149.12 y 1843 del CPACA. Esta facultad se ejerce en concordancia con lo previsto
en el artículo 134 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024,
dictado por la Sala Plena de esta Corporación.
2.2. Requisitos formales de la demanda
De acuerdo con los artículos 184 y 135 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los
artículos 162, 163 y 166 de la misma regulación es obligación de la parte actora: i)
designar las partes y sus representantes; ii) expresar con precisión y claridad lo
pretendido; iii) determinar los hechos y omisiones que soportan las pretensiones;
iv) indicar los fundamentos de derecho o las normas constitucionales violadas y
explicar el concepto de la transgresión alegada; v) solicitar la práctica de pruebas,
si a bien lo tiene; vi) indicar el lugar y dirección de notificaciones de las partes y vii)
acompañar la demanda con los anexos correspondientes, entre otros aspectos.
Valga recordar que algunos de estos requisitos fueron objeto de modificación, con
la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 «Por medio de la cual se Reforma el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ?Ley
1437 de 2011? y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los
procesos que se tramitan ante la jurisdicción». En este orden, en lo que tiene que
ver con los requisitos de forma de la demanda, se dispuso:
Artículo 35. Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la
Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
7. Mod. Art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dirección donde las partes y el
apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal
efecto, deberán indicar también su canal digital.
1 De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes
reglas: (...) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias
interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el
recurso de queja.
2 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: (...) 1. De la nulidad de los actos
administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional...
3 Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. La sustanciación y ponencia de los
procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados
de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes
reglas y procedimiento:
4 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los
asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones
atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:
(...)
Sección Quinta:
(...)
2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los
actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección,
vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos
significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las
relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. (Negrilla fuera del texto).
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8. Adic. Art. 35 Ley 2080 de 2021. El demandante, al presentar la demanda,
simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos
a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se
desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda
presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este
deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal
digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la
misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus
anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará
al envío del auto admisorio al demandado.
Conforme a lo anterior, se tiene que son varios los aspectos que fueron modificados,
a saber: i) se contempla el deber de indicar el canal digital donde se notificarán las
partes y el apoderado de quien demanda, con lo cual se modificó el carácter
facultativo inicialmente previsto en el artículo 162, numeral, 7º del CPACA5, ii) se
impone al demandante que, simultáneamente con la presentación de la demanda
envíe copia de ella y sus anexos por «medio electrónico» a los demandados,
excepto en el caso en que se soliciten medidas cautelares o se desconozca el lugar
en donde estos recibirán notificaciones; lo anterior, sin perjuicio de su envío físico
cuando no se conozca el canal digital correspondiente, so pena de inadmisión iii)
esta misma obligación se estableció para el actor cuando allegue escrito de
subsanación de la demanda iv) el envío de la demanda y sus anexos a través de
«mensaje de datos» y v) no será necesario acompañar copias físicas, ni
electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado.
2.3. Los presupuestos materiales o sustanciales
Al tratarse de un medio de control especial, el mismo marco procesal normativo
dispone que además de los requisitos de forma, el operador judicial debe analizar
los siguientes supuestos: i) el carácter general del acto; ii) la autoría; iii) el aspecto
relacional directo del fundamento origen del acto impugnado, el cual debe provenir
de la Constitución Política y, iv) que no se trate de norma que sea del conocimiento
y juzgamiento de la Corte Constitucional.
5 Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente
y contendrá:
(...) 7. Mod. art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien
demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal
digital.
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2.4. Análisis de la demanda y su adecuación
Visto el contenido del decreto demandado encuentra el Despacho que este no se
corresponde a aquellos que son susceptibles de ser judicializados mediante el
medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.
En efecto, conforme con los artículos 111, 135 y 184 del CPACA es competencia
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las demandas
que se promuevan contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte
Constitucional, conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 111 citado.
Así mismo, al armonizarse con el artículo 135 referido, se evidencia que la
competencia jurisdiccional recae sobre los decretos de carácter general dictados
por el Gobierno Nacional, o también contra actos de carácter general que, por
expresa disposición constitucional, sean dictados por entidades u organismos
distintos a aquel, pero que no tengan carácter material de ley.
Cabe precisar que ese mecanismo de control jurisdiccional procede únicamente
respecto de actos normativos que se profieran en ejercicio de una potestad atribuida
directamente por la Constitución, es decir, reglamentos de origen constitucional,
cuya validez deba dictarse a la luz de los mandatos superiores que los habilitan.
En lo que respecta a los requisitos de procedencia, la Sala Plena del Consejo de
Estado6 ha precisado que deben satisfacerse los siguientes:
En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general,
dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una
expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa
con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la
jurisprudencia7 que tampoco procede el medio de control de nulidad por
inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo
legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada "necesariamente
involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal...", además de la
Constitución.
En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en
ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos,
conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia
de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un
reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de
6 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 6 de junio de 2018. Rad.: 11001-03-15-000-2008-
01255-00. M.P. Oswaldo Giraldo López.
7 «Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-
27-000-2012-00046-00».
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atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera
directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica (...).
Asimismo, la Corte Constitucional8 declaró la exequibilidad de la interpretación
adoptada por el Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de
2011, al considerar que se ajusta a los principios de distribución funcional de
competencias y supremacía constitucional.
Bajo tales consideraciones, el despacho advierte en primer lugar, que el acto
demandado en este asunto no tiene la naturaleza de un reglamento constitucional
autónomo. Es decir, no se expidió en ejercicio de atribuciones que le permitan al
presidente desarrollar de manera directa la Constitución. Nótese que en el Decreto
639 de 2025, el presidente convoca a una consulta popular nacional, lo que indica
que se expidió en función de un trámite previsto legalmente en las leyes estatutarias
134 de 1994 y 1757 de 2015.
Es preciso señalar que, aun cuando en el fundamento de la demanda se invoca el
artículo 104 superior, que consagra la necesidad de un concepto previo favorable
del Senado, para que el presidente pueda convocar la consulta en cuestión, ello no
cambia la naturaleza del decreto demandado, junto con los principios
constitucionales invocados por el demandante. En este preciso caso, se trata de un
acto administrativo general de contenido electoral, en tanto desarrolla un
mecanismo de participación ciudadana, cuya reglamentación está contenida en la
Ley Estatutaria 1757 de 2015.
De modo que, la facultad del presidente al expedir el acto acusado en este asunto
deviene de una potestad legal que debe ser sometida a un juicio de nulidad del juez
contencioso administrativo y no de la nulidad por inconstitucionalidad; se insiste,
este último control solo procede contra un reglamento que provenga directamente
de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de
ley.
Por lo tanto, resulta claro para el despacho que el acto demandado no es un
reglamento autónomo, toda vez que de su contenido no se evidencia que esté
desarrollando directamente una disposición constitucional; en consecuencia, la
demanda no cumple con los requisitos y presupuestos medulares de procedencia
de la nulidad por inconstitucionalidad, esto es, que el acto que se judicializa cumpla
con las características expuestas en precedencia y, en esa medida, no resulta viable
que este sea enjuiciado por vía.
Sin embargo, en consideración a que el medio de control procedente para discutir
la legalidad del acto acusado es el de nulidad, consagrado en el artículo 137 del
8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro
Linares Castillo.
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Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 de la misma codificación, el
despacho adecuará el trámite a aquel.
En tales condiciones, la demanda presentada en contra del Decreto 639 del 11 de
junio de 2025, por el presunto desconocimiento de los artículos 104, 103, 113, 189
y 374 de la Constitución Política, se tramitará bajo la égida del medio de control
de nulidad.
Precisado lo anterior, corresponde establecer si el escrito de demanda reúne los
requisitos formales para ser admitida. Según se tiene, el actor designó las
pretensiones, los fundamentos de derecho y adjuntó copia del acto demandado.
Dijo que no se requerían pruebas por ser un asunto de derecho; sin embargo, glosó
que el i) senado de la República emitió concepto desfavorable a la solicitud
presidencial. Dentro del contenido de la demanda ii) no se observa capítulo de
hechos; iii) ni la designación clara de la parte demandada, iv) tampoco del sitio para
notificaciones de esta. Finalmente, v) no se acreditó el cumplimiento del numeral 8
del artículo 162 del CPACA, que dispone:
El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio
electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se
soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá
notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante
cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario
velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la
demanda. (Se destaca)
De manera que, hay lugar a inadmitir la demanda con el fin de que el actor subsane
los defectos formales anteriormente señalados so pena de rechazo, en los términos
del artículo 170 del CPACA.
En virtud de lo anterior, el Despacho
III. RESUELVE:
PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada
por el señor Néstor Emilio Huertas contra el Decreto 639 del 11 de junio de 2025
«por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras
disposiciones» al trámite del medio de control de nulidad consagrado en el
artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
SEGUNDO: INADMITIR la demanda de nulidad formulada por el señor Néstor
Emilio Huertas en contra de la Presidencia de la República.
Demandante: Néstor Emilio Huertas
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TERCERO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que
subsane los defectos advertidos, conforme con lo establecido en el artículo 170 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, so pena
del rechazo de la demanda.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la
providencia oficial con el número de radicación en
https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx
