Demandante: Alejandro Antonio Cadavid Pinilla
Demandado: Consejo Nacional Electoral
Radicado: 11001-03-28-000-2026-00231-00
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación: 11001-03-28-000-2026-00231-00
Demandante: ALEJANDRO ANTONIO CADAVID PINILLA
Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
Remisión del proceso por falta de competencia.
El despacho analiza la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer la demanda nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, con base en los siguientes:
ANTECEDENTES
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el señor Alejandro Antonio Cadavid Pinilla, actuando a través de apoderado, presentó demanda contra el Consejo Nacional Electoral en la que pretende:
Respetuosamente solicito al H. Consejo de Estado – Sección Quinta – que, previos los trámites legales pertinentes, profiera sentencia en la que se declare:
- PRETENSIÓN DECLARATIVAS.
- DECLARAR la NULIDAD ABSOLUTA de la Resolución No. 07087 del 20 de agosto de 2025 proferida por el Consejo Nacional Electoral, por las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, específicamente: violación al debido proceso (art. 29 C.P.), infracción de las normas en que debería fundarse, falsa motivación y desconocimiento del derecho de defensa y contradicción.
- DECLARAR la NULIDAD ABSOLUTA de la Resolución No. 10166 del 15 de octubre de 2025 proferida por el Consejo Nacional Electoral, por las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, específicamente: violación al debido proceso (art. 29 C.P.), infracción de las normas en que debería fundarse, falsa motivación y desconocimiento del derecho de defensa y contradicción.
- PRETENSIONES CONSECUENCIALES.
- Como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenar el RESTABLECIMIENTO PLENO DEL DERECHO del señor Alejandro Antonio Cadavid Pinilla, dejando sin efecto la sanción impuesta y cualquier anotación o registro derivado de los actos anulados.
- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Consejo Nacional Electoral la devolución de los recursos, costas o agencias en derecho canceladas por el señor Alejandro Antonio Cadavid
- Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al Consejo Nacional Electoral la eliminación de cualquier registro, antecedente disciplinario o electoral que haya sido constituido con base en los actos anulados.
Demandante: Alejandro Antonio Cadavid Pinilla
Demandado: Consejo Nacional Electoral
Radicado: 11001-03-28-000-2026-00231-00
CONSIDERACIONES
El despacho es competente para proveer sobre la presente demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 12
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.
La falta de competencia como presupuesto procesal
Cuando el juez estudia la admisibilidad de la demanda, se erige para este el deber de analizar si el libelo inicial cumple con los denominados presupuestos procesales, que «[…] constituyen el mínimo de requisitos para la rituación válida y regular del proceso Contencioso Administrativo y que determinan su nacimiento legítimo, su desarrollo normal y su culminación con una sentencia.
Así, la labor del funcionario judicial, ab initio del iter procesal, no se agota en el estudio de los requisitos de forma de la demanda – uno de los presupuestos en comento–, sino que también debe reparar en otros aspectos, como el agotamiento de los recursos que legalmente fueren obligatorios, la caducidad, la capacidad para ser parte, la competencia del juez, etc.
La falta de atención de este presupuesto configura la denominada excepción previa de falta de competencia, frente a la cual esta corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones, así:
Demandante: Alejandro Antonio Cadavid Pinilla
Demandado: Consejo Nacional Electoral
Radicado: 11001-03-28-000-2026-00231-00
Según la doctrina la competencia es uno de los aspectos más importantes a la hora de recurrir a la administración de justicia, debido a que es esta figura la que permite determinar “cuál de todos los funcionarios que tienen jurisdicción es el indicado para conocer de un determinado asunto. Ahora bien, desde el punto de vista teórico se han acuñado varios criterios determinadores de competencia a saber: objetiv, subjetiv, territorial y funciona, y se ha entendido que la conjunción de todos ellos determinarán cuándo una autoridad judicial es competente para conocer de cierto asunto.
Dada la relevancia de este concepto el legislador en el artículo 168 del CPACA estipuló que si al recibir la demanda el juez estima que no es competente, deberá remitir el expediente al competente a la brevedad.
Asimismo, el artículo 133 del C.G.P, aplicable por disposición del artículo 306 del CPACA erigió la falta de competencia como un vicio que afecta la validez del proceso pero, contrario a lo asegurado por el recurrente, determinó que “cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente”.
En este orden de ideas, es evidente que la competencia es un presupuesto indispensable para el curso del proceso, y por ende, la falta de competencia puede erigirse como un vicio de aquel, que se subsana remitiendo el expediente a la autoridad judicial correspondient. [Subrayado fuera de texto].
Así las cosas, constituye una carga para quien acude a la administración de justicia, presentar la demanda ante el juez competente, esto es, atendiendo la distribución que el legislador ha estructurado en torno al conocimiento de esta. De lo contrario, la autoridad judicial debe dar aplicación al artículo 168 del CPACA, el cual establece que «[e]n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».
Análisis de la competencia en el caso concreto
En el caso objeto de estudio se pretende la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos:
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Demandado: Consejo Nacional Electoral
Radicado: 11001-03-28-000-2026-00231-00
Resolución 07087 del 20 de agosto de 2025, por la cual, el Consejo Nacional Electoral sancionó al señor Alejandro Antonio Cadavid Pinilla con multa, al calificar sus publicaciones en redes sociales como «propaganda electoral extemporánea», con infracción del artículo 35 de la Ley 1475 de 2011.
Resolución 10166 del 15 de octubre de 2025, mediante la cual, el CNE decidió no reponer y confirmó en su integridad la sanción impuesta.
A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicita: (i) se deje sin efectos la sanción impuesta; (ii) se ordene al demandado la devolución de los recursos, costas y agencias en derecho canceladas y, (iii) se elimine cualquier registro o antecedente derivado de la sanción impuesta. Adicionalmente, precisó que: «La cuantía del presente proceso corresponde al monto de la sanción económica impuesta mediante la Resolución No. 07087 de 2025 [$19.459.513, confirmada por la Resolución No. 10166 de 2025, más los correspondientes intereses y actualización monetaria.».
En punto a la competencia de esta corporación para conocer de la presente demanda, la parte actora invocó el numeral 7 del artículo 13 de la Ley 1475 de 14 de julio de 2011, que dispone:
Artículo 13. Competencia y procedimiento para imponer sanciones a los partidos y movimientos políticos. El Consejo Nacional Electoral es titular del ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
(…)
7. La decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral podrá ser demandada ante el Consejo de Estado. Cuando la sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería jurídica, la demanda contencioso administrativa contra el acto sancionatorio se tramitará en forma preferencial y será sustanciada con prelación para lo cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de hábeas corpus y el de las acciones de tutela. (Subrayas no pertenecen al texto original)
El aparte destacado resultaba coherente con la norma original que contemplaba la Ley 1437 de 2011 –promulgada el 18 de enero de 2011–, que en su artículo 149, numeral 2.º, disponía que el Consejo de Estado conocía, en única instancia, de los asuntos «… de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.».
Demandante: Alejandro Antonio Cadavid Pinilla
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Radicado: 11001-03-28-000-2026-00231-00
Pese a lo anterior, no puede perderse de vista que, posteriormente, el legislador expidió la Ley 2080 de 202, a través de la cual introdujo modificaciones en relación con los asuntos asignados al Consejo de Estado, entre ellos los concernientes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la exposición de motivos de la mencionada reforma legislativa se explica la necesidad de introducir ciertos cambios a las reglas de competencia de las autoridades de la jurisdicción contencioso administrativa, en los siguientes términos:
[E]s un hecho aceptado en la comunidad jurídica y judicial que, en relación con las competencias asignadas, se han generado varias dificultades por la sobrecarga de asuntos que conoce el Consejo de Estado como juez de instancia, situación que ha impedido que ejerza contundentemente su labor de órgano unificador de la jurisprudencia. Por esta razón, un eje central de este proyecto de ley se refiere a varios ajustes normativos en esta materia, que tendrán por objeto redistribuir armónicamente las competencias entre los jueces administrativos, tribunales administrativos y Consejo de Estadhttps://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2018-2022/2019-.
Coherente con lo anterior, el legislador sustrajo al Consejo de Estado de conocer, en única instancia, de las nulidades y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 149, numeral 2º, del CPACA –en su versión original–, de tal manera que en demandas como la presente, cuyos presupuestos procesales aquí se analizan, su conocimiento corresponde, en primera instancia, a los tribunales y a los juzgados administrativos de cara al orden de la autoridad que expide el acto y la cuantía, así:
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
(…)
2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvierten actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…)
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22. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden.
(???)
ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (?)
3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En el sub examine, comoquiera que se demanda la nulidad de un acto administrativo del Consejo Nacional Electoral y, a título de restablecimiento del derecho, se solicita la devolución de las sumas canceladas por concepto de sanción ($19.459.513), esto es, una suma inferior a 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes ($1’000.000.000), se impone concluir que la competencia para conocer del presente asunto, en primera instancia, recae en los jueces administrativos, conforme a lo dispuesto en el transcrito numeral 3.º del artículo 155 del CPACA, modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021.
Ahora bien, con el fin de determinar el circuito del juez administrativo que debe conocer de esta demanda, el numeral 8.° del artículo 156 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, señala que la competencia por razón del territorio en los casos de imposición de sanciones, como ocurrió en el presente caso, se determina por el «[…] lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción».
Así las cosas, de lo expresado en la Resolución 10166 de 2025, uno de los actos cuestionados, se advierte que la sanción impuesta por el Consejo Nacional Electoral al ciudadano Alejandro Antonio Cadavid Pinilla se originó por la vulneración del artículo 35 de la Ley 1475 de 2011, derivada de la divulgación extemporánea de propaganda electoral de cara a las elecciones del pasado 29 de octubre de 2023, en las que participó el señor Cadavid Pinilla en calidad de candidato a la alcaldía del municipio de Calima (El Darién), Valle del Cauca.
En consecuencia, como se infiere que la conducta que dio lugar a la sanción que se controvierte se realizó en el municipio de Calima (El Darién), Valle del Cauca, y dicho ente territorial pertenece al circuito judicial administrativo de Bug, le
Demandante: Alejandro Antonio Cadavid Pinilla
Demandado: Consejo Nacional Electoral
Radicado: 11001-03-28-000-2026-00231-00
corresponde a los juzgados administrativos de Buga (Reparto) conocer del presente asunto.
Por consiguiente, se ordenará la remisión inmediata del expediente a la referida autoridad judicial, para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, el despacho
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a los juzgados administrativos de Buga (Reparto), Valle del Cauca, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
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