Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 1982 de 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001-23-33-000-2015-00080-02 (1982-2023)

Demandante: Ferlina María Salgado Otero

Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación

Temas: Conciliación judicial

Decisión: Aprueba acuerdo

AUTO INTERLOCUTORIO

1. Decide el Despacho¹ respecto de la aprobación de la conciliación judicial presentada por las partes en el presente proceso, previos los siguientes:
1. ANTECEDENTES
2. La señora Ferlina María Salgado Otero, en su calidad de ex procuradora judicial I, por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del acto administrativo No. 003595 del 4 de agosto de 2014 expedido por la demandada.
3. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se le reconozcan, liquiden y paguen las diferencias prestacionales a ella adeudadas por concepto del 30% de la prima de servicios, y las diferencias salariales dejadas de percibir por este concepto, y que la misma sea incluida como factor salarial.
4. El Tribunal Administrativo de Córdoba profirió sentencia el 1° de julio de 2022 en la cual declaró probada parcialmente la excepción de prescripción trienal,

¹ Se precisa que, si bien es cierto el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves en calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Córdoba le fue aceptado impedimento junto con los demás magistrados para conocer en primera instancia del presente asunto. También lo es que la presente actuación no constituye una instancia o gestión en instancia anterior de tal manera que no se enmarca en ninguna causal de impedimento, sobre el particular actualmente la subsección B ha emitido varios pronunciamientos negando los impedimentos en ese sentido. Aunado a lo anterior, en la actualidad tampoco tiene proceso vigente cuyas pretensiones estén encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, ni pleito pendiente entre las partes o interés actual sobre la controversia, razón por la cual asume el conocimiento del presente asunto.

señalando que los derechos reclamados anteriores al 28 de mayo de 2011 se encuentran prescritos.

5. Asimismo, declaró la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 003595 del 4 de agosto de 2014. Como consecuencia, condenó al pago del reajuste salarial correspondiente al 30% del salario básico con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., porcentaje que le fue deducido, desde el 28 de mayo de 2011 en adelante, en su calidad de procuradora judicial I hasta la fecha en que fue desvinculada, esto es, 1° de septiembre de 2016.
6. El apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación, alegó que la prima, regulada por el artículo 14 de la Ley 4^a de 1992, no tiene naturaleza salarial, salvo para efectos exclusivos de la pensión, conforme lo establece la Ley 332 de 1996 y lo reafirma la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional. Sostiene que la entidad no puede modificar el régimen salarial, pues esa competencia es exclusiva del Gobierno Nacional, por lo que no hay lugar a reconocer valores distintos ni transformar la naturaleza jurídica de la prima.
7. Argumentó que la prima especial no es un porcentaje del salario, sino un valor fijo determinado anualmente mediante decreto, de manera que no procede liquidarla como un 30% del salario básico ni reliquidar prestaciones sociales con base en dicho cálculo. Añade que acceder a lo solicitado implicaría superar el límite legal de ingresos del cargo y generar pagos sin sustento jurídico, afectando el presupuesto público.
8. Afirmó que la actora ya recibió los pagos correspondientes y que sus pretensiones carecen de fundamento normativo, razón por la cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia, declarar ajustado a derecho el acto administrativo demandado y negar íntegramente las pretensiones.
9. Encontrándose el proceso en esta instancia para resolver el recurso de apelación antes referido, la parte demandada, con memorial del 16 de julio de 2024 solicitó se fijará fecha para celebrar audiencia de conciliación toda vez que las partes habían llegado a un acuerdo, posteriormente mediante correo del 24 de octubre de 2024 se aportó escrito firmado por el apoderado de la demandante en el que se indica que acepta el acuerdo de conciliación y la certificación del 19 de junio de 2024², con la cual la Secretaría Técnica del Comité de Conciliación formuló una propuesta de conciliación, a fin de terminar el proceso.
10. El 8 de abril del año en curso, se llevó a cabo audiencia de conciliación en forma virtual, a la cual comparecieron las partes y el ministerio público, ratificando la

² Índice 00011 y 00014 de SAMAI.

aceptación de la propuesta conciliatoria³. La delegada del Ministerio Público también manifestó conformidad con el acuerdo logrado⁴.

II. CONSIDERACIONES

Procedencia y competencia

11. El Consejo de Estado es competente para aprobar o improbar el presente acuerdo de conciliación judicial suscrito entre las partes, y dicha decisión corresponde al ponente en atención a lo previsto en el artículo 125, numeral 2, literal

g) del CPACA, en concordancia con el 243, numeral 3 de la mencionada codificación.

Problema jurídico

12. Consiste en determinar si hay lugar a aprobar la propuesta conciliatoria presentada por la demandada y acogida por la parte demandante, y con ello dar por terminado el proceso.

De la conciliación judicial en materia contencioso- administrativa

13. La conciliación, conforme al artículo 64 de la Ley 446 de 1998 y al artículo 5 de la Ley 2220 de 2022, es un mecanismo de resolución de conflictos mediante el cual las partes gestionan de manera autónoma la solución de sus diferencias con la intervención de un tercero neutral. Este mecanismo puede ser judicial —cuando se desarrolla dentro de un proceso ante el juez competente— o extrajudicial, cuando se realiza por fuera del trámite judicial.
14. La Corte Constitucional ha precisado que⁵, la conciliación judicial constituye un medio alternativo para poner fin al proceso, dirigido por el juez de la causa, quien propone fórmulas de arreglo, verifica la legalidad del acuerdo y, en caso de homologarlo, le otorga efectos de cosa juzgada. En consecuencia, la conciliación opera también como una forma de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia.
15. En materia contencioso-administrativa, el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 establece que las entidades públicas pueden conciliar total o parcialmente, en etapa prejudicial o judicial, sobre conflictos de naturaleza particular y contenido

³ «El apoderado de la parte demandante indicó que se ratifican en la aceptación que hicieron de la propuesta conciliatoria por considerarla viable, posición refrendada por la demandante quien se encuentra presente.» «La apoderada de la demandada ratifica el acta de comité del 19d e junio de 2024 donde se presenta acuerdo de conciliación total»

⁴ «La delegada del Ministerio Público indicó que no tiene observaciones al acuerdo conciliatorio al que llegan las partes por ajustado a la ley y a la jurisprudencia, no ver afectado el patrimonio público, ni derechos ciertos e indiscutibles»

⁵ Sentencia C-902 de 17 de septiembre de 2008.

económico que puedan ser conocidos por esta jurisdicción. Esta disposición implica que el juez administrativo tiene la facultad de promover la solución consensuada del litigio en cualquier etapa del proceso y antes de dictarse sentencia definitiva, siempre que la conciliación no desconozca el interés general ni produzca detrimento al patrimonio público.

16. La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del

24 de noviembre de 2014⁶, precisó que el juez que conoce de un acuerdo conciliatorio —judicial o extrajudicial— debe ejercer un control estricto, no limitado a la verificación de requisitos formales. Su función implica un examen material de constitucionalidad, legalidad y convencionalidad del acuerdo, con el fin de asegurar que no resulte lesivo para ninguna de las partes y que sea expresión genuina de la autonomía de la voluntad. Así, el juez contencioso-administrativo es garante no sólo del patrimonio público, sino también de los derechos constitucionales involucrados.

17. De manera complementaria, esta Corporación ha señalado los presupuestos procesales que deben verificarse para la aprobación de un acuerdo conciliatorio⁷:

(i) que el medio de control no haya caducado (artículo 61 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 81 de la Ley 446 de 1998); (ii) que el acuerdo verse sobre derechos de naturaleza económica disponibles por las partes (artículo 59 de la Ley 23 de 1991 y artículo 70 de la Ley 446 de 1998); (iii) que las partes estén debidamente representadas y que sus apoderados o representantes tengan capacidad para conciliar; y (iv) que los hechos que sustentan el arreglo estén debidamente acreditados en el expediente y que el acuerdo no sea contrario a la ley ni afecte el erario, según lo exige el artículo 65 de la Ley 23 de 1991, adicionado por el artículo 73 de la Ley 446 de 1998.

18. También ha resaltado que la aprobación del acuerdo exige la existencia de soporte probatorio suficiente respecto del derecho discutido, dado que se encuentran comprometidos el interés público y el patrimonio estatal. Por ello, el juez debe tener certeza de que la fórmula conciliatoria es adecuada, equitativa y favorable para las partes.
19. En síntesis, la conciliación en la jurisdicción contencioso-administrativa constituye un mecanismo válido y eficaz para la solución de controversias de carácter particular y económico, cuya aprobación está sujeta a un control judicial integral que garantiza la legalidad del acuerdo, la protección del patrimonio público y el respeto de los derechos constitucionales.

Caso concreto.

20. Bajo estos parámetros, corresponde a la Sala examinar si la propuesta de

⁶ Expediente 07001-23-31-000-2008-00090-01 (37747).

⁷ Expedientes 250002324000200400790-01 - 250002324000200600143-01 (acumulados) de 16 de febrero de

2012 y 05001-23-31-000-2012-00690-01 (54121) del 10 de marzo de 2017.

conciliación presentada por la demandada y la aceptación de esta por la parte demandante cumple con los presupuestos legales y jurisprudenciales para su aprobación.

21. Cabe resaltar que la demanda que dio lugar a la controversia fue presentada dentro del término previsto por el artículo 138 del CPACA, dado que el oficio No. 003595 -acto enjuiciado- fue notificado a la demandante personalmente el 27 de agosto de 2014, presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría el 9 de diciembre de 2014 la cual se declaró fallida el 25 de febrero de 2015, y la demanda se radicó el 11 de marzo de 2015; es decir, de manera oportuna, y dando lugar a que se profiriera la sentencia del 1 de julio de 2022, mediante la cual se desató de fondo la controversia.
22. En la sentencia de primera instancia se indicó en la parte resolutiva:

«PRIMERO. - Declárese probada parcialmente de oficio la excepción de Prescripción de los Derechos laborales reclamados con anterioridad al 28 de mayo de 2011 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO. - Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SG No. 003595 del 4 de agosto del 2014 suscrito por la secretaria general de la Procuraduría General de la Nación.

TERCERO. - Condénese a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a

reconocer y pagar a FERLINA MARÍA SALGADO OTERO, retroactivamente el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., porcentaje que le fue deducido, desde el 28 de Mayo de 2011 en adelante, en su calidad de Procurador Judicial I hasta la fecha en que fue desvinculada, esto es, 1 de Septiembre de 2016.

CUARTO. - En consecuencia, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, debe reconocer y pagar a la demandante, el pago integral del salario incluyendo el 30% adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales.

QUINTO. - Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.

SEXTO. - Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho del artículo 195 del C.P.A.C.A.».

23. En el acuerdo al que han llegado las partes consta expresamente que:

«[…] Establecido lo anterior, se señaló en el presente asunto, que la presentación de la reclamación administrativa se efectuó el 28 de mayo de 2014 y que, de conformidad con la sentencia de unificación y las normas anteriormente referidas, habrá prescrito tal derecho que haya sido exigible con anterioridad a los tres años previos a la fecha de la reclamación, es decir, antes del 28 de mayo de 2011.

Además, revisado el concepto presentado por el abogado de la Procuraduría Regional de Instrucción Córdoba, los miembros del Comité de Conciliación manifestaron que, era viable acogerlo y proponer acuerdo total, en el sentido de reconocer y pagar a la doctora Ferlina María Salgado Otero, la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión del 30% por prima especial, por la suma de $267.014.278, correspondiente al periodo comprendido entre el 28 de mayo de 2011 hasta el 1 de septiembre de 2016, tal como se lee en la liquidación elaborada por los señores Nelly Johanna Peña Vásquez y Luis Fernando Díaz Albarracín funcionarios de la Entidad, la cual se anexa […]».

24. La anterior propuesta fue presentada por la Entidad demandada mediante certificación de la Secretaría Técnica del Comité de Conciliación del 19 de junio de 2024 y el extremo demandante firmó manifestación a través de su apoderado judicial para celebrar el presente acuerdo conciliatorio⁸. Acuerdo ratificado en audiencia de conciliación celebrada el 8 de abril del año en curso⁹.
25. Con base en lo anterior, la Sala concluye que ambas partes se encuentran debidamente representadas en el acuerdo conciliatorio. Por una parte, la demandada intervino a través de su Comité de Conciliación, que presentó formalmente la propuesta; y por otra, la parte demandante manifestó mediante la suscripción a través de su apoderado judicial quien tiene poder para conciliar su aceptación con la propuesta.
26. En el asunto sub examine el acuerdo conciliatorio parte de la aceptación que hace la entidad demandada frente al derecho que le asiste a la actora al pago de las diferencias faltantes de manera mensual por concepto de prima especial junto con el reajuste de las prestaciones sociales, los aportes a seguridad social, la indexación y los intereses comerciales moratorios como lo reconoció el a quo en su sentencia.
27. En relación con el requisito según el cual el acuerdo debe versar sobre derechos de naturaleza económica y disponibles para las partes, es preciso señalar que, las partes pactaron el pago del 100% de lo que correspondería a la demandante por concepto de reajuste y únicamente transaron la indexación — aspecto que es transigible—.
28. Por estas razones, se cumplen los presupuestos de disponibilidad y transigibilidad exigidos por la ley para la validez del acuerdo conciliatorio. En tal sentido, el Despacho concluye que es procedente su aprobación, al cumplirse las exigencias legales, jurisprudenciales y materiales que gobiernan la conciliación en sede contencioso-administrativa. Adicional se estima que el acuerdo al que arribaron no constituye o implica un desconocimiento o vulneración de derechos ciertos e indiscutibles, motivo por el que se imparte su aprobación, señalando que éste hace tránsito a cosa juzgada, en los términos de la norma citada.

⁸ Índice 00011 y 00014 de SAMAI.

⁹ Índice 00041 SAMAI

29. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE:

Primero: APROBAR la conciliación judicial suscrita entre las partes dentro del presente proceso, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: La CONCILIACIÓN realizada por las partes tiene los efectos de COSA JUZGADA y presta mérito ejecutivo, de conformidad con las prescripciones legales.

Tercero: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue por el consejero de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.