CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)
Radicación : 19001-23-33-000-2024-00127-01 (1476-2025)
Ejecutante : Arles Arquímedes Muñoz Pino
Ejecutada : Ministerio de Educación Nacional ? Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio
Medio de
control
: Ejecutivo
Tema : Cumplimiento de sentencia. Embargo y secuestro de
cuentas
Decisión : Resuelve apelación contra auto que negó la medida
cautelar solicitada
I. ASUNTO POR RESOLVER
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el ejecutante en
contra del auto proferido el Cinco (5) de Diciembre de Dos Mil Veinticuatro (2024)
por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó la medida cautelar de embargo y
retención de los dineros pertenecientes al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio y que son administrados por la fiduciaria La Previsora S.A.
II. ANTECEDENTES
El señor Arles Arquímedes Muñoz Pino, por conducto de apoderada judicial,
presentó demanda ejecutiva con el fin de obtener el pago de la sentencia 020 del
veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal
Administrativo del Cauca1, en la que se ordenó el reconocimiento y pago de una
pensión mensual vitalicia de vejez, en cuantía equivalente al 75% del promedio de
los factores salariales sobre los cuales se realizó efectivamente cotización en el año
anterior a la adquisición del estatus, declarándose la prescripción de las mesadas
causadas con anterioridad al 16 de julio de 20122.
1 Providencia que quedó ejecutoriada el 12 de marzo de 2021, según la certificación que obra en el expediente digital ? Samai
? índice 2 ? Ed_expediente_01 ? proceso ordinario ? fl. 281
2 Expediente digital ? Samai ? índice 2- ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia6z ? primera instancia ? C002Ejecutivo ? 001
Demanda Ejecutiva
2
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Ejecutante: Arles Arquímedes Muñoz Pino
Ejecutada: Nación-Ministerio de Educación Nacional - FOMAG
La parte ejecutante también solicitó el embargo y retención de los dineros
pertenecientes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que
son administrados por la fiduciaria La Previsora S.A.; sumado a ello deprecó que, se
librara oficio al Banco BBVA y al tesorero de la fiduciaria La Previsora S.A. para que,
tomará nota de la medida cautelar y procediera a depositar en la cuenta que se
dispusiera por la autoridad judicial la suma respectiva que se decretara como
medida cautelar3.
El Tribunal Administrativo del Cauca mediante providencia del cinco (5) de
diciembre de dos mil veinticuatro (2024), negó la medida cautelar decretada4. Contra
dicha providencia, el apoderado del ejecutante, dentro del término legal, interpuso
recurso de reposición y en subsidio apelación5.
El primer recurso en cita fue resuelto por el tribunal mediante providencia del catorce
(14) de mayo de dos mil veinticinco (2025), disponiéndose no revocar la providencia
impugnada y concedió el recurso de apelación6.
III. PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el auto interlocutorio del cinco (5) de
diciembre de dos mil veinticuatro (2024), negó la medida cautelar de embargo y
retención de dineros del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
(FOMAG); lo anterior, con fundamento en que:
Entre el Ministerio de Educación y la Fiduciaria La Previsora S.A. se suscribió
un contrato de fiducia mercantil, el cual es regulado por los artículos 1226 a 1244
del Código de Comercio.
El artículo 1227 del citado código expresamente señala que, los bienes
fideicomitidos no hacen parte de la garantía general de los acreedores del
3 Expediente digital ? Samai ? índice 2- ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia6z ? primera instancia ?
C03MedidasCautelares ? 001SolicitudMedidasCautelares
4 Expediente digital ? Samai ? índice 2- ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia6z ? primera instancia ?
C03MedidasCautelares ? 002AutoNiegaMedidasCautelares
5 Expediente digital ? Samai ? índice 2- ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia6z ? primera instancia ?
C03MedidasCautelares ? 004RecursoRepociónApoderadoDemandante
6 Expediente digital ? Samai ? índice 2- ED_EXPEDIENTE_01PrimeraInstancia6z ? primera instancia ?
C03MedidasCautelares ? 008AutoResuelveRecurso
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fiduciante; por su parte, el artículo 1238 ibidem consagra que, aquellos bienes no
podrán ser embargados, salvo que la acreencia se haya constituido con
anterioridad a la fiducia, aclarando que los acreedores del beneficiario podrán
perseguir los rendimientos que reporten dichos bienes.
En virtud de dichas normas, el A-quo sostuvo que «dineros que actualmente
administra Fiduprevisora S.A en virtud del contrato celebrado con el Ministerio de
Educación, no son prenda general de los acreedores. Por tanto, no pueden ser
embargados como lo reclama el actor».
De otro lado, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 (Plan
Nacional de Desarrollo 2018?2022) señaló el tribunal que, los recursos del FOMAG
tienen destinación específica, los cuales están destinados al pago de las
prestaciones sociales económicas, asistenciales y sociales de los docentes; sin que
haya previsión para el pago de providencias judiciales; ante ello, no es posible
acceder a decretar la medida deprecada.
IV. RECURSO DE APELACIÓN
El ejecutante inconforme con la anterior decisión interpuso recurso reposición7 y en
subsidio de apelación, bajo los siguientes argumentos:
i) El Tribunal Administrativo de Boyacá- Sección No. 4 en providencia de 8
de junio de 2018, dentro del radicado 15991333301420600038-02, trajo a
colación providencia del Consejo de Estado que data del año 2004 donde
se precisó que, la fiducia pública es un contrato con el cual no se
transfiere el derecho de dominio sobre los bienes fideicomitidos, por
disposición expresa del ordinal 5 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y
por lo tanto, no se crea con ellos un patrimonio autónomo, lo cual implica
que permanecen como garantía general de los acreedores del fiduciante.
Así las cosas, considera que, al ser lo pretendido el pago de una
acreencia laboral, la medida cautelar solicitada resulta procedente.
7 Este resuelto por medio del auto del catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) donde se reiteró la improcedencia del
embargo deprecado, bajo el argumento que, los dineros que integran el encargo fiduciario a cargo de la Fiduprevisora S.A. no
son pasibles de medida cautelar alguna por expresa disposición de la ley.
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ii) Que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 en ningún momento prohíbe el
embargo en estos casos; lo anterior por cuanto, la norma indica que los
recursos del FOMAG podrán destinarse al pago de las prestaciones
económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes,
pensionados y beneficiarios; ante ello, como la orden judicial tiene como
fin el pago de las mesadas pensionales, es posible hacer uso de tales
recursos para lograr el cumplimiento del fallo.
iii) La medida cautelar solicitada busca garantizar el cumplimiento de una
obligación laboral reconocida en sentencia judicial, la cual constituye una
de las excepciones claras al principio de inembargabilidad, conforme al
artículo 594 del Código General del Proceso (CGP); adicionalmente,
considera que, negar la medida cautelar vulnera los derechos
fundamentales del accionante al trabajo y dignidad, al impedirle acceder a
recursos que le han sido reconocidos judicialmente y cuya naturaleza es
claramente laboral.
V. CONSIDERACIONES
5.1 Competencia. La Sala es competente para decidir el presente recurso, en virtud
de lo dispuesto en los artículos 125 literal h y numeral 5 del artículo 243 del CPACA.
5.2 Problema jurídico.
Conforme el argumento del recurrente, deberá la Sala determinar sí resulta
procedente ordenar el embargo y retención sobre los dineros del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio administrados por la Fiduprevisora S.A.,
conforme lo depreca la parte ejecutante; lo anterior, con miras a lograr el
cumplimiento de una sentencia judicial que dispuso el reconocimiento y pago de una
pensión de vejez.
5.3. Las medidas cautelares
Esta Corporación se ha referido a las medidas cautelares afirmando que, "El decreto
de medidas cautelares busca prevenir y precaver las contingencias que pudieren
sobrevenir sobre los bienes o las personas mientras se inicia o se adelanta un
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proceso8". En opinión de Carnelutti, estas medidas buscan evitar "aquellas
alteraciones en el equilibrio inicial de las partes que puedan derivar de la duración
del proceso9".
Por su parte, la Corte Constitucional10 también se ha referido a las cautelas
decretadas al interior los procesos judiciales y en tal sentido ha dicho que, en el
sistema jurídico colombiano, las medidas cautelares encuentran su principal
regulación en el Código General del Proceso11, y previamente en el Código de
Procedimiento Civil12. Estas medidas encuentran su razón de ser en la necesidad de
prevenir las contingencias que puedan sobrevenir sobre las personas y/o los bienes,
de manera tal que se asegure la ejecución del fallo correspondiente13. La citada
corporación precisó que la finalidad de estas es:
«En nuestro régimen jurídico, las medidas cautelares están concebidas como un instrumento
jurídico que tiene por objeto garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o
convencionalmente reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de créditos), impedir que se
modifique una situación de hecho o de derecho (secuestro preventivo en sucesiones) o
asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y
concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante
la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual obligado14».
Con base en lo anterior, es pertinente recordar que las medidas cautelares
comportan las siguientes características, las cuales se deducen de su definición y
naturaleza15:
(i) «Son actos procesales, toda vez que con ellas se busca asegurar el cumplimiento de
las decisiones del juez, lo cual es una de las funciones esenciales del proceso.
(ii) Son actuaciones de carácter judicial, propias de un proceso.
(iii) Son instrumentales, esto es, solo encuentran asidero cuando se dictan en función de
un proceso al cual acceden.
8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 26 de marzo de 2009, Expediente 34.882, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
9 CARNELUTTI, Franceso. Derecho y proceso, Buenos Aires, E.J.E.A., 1971, pág. 415.
10 Sentencia T-206 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.
11 Capítulo I, Título I, Libro IV.
12 Título XXXV, Libro IV.
13 Sentencia T-172 de 2016.
14 Ver sentencia C-054 de 1997
15 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, Tomo I. Parte General. Novena Edición. 2007, DUPRE editores.
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(iv) Son provisionales, y tienen como duración máxima el tiempo en el que subsista el
proceso al cual acceden, por lo que una vez culminado este, la medida
necesariamente deja de tener efecto.
(v) Son taxativas, es decir, se encuentran consagradas en la ley, la cual señala el
proceso dentro del cual proceden.16
El legislador al momento de establecer las medidas cautelares, lo hizo pensando en el principio
de igualdad y equilibrio procesal, puesto que al actuar en beneficio de la parte activa del
proceso, lo hace en defensa del orden jurídico, ya que dichos instrumentos procesales no
defienden únicamente los derechos subjetivos, sino que a su vez propenden por la seriedad de
la función jurisdiccional.
Igualmente, la Corte Constitucional ha establecido que las medidas cautelares guardan
relación directa con el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que esta
garantía fundamental, en cierta medida, asegura que las decisiones de los jueces sean
ejecutadas y cumplidas. No obstante, esta Corporación ha considerado que "su decreto y
ejecución por parte de las autoridades públicas debe conciliarse con el postulado superior
relativo al respeto de los derechos fundamentales de las personas17».
Ahora bien, las medidas cautelares aplicables al proceso ejecutivo contencioso
administrativo, no fueron objeto de desarrollo especial en el compendio procesal
contenido en la Ley 1437 de 2011. No obstante, el artículo 298 ibidem, modificado
por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, determinó que este tipo de proceso se
debe adelantar según las reglas establecidas en la Ley 1564 de 201218, y para el
caso específico de las medidas cautelares, se aplica el contenido normativo
dispuesto en el Libro Cuarto, Capítulo II, artículos 559 y siguientes, de la última ley
citada.
Decantado lo anterior, se tiene que de conformidad con el numeral 11 del artículo
593 del CGP, es procedente el embargo de sumas de dinero depositadas en
establecimientos bancarios y similares.
4.4. El embargo de bienes de la Nación
Por regla general los bienes del Estado son inembargables; sin embargo, como toda
16 Reiterado en Sentencia T-172 de 2016.
17 Sentencia T-788 de 2013.
18 En adelante CGP
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regla existen excepciones. Frente al tema la doctrina ha indicado:
«la regla general en lo que atañe a los recursos de las entidades públicas del orden
nacional es que son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia ha estudiado
seriamente el tema para concluir que, si bien la inembargabilidad es la regla general,
también lo es que la excepción es la embargabilidad de los bienes del Estado.
En el esquema legal colombiano existe una división de los recursos económicos del
Estado y están, de una parte, los recursos propios de las entidades públicas
nacionales, y de otra, los dineros que reciben esas mismas entidades por concepto de
transferencias que les hace la Nación, de acuerdo con el ordenamiento jurídico
vigente y que se pagan con cargo al Presupuesto General de la Nación.
Debe advertirse que el principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas al
Presupuesto General de la Nación solo cubre a las entidades y organismos que lo
conforman y, además, a los recursos que la Nación (Transferencias y regalías) le
giran a las entidades territoriales por disposición directa de la constitución19»
Aquí se considera necesario traer a colación algunos apartes normativos del
Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994
y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en lo
referente a los órganos que hacen parte de dicho componente, en donde su artículo
3 señala:
ARTÍCULO 3o. COBERTURA DEL ESTATUTO. Consta de dos (2) niveles: un
primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nación, compuesto por
los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el
presupuesto nacional.
El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio
Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama
ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las
empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía
mixta.
Y en cuanto a la composición de dicho presupuesto, determina el artículo 11 ibidem:
ARTÍCULO 11. El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes
partes:
a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la
Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de
capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para
la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la
19 Rodríguez Tamayo Mauricio Fernando, La Acción Ejecutiva Ante la Jurisdicción Administrativa. Séptima Edición, Editorial
Jurídica Sánchez R. S.A.S., Medellín, Colombia 2024, p. 654 y 655.
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República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo
Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los
establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y
detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
2.4 El principio de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el
Presupuesto General de la Nación
El principio de inembargabilidad aparece consagrado formalmente en el art. 63 de la
Constitución Política en los siguientes términos:
«Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos
étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables».
En relación con este concepto, el artículo 19 del decreto 111 de 199620, determina:
ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas
incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y
derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán
adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos
respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su
integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo
4 del título XII de la Constitución Política.
Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando
no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (Ley
38/89, artículo 16, Ley 179/94, artículos 6o., 55, inciso 3.).
Por su parte el artículo 59421 del CGP, expresa:
ARTÍCULO 594. BIENES INEMBARGABLES. Además de los bienes
inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se
podrán embargar:
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la
Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de
participación, regalías y recursos de la seguridad social.
20
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0111_1996.html
21
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1564_2012_pr014.html
9
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En una fase inicial la jurisprudencia de la Corte Constitucional al analizar la
constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 39 de 1989, en sentencia C-546 de 1992,
consideró que, [...] «el derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y
por su carácter de valor fundante en el Estado Social de Derecho, merece una
especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto" y, en tal virtud,
estimó que "los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor
de los servidores públicos deben poseer las mismas garantías de las sentencias
judiciales, esto es, que pueden prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los 18 meses
después de haber sido ejecutoriados de conformidad con el art. 177 del código
contencioso administrativo..." . Es decir, que según la Corte el principio de la
inembargabilidad de los bienes y recursos de las entidades estatales sufre una
excepción, cuando se trate de obligaciones laborales, debido a la necesidad de
asegurar la protección del derecho fundamental al trabajo22».
Luego en sentencia C-354 de 199723, al analizar la constitucionalidad del artículo 19
del Decreto 111 de 1196, se dijo que, [...] «Corresponde en consecuencia a la ley
determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir,
aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por
lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro
cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado. Pero el legislador, si bien
posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una
potestad discrecional, no poD ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene
como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y
derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del
reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos
constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad
jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la
protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad
de asegurar la vigencia de un orden justo. Es decir, que al diseñar las respectivas
normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses
contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de
sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y
protegidos constitucionalmente».
22 Ver reiteración de jurisprudencia, entre otras, en las sentencias C-013/93, C-017/93, C-337/93 y C-103/94.
23
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
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Bajo las anteriores consideraciones, se determinó declarar exequible el artículo 19
del Decreto 111 de 1996, en el entendido que, los créditos a cargo del Estado, bien
sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser
pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que
transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar
ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados
al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y
sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional en sentencia C-1154 de 200824, al
analizar la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, indicó que, ante
la necesidad de armonizar la regla general de inembargabilidad de los recursos
públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación con los demás
principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado las
siguientes reglas de excepción:
«4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la
inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General
de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás
principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado
algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la
prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar
la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente
considerada.
4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u
obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte
declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989
(inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el
entendido de que "en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las
obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales,
solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto
de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo".
4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias
judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos
reconocidos en dichas providencias. Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de
1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del
Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación),
"bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en
sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el
procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después
24 MP. Clara Inés Vargas Hernández
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de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de
recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o
conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las
entidades u órganos respectivos".
4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del
Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado
que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de
1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del
Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho
público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación».
Finalmente, se plasmó en la decisión que, las reglas de excepción anteriormente
descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena
vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto
General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos
ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se
haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo
para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
Con respecto al principio de inembargabilidad la Sección Segunda del Consejo de
Estado en providencia del 22 de junio de 202325, reiterando jurisprudencia sobre la
materia, precisó:
«En esta misma providencia (auto del 5 de diciembre de 2022, proferido por esta
subsección en el expediente 2676-2022), la Sala efectuó algunas precisiones en torno
a las excepciones al principio de inembargabilidad, así:
«2.6. Precisiones frente a las excepciones al principio de inembargabilidad
Con posterioridad a las sentencias de constitucionalidad antes analizadas, el
legislador ha introducido nuevos mandatos que impactan la aplicación de las
excepciones que jurisprudencialmente se habían introducido al principio de
inembargabilidad con el fin de reforzarlo frente a algunos dineros que por su
destinación al gasto público social ameritan una protección especial.
A continuación, se estudiarán las reglas que el ordenamiento jurídico y la
jurisprudencia han fijado en aras de determinar la aplicabilidad o no de las aludidas
excepciones en materia de embargos de bienes, rentas y recursos públicos.
i)Conforme al artículo 2.8.1.6.1.1., del Decreto 1068 de 2015, «[c]uando un embargo
de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con
fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la
cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a
25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. . Consejero Ponente: Gabriel
Valbuena Hernández, 22 de junio de 2023. Referencia: Proceso Ejecutivo. Radicación: 68001-23-33-000-2015-01283-01
(1954-2019).
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favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva», es decir, que
aun en las excepciones antes anotadas al principio de inembargabilidad del
Presupuesto General de la Nación, la medida cautelar únicamente podrá recaer sobre
las cuentas a que alude la norma citada.
ii) De acuerdo con los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001;26 21 del Decreto
Ley 28 de 2008;27 594 (numeral 1) del CGP;28 45 de la Ley 1551 de 2012;29 62 y 70 de
la Ley 1530 de 2012;30 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015;31 357 de la Ley 1819 de
2016;32 125 y 133 de la Ley 2056 de 2020,33 la medida cautelar de embargo está sujeta
a las siguientes restricciones en el caso de las entidades territoriales:
a. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Participaciones,
con la aclaración de que sí procederá para el pago de créditos laborales judicialmente
reconocidos34 y que «si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de
libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de
las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».
Esta regla fue fijada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1154 de 2008.35
b. El embargo no aplicará sobre los recursos del Sistema General de Regalías.
c. El embargo no aplicará sobre las rentas propias de destinación específica para el
gasto social de los municipios en los procesos contenciosos adelantados en su contra.
d. En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se
podrán decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir
adelante con la ejecución.
e. El embargo no podrá decretarse sobre sumas de dinero correspondientes a
recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los
municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados por el
responsable tributario correspondiente
iii) Al tenor del parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1., del Decreto 1068 de 2015,
«[e]n ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en
cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación ? Dirección General de Crédito
Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de
la República o en cualquier otro establecimiento de crédito», es decir, que aun en las
excepciones establecidas jurisprudencialmente al principio de inembargabilidad, la
medida cautelar de embargo no podrá recaer sobre las cuentas a que alude la norma
citada.36
iv) Por mandato de los artículos 63 y 72 de la Constitución Política y 594
(numeral 3)37 del CGP, no podrán embargarse «los bienes de uso público, los parques
26 (....)
27 (...)
28 (...)
29 (...)
30 (...)
31 (...)
32 (...)
33 (...)
34 (...)
35 (...)
36 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B: i) auto
de 4 de diciembre de 2019, radicado: 15001-23-31-000-2004-03184-02 (64135); ii) auto de 24 de octubre de 2019, radicado:
20001-23-31-000-2008-00286-02 (62828).
37 (...)
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naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el
patrimonio arqueológico de la Nación» y «otros bienes culturales que conforman la
identidad nacional», esta regla no admite excepción alguna.
v) Por disposición de los numerales 3, 4, 5 y 16 del artículo 594 del CGP, son
inembargables los siguientes bienes y recursos públicos:
a. Los bienes «destinados a un servicio público cuando este se preste directamente
por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de
estas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo
servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje».38
b. «Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el
cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las
mismas».
c. «Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o
deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas,
mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de
obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones
sociales e indemnizaciones».39
d. «Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales».40
En relación con la inembargabilidad de dichos bienes, rentas y recursos, la Sala
advierte que de ellos no es posible predicar las excepciones al principio de
inembargabilidad antes estudiadas, en razón al amplio margen de configuración
normativa que le asiste al legislador, cuya voluntad fue mantener su intangibilidad en
lo que respecta a la medida cautelar de embargo.
A su vez, los recursos, rentas y bienes de que tratan los numerales 3, 4, 5 y 16 del
artículo 594 del CGP no han sido objeto de estudio por la Corte Constitucional y, por
ende, tampoco podrían extenderse las mencionadas excepciones al amparo de la
cosa juzgada, pues las normas no tienen un contenido material idéntico al de las
disposiciones que fueron analizadas en sede de constitucionalidad.
vi) Conforme al artículo 195 (parágrafo 2) del CPACA,41 son inembargables los
dineros destinados presupuestalmente al pago de sentencias y conciliaciones, así
como los recursos del Fondo de Contingencias, es decir, que las excepciones antes
estudiadas tampoco aplicarán frente a estos dineros.»
Entonces, frente a los órganos y entidades que conforman el Presupuesto General
de la Nación queda claro que rige el principio de inembargabilidad, salvo cuando el
crédito que se cobre judicialmente tenga como título ejecutivo una providencia
judicial condenatoria proferida por la jurisdicción contencioso administrativa,
entiéndase conciliaciones y sentencias, un crédito laboral o se derive de un contrato
estatal; en los anteriores casos, no resulta aplicable el mencionado principio y serán
38 (...)
39 (...)
40 (...)
41 (...)
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embargables los bienes con las excepciones consignadas en el artículo 594 del
C.G.P.
Ahora bien, según del contenido normativo del parágrafo 242, del artículo 195 del
CPACA, pese a configurarse la excepción de embargabilidad, pueden ser
embargadas las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas
que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo que se trate de
rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al fondo de
contingencias43. Así mismo, acorde con el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del
Decreto 1068 de 2015, también son inembargables las Cuentas corrientes o de
ahorro abiertas exclusivamente a favor de la Nación-Dirección General de Crédito
Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.7. Caso concreto
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del veinticinco (25) de
febrero de dos mil veintiuno (2021), condenó al Ministerio de Educación Nacional-
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a favor del
docente Arles Arquímedes Muñoz Pino una pensión mensual vitalicia de vejez, en
cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales
realizó cotización en el año anterior a la adquisición del estatus; declarando
prescritas las mesadas anteriores al 16 de julio de 2012.
El ejecutante, con fin de obtener el cumplimiento a la anterior orden judicial, formuló
demanda ejecutiva y con ella pidió que se decretara como medida cautelar el
embargo y retención de las sumas de dinero pertenecientes al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio y que son administrados por la fiduciaria La
Previsora S.A.
42 La Corte Constitucional se declaró INHIBIDA de fallar sobre este parágrafo 2o. por ineptitud de la demanda, mediante
Sentencia C-543-13 de 21 de agosto de 2013, Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
43
Frente al tema, el doctrinante Fernando Arias García en su libro, Derecho Procesal Administrativo. Quinta Edición, Grupo
Editorial Ibáñez, Bogotá, Colombia 2024, p. 584, señaló que: «la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte
Constitucional, a la fecha permite concluir que, a pesar de las tres excepciones de embargabilidad, siguen siendo
inembargables los siguientes rubros presupuestales o cuentas:
- Rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al fondo de Contingencias.
- Cuentas corrientes o de ahorro abiertas exclusivamente a favor de la Nación-Dirección General de Crédito Público y
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
- Recursos del Sistema General de Regalías.
Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES
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Al respecto, el Tribunal Administrativo del Cauca por auto del cinco (5) de diciembre
de dos mil veinticuatro (2024), confirmada por medio de providencia del catorce (14)
de mayo de dos mil veinticinco (2025), negó el embargo y retención deprecado.
Inconforme con la anterior decisión el ejecutante interpuso recurso de apelación,
fundamentándose en que: i) al ser lo pretendido el pago de una acreencia laboral, la
medida cautelar solicitada resulta procedente; ii) artículo 57 de la Ley 1955 de 2019
en ningún momento prohíbe el embargo en estos casos; por el contrario, como la
orden judicial que constituye el título ejecutivo, tiene como fin el pago de las
mesadas pensionales, es posible hacer uso de tales recursos para lograr el
cumplimiento del fallo y, iii) la medida cautelar solicitada busca garantizar el
cumplimiento de una obligación laboral reconocida en sentencia judicial, la cual
constituye una de las excepciones claras al principio de inembargabilidad, conforme
al artículo 594 del Código General del Proceso (CGP).
Para dar respuesta al citado recurso se considera importante, inicialmente aclarar la
distinción entre la fiducia comercial y la fiducia púbica, como contratos de
administración y gestión de activos, con características que los diferencian. En
primer lugar, los recursos entregados a una fiduciaria comercial se destinan a la
constitución de un patrimonio autónomo, estos se separan del patrimonio del
fideicomitente y del fiduciario, quedan atados a la ejecución del contrato de fiducia,
tienen una afectación específica y están destinados exclusivamente al
cumplimiento del objeto del contrato fiduciario, según el artículo 1226 del Código de
Comercio44.
Los recursos fiduciarios no son inembargables per se, sino que su inembargabilidad
depende de la naturaleza del contrato (fiducia mercantil, pública, en garantía, etc.),
el origen de los recursos (públicos o privados) y la existencia de una norma expresa
que declare su inembargabilidad.
44 ARTÍCULO 1226. <CONCEPTO DE LA FIDUCIA MERCANTIL>. La fiducia mercantil es un negocio jurídico en virtud del cual
una persona, llamada fiduciante o fideicomitente, transfiere uno o más bienes especificados a otra, llamada fiduciario, quien se
obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un
tercero llamado beneficiario o fideicomisario. Una persona puede ser al mismo tiempo fiduciante y beneficiario. Solo los
establecimientos de crédito y las sociedades fiduciarias, especialmente autorizados por la Superintendencia Bancaria, podrán
tener la calidad de fiduciarios.
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De igual manera, como mencionó el recurrente en su recurso, la Ley 80 de 1993,
artículo 32, numeral 545, previó la posibilidad de que las entidades estatales
celebren contratos de fiducia pública, a los cuales les son aplicables las normas
del Código de Comercio solo en los aspectos que sean compatibles. Por su parte, la
Sección Tercera de esta corporación, apoyada en un concepto de la Sala de
Consulta y Servicio Civil ha señalado que, la fiducia pública es diferente a la
mercantil porque:
«1) La fiducia pública no implica transferencia de la propiedad de los bienes o
recursos fideicomitidos.
2) Tampoco constituye un patrimonio autónomo afecto a la finalidad de la fiducia, en
manos de la sociedad fiduciaria.
3) La adjudicación de los subcontratos debe ser realizada por la entidad estatal
fideicomitente.
4) No se puede pactar que la comisión de la sociedad fiduciaria sea tomada de los
rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos se encuentren presupuestados»46.
En ese mismo sentido, la Corte Constitucional47 ha indicado que existen diferencias
esenciales entre la fiducia pública y la fiducia mercantil.
Ahora bien, pese a la naturaleza pública de los recursos del Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio, la misma norma que lo creó dispuso que sería administrado
45ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de
obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en
disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se
definen a continuación:[...] Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las sociedades fiduciarias
autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendrán por objeto la administración o el manejo de los recursos vinculados a
los contratos que tales entidades celebren. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el numeral 20 del artículo 25 de esta ley.
Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública sólo podrán celebrarse por las entidades estatales con estricta
sujeción a lo dispuesto en el presente estatuto, únicamente para objetos y con plazos precisamente determinados. En ningún
caso las entidades públicas fideicomitentes podrán delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que
se celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar su remuneración con cargo a los rendimientos del
fideicomiso, salvo que éstos se encuentren presupuestados. Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia mercantil que a
la fecha de promulgación de esta ley hayan sido suscritos por las entidades estatales, continuarán vigentes en los términos
convenidos con las sociedades fiduciarias. La selección de las sociedades fiduciarias a contratar, sea pública o privada, se
hará con rigurosa observancia del procedimiento de licitación o concurso previsto en esta ley. No obstante, los excedentes de
tesorería de las entidades estatales, se podrán invertir directamente en fondos comunes ordinarios administrados por
sociedades fiduciarias, sin necesidad de acudir a un proceso de licitación pública. [...]
46 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 4 de noviembre de 1998, Radicado No. 1074, actor: Ministerio del Interior.
Cita textual tomada de: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto del 18 de noviembre
de 2024. Consejero Ponente: Alberto Montaña Plata. Expediente: 70.075) y 70.712.
47 «El Estatuto General de Contratación Administrativa creó un nuevo tipo de contrato, sin definirlo, denominado "fiducia
pública", el cual no se relaciona con el contrato de fiducia mercantil contenido en el Código de Comercio y en las disposiciones
propias del sistema financiero. Se trata, pues, de un contrato autónomo e independiente, más parecido a un encargo fiduciario
que a una fiducia (por el no traspaso de la propiedad, ni la constitución de un patrimonio autónomo), al que le serán aplicables
las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, "en cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley". Esta
Corporación encuentra que el hecho de que el contrato de que trata el numeral 5o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993,
denominado "encargo fiduciario y fiducia pública", contenga disposiciones que desconocen los elementos esenciales del
contrato de fiducia mercantil o que resultan poco prácticas al momento de contratar con el Estado, no significa que se haya
vulnerado disposición constitucional alguna». Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-086 de 1995. Magistrado
Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.
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por una entidad fiduciaria de origen público a través de un contrato de fiducia
mercantil, así se puede apreciar en el texto del artículo 3 de la Ley 91 de 198948. Lo
anterior implica que, los recursos cuya administración ejecuta la Fiduprevisora S.A.,
por encargo del Ministerio de Educación Nacional, constituyen un patrimonio
autónomo cuyo objetivo y destinación principal es el pago de las prestaciones
sociales de sus beneficiarios (los docentes) y la garantía de la prestación de los
servicios médico asistenciales que ellos requieran.
En ese entendido, se tiene que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio
goza de propiedad sobre los recursos depositados en las cuentas bancarias
indicadas, por tanto, hacen parte de la prenda general de la entidad frente a sus
acreedores y su inembargabilidad se revisará en concreto en cada caso
dependiendo de las reglas que ha fijado la jurisprudencia sobre el particular.
A juicio de la Sala, aun cuando está claro el origen de los recursos que administra la
Fiduprevisora y su destinación especifica relacionada con el pago de las
prestaciones sociales de los docentes y la satisfacción de sus necesidades en
materia de salud, en este caso en particular, se verifica una de las excepciones a la
regla de inembargabilidad de los recursos públicos, como quiera que, el cobro
cuya ejecución se persigue en este proceso tiene su origen en una sentencia
judicial que reconoció e impuso a la entidad una obligación de carácter laboral,
como es el reconocimiento de una pensión de vejez.
Sobre la inembargabilidad del presupuesto general de la nación, enlazando con lo
expuesto en el acápite del marco general, la Sala destaca que existen tres
excepciones frente a la aplicación de dicho principio.
La primera surge cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen
laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;
la segunda cuando implica el pago de sentencias judiciales para garantizar la
seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, como se
48 ARTÍCULO 3. Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación,
con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una
entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital. Para tal efecto, el Gobierno
Nacional suscribirá el correspondiente contrado (sic) de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el
debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad
fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen. La
celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional.
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determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y la tercera se
origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara,
expresa y exigible.
Cabe anotar que, no obstante lo anterior, en la actualidad existe un rubro que es
inembargable, el cual está consagrado en el parágrafo 2º del artículo 195 del
CPACA49, siendo este el rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones.
Por otro lado, el artículo 594 del Código General del Proceso50, enunció una lista de
los bienes excluidos de la figura de embargo, en la que incluyó como tal a los
incorporados al presupuesto general de la nación, pero también dio instrucciones
para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordene la retención de aquellos
recursos.
Frente a la citada disposición, la Sección Segunda de esta Corporación, en proveído
de 21 de julio de 201751 sostuvo que, en efecto, es dable decretar una orden de
embargo sobre recursos catalogados como inembargables, cuando con ello se
pretenda garantizar derechos reconocidos mediante una sentencia judicial. En un
pronunciamiento más reciente ? 22 de junio de 202352- y en un caso de similares
49 ARTÍCULO 195. TRÁMITE PARA EL PAGO DE CONDENAS O CONCILIACIONES. El trámite de pago de condenas y
conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
(...)
Parágrafo 2º. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán
inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta
disciplinaria.
50 «Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales,
no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las
entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
(...)
Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos
inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable,
deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte
recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el
destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de
inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la
autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la
calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles
siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el
evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden,
pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o
producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a
disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.»
51 «[...] la salvaguarda de los bienes del presupuesto general no obsta para que la Administración adopte medidas
conducentes al pago de sentencias condenatorias a su cargo, la rigidez de la regla que prohíbe su retención cautelar se
matiza, puesto que existe un deber explícito de respetar integralmente los derechos judicialmente reconocidos a terceros. [...]
tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante, el principio
de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede
cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia
judiciales o constan en títulos emanados de la administración». Sección Segunda, Subsección B, auto de 21 de julio de 2017,
consejero de Estado: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 08001-23-31-000-2007-00112-02.
52 C.E. Sección Segunda, Subsección B, providencia del 22 de junio de 2023, Radicado 25000-23-42-000-2016-05318-01
80021-2023), C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS
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características al que nos ocupa esta Subsección dio viabilidad al embargo de los
recursos de la entidad demandada, dado que, se trataba de proceso ejecutivo a
través del cual se pretendía el cumplimiento de una sentencia judicial; como aquí
ocurre.
De lo anterior, se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los
recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su
aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si
estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en
títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto
general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se
pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial
relacionada con derechos laborales.
Sin embargo, cabe destacar que una vez decretada la medida cautelar que implique
retención o sustracción de bienes o recursos públicos de carácter inembargable, la
legislación ha previsto mecanismos procesales para proteger la sostenibilidad
financiera o presupuestal de la entidad ejecutada. El primero de ellos consiste en la
posibilidad que, según el artículo 597 del CGP, tienen el Procurador General de la
Nación, el ministro del respectivo ramo, el alcalde, el gobernador y el director de la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de solicitar el levantamiento de
estas medidas. También consagra el parágrafo del artículo 599 de la misma
codificación que el ejecutado podrá deprecar que el embargo o secuestro decretado
recaiga sobre otro de los bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un
embargo fundado en garantía real.
Ahora, en el caso concreto se observa que el derecho que se ordenó reconocer en
la sentencia que constituye el título ejecutivo, la cual fue emitida por el Tribunal
Administrativo del Cauca, corresponde a una pensión de jubilación, cuyo
reconocimiento se efectuó a partir del 26 de julio de 2011, pero con efectos fiscales
desde el 16 de julio de 2012.
Por lo anterior, le asiste razón al ejecutante en su impugnación, dado que, pretende
el pago de una obligación laboral que se deriva de una sentencia judicial
ejecutoriada, encontrándose así en una de las situaciones que la Corte
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Constitucional y esta Corporación han señalado como excepción al principio de
inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la
Nación y en particular, a los recursos administrados por Fiduprevisora S.A., como
vocera del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el
cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pierde fuerza, para
garantizar la deuda que este tiene con el ejecutante. Especial prevalencia se predica
de la pretensión cautelar en este caso, puesto que, el crédito cuyo pago se
demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una
prestación de origen laboral53.
No obstante, al considerarlo pertinente se precisa que, en todo caso la entidad
bancaria, destinataria de la medida, debe aplicar el embargo atendiendo la
naturaleza de los dineros que posea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, evitando embargos de dineros de terceros o que pongan en riesgo el
interés general sobre el particular. Ahora, en el caso de procederse de forma
contraria, debe acudirse a los mecanismos procesales dispuestos para proteger la
sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada, conforme a lo
preceptuado en el artículo 597 del Código General del Proceso, tal como se anticipó
en párrafos precedentes.
Con sustento en los argumentos expuestos previamente, la Sala revocará el auto
del cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), para en su lugar, decretar
el embargo y retención de dineros depositados en las cuentas bancarias que posea
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuya administración le
corresponde a la Fiduprevisora S.A., identificada con NIT 860.525.148-5, en el
banco BBVA, limitándola hasta un 150% del valor de la obligación, en los términos
del artículo 599 del Código General del Proceso.
Con fundamento en lo anterior, se
53 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-
00577-02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000-2021). De igual modo, la
subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de
2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández.
21
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RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el auto el auto proferido el Cinco (5) de Diciembre de Dos Mil
Veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual negó
el embargo y retención de los dineros pertenecientes al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, que son administrados por la fiduciaria La
Previsora S.A.
SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cauca que, previo el
cumplimiento de los requisitos legales, proceda a decretar la medida cautelar
solicitada por la parte demandante sobre las cuentas bancarias que posea el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ? FOMAG, cuya administración le
corresponde a la sociedad Fiduprevisora S.A., identificada con Nit.: No.
860.525.148-5 en el banco BBVA, limitándola hasta el 150% del valor del crédito, de
conformidad con el artículo 599 del Código General del Proceso
TECERO: Ejecutoriado este proveído y efectuadas las anotaciones que fuesen
necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de
Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación
y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
