CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 13001-23-33-000-2016-00336-02 (0430-2026)
Demandante: William Valderrama Hoyos
Demandado: Procuraduría General de la Nación
Temas: Rechaza demanda por falta de conciliación extrajudicial Decisión: Confirma decisión
AUTO INTERLOCUTORIO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante, contra la decisión del 5 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que rechazó la demanda, previos los siguientes:
ANTECEDENTES
El señor William Valderrama Hoyos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derech–, en la cual solicitó la nulidad parcial del fallo disciplinario del 17 de octubre de 2014, en lo atinente a la multa de 8 meses de salarios que le fue impuest–.
Relató que prestó servicios en calidad de secretario de hacienda del departamento de Bolívar desde el 3 de noviembre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2011.
El 19 de mayo de 2011 se presentó queja disciplinaria contra varios empleados del departamento de Bolívar, entre ellos en su contra, por supuestas irregularidades en el pago realizado en favor del señor Luis Alberto García Chacón con ocasión a la suma a él reconocida en la Resolución núm. 1114 del 10 de diciembre de 2010 por concepto de salarios y prestaciones sociales.
Seguidamente, el 17 de octubre de 2014, previo a la apertura de la
investigación disciplinaria, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública profirió fallo de primera instancia en el que lo sancionó, entre otros, por haber incurrido en falta gravísima con culpa grave.
Contra la decisión anterior interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto en fallo de segunda instancia que dispuso confirmar parcialmente el numeral quinto del acto anterior «bajo el entendido de que se sanciona solo con suspensión por el término de 8 meses».
Trámite de primera instancia y providencia recurrida.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 6 de octubre de 202–, inadmitió la demanda y concedió el término de 10 días a la parte demandante para que subsanara, entre otras falencias, la relativa al requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial dispuesto en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, toda vez que, si bien en la demanda se pretende la nulidad del numeral 5 del fallo del 8 de octubre de 2015, dicha solicitud generaría el restablecimiento automático del derecho del demandante en cuanto a que desaparecería la multa impuesta, razón por la cual, debió agotarse la conciliación.
En el escrito de subsanació–, en cuanto al yerro anterior, el actor adujo que el a quo no tuvo en cuenta que la conciliación extrajudicial debe agotarse ante la Procuraduría General de la Nación – parte del Ministerio Público –, entidad que figura como demandada en el proceso.
De manera que exigir el cumplimiento de dicho requisito «desnaturaliza el mecanismo de conciliación, puesto que la demandada no puede fungir como tercero neutral e imparcial ante la valoración jurídica y fáctica que realiza el demandado a un acto administrativo de naturaleza sancionatoria»
Mediante auto del 5 de abril de 202–, el Tribunal resolvió rechazar la demanda por falta de subsanación, toda vez que el derecho objeto de controversia tiene efectos patrimoniales y está sujeto a disposición de las partes, lo que impone el agotamiento del requisito de la conciliación prejudicial.
Asimismo, el dicho del demandante no tiene vocación de prosperidad, puesto que dentro del trámite de conciliación que se hubiera adelantado, la Procuraduría General de la Nación actuaría en virtud de dos funciones diferentes sin afectar su imparcialidad.
Y es que acceder a su argumentación implicaría desconocer las disposiciones
normativas que regulan el asunto solo porque la Procuraduría General de la Nación funge como parte demandad.
Recurso de apelación.
Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante presentó el recurso de apelación, solicitó que sea revocado el auto del 5 de abril de 2024 y, en su lugar, se ordene proseguir con el trámite. Para ello «reiter[ó] todos los argumentos planteados en el memorial de subsanación de la demanda presentado por el suscrito el 24 de octubre de 2023 al correo stadcgena@cendoj.ramajudicial.gov.copor lo que ruego al Ad Quem que tenga en cuenta dicho memorial al momento de valorar este recurso.»8
Tras transcribir apartes de la providencia recurrida, adujo que, aunque el tribunal afirmó que al tramitar la conciliación extrajudicial la Procuraduría General de la Nación tendría dos funciones diferentes, no se explicó cuáles eran estas funciones, y citó un auto del Consejo de Estado identificado con 76001-23-33-000- 2017-00113-01(4721-18), el cual no se encuentra en el buscador de jurisprudencia de la Corporación.
CONSIDERACIONES
Procedencia y competencia.
El auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021.
El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA.
Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación.
Problema jurídico.
Le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que rechazó la demanda por no agotar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial. Para resolver el problema jurídico, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) agotamiento de
conciliación prejudicial, y ii) caso concreto.
La conciliación como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad en los casos en que se acuda a la jurisdicción contenciosoadministrativa mediante los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, siempre que el asunto sea conciliable.
En cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-713 de 2008, declaró ajustada a la Constitución la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Señaló que esta es válida no solo para las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, sino también para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85.
Justificó dicha exigencia en que, a diferencia de la simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad, las cuales versan sobre la legalidad de los actos administrativos en abstracto, la nulidad y restablecimiento suele involucrar intereses particulares, usualmente de contenido patrimonial, los cuales son susceptibles de conciliación.
Esta postura se enmarca en el propósito del legislador de fortalecer los mecanismos alternativos de solución de conflictos, promoviendo la autocomposición con la intervención de un tercero imparcial que facilite un acuerdo ágil entre las partes, lo cual contribuye a reducir la congestión judicial.
Para identificar los asuntos que deben someterse a conciliación prejudicial, es necesario remitirse al artículo 2 del Decreto 1716 de 2009. Esta norma dispone que pueden conciliarse, total o parcialmente, los conflictos de carácter particular y contenido económico que sean de competencia de la jurisdicción contenciosoadministrativa, mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los reemplacen.
Dicha norma también establece limitaciones: no son conciliables los asuntos tributarios, aquellos que deban tramitarse por proceso ejecutivo conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, ni los casos en que la pretensión correspondiente haya caducado. Además, el conciliador deberá garantizar que no se afecten derechos ciertos, indiscutibles o mínimos e irrenunciables.
- También, el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 exceptúa el agotamiento del mecanismo cuando se solicite con la demanda el decreto de una medida cautelar de carácter patrimonial10, y por vía jurisprudencial, la Sección Segunda de esta Corporación ha precisado que la conciliación extrajudicial tampoco resulta exigible en aquellos casos en los que se controviertan derechos laborales, ciertos e indiscutibles11.
- A partir de estas disposiciones vigentes para la fecha de presentación de la demanda12, esta corporación ha señalado que, tratándose de la nulidad y restablecimiento del derecho, la conciliación extrajudicial es exigible cuando el asunto sea conciliable, transigible o susceptible de desistimiento.
Caso concreto.
Aduce el apelante que, en este caso, no es exigible el requisito de conciliación extrajudicial como presupuesto de procedibilidad, toda vez que la demanda se encuentra dirigida contra la Procuraduría General de la Nación, parte del Ministerio Público, por lo que el trámite de la conciliación extrajudicial no se llevaría a cabo ante un tercero imparcial.
Desde ya advierte la Sala que el reparo del recurrente no tiene vocación de prosperidad, pues como se precisó en el acápite anterior, y de acuerdo con la normativa procesal vigente a la fecha de presentación de la demanda13, la conciliación prejudicial constituye un requisito de procedibilidad siempre que el asunto sea conciliable, como sucede en el caso de marras, pues se trata de la nulidad parcial del fallo disciplinario del 8 de octubre de 2015 que en su numeral 514 confirmó la decisión del 17 de octubre de 2014, en el sentido de imponer al demandante la sanción de 8 meses de salario, penalidad de carácter económico.
Y si bien la ley y la jurisprudencia prevén hipótesis en las que no se exige
10 Ley 1564 de 2012. «Artículo 613. Audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. (…) No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública» 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de junio de 2025, C. p. Jorge Ivan Duque Gutiérrez, núm. Interno: 2891-2019.
12 15 de abril de 2016
13 15 de abril de 2016, antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (Acta de reparto visible en el expediente digital – “01Principal.pdf”. Pág. 105)
14 «QUINTO: Confirmar parcialmente el numeral quinto del fallo de primera instancia, en cuanto declaró responsable disciplinariamente al señor William Valderrama Hoyos, identificado con la cédula de ciudadanía 7486969, y le impuso la sanción de suspensión e inhabilidad especial por el término de ocho (8) meses, empero, bajo el entendido de que se sanciona solo con suspensión por el término de ocho (8)
meses, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. El segundo inciso se mantendrá igual: «Disponer que el término de suspensión se convierta en SALARIOS en la suma equivalente a ocho (8) meses, con base en un salario básico de $6.848.278, que devengaba por la época de los hechos, suma que pagará a favor de la Gobernación del departamento de Bolívar, dentro de los treinta días siguientes a la ejecutoria del fallo, teniendo en cuenta que no se encuentra actualmente en ejercicio del cargo, conforme lo previsto en los artículos 46 y 173 de la Ley 734 de 2002». (Expediente digital – “01Principal.pdf”. Págs. 14 a 104)
Radicado: 13001-23-33-000-2016-00336-02 (0430-2026)
Demandante: William Valderrama Hoyos
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Tel: (57-1) 350-6700
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dicho requisito, entre ellas no se encuentran aquellos eventos en los que el medio
de control se dirige a controvertir la legalidad de actos administrativos emanados
de la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la facultad disciplinaria.
RESUELVE:
15
Para la fecha de presentación de la demanda se encontraba previsto en los artículos 11 y 12 del CPACA.
16
Ver en línea:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=76001233300020170011301110010
3
17
ARTÍCULO 23
. Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Las conciliaciones
extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los agentes del
Ministerio Público asignados a esta jurisdicción [...].
En todo caso, contrario al dicho del apelante, la eventual participación de la Procuraduría General de Nación como parte dentro del trámite de conciliación, no es obstáculo para que este se surta, ni incide en la imparcialidad del agente del Ministerio Público que lo preside, quien está sujeto a las normas procesales que rigen el ejercicio de la función administrativa, disposiciones que prevén un régimen de impedimentos y recusaciones15.
Ahora, a diferencia de lo aducido por el apelante, la decisión proferida por esta Corporación citada por el tribunal, identificada con el radicado núm. 76001-23- 33-000-2017-00113-01 (4721-2018), sí se encuentra en SAMAI16, y en ella se estudió la obligatoriedad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad cuando se demandan actos administrativos emanados de la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la función disciplinaria, y se concluyó que dicho requisito no se predica cuando se trata de derechos laborales ciertos e indiscutibles.
Aunado a lo anterior, aunque el a quo omitió, como afirma el recurrente, explicar las dos funciones diferentes de la Procuraduría a las que hizo referencia en el auto, ello no conlleva la revocatoria de la decisión de primera instancia. Y es que, la función de conciliación prejudicial en materia de lo contencioso administrativo fue otorgada por expresa disposición legal a los agentes del Ministerio Público, en la Ley 640 de 200117, la cual no la releva de intervenir en un eventual proceso judicial como parte, en los términos del artículo 159 del CPACA.
Por lo anterior, la Sala confirmará el auto del 5 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que rechazó la demanda.
En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
Primero: Confirmar el auto del 5 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que rechazó la demanda, en los términos expuestos en la parte motiva de providencia.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha.
LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Consejero de Estado
Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ
Consejero de Estado
Firmado electrónicamente
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO?
Consejero de Estado?
Firmado electrónicamente?
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.
