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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otro
Referencia Conciliación extrajudicial
Temas: APELACIÓN DE AUTO QUE IMPROBÓ ACUERDO DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - término de caducidad frente a la acción de nulidad agraria - Falta de acuerdo con la entidad convocada sobre la pretensión principal, consistente en el declaratoria de nulidad de un acto administrativo.
La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la parte convocante y por el representante del ministerio público contra el auto proferido el 8 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual se improbó el acuerdo de conciliación extrajudicial logrado entre los particulares involucrados en la controversia.
1. La conciliación extrajudicial y su trámite
1.1. El 5 de julio de 2024 María Chontal de García, Jorge Enrique Gamba Chontal y Édgar Eduardo Gamba Chontal, por intermedio de apoderado judicial, radicaron ante la Procuraduría General de la Nación solicitud de conciliación extrajudicial, con el propósito de lograr un acuerdo con la Agencia Nacional de Tierras y con María Chontal, en relación con la Resolución No. 6892 del 28 de mayo de 2021 que, en el marco del procedimiento único regulado por el Decreto Ley 902 de 2017, cerró el trámite de titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición del predio denominado El Rosal/Chontal, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 070-138440, ubicado en la vereda Ricaya, municipio de Chivatá, Boyacá.
La solicitud tuvo por objeto conciliar las pretensiones orientadas a obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo mencionado y, como consecuencia, el restablecimiento del derecho mediante la titulación y saneamiento de la falsa tradición del predio por partes iguales en favor de todos los poseedores; o, en subsidio, la apertura de un nuevo trámite administrativo de titulación. Asimismo, los convocantes solicitan que se condene a su hermana María Chontal al pago de los perjuicios que afirman haber sufrido.
1 Índice 3 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo denominado “2024-131-E-2024-
443377 -\003-Jul - 2024-131-E-2024-443377 - AUTO ADMISORIO DE SOLICITUD.pdf.”
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
1.2. El trámite fue asumido por la Procuraduría 121 Judicial II para Asuntos Administrativos, autoridad que, mediante auto No. 197 del 31 de julio de 2024 admitió la solicitud de conciliación extrajudicial y fijó la audiencia para el 4 de septiembre de 2024. No obstante, llegada la fecha prevista, la diligencia fue aplazada, al advertirse que una de las partes compareció sin apoderado judicial, razón por la cual se reprogramó para el 19 de septiembre siguiente
En la audiencia celebrada en esa oportunidad, la Procuraduría dispuso la suspensión de la diligencia, con el propósito de analizar la propuesta formulada por la convocada María Chontal, la cual fue expuesta en los siguientes términos (se trascribe de forma literal, con posibles errores incluidos)
“Las cláusulas que ponemos nosotros en este acuerdo de transacción, entonces dice cláusula, primera objeto con el fin de dar por terminadas y con efectos de cosa juzgada las controversias referidas en el aparte anterior, la señora María Chontal, identificada con la Cédula número 23280217, se obliga a transferir a título de transacción en proporción común y proindiviso y por partes iguales es el 75% el derecho real de dominio sobre el predio Rosal chontal, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria números 070212433561 área total de 5365 m2 a favor de sus hermanos María Chontal de García, Jorge Enrique Gamboa Chontal y Edgar Gamba Chontal de modo que cada 1 de los suscriptores de presente acuerdo sea copropietario en común y proindiviso del referido predio, en una proporción del 25% cada 1, los linderos del predio se encuentra determinados en la resolución número 6892 del 5 de mayo del 2021, expedida por la Agencia Nacional de tierras. sin perjuicio de la cabeza en extensión de referidos en la cláusula primera, se aclara que la transferencia del predio el Rosal Chontal, aquí que aquí (sic) se promete realizar en cuerpo cierto parágrafo segundo, en caso de que no sea posible realizar la tradición del inmueble a título de transacción, las partes de lo harán a cualquier otro título traslaticio de dominio acumulado donación, la compraventa, la dación en pago parágrafo tercero, en caso de que no sea posible realizar la tradición del inmueble mediante contrato, las partes se obligan a solicitar de manera conjunta ante la Agencia Nacional de tierras o autoridad competente la titulación junta del Predio el Rosal a favor de los firmantes en las proporciones establecidas en la cláusula primera o en su defecto, o ayudar en el proceso de nulidad agraria que se adelante con el mismo objetivo. Segunda, posición y entrega las partes reconocen que actualmente el predio denominado el Rosal chontal se encuentra materialmente dividido mediante cercas, de acuerdo con el levantamiento topográfico denominado división lote rural, del número del primero de marzo del 2023, el ahorrado por el ingeniero José Roque López, documento que hace parte integral del presente acuerdo conforme a dicha división, cada una de las partes ha ejercido y seguirá ejerciendo posesión exclusiva sobre los lotes resultantes de la siguiente manera sobre lote 1 María Chontal de García
2 Índice 3 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo denominado “2024-131-E-2024- 443377.pdf”.
3 Índice 3 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo denominado “2024-131-E-2024- 443377 -004-Acta SUSPENDE - 2024-131 ANT.pdf.”
4 Índice 3 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo denominado “2024-131-E-2024- 443377 -005-Acta SUSP - 2024-131 ANT.pdf.”
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
sobre lote dos María Chontal que mi poder sobre el otro de 3 Jorge Enrique Gamboa Chontal y sobre el otro cuatro Edgar Eduardo Gamboa Chontal. Parágrafo primero. Las partes manifiestan las porciones del predio en el Estado en que actualmente se encuentran parágrafo segundo, cuando sea jurídicamente y urbanísticamente viable las partes se obligan a subir el pedido de nominado del Rosal Chontal, conforme a las áreas determinadas en el en el levantamiento topográfico división del lote rural del primero de marzo del 2023 elaborado por el ingeniero José Roque, sin duda López, y procederán de manera conjunta a realizar la suscripción Jurídica el predio, asumiendo todos los gastos en partes iguales. Tercera Solicitudes, producción de la escritura pública el día 15 de octubre del 2024 de las 10:00 H de la mañana. Las partes acuerdan asistir a la notaría cuarta de TUNJA con el objeto de firmar la escritura pública de transacción que protocolice el presente acuerdo y que sirva como título traslaticio de dominio, conforme a la obligación plasmada en la cláusula primera cuarta. Tributos y gastos, las partes asumirán, de manera conjunta y por partes iguales, los tributos y gastos inherentes a la escrituración y registros prometidos ” .
1.3. El 3 de octubre de 2024 la Procuraduría reanudó la audiencia de conciliación y dejó constancia de que dicha propuesta -consistente en la transferencia del 75 % de los derechos de dominio del predio a favor de sus hermanos- fue aceptada por los convocantes. Asimismo, registró que, aunque la Agencia Nacional de Tierras no se opuso al acuerdo alcanzado entre los particulares, manifestó expresamente que no podía conciliar respecto de la legalidad de la Resolución No. 6892 de 2021, al considerar que la actuación administrativa que culminó con su expedición se ajustó al ordenamiento jurídico.
1.4. En las condiciones enunciadas, la representante del ministerio público protocolizó el acuerdo logrado y lo remitió al Tribunal Administrativo de Boyacá, a fin de que se surtiera el correspondiente control judicial
El 8 de noviembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Boyacá improbó el acuerdo conciliatorio. Sostuvo que la denominada nulidad agraria no constituía un medio de control en la jurisdicción contencioso-administrativa, pues las pretensiones formuladas, orientadas a obtener la nulidad de la Resolución 6892 del 28 de mayo de 2021 y el restablecimiento del derecho mediante la titulación del predio, se enmarcaban en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado por la Ley 1437 de 2011.
5 Índice 3 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo denominado “2024-131-E-2024- 443377 -010- PROCU 121 ACTA DE AUDIENCIA-ACUERDO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.pdf.”
6 Índice 3 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo denominado “2024-131-E-2024- 443377 -013- SOPORTE RADICACIÓN ACUERDO CONCILIATORIO TAB PARA CONTROL DE LEGALIDAD.pdf.”
7 Índice 5 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá.
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
Bajo esa premisa, aplicó el término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA, según el cual medio de control debía ejercerse dentro de los dos años siguientes a la inscripción del acto en el folio de matrícula inmobiliaria, lo cual ocurrió el 6 de julio de 2021. Como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 5 de julio de 2024, el Tribunal concluyó que la acción se encontraba caducada, lo que hacía improcedente la conciliación.
Adicionalmente, resaltó la ausencia de disposición de la Agencia Nacional de Tierras para conciliar sobre la validez del acto administrativo cuestionado, lo cual, a su juicio, impedía avalar un acuerdo celebrado exclusivamente entre particulares.
3. Recursos de apelación
Inconforme con la decisión, el 19 de noviembre de 2024 la parte convocante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, al considerar que la solicitud presentada se encontraba dentro del término legal previsto para ejercer la acción de nulidad agraria.
Señaló que el Tribunal erró al considerar que el medio de control procedente para controvertir la Resolución No. 6892 de 2021 era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de nulidad agraria prevista en el artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017.
Explicó que, aunque dicho decreto asigna el conocimiento de ese tipo de asuntos a la Jurisdicción Agraria, la inexistencia de esta hace competente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dada su especialidad en el control de legalidad de los actos administrativos.
Añadió que el artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017 establece un término especial de caducidad de tres (3) años para los particulares que no hubieran intervenido en el trámite administrativo, contados desde la inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria. En el caso concreto, dicho término vencía el 8 de julio de 2024, por lo que la solicitud de conciliación presentada el 5 de julio de 2024 fue oportuna.
Finalmente, advirtió que el término aplicado en la decisión recurrida, correspondiente al numeral 2, literal e) del artículo 164 del C.P.A.C.A., se refiere al plazo de caducidad para controvertir actos administrativos de adjudicación de baldíos, lo cual es sustancialmente distinto al objeto de la controversia en el presente caso, que versa sobre la titulación y formalización de un predio privado.
8 Índice 10 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá.
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
3.2. Representante del ministerio público
El 19 de noviembre de 2024 el representante del ministerio público interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, solicitando aprobar el acuerdo logrado. Para ello indicó que, conforme a los artículos 36 y 39 del Decreto Ley 902 de 2017, la Agencia Nacional de Tierras se encuentra facultada para formalizar la posesión y sanear la falsa tradición sobre predios privados, actos susceptibles de control mediante la acción de nulidad agraria.
Agregó que, para los particulares que no participaron en el procedimiento administrativo, el término de caducidad es de tres (3) años desde la inscripción del acto, razón por la cual la solicitud de conciliación fue presentada dentro del plazo legal. Finalmente, destacó que la particular convocada tiene plena capacidad para disponer de los derechos sobre el predio, sin que ello afecte la legalidad del acto administrativo ni el interés público.
3.3. Mediante auto del 3 de febrero de 2025 el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió no reponer la providencia del 8 de noviembre de 2024, al considerar que los fundamentos fácticos y jurídicos en que se sustentó dicha decisión permanecen incólumes. En consecuencia, concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo.
La Sala seguirá el siguiente orden para resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte convocante y el Ministerio Público: (1) normas aplicables, (2) procedencia y oportunidad de la apelación, (3) competencia, (4) problema jurídico y (5) caso concreto.
Al trámite de los recursos interpuestos les resulta aplicable la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación extrajudicial fue
9 Índice 11 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá.
10 Índice 14 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá.
11 “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
radicada el 5 de julio de 2024 y las impugnaciones el 19 de noviembre del mismo año, esto es, en vigencia de la referida normativa.
En los asuntos no regulados por el CPACA son aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (en adelante CGP), por remisión del artículo 306del primero de los estatutos mencionados, toda vez que la codificación procesal general entró a regir en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde el 1° de enero de 2014
2. Procedencia y oportunidad de los recursos
Los recursos de apelación contra el auto que improbó el acuerdo de conciliación judicial son procedentes, de conformidad con el numeral 3 del artículo 243del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021.
El artículo 244.3 del CPACA establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado. Como la providencia recurrida se notificó por estado el 14 de noviembre de 2024y tanto la parte convocante como el agente del ministerio público formularon los recursos de apelación el 19 del mismo mes y año, se evidencia su oportunidad.
La presente providencia es proferida por la Sala, según lo dispuesto en el literal g, numeral 2 del artículo 125 del CPACA modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 202117 en consideración a que se trata del recurso de apelación contra el auto que improbó una conciliación extrajudicial (artículo 243.3 del CPACA).
Corresponde determinar si debe revocarse el auto que improbó el acuerdo de
por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr
los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
12 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”
13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio 2014, radicado No. 25000-23-36-000-2012-00395-01 (49299).
14 “Artículo 243. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (...) 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. (???)”.
15 Índice 8 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá.
16 “Artículo 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (.) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (.) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas”.
17 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos interpuestos, de conformidad con lo previsto en el numeral 26 del artículo 152 del CPACA, atendida la naturaleza del asunto.
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
conciliación extrajudicial, para lo cual es necesario establecer si: (i) el medio de control procedente es la acción de nulidad agraria prevista en el Decreto Ley 902 de 2017; (ii) la solicitud fue presentada dentro de su término especial de caducidad; y (iii) la ausencia de voluntad conciliatoria de la Agencia Nacional de Tierras impide la aprobación de un acuerdo celebrado únicamente entre particulares.
La conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo, regulada por la Ley 2220 de 2022, es un mecanismo autocompositivo que permite a las partes gestionar sus controversias con intervención del agente del ministerio público designado para tal efecto, dentro de un marco que armoniza la autonomía de la voluntad con la protección del interés general. De acuerdo con el artículo 91 ejusdem, este trámite se rige por principios que orientan tanto la actuación del conciliador como el control judicial del acuerdo, entre ellos, la salvaguarda del patrimonio público, la negociación únicamente de derechos disponibles y la estricta conformidad de la fórmula conciliatoria con la Constitución y la ley.
En aplicación de estos principios, el acuerdo alcanzado no produce efectos de manera automática. El artículo 113 de la norma en comento prevé un control judicial obligatorio, mediante el cual el juez debe verificar que lo pactado no vulnere el orden jurídico ni los intereses superiores del Estado.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación dicho examen exige constatar, entre otros aspectos, la debida representación de las partes, la disponibilidad de los derechos involucrados, la inexistencia de caducidad, el sustento probatorio de las obligaciones reconocidas y que el acuerdo no resulte lesivo para el patrimonio público.
5.1. Medio de control procedente
El Tribunal Administrativo de Boyacá concluyó que la controversia debía tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al estimar que las pretensiones estaban orientadas a obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por la Agencia Nacional de Tierras y el consecuente restablecimiento del derecho. Con fundamento en ello, consideró improcedente la acción de nulidad agraria y aplicó el régimen general del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para determinar el término de caducidad.
No obstante, dicha conclusión no resulta acertada, pues el análisis del medio de control procedente no puede limitarse al régimen general del CPACA, sino que debe atender al marco normativo especial previsto en el Decreto Ley 902 de 2017,
18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 12 de diciembre de 2022, exp. 58248, C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
que regula el Procedimiento Único Agrario. En efecto, el artículo 39 de dicho estatuto creó de manera expresa la acción de nulidad agraria como el mecanismo específico para que los particulares que aduzcan derechos reales sobre predios sometidos a ese procedimiento y que no hubieren intervenido en la fase administrativa puedan controvertir la legalidad de los actos administrativos definitivos expedidos en su desarrollo, incluidos aquellos relacionados con la titulación de la posesión y el saneamiento de la falsa tradición (art. 58). Como la Resolución No. 6892 de 2021 fue expedida en el marco de ese procedimiento especial, la controversia relativa a su legalidad debe resolverse mediante dicha acción.
Ahora bien, el hecho de que el parágrafo del artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017 disponga que esta acción, en cuanto a su formulación, se sujete a lo previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la Ley 1437 de 2011, no implica que la acción de nulidad agraria pierda su naturaleza especial ni que sea sustituida por el régimen general del CPACA, pues dicha remisión tiene un alcance estrictamente procesal, relativo a la estructura y trámite de la demanda, pero no incide en la denominación del medio de control ni en su régimen propio de caducidad, el cual es distinto al previsto en el artículo 164 del CPACA.
Esta interpretación ha sido aplicada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha reconocido la prevalencia del medio de control especial de nulidad agraria y ha precisado que el Decreto Ley 902 de 2017 estableció dicho mecanismo para controvertir, entre otros asuntos, los actos administrativos relacionados con la clarificación de la propiedad, el deslinde y la recuperación de baldíos previstos en la Ley 160 de 1994
De conformidad con lo expuesto, se concluye que el análisis efectuado por el a quo partió de una premisa jurídica equivocada, pues el medio de control aplicado no era el llamado a regir la controversia, lo que condujo a una valoración errónea de los presupuestos procesales, particularmente, en lo atinente al régimen de caducidad, que debía examinarse a la luz de la normativa especial y no del esquema general del CPACA.
5.2. Oportunidad de la acción.
El artículo 39 del Decreto Ley 902 de 2017 consagra un régimen especial conforme al cual los particulares que aleguen derechos reales sobre predios sometidos al Procedimiento Único Agrario y que no hubieren intervenido en la actuación administrativa disponen de un término de tres (3) años, contado a partir de la inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria, para promover la acción de nulidad agraria.
19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 25 de septiembre de 2020, exp. 63333A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
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Demandante: María Chontal de García y otros
En el presente caso, está acreditado que los convocantes no participaron en el trámite administrativo que culminó con la Resolución No. 6892 del 28 de mayo de 2021, inscrita el 6 de julio de 2021 en el folio de matrícula inmobiliaria No. 070-243356 Por tanto, el término de caducidad vencía el 7 de julio de 2024 y la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 5 de julio de 2024, esto es, dos días antes de la expiración del término trienal, lo que evidencia su presentación oportuna.
Por lo anterior, contrario a lo sostenido por el a quo, no operó la caducidad, en tanto la solicitud de conciliación fue formulada dentro del término legal, razón por la cual no había lugar a improbar el acuerdo por ese motivo.
5.3. Inexistencia de ánimo conciliatorio de la Agencia Nacional de Tierras respecto del acto administrativo cuestionado
Ahora bien, del examen del acta de conciliación extrajudicial se constata que no se logró acuerdo alguno respecto de la pretensión principal formulada contra la Agencia Nacional de Tierras, consistente en dejar sin efectos la Resolución No. 6892 del 28 de mayo de 2021 y, como consecuencia, obtener la titulación del predio o la apertura de un nuevo trámite administrativo. En efecto, la entidad convocada manifestó de manera expresa, a través de su Comité de Conciliación, que no era posible conciliar sobre la legalidad del acto administrativo, al considerar que este se ajustaba al ordenamiento jurídico.
Aunque durante la diligencia se logró un acuerdo parcial entre los particulares intervinientes, dicho entendimiento se limitó exclusivamente a la regulación de derechos patrimoniales disponibles, mediante la transferencia voluntaria de cuotas de dominio sobre el predio. En este contexto, resulta relevante precisar que la manifestación de la Agencia Nacional de Tierras en el sentido de no oponerse a dicho acuerdo no puede interpretarse como consentimiento para conciliar la legalidad, modificación o sustitución del acto administrativo cuestionado, ni como aceptación de las pretensiones orientadas a la titulación por partes iguales o a la apertura de un nuevo trámite administrativo. Tal ausencia de objeción se circunscribió únicamente al acuerdo privado celebrado entre María Chontal y sus hermanos, sin que ello implique renuncia alguna a la defensa de la legalidad del acto administrativo expedido.
A lo anterior se suma que la conciliación celebrada exclusivamente entre particulares se encuentra por fuera del ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la medida en que el artículo 104 del CPACA delimita dicha jurisdicción al control de legalidad de los actos administrativos, la reparación de daños antijurídicos imputables al Estado y, en general, a
20 Tal como se desprende del certificado de libertad y tradición expedido el 31 de enero de 2023, por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tunja.
Índice 3 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Boyacá, archivo denominado “2024-131-E-2024- 443377 -\001-2024-131-E-2024-443377.pdf.”, folios 61 a 62.
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Radicado: 15000-23-33-000-2024-00369-01 (72687)
Demandante: María Chontal de García y otros
controversias en las que sea parte una entidad pública o un particular que ejerza funciones administrativas.
Aunado a lo anterior, el artículo 88 de la ley 2220 de 2022 establece que la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad consiste en adelantar “ante un agente del Ministerio Público neutral y calificado la solución de aquellas controversias cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa”, dentro de las cuales claramente se enmarca aquella en la que se pretende la anulación de actos administrativos.
Esta delimitación se armoniza con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 89 de la Ley 2220 de 2022, que establece de manera expresa que la conciliación extrajudicial en asuntos administrativos debe adelantarse entre entidades públicas o personas privadas que ejerzan funciones propias de los órganos del Estado, por conducto de apoderado.
En consecuencia, un acuerdo alcanzado únicamente entre particulares, que no involucra a la entidad convocada en relación con la materia objeto del litigio, carece de relevancia para efectos del control jurisdiccional y no puede producir efectos respecto de la legalidad del acto administrativo cuestionado. Así, la falta de ánimo conciliatorio de la Agencia Nacional de Tierras frente al núcleo del litigio impide la configuración de un acuerdo conciliatorio susceptible de control judicial, de modo que el entendimiento alcanzado entre los particulares, si bien podría ser válido en el ámbito del derecho privado y eventualmente tener implicaciones frente a la posibilidad de abstenerse de presentar demanda ante esta jurisdicción, no es susceptible de aprobación ni puede desplegar efectos en sede contencioso- administrativa.
Dicho de otra manera, el hecho de que la pretensión declarativa está íntimamente ligada con la nulidad de un acto administrativo expedido por la Agencia Nacional de Tierras y que el acuerdo celebrado no la incluyó, sino que se limitó a una transacción entre particulares, sin la virtualidad de extinguir los efectos de la resolución censurada, constituye una razón suficiente para improbar la conciliación, sin perjuicio de que la parte convocante se abstenga de presentar posteriormente la demanda, por cuenta de la posible solución de la controversia con la particular convocada, sin afectar la presunción de legalidad que reviste la decisión expedida por la administración.
Por lo anterior, se confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá que improbó el acuerdo conciliatorio, pero por las consideraciones expuestas en precedencia.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
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Demandante: María Chontal de García y otros
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 8 de noviembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen el expediente, para lo de su cargo.
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrado
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
KMLA
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