Radicado: 20001-23-33-000-2019-00041-01
Accionante: YESITH TRIANA AMAYA
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA FALLO DISCIPLINARIO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / PROCESO DISCIPLINARIO - En trámite / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Medio judicial idóneo para controvertir la legalidad de los actos administrativos / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia
Contra dicho acto administrativo de carácter sancionatorio procede el recurso previsto en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002 [Código Único Disciplinario], el cual se concede en el efecto suspensivo; mecanismo del que hicieron uso los servidores públicos sancionados, incluido el tutelante, el cual se encuentra pendiente de ser decidido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, tal y como lo señaló la Procuraduría General de la Nación en el escrito de contestación de la demanda. El efecto suspensivo, propio del recurso de apelación, implica que la decisión disciplinaria aún no se encuentra en firme, es decir que, a la fecha, el tutelante y los demás concejales sancionados aún no han sido removidos de sus cargos y tampoco se encuentra hecha la anotación en la base de datos del Sistema de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad (SIRI) del Ministerio Público, del registro de la sanción impuesta. Como la eventual amenaza sobre el derecho fundamental a elegir y ser elegido no se ha materializado, por cuanto está pendiente de decisión el recurso presentado por los servidores públicos afectados, el presente medio de amparo no estaría llamado a prosperar en la medida de que el proceso disciplinario cuenta con las garantías ante una eventual vulneración del derecho fundamental del accionante en los términos alegados, bien sea a partir de desatarse el recurso, o posteriormente ante la jurisdicción contenciosa. (...) Fue en el marco del mismo proceso disciplinario que el accionante acudió al recurso de apelación sobre la medida sancionatoria impuesta, el cual, de hecho se encuentra pendiente de decisión, sin que haya hecho efectiva, dado el efecto suspensivo en que se concede el recurso. Con ello, en primer lugar, es evidente que el proceso disciplinario constituye una garantía de los derechos fundamentales reclamados por el actor, hasta el punto que, en segundo lugar, no se avista el perjuicio irremediable al que alude el accionante que justifique la intervención del juez de tutela. (...) la vía procesal adecuada para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, en el ejercicio de su poder disciplinario, es el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA. Es en dicho escenario donde el juez natural está llamado a determinar si las decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación se encuentran ajustadas a derecho o, por el contrario, adolecen de algún vicio de ilegalidad. Con lo cual, el actor goza de una garantía iusfundamental integral y reforzada. (...) los interesados pueden solicitar como medida cautelar urgente la suspensión provisional del acto administrativo sancionatorio hasta tanto se defina si éste se adoptó con las formalidades del caso. Igualmente, pueden indicar que al materializarse dicha sanción se podrían ver afectados derechos fundamentales conexos al invocado en el escrito de tutela. (...) no se observa que se haya argumentado la existencia de un perjuicio irremediable que ameritara la intervención del juez constitucional, pues se limitó a señalar que en la decisión de primera instancia no se hizo un análisis de fondo sobre su afectación con la materialización de la medida sancionatoria, lo que produjo que tanto la decisión administrativa como la sentencia impugnada vulneraran su derecho fundamental. Tales planteamientos no son de recibo para la Sala en la medida en que, en primer lugar, aún no se ha definido su situación en el proceso disciplinario pendiente de la decisión que resuelva el recurso de apelación
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 272 - INCISO 8 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 11 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SUBSECCIÓN C
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 20001-23-33-000-2019-00041-01(AC)
Actor: YESITH TRIANA AMAYA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y PROCURADURÍA REGIONAL DEL CESAR
Temas: Tutela contra providencia judicial. Derecho a elegir y ser elegido. Confirma improcedencia por carencia de requisito de procedibilidad. Subsidiariedad.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide la impugnación que presentó la parte actora contra la sentencia del 25 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente la solicitud de amparo del derecho fundamental a elegir y ser elegido.
- ANTECEDENTES
Yesith Triana Amaya en nombre propio, presentó solicitud de amparo[1] del derecho fundamental a elegir y ser elegido, que consideró vulnerado por la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Regional del Cesar, con ocasión de la decisión adoptada el 12 de diciembre de 2018, dentro del proceso disciplinario seguido en su contra como Concejal del Municipio de Valledupar, en la que se le sancionó, junto con otros quince miembros de esa Corporación Pública, con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por un lapso de 12 años (radicado número IUS E-2018-342653).
1. Hechos
Se tienen como hechos probados los siguientes:
1.1. El accionante fue elegido miembro del Concejo Municipal de Valledupar para el período 2015-2019[2].
1.2. Mediante convocatoria pública efectuada en la Resolución No. 044 de 2015[3], se dispuso la elección de Contralor Municipal de Valledupar para el período 2016-2019, concurso que estuvo a cargo del Concejo Municipal de Valledupar, junto con la Universidad del Caribe.
1.3. Luego de agotar todas las etapas del concurso, la Universidad del Caribe le remitió al Concejo Municipal de Valledupar el listado de las personas que ocuparon los tres primeros lugares para desempeñar el cargo de Contralor de ese ente territorial, en el siguiente orden:
| No. | NOMBRE | PUNTAJE |
| 1 | OMAR JAVIER CONTRERAS SOCARRÁS | 89.65% |
| 2 | JORGE ARTURO ARAÚJO RAMÍREZ | 88.20% |
| 3 | ÁLVARO LUIS CASTILLA FRAGOZO | 80.45% |
1.4. Con ocasión de la lista de elegibles presentada por la Universidad del Caribe, el Concejo Municipal de Valledupar declaró elegido Contralor de ese municipio, por el período 2016-2019, al señor Álvaro Luis Castilla Fragozo quien figuraba como tercero en la lista.
1.5. El señor Omar Javier Contreras Socarras (primero de la lista) en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del CPACA, demandó el acto de elección del señor Castilla Fragozo como Contralor del Municipio de Valledupar, el cual se declaró nulo en sentencia proferida el 15 de diciembre de 2016 por la Sección Quinta de esta Corporación (radicado número 20001-23-33-000-2016-00089-01). En la aludida decisión se dispuso, además de anular el acto de elección, el nombramiento del nuevo Contralor de ese municipio con base en la lista de elegibles, donde se tuviera en cuenta a quien ocupó el primer lugar, es decir, el señor Contreras Socarras.
1.6. En cumplimiento de dicha orden, el tutelante y otros miembros de esa Corporación Pública eligieron en el cargo de Contralor del Municipio de Valledupar a quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, es decir, al señor Omar Javier Contreras Socarrás. En la sesión donde se votó por la elección del señor Contreras Socarrás se consideró el tema de su designación toda vez que había renunciado un día antes al cargo de Defensor del Pueblo Regional del Cesar y se podía generar una inhabilidad.
Así las cosas, se discutió si dicho cargo era de nivel ejecutivo y si era del orden Nacional, Departamental o Municipal, para determinar si aplicaba la inhabilidad que, según el inciso 8º del artículo 272 Superior, establece que nadie podrá ser elegido como Contralor si en el último año desempeñó sus funciones como miembro de la Asamblea Departamental o Concejo Municipal, o quien haya desempeñado un cargo de nivel ejecutivo en el orden Nacional, Departamental o Municipal.
Respecto del tema de la inhabilidad, varios Concejales, incluido el accionante, indicaron que el cargo de Defensor del Pueblo Regional del Cesar no era de nivel ejecutivo, por lo que no había razón para considerar que se encontrara incurso en la mencionada causal de inhabilidad.
1.7. El señor Álvaro Luis Castilla Fragozo junto con el ciudadano Carlos Alberto Pallares Buelvas demandaron la elección del señor Contreras Socarras, en ejercicio del medio de control previamente citado, designación que también se anuló por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo del 19 de julio de 2018 (radicado número 20001-23-39-003-2017-00147-01), en razón a que sobre el señor Contreras Socarras existe una causal de inhabilidad para ejercer el cargo de Contralor de ese municipio, en virtud de que el día en que se posesionó en esa vacante, se le había aceptado la renuncia al cargo de Defensor del Pueblo Regional del Cesar, empleo que pertenece al nivel directivo y además el ámbito de competencia de ese cargo se circunscribía a todo el Departamento, por lo que su situación se encontraba inmersa en la causal prevista en el inciso 8º del artículo 272 de la Constitución Política.
1.8. A raíz de esa última decisión, la Procuraduría Regional del Cesar adelantó, de oficio, investigación disciplinaria en contra de los concejales que participaron en la elección del Contralor Municipal de Valledupar, la cual se radicó con el número IUS E-2018-342653.
1.9. Luego de agotar todas las etapas procesales previstas en la Ley 734 de 2002 [Código Único Disciplinario], la Procuradora Regional (e) del Cesar en proveído de 12 de diciembre de 2018, sancionó al tutelante junto con otros quince concejales investigados, con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de doce (12) años, tras encontrar que el cargo formulado en el proceso disciplinario, tipificado en el inciso segundo del numeral 17 del artículo 48 de la mencionada norma, como una falta gravísima, esto es la de "designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses", se encontraba debidamente acreditado.
Para arribar a dicha conclusión, luego de escuchar los testimonios rendidos por los investigados y tras referirse al material probatorio obrante en el proceso disciplinario[4], se estableció que los querellados habían faltado a un deber constitucional[5], en tanto que eligieron al señor Omar Javier Contreras Socarrás quien para ese entonces venía desempeñando el empleo de Defensor del Pueblo Regional del Cesar, cargo del nivel directivo y con ámbito de competencia en todo el Departamento, por lo que se encontraba inhabilitado para tomar posesión de esa vacante, razón por la que, a pesar de acatar una orden judicial, incurrieron en la falta disciplinaria contenida en el inciso segundo del numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
1.10. Contra la anterior decisión, los sancionados interpusieron recurso de apelación, el cual se encuentra en trámite ante la Procuraduría Primera para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación.
2. Fundamentos
La parte accionante consideró que con ocasión de la providencia atacada se desconoció su derecho fundamental a elegir y ser elegido [artículo 40 Superior], al incurrir en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial de esta Corporación, así como el defecto de desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional, en concreto de las sentencias del 9 de agosto de 2016 y 17 de noviembre de 2017 proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado, así como de las providencias C-948 del 2002, C-064 del 2003, C-028 del 2006 y la C-500 del 2014 dictadas por el Alto Tribunal Constitucional, por cuanto la sanción impuesta por la Procuradora Regional del Cesar no tuvo origen en un hecho constitutivo de un acto de corrupción, por lo que no estaría tipificada como una falta gravísima.
3. Pretensiones
Como pretensiones, la parte actora indicó[6]:
"PRIMERO: PRETENDO CON ESTA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL PRESIDENTE IVÁN DUQUE Y LA PROCURADORA REGIONAL DEL CESAR, COMO MECANISMO TRANSITORIO PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLES (sic), CON EFECTO INTERCOMUNIS Y URTRA (sic) PETITA, PARA QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL APLIQUE EL CONTROL DE CONVENCINALIDA (sic), Y EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD, LA CONSTITUCIÓN POLITÍCA, LOS PRINCIPIOS DE BUENA FE, CONFIANZA LEGISTIMA (sic) ACTO PROPIO, LEGALIDAD, TIPICIDAD, SEGURIDAD JURÍDICA Y LOS PRECEDENTE (sic) DE LAS SALAS PLENAS DE LAS CORTES (sic) CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO y las sentencias C-948 DEL 2002 Y C-028 de 2006 Y LA C-500 DEL 2014 Sentencia C-063/03 y, las dos sentencias expedidas por la SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del 9 de agosto de 2016. Y el 17 de noviembre del 2017, expedida por la sala (sic) plena (sic) del consejo (sic) de estado (sic) que, en consecuencia, se deje sin efecto Y SIN VALOR la providencia DEL 28 DE SEPTIEMBRE DEL 2018, CON RADICACIÓN IUS E-2018-342653 POR MEDIO DE LA CUAL LA PROCURADURÍA REGIONAR (sic) DEL CESAR RESOLVIÓ DESTITUYU (sic) E INHEBILIDAD (sic) GENERAL POR EL TÉRMINO DE DOCE (AÑOS (sic), así como la eventual decisión que resuelva el posible recurso de reposición en caso de resultar desfavorable. (ii) (sic) Subsidiariamente se (sic) y, mientas (sic) se interpone y decide la consecuente demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa del acto sancionatorio, POR NO existir un medio de defensa judicial eficaz, de carácter ordinario, que le permita cuestionar la decisión adoptada. El trámite de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho carece de la sencillez, rapidez y efectividad para la protección de los derechos vulnerados en tanto que al momento de resolverse, el período constitucional YA HA TERMINADO, LO QUE HACEN FALTA SON 12 MESES, debido (sic) NINGUNA DE LAS CONDUCTAS INVESTIGADAS Y SANCIONADAS (sic) PROCURADORA REGIONAL DEL CESAR TUVO COMO IMPUTACIÓN DE UN HECHO CONSTITUTIVO DE UN ACTO DE CORRUPCIÓN, ENTENDIENDO COMO TALES LAS CONDUCTAS SEÑALADAS EN EL ARTÍCULO 1 DE LA LEY 412 DE 1997, " (sic) Por la cual se aprueba la "Convención Interamericana contra la Corrupción", Y NO APARECE TIPIFICADA COMO CONDUCTA GRAVÍSIMA.
SEGUNDO QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL ORDENE AL PRESIDENTE IVÁN DUQUE AL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN LA PROCURADORA REGIONAL DEL CESAR, ADARLE (sic) CUMPLIMIENTO, A LO ORDENADO POR LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO QUE (sic) exhortar al Gobierno Nacional, al Congreso de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para que en el término razonable, de dos (2) años, procedan a responder ante dicho Sistema, a evaluar y adoptar las medidas que fueren pertinentes, en orden a armonizar el derecho interno con el convencional y a poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos., ASÍ MISMO expidan la ley estatutaria por medio de la cual se reglamenta la elección de contralor municipal y departamental de las entidades territoriales ordenada por el acto legislativo No 2 del 2015, y así evitar que se siga destituyendo a los concejales por falta de legislación violando el principio de legalidad, tipicidad ,e (sic) igualdad, confianza legítima.
TERCERO que el juez constitucional conforme al artículo 4 de la constitución aplique la excepción de inconstitucionalidad inaplique dicha resolución y revoque la sanción disciplinaria, por ser contraria a la constitución (sic) y al bloque de constitucionalidad.
CUARTO que el juez constitucional ordene a la registradora nacional del estado civil (sic) presente certificación por medio de la cual yo SALI ELECTO EN n (sic) en las elecciones 2015 al 2019 para demostrar que si me encuentro legitimado para accionar esta acción de tutela como concejal del municipio de Valledupar, (sic) o se confirma la resolución de la sanción RADICACIÓN IUS E-2018-342653.
QUINTO que el juez constitucional de conformidad con LOS PRECEDENTE (sic) DE LAS SALAS PLENAS DE LAS CORTES (sic) CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO y las sentencias C-948 DEL 2002 Y C-028 de 2006 Y LA C-500 DEL 2014 Sentencia C-063/03 y, las dos sentencias expedidas por la SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO del 9 de agosto de 2016. Y el 17 de noviembre del 2017, expedida por la sala (sic) plena (sic) del consejo (sic) de estado (sic), ordene a la procuradora (sic) regional (sic) del cesar (sic) manifieste conque (sic) fundamento constitucional (sic) la facultad para sancionar a los 16 concejales de Valledupar y diga si hubo afectación del patrimonio público y si el procedimiento realizado por los concejales fueron (sic) acto de corrupción."
4. Trámite en primera instancia
La demanda de tutela fue allegada a esta Corporación el día 21 de enero de 2019, la cual le correspondió por reparto[7] a la Sección Primera del Consejo de Estado, que en proveído del 30 de enero del año en curso dispuso enviar el escrito de amparo con destino al Tribunal Administrativo del Cesar, atendiendo a lo dispuesto en las reglas de reparto establecidas en el Decreto 1983 de 2017, por cuanto las autoridades demandadas son la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Regional del Cesar, entidades del orden nacional, por lo que el conocimiento de la acción de tutela corresponde en primera instancia a los Tribunales Administrativos, Superiores o Consejos Seccionales del país.
Mediante proveído del 15 de febrero del año en curso[8], el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Cesar dispuso remitir las presentes diligencias al despacho de la doctora Doris Pinzón Amado, integrante de esa Corporación, por cuanto allí se estaban tramitando las demás acciones de tutela que habían sido remitidas por el Consejo de Estado, en aplicación a lo señalado en el Decreto 1834 de 2015.
Con auto del 18 de febrero de 2019[9], el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a la parte actora, así como a la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Procuraduría Regional del Cesar, como autoridades demandadas.
Así mismo, dispuso requerir a la Procuraduría Regional del Cesar el envío de un informe sobre el estado actual del proceso disciplinario radicado número IUS E-2018-342653 que adelantó, de manera oficiosa, en contra del tutelante junto con otros concejales del Municipio de Valledupar, o en su defecto para que remitiera copia auténtica del mismo.
5. Intervenciones
Enviadas las comunicaciones[10], se recibieron los pronunciamientos de:
5.1. Procuraduría Regional del Cesar
Con escrito recibido el día 20 de febrero de 2019[11], informó sobre el estado actual del proceso disciplinario radicado número IUS E-2018-342653, así como al trámite procesal pertinente para dictar la decisión de primera instancia, la cual fue apelada por los sancionados, recurso que se encuentra en trámite ante la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, por lo que le fue imposible remitir copia auténtica del referido expediente.
5.2. Procuraduría General de la Nación
Mediante memorial remitido por su apoderado judicial[12], se refirió a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial la subsidiariedad y la inmediatez, así como a la naturaleza residual y subsidiaria de este medio de amparo, para determinar que la solicitud presentada por el actor es improcedente ante la existencia de otros medios de defensa judicial como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, vía judicial en la que se pueden controvertir los actos administrativos de carácter sancionatorio expedidos por ese ente de control.
Arguyó que, respecto a la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a los servidores públicos de elección popular, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en múltiples pronunciamientos han reafirmado que esa entidad tiene la plena potestad Constitucional y legal para investigar y sancionar a los servidores públicos que ostentan cargos de elección popular como los Congresistas, Diputados, Concejales, Ediles, Gobernadores, Alcaldes, entre otros servidores públicos que incurran en alguna de las causales previstas en la Ley 734 de 2002 [Código Disciplinario Único], salvo aquellos en los que dicha atribución esté en cabeza de otra autoridad pública.
Precisó que la decisión objeto de reproche constitucional no desconoció el derecho a elegir y ser elegido en tanto que éste no tiene un carácter absoluto, al punto que no impida la existencia de procesos disciplinarios o la imposición de las correspondientes sanciones cuando ello fuere procedente. Igualmente, indicó que tampoco se vulneró el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que reconoce los derechos políticos, en tanto que la competencia del poder disciplinario otorgada en el artículo 277 de la Constitución Política a la Procuraduría General de la Nación, no se opone a lo establecido en los tratados internacionales por cuanto la interpretación de estas disposiciones no puede hacerse sobre la base de la superioridad normativa, sino bajo los principios de sistematización y armonización del bloque de constitucionalidad, lo que conlleva a que la Procuraduría General de la Nación pueda imponer sanciones temporales o permanentes que impliquen restricciones al acceso a cargos públicos, cuando encuentre que la conducta de los sujetos investigados se adecúa a las tipificaciones consagradas en la Ley 734 de 2002 [Código Disciplinario Único].
Sostuvo que la conducta de los concejales investigados y sancionados obedeció a una omisión de su parte, al haber elegido a una persona que tenía una inhabilidad vigente que le impedía tomar posesión del cargo de Contralor del Municipio de Valledupar, situación que los miembros de esa Corporación obviaron al dar estricto cumplimiento al fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 19 de julio de 2018 (radicado número 20001-23-39-003-2017-00147-01), en el que se les ordenó elegir a quien ocupaba el primer lugar, según la lista de elegibilidad vigente para el momento; para lo cual debieron verificar si esa persona se encontrara inhabilitada, pues tal circunstancia podría acarrear el inicio de una investigación de tipo penal, disciplinario o de cualquier otra naturaleza, en su calidad de nominadores.
Concluyó su intervención, solicitando que se declare improcedente el amparo solicitado o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda.
5.3. La Presidencia de la República no emitió manifestación alguna dentro del término concedido.
6. Fallo de primera instancia
El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia dictada el 25 de febrero de 2019[13], declaró la improcedencia de la acción de tutela, en razón a que la misma no superó el estudio de los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial, especialmente el de la subsidiariedad, pues la parte actora contaba con otro mecanismo eficaz para la protección de sus derechos fundamentales, que para el presente caso es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
A su vez, señaló que dentro del citado medio de control puede pedir medidas cautelares con el fin de salvaguardar la afectación de sus derechos fundamentales; así como también para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, para ello explicó las diferencias entre las medidas cautelares ordinarias [artículo 233 del C.P.A.C.A.] y las urgentes [artículo 234 ejusdem], entre las cuales destacó las urgentes por tratarse de una afectación inminente sobre el derecho fundamental deprecado por el tutelante.
7. Impugnación
Inconforme con esa determinación, la parte actora presentó recurso de impugnación[14] dentro del término legal[15], en el que consideró que la argumentación dada por el Tribunal Administrativo del Cesar para no estudiar el caso en concreto fue "facilista" en el sentido de "rebuscarse sentencias" para declarar la improcedencia de esta acción constitucional, sin entrar a valorar de fondo si, en efecto, con ocasión de esa decisión administrativa de carácter sancionatorio se veía conculcado su derecho fundamental a elegir y ser elegido.
Por otro lado, reiteró que tanto al interior del proceso disciplinario como en el trámite dado en la acción de tutela de la referencia, los jueces de la causa vulneraron su derecho fundamental a elegir y ser elegido, así como también incurrieron en los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal de esta Corporación, y del precedente constitucional decantado por la Corte Constitucional, para ello citó nuevamente las sentencias del 9 de agosto de 2016 y 17 de noviembre de 2017 proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado, y las providencias C-948 del 2002, C-064 del 2003, C-028 del 2006 y la C-500 del 2014 dictadas por el Alto Tribunal Constitucional.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en el artículo 32 inciso 2º del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2 del Decreto 1983 de 2017[16]y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 377 del 11 de diciembre de 2018, esta Sala es competente para decidir la presente acción como juez de segunda instancia.
2. Problema jurídico
La Sala debe determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 25 de febrero de 2019, por el Tribunal Administrativo del Cesar, para ello pasará a examinar si es procedente pronunciarse sobre las causales específicas alegadas por el actor en el sentido de que la entidad demandada incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente horizontal de esta Corporación y del precedente de la Corte Constitucional, dentro del proceso disciplinario adelantado en contra del tutelante en el cual fue sancionado con destitución de su cargo como Concejal del Municipio de Valledupar e inhabilidad por 12 años para ejercer cargos públicos.
3. Esquema de solución
En primer lugar se hará un análisis del requisito de subsidiariedad, como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sobre todo en lo que respecta a la naturaleza de esa exigencia, para así entrar a establecer si dentro del proceso administrativo disciplinario y en la respectiva acción judicial se pueden garantizar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad pública demandada o si, por el contrario, se encontraría que la presente acción procede, de manera transitoria, para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
4. Requisitos de la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[17] y el Consejo de Estado[18] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y cualquiera de las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005 en la cual se modifica la concepción de vía de hecho, a la de vulneración del derecho al debido proceso por la presencia de defectos especiales, previo cumplimiento de unos requisitos generales de procedibilidad.
Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Requisitos generales:
El examen de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales emana a partir de los requisitos que se derivan de su configuración prevista en el artículo 86 de la Constitución, del Decreto 2591 de 1991, y de la concreción que, por la vía interpretativa ha hecho la jurisprudencia constitucional.
Así las cosas, antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia general para cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela.
Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, la acción de tutela deviene improcedente. En caso contrario, de acreditarse todos los requisitos generales, corresponde verificar si la providencia objeto de reproche incurrió en alguna de las causales específicas o defectos que se describen a continuación.
Causales específicas:
Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores que pueden derivarse de la decisión cuestionada, de modo que si una decisión judicial incurre en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional[19]. A saber:
a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implique el incumplimiento de los servidores judiciales al dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente judicial, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.
Corresponde, entonces, pasar a verificar si en el presente asunto la solicitud de tutela cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad y, en tal caso, si se presenta alguno de los defectos alegados por la parte accionante.
5. Estudio y solución del caso
5.1. Verificación de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto
5.1.1. Legitimación
El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela puede ser ejercida por cualquier persona directamente o "por quien actúe en su nombre", con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales.
En el presente caso, Yesith Triana Amaya presentó personalmente la acción de tutela, pues se encuentra directamente afectado con la decisión objeto de controversia constitucional, al ser uno de los sujetos sancionados en el proceso disciplinario, de manera que está legitimado en la causa por activa. De otro lado, están legitimadas en la causa por pasiva la Procuraduría Regional del Cesar y la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991[20], en razón a que son las autoridades públicas que han conocido del proceso administrativo sancionatorio donde se profirió la decisión objeto de reproche constitucional.
Ahora bien, respecto a la posible afectación de los derechos fundamentales por parte de la Presidencia de la República, la Sala encuentra que dicha entidad, vinculada por el juez a quo en el auto admisorio del 18 de febrero de 2019, no le asiste interés alguno en el presente trámite constitucional, en razón a que no participó al interior del proceso administrativo sancionatorio, como tampoco dictó los actos acusados.
5.1.2. Relevancia constitucional
El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona tiene derecho a la acción de tutela para la protección de sus "derechos constitucionales fundamentales", con el cumplimiento de los requisitos específicos en la misma disposición y en el Decreto 2591 de 1991. Es decir que el objeto de la acción de tutela se circunscribe al escenario iusfundametnal, por lo que, como lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de1992, la acción de tutela no se erigió como un mecanismo de protección en el que sea procedente estudiar cuestiones en las que no se evidencie una presunta vulneración de un derecho fundamental, pues de hacerlo, se inmiscuiría en asuntos que son propios de otras autoridades judiciales.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el requisito de relevancia constitucional se entiende cumplido, en general, cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental[21] y no a asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que corresponde definir exclusivamente a otras jurisdicciones[22]. Por lo que en el caso de acciones de tutela contra providencias judiciales, se verifica cuando, a primera vista, se observa que el reproche de tutela esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional.
En el presente caso se tiene que, en primer lugar, se controvierte sobre la garantía al debido proceso del accionante, que la alega por adelantarse el proceso disciplinario desconociendo sus derechos políticos, en particular el derecho a elegir y ser elegido, en razón a la imposición de la sanción de destitución del cargo y la inhabilidad para ejercer cargos públicos por un periodo de 12 años. Todo lo cual indica que, en principio, se podrían afectar también otros derechos como lo son el trabajo, la salud, el acceso al servicio público, la igualdad, entre otros, razones suficientes para que la Sala encuentre esta exigencia debidamente acreditada.
3.1.1. Subsidiariedad
Frente a este requisito, la Corte Constitucional, en múltiples pronunciamientos[24] ha reiterado que la acción de tutela se torna improcedente cuando se emplea como un mecanismo principal ante la existencia de otros medios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, o, en los casos que existiendo un mecanismo de defensa, el mismo resulte ineficaz o carezca de idoneidad en el caso concreto para garantizar los derechos fundamentales.
En ese mismo sentido, esta Corporación ha acogido dicho criterio respecto del análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, en especial en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[25] en la que se definieron unos parámetros especiales que acogió la Sala Plena del Consejo de Estado para efectos de ser tenidos en cuenta al momento de abordar el estudio de esas exigencias.
Frente a la subsidiariedad, la Sala Plena consideró:
"En términos de la jurisprudencia constitucional, esta carga se deriva del deber del actor de "desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos", condición, además, que se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal b) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. En caso de que exista un mecanismo judicial, siempre que no se acredite un eventual perjuicio irremediable, con independencia de las posibilidades de éxito de las pretensiones del actor, deberá rechazarse o declararse improcedente, según las circunstancias. A diferencia de la condición precedente, en este caso no se trata de un juicio de reproche sobre la conducta del actor, sino de la constatación de la existencia o no de un medio actual de protección judicial (ordinario o extraordinario) que no ha ejercido o no ejerció el actor".
En todo caso, el juez de tutela deberá verificar si existiendo otras vías para la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, las mismas resultan inocuas ante la configuración de una amenaza o perjuicio irremediable que no permita una protección eficaz de esos derechos por las vías procesales adecuadas.
Para la Sala resulta evidente que ante las reglas fijadas por la Corte Constitucional y desarrolladas por esta Corporación en la referida sentencia de unificación, para que proceda la acción de tutela deben haberse agotado todos los mecanismos judiciales de defensa que tienen a su disposición las partes y que no haya existido falta de actividad diligente para ejercitar los recursos ordinarios y/o extraordinarios que tengan a su disposición. Lo anterior, en razón a que acudir a la protección de sus derechos fundamentales por vía de tutela sin que se hayan utilizado todos los medios idóneos de defensa, conllevaría a que se desnaturalice el propósito de este medio de amparo a la luz de lo establecido en el artículo 86 Superior y en el Decreto 2591 de 1991 y, a su vez, que exista una suplantación del juez de tutela por el juez natural de la causa.
Así las cosas, el análisis de este requisito cobra mayor importancia cuando se trata de solicitudes de amparo contra actos administrativos que, como en el caso concreto, cuentan con los recursos propios en la vía administrativa y luego con los mecanismos judiciales. Tal situación merece las siguientes consideraciones generales antes de abordar el examen del requisito en el caso concreto.
3.1.1.1. La acreditación de la subsidiariedad respecto de la procedencia de la acción de tutela frente a actos administrativos
Frente a la exigencia de este requisito en relación con la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos, cobra capital importancia su acreditación en tanto que por tratarse de un acto jurídico de esa naturaleza, la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa exige mayor rigurosidad en su evaluación. En efecto, la Corte Constitucional ha establecido que en estos casos, la procedibilidad está condicionada, en todo caso, a constatar que la acción de amparo se interponga para evitar un perjuicio irremediable o que los mecanismos ordinarios de defensa no sean idóneos para la protección del derecho[26].
Es decir, que a pesar de la existencia de un mecanismo de defensa, como es el caso del proceso contencioso con los diferentes medios de control de los actos administrativos, la tutela resulta procedente en dos supuestos derivados de la lectura de los artículos 86 de la Constitución y 6º del Decreto 2591 de 1991. Esta situación la ha sistematizado la Corte así[27]:
"No obstante, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha considerado que, de manera excepcionalísima, procede la acción de tutela, aun cuando exista otro mecanismo judicial de defensa, si se llegara a presentar alguna de las dos situaciones subsiguientes:
(i) Para evitar el acontecimiento de un perjuicio irremediable, caso en el cual procede la tutela como mecanismo transitorio.
Este perjuicio irremediable se constituye, además, conforme con la jurisprudencia constitucional, por la existencia de cuatro factores: ´(i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad´.
(ii) El medio de defensa judicial ordinario no resulta idóneo ni eficaz para la protección de los derechos fundamentales invocados tutelarmente y, en consecuencia, la acción de amparo procede como mecanismo definitivo".
Con base en lo anterior, debe verificarse si la procedencia de la acción de tutela puede darse bajo alguno de los escenarios expuestos por la Corte Constitucional, es decir, como un mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable o, si en efecto es el único medio para evitar la afectación de sus garantías fundamentales, en tanto que las vías procesales ordinarias sean absolutamente inoperantes y, como consecuencia, no se procure de manera idónea y eficaz la protección de esos derechos fundamentales.
De cualquier forma, no puede pasarse por alto que cualquiera de estas dos vías excepcionales de procedibilidad de la acción de tutela, están concebidas en los escenarios en que, por las circunstancias del caso concreto, se presentan amenazas o afectaciones de derechos fundamentales que escapan a las garantías que, en todo caso, están previstas en los procesos ordinarios.
Ello implica, entonces, que el amparo de los derechos fundamentales encuentra, dentro de su protección reforzada en el ordenamiento jurídico derivado de la Constitución, distintas formas de amparo. Antes que nada, las que deben ofrecer las autoridades públicas en cualquier orden y, especialmente, las judiciales como directoras del proceso jurisdiccional. Escenario, este último, sobre el que se pasará a hacer una consideración por resultar de máxima importancia a la hora de realizar el examen del requisito de subsidiariedad.
3.1.1.2. La protección de las garantías fundamentales por los jueces naturales
La Corte Constitucional a lo largo de su línea jurisprudencial ha reiterado que los jueces de la causa son los primeros llamados a proteger las garantías constitucionales de los sujetos procesales, pues son, dentro del marco de sus funciones y vinculados por la Constitución como norma suprema, garantes de los derechos fundamentales y en especial en lo que tiene que ver con el debido proceso.
En ese sentido, el Alto Tribunal Constitucional precisó[28]:
"La Corte ha de insistir en que "el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario. La tutela está reservada para enfrentar la absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos. De otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, la acción de tutela perdería completamente su eficacia." Es necesario en efecto evitar así darle a la acción de tutela "un enfoque y alcance equivocados, particularmente en lo que tiene que ver con los criterios jurídicos de procedibilidad, los cuales atendiendo a lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991, determinan el carácter eminentemente subsidiario de este mecanismo de defensa judicial".
En esa oportunidad, la Corte puntualizó sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y restringió su alcance para ser empleada en los casos donde se advierta la inoperancia absoluta de los mecanismos procesales dispuestos para la protección de los derechos fundamentales, pues de usarse como un medio supletorio se perdería su eficacia.
El debido proceso a su vez está expresamente contenido en el artículo 11 del Código General del Proceso, que consagró:
"ARTÍCULO 11. INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES. Al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente código deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales. El juez se abstendrá de exigir y de cumplir formalidades innecesarias." (Negrilla fuera texto)
Teniendo en cuenta lo anterior, la protección de los derechos fundamentales de las partes es una tarea primigenia y constante de las autoridades administrativas y judiciales, quienes dentro del marco del proceso deberán velar porque no se vulneren dichas garantías y, a su vez, para que no se derive una afectación al debido proceso a lo largo del trámite del proceso ordinario.
Dentro del marco de un proceso administrativo, le corresponde a la autoridad respectiva ejercer un control constitucional y no solamente legal de las actuaciones, pues, en primer lugar, debe atenerse a la observancia de valores rectores como el interés general sobre el particular, el respeto a los mandatos principales contenidos en la Carta Política. Todo lo cual pasa, pues, por posicionarse como garantes de los derechos fundamentales de los administrados.
Dicha vinculación constitucional recae en todos los operadores judiciales, pues al igual que con las autoridades administrativas, tienen la tarea de velar por el respeto y garantía de los derechos fundamentales de las partes al interior de los procesos, de modo que se deben observar las formas propias de cada acto procesal conforme a la Constitución y la Ley, en tanto que en cada una de las etapas del proceso se debe seguir un conducto regular en el que se garantice el respeto al debido proceso.
En este orden de ideas, se configura el derecho a la impugnación de las decisiones judiciales y la garantía que conceden los recursos e instancias, es decir que, para controvertir las decisiones que adopte un juez en primera instancia, se puedan emplear los mecanismos ordinarios de defensa que tienen a su alcance las partes, en la medida en que por esa vía procesal donde se ejerce un control constitucional y legal a sus derechos fundamentales. Del mismo modo, el operador judicial, en segunda instancia, tiene la misión de velar porque los intervinientes tengan acceso a las herramientas jurídicas que la ley prevé para controvertir las decisiones proferidas al interior del proceso, pues son esos escenarios los que están previstos por el ordenamiento jurídico para la garantía al debido proceso.
Por lo anterior, al iniciar un trámite administrativo o judicial, las autoridades en cada una de sus competencias deben garantizar la protección de los derechos constitucionales y, en el mismo sentido, la ciudadanía debe desplegar los mecanismos que el proceso ofrece para asegurar su cumplimiento.
3.1.1.3. Examen de subsidiariedad de la reclamación dentro del trámite del proceso administrativo sancionatorio. Caso concreto
En consideración a los parámetros establecidos y teniendo de presente que en la decisión impugnada se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no acreditarse la subsidiariedad como requisito general de procedibilidad, se hace necesario rectificar si, en efecto, el tutelante tiene a su disposición otro medio de defensa judicial que permita conjurar la eventual vulneración de su derecho fundamental o, por el contrario, se halla razón a la parte actora en el sentido de que se hace necesaria la intervención del juez de tutela como medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso de autos, se tiene que la decisión que puso fin al proceso objeto de debate constitucional fue proferida por la Procuraduría Regional del César, en el marco de un proceso disciplinario iniciado, de oficio, contra el actor y otros quince concejales del Municipio de Valledupar, con ocasión de la elección del señor Omar Javier Contreras Socarras como Contralor de ese ente territorial para el período 2016-2019 (radicado número IUS E-2018-342653).
Contra dicho acto administrativo de carácter sancionatorio procede el recurso previsto en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002 [Código Único Disciplinario], el cual se concede en el efecto suspensivo; mecanismo del que hicieron uso los servidores públicos sancionados, incluido el tutelante, el cual se encuentra pendiente de ser decidido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa, tal y como lo señaló la Procuraduría General de la Nación en el escrito de contestación de la demanda.
El efecto suspensivo, propio del recurso de apelación, implica que la decisión disciplinaria aún no se encuentra en firme, es decir que, a la fecha, el tutelante y los demás concejales sancionados aún no han sido removidos de sus cargos y tampoco se encuentra hecha la anotación en la base de datos del Sistema de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad (SIRI) del Ministerio Público, del registro de la sanción impuesta[29].
Como la eventual amenaza sobre el derecho fundamental a elegir y ser elegido no se ha materializado, por cuanto está pendiente de decisión el recurso presentado por los servidores públicos afectados, el presente medio de amparo no estaría llamado a prosperar en la medida de que el proceso disciplinario cuenta con las garantías ante una eventual vulneración del derecho fundamental del accionante en los términos alegados, bien sea a partir de desatarse el recurso, o posteriormente ante la jurisdicción contenciosa.
En todo caso, al interior del procedimiento administrativo adelantado por la Procuraduría Regional del Cesar, se encontró que el actor y demás concejales habían desconocido la prohibición consagrada en el inciso 8º del artículo 272 Superior, y en esa medida fue que se impuso la respectiva sanción disciplinaria, pues, a juicio del ente de control, se pasó por alto una prohibición en el ejercicio nominador al pretermitir la inhabilidad sobreviniente que tenía el elegido.
Fue en el marco del mismo proceso disciplinario que el accionante acudió al recurso de apelación sobre la medida sancionatoria impuesta, el cual, de hecho se encuentra pendiente de decisión, sin que haya hecho efectiva, dado el efecto suspensivo en que se concede el recurso. Con ello, en primer lugar, es evidente que el proceso disciplinario constituye una garantía de los derechos fundamentales reclamados por el actor, hasta el punto que, en segundo lugar, no se avista el perjuicio irremediable al que alude el accionante que justifique la intervención del juez de tutela.
De otra parte, la Sala considera que, tal y como se observa en la sentencia de tutela de primera instancia, se logra advertir que la vía procesal adecuada para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, en el ejercicio de su poder disciplinario, es el medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA. Es en dicho escenario donde el juez natural está llamado a determinar si las decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación se encuentran ajustadas a derecho o, por el contrario, adolecen de algún vicio de ilegalidad. Con lo cual, el actor goza de una garantía iusfundamental integral y reforzada.
Ahora bien, tal como lo señaló el a quo, ante la existencia de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela se torna improcedente para garantizar la protección de derechos fundamentales, máxime si dicho mecanismo resulta ser idóneo y eficaz para salvaguardar esas garantías constitucionales, como en efecto lo es el medio de control mencionado, en el que se pueden solicitar medidas cautelares de urgencia en cualquier etapa del proceso, previa caución que debe prestar el interesado (art. 234 ejusdem).
En particular, dentro de ese trámite procesal, los interesados pueden solicitar como medida cautelar urgente la suspensión provisional del acto administrativo sancionatorio hasta tanto se defina si éste se adoptó con las formalidades del caso. Igualmente, pueden indicar que al materializarse dicha sanción se podrían ver afectados derechos fundamentales conexos al invocado en el escrito de tutela.
Lo anterior refuerza el argumento expuesto en esta providencia sobre la improcedencia de este medio de amparo, sobre todo en lo que tiene que ver con el respeto y la garantía de los derechos fundamentales del accionante al interior de cada uno de los respectivos procesos, pues le corresponde, tanto a la autoridad que dirige el proceso disciplinario, como al juez dentro del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, garantizar que se respeten sus derechos fundamentales, en esencia al debido proceso, a la defensa, de acceso a la administración de justicia y, especialmente, el de elegir y ser elegido.
Por otro lado, para la Sala resulta relevante destacar que, revisados los escritos de tutela y de impugnación, no se observa que se haya argumentado la existencia de un perjuicio irremediable que ameritara la intervención del juez constitucional, pues se limitó a señalar que en la decisión de primera instancia no se hizo un análisis de fondo sobre su afectación con la materialización de la medida sancionatoria, lo que produjo que tanto la decisión administrativa como la sentencia impugnada vulneraran su derecho fundamental.
Tales planteamientos no son de recibo para la Sala en la medida en que, en primer lugar, aún no se ha definido su situación en el proceso disciplinario pendiente de la decisión que resuelva el recurso de apelación, y, en segundo lugar, como argumentó el a quo con suficiencia, la improcedencia de este mecanismo constitucional se deriva de que el accionante puede acudir a otro medio de defensa judicial, en el que no sólo tendrá la posibilidad de debatir la legalidad del acto administrativo, sino que también podrá solicitar las medidas de protección necesarias para que no se vean afectados sus derechos y garantías fundamentales.
Dentro del escrito de impugnación el actor reiteró los mismos argumentos que expuso en la demanda de tutela, en el que además se refirió nuevamente a las providencias judiciales como desconocidas por la autoridad pública demandada para tramitar el proceso disciplinario en su contra; sin embargo, no argumentó sobre la procedencia transitoria de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable y no demostró que su derecho fundamental se encontrara en inminente peligro de ser amenazado o si ya había sido vulnerado por la entidad accionada, pues como se resaltó con anterioridad, la decisión sancionatoria aún no está en firme y tampoco se ha hecho efectivo el registro de la misma en el sistema SIRI del Ministerio Público, el cual puede ser consultado desde su sitio web.
Por todo lo anterior, a la luz de lo expuesto y del análisis efectuado en la sentencia de primera instancia, se tiene que el presente medio de amparo es improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, pues no puede ser empleado como un mecanismo alterno ante la existencia de otro medio de defensa judicial que resulta ser idóneo y eficaz para controvertir la sanción administrativa impuesta al accionante, y, en todo caso, no está acreditado, la existencia de un perjuicio irremediable que permita al juez constitucional garantizar de manera transitoria la eventual amenaza del derecho fundamental presuntamente vulnerado.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente este medio de amparo, por no cumplir el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, particularmente el referente a la subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera Subsección "C" de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 25 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar.
2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. ENVÍAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Presidente
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Magistrado
Ausente con permiso
NICOLÁS YEPES CORRALES
Magistrado
[4] Anexo que se encuentra en el CD visible a Fl. 1.
[5] Artículo 272 de la Constitución Política, inciso 8º: "No podrá ser elegido quien sea o haya sido en el último año miembro de la Asamblea o Concejo que deba hacer la elección, ni quien haya ocupado cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal".
[7] En el informe de pasó a despacho por reparto se indicó que existían otras quince demandas de tutela que habían sido asignadas a otros despachos del Consejo de Estado.
[15] La decisión se notificó a las partes por correo electrónico enviado el 26 de febrero de 2019. Fls. 90 a 93.
[16] "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, único reglamentario del sector justicia y del derecho referentes a las reglas de reparto de la acción de tutela".
[17] Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T-010 de 2012, T-1090 de 2012, T-074 de 2012, T-399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013, T-254 de 2014, T-941 de 2014 y T-059 de 2015.
[18] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.
[19] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.
[20] Artículo 5°. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley (...)."
[21] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22] Corte Constitucional, sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos y T-458 de 29 de agosto de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18.
[24] Ver entre otras las sentencias: T-706/12; T-604/13; T-097/14; T-084/15; T-008/16; T-318/17; T-201/18 y T-014/19.
[25] Exp. No. 11001-03-15-000-2014-02201-00 I.J., demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.
[29] Consultada efectuada el día 27 de marzo de 2019, en el siguiente link: https://www.procuraduria.gov.co/portal/Antecedentes-disciplinarios.page.
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