CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES
Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiséis (2026).
Radicación: 25000-23-36-000-2023-00196-01 (73803)
Demandante: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Asunto: Resuelve recurso de apelación
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contra el auto proferido el 17 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, por medio del cual declaró terminada la demanda principal y la de reconvención, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
- ANTECEDENTES
La demanda principal
El 13 de abril de 20231, la Universidad Nacional de Colombia (en adelante la Universidad) a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales formuló demanda en contra de la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante el Ministerio), con la que pretende:
“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0401 de 24 de mayo de 2023, ‘por medio de la cual se decide el procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por el presunto incumplimiento del Contrato Interadministrativo 847 de 2019, en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 86 de la Ley 1474 de 2011’ proferida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0411 de 24 de mayo de 2023, ‘por medio de la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución no. 0401 de 24 de mayo de 2023’, proferida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
1 Índice 2, Samai del Tribunal de origen.
TERCERA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se CONDENE al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a REEMBOLSAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA la suma de TRESCIENTOS DOS MIL[L]ONES DOSCIENTOS OCHENTA Y UN MIL TRESCIENTOS DOS PESOS ($302.381.302,oo)
PESOS, pagados por concepto de multa impuesta a la Universidad.
CUARTA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se CONDENE al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a reconocer intereses moratorios a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA sobre la suma de TRESCIENTOS DOS MIL[L]ONES DOSCIENTOS OCHENTA Y UN MIL TRESCIENTOS DOS PESOS
($302.381.302,oo) PESOS, desde el momento en que se efectuó el pago y hasta el momento en que se verifique el reembolso solicitado.
CUARTA SUBSIDIARIA: Que de no accederse a la pretensión CUARTA, a título subsidiario y como consecuencia de las anteriores declaraciones, se CONDENE al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a reconocer la indexación de la suma de TRESCIENTOS DOS MIL[L]ONES DOSCIENTOS OCHENTA Y UN MIL
TRESCIENTOS DOS PESOS ($302.381.302,oo) PESOS a favor de la Universidad, desde el momento en que se efectuó el pago y hasta el momento en que se verifique el reembolso solicitado.
QUINTA: Que se declare el incumplimiento del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en la medida en que finalizado el plazo de ejecución del Contrato Interadministrativo 847 de 2019, cuyo objeto fue: ‘Elaborar los estudios, planos y diseños técnicos para tramitar y obtener la aprobación de los permisos y licencias de patrimonio cultural construcción y servicios públicos, a efecto de realizar las intervenciones requeridas para cada una de las sedes del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, y estructurar los procesos de contratación para dichas intervenciones y su interventoría mediante la elaboración de los estudios previos, pliegos de condiciones y demás documentos necesarios’, no reconoció ni pagó los trabajos adelantados por la Universidad Nacional de Colombia.
SEXTA. Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio está obligado a reconocer a la Universidad Nacional de Colombia los valores que resulten al efectuar la liquidación judicial del Contrato Interadministrativo 847 de 2019 [...]’.
SÉ[P]TIMA: Que se realice la LIQUIDACIÓN JUDICIAL del Contrato Interadministrativo No. 847 de 2019 suscrito entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Universidad Nacional de Colombia [...]
OCTAVA: Que en la liquidación judicial que se practique, se ordene además al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reconocer y pagar los rendimientos financieros que generaron o debieron generar la totalidad de los recursos cuyo pago se pretende.
NOVENA: Que en la liquidación judicial que se practique, se ordene además al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reconocer y pagar los perjuicios causados a la Universidad Nacional de Colombia por el no pago oportuno de las partidas a que tiene derecho.
DÉCIMA. Que sobre las sumas que se condene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reconocer y pagar a la Universidad Nacional de Colombia, se disponga el
reconocimiento de indexación e intereses moratorios, en los términos que autoriza la ley.
UNDÉCIMA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada”.
El libelo introductorio fue admitido mediante auto del 3 de noviembre de 20232 y en él se ordenó su notificación al Ministerio demandado, quien contestó la demanda el 12 de enero de 20243. Además, en escrito separado formuló como previa la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales – ausencia del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial”4, con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, que establece que la “conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas”.
La demanda de reconvención
A su vez, el Ministerio presentó demanda de reconvención contra la Universidad el 15 de enero de 20245, en la que elevó las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Que se declare el INCUMPLIMIENTO PARCIAL por parte de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, respecto al objeto y obligaciones específicas del contrato interadministrativo N° 847 de 2019, celebrado entre el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la entidad demanda[da], al no cumplir lo contratado en los términos y condiciones pactadas, respecto de ‘obtener la aprobación de todos los permisos de patrimonio cultural, licencias de construcción y servicios públicos de energía eléctrica, acueducto, alcantarillado, red contra incendios, gas y telefonía, de las sedes Colonial y Botica propiedad del Ministerio de Vivienda’, y las demás que resultaren probadas en el proceso.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la primera pretensión, SE HAGA EFECTIVA LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA, contenida en la cláusula décima tercera del contrato interadministrativo N°847 de 2019, que estipula: [...]
TERCERA: Que se ordene a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, a pagar los perjuicios ocasionados al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, por el incumplimiento parcial del contrato interadministrativo N°847 de 2019, menoscabos discriminados de la siguiente manera:
Por concepto de DAÑO EMERGENTE:
2 Índice 20, Samai del Tribunal de origen.
3 Índice 29, Samai del Tribunal de origen.
4 Ibídem.
5 Índice 30, Samai del Tribunal de origen.
Los valores de los cánones de arrendamiento que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ha tenido que cancelar desde el 8 de junio de 2022, fecha en la que de acuerdo con el cronograma la sede Colonial debía ya contar con todo lo requerido para su funcionamiento y uso como resultado del cumplimiento de lo contratado, hasta la actualidad, erogaciones que el ministerio no tendría que haber asumido si la Universidad cumple sus obligaciones.
Esto es la suma de SEIS MIL SEISCIENTOS VEINTISEIS MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL CIENTO SETENTA Y OCHO PESOS CON SETENTA CENTAVOS. ($ 6.626’748.178,70) M/CTE [...]
La diferencia, entre el costo económico en la vigencia en la que se suscribió el contrato interadministrativo N°847 (2019), para satisfacer la necesidad de permisos y licencias de patrimonio cultural, construcción y servicios públicos de las sedes del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, objeto del referenciado contrato y el valor económico que en la actualidad (2024) le costará a esta entidad y en el que deberá incurrir, por el incumplimiento parcial de las obligaciones de lo convenido.
Esto es la suma de MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON VEINTIUN CENTAVOS ($1.292’898.724,21) M/CTE. [...]
CUARTA: QUE SE LIQUIDE JUDICIALMENTE el contrato interadministrativo N° 847 de 2019, celebrado entre el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA [...]
QUINTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.
SEXTA: Que se ordene a la parte demandada a cumplir lo pretendido de conformidad con lo establecido en los artículos 192 y 194 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
La demanda de reconvención fue admitida mediante proveído del 27 de mayo de 20246, en el que se ordenó su notificación a la Universidad, quien dio contestación el 16 de junio siguiente7. A través de escrito del 20 de junio de 20248, el Ministerio se pronunció respecto de las excepciones formuladas por la Universidad frente la demanda de reconvención.
La decisión impugnada
El 17 de julio de 20259, el a quo declaró terminada la demanda principal al encontrar que no se agotó el requisito de la conciliación extrajudicial de que trata el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, el cual resultaba obligatorio al ser ambas partes
6 Índice 33, Samai del Tribunal de origen.
7 Índice 41, Samai del Tribunal de origen.
8 Índice 43, Samai del Tribunal de origen.
9 Índice 47, Samai del Tribunal de origen.
entidades públicas. Frente a la demanda de reconvención, el tribunal precisó que la no exigencia de este requisito al demandante en reconvención, depende, efectivamente, de que en la demanda principal se agote en debida forma ese presupuesto procesal, pero como en este asunto ello no ocurrió, igualmente había lugar a declarar terminada la demanda de reconvención. La anterior decisión se notificó por estado el 21 de julio de 202510.
El recurso de reposición y en subsidio apelación
Contra la decisión de dar por terminada la demanda de reconvención, el Ministerio interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, con el propósito de que se continúe el proceso respecto de la contrademanda formulada en este litigio11. En sustento señaló que el requisito de la conciliación extrajudicial solo es exigido para la demanda principal y no para la demanda de reconvención que es una acción autónoma que se tramita conjuntamente por razones de economía procesal, pero cuya existencia y validez no está supeditada a la prosperidad o correcta interposición del escrito inicial. Aseguró que no es dable al juez requerir la conciliación extrajudicial como requisito previo de la demanda de reconvención porque la ley procesal no prevé tal exigencia12, lo que además desconocería la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia13. A juicio del recurrente, sostener que la no exigibilidad de la conciliación para la reconvención "depende efectivamente, de que en la demanda principal se agote en debida forma", es una interpretación que desnaturaliza la figura, porque en este caso: i) ya se encuentra trabada la litis; ii) es innecesario acudir a un procedimiento cuyo fin es, precisamente, evitarlo de forma previa y; iii) se desconocerían los principios de economía y celeridad procesal al tratarse de un trámite inane, que carecería de utilidad práctica.
10 Índice 50, Samai del Tribunal de origen.
11 Memorial del 24 de julio de 2025. Índice 55, Samai del Tribunal de origen.
12 Artículos 162, 172 y 177 del CPACA.
13 Las razones que han llevado al Consejo de Estado a desestimar la exigencia del requisito de procedibilidad en lo referente a la demanda de reconvención son: a) la naturaleza de la reconvención impone que para su presentación ya debe encontrarse trabada la litis; b) como ya existe el litigio resulta innecesario acudir a un procedimiento previo que ya debió surtirse entre las partes y las habilitó para demandar; y por cuanto c) se desconocerían los principios de economía y celeridad procesal.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 25 de octubre de 2019, exp. 62582, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 28 de febrero de 2019, exp. 61011, C.P. María Adriana Marín
De igual forma, alegó que la interpretación del tribunal desconocería el derecho de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, al exigir una conducta materialmente imposible de cumplir en el término de traslado de la demanda y, en la práctica, suprimiría el derecho a reconvenir en todos los casos donde el demandante principal haya omitido su deber. Asimismo, el recurrente planteó que la interpretación del tribunal desconoce el derecho de defensa al limitar injustificadamente las conductas que puede desplegar el demandado, al imponer una condición extralegal e imposible de cumplir para la procedencia de la reconvención, que obliga a iniciar un nuevo proceso, con los costos y dilaciones que ello implica, para ventilar unas pretensiones que ya estaban debidamente trabadas en la litis, y adicionalmente, con el riesgo del acaecimiento del fenómeno de caducidad de la acción.
Finalmente, adujo que la decisión del a quo contraría el principio general del derecho de que nadie puede alegar su propia culpa en su beneficio -nemo auditur propriam turpitudinem allegans-, al permitir que la parte que incumplió con una carga procesal obtenga un beneficio, en este caso, la terminación de la demanda de reconvención válidamente formulada en su contra.
Auto que no repone y concede apelación
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante proveído del 6 de noviembre de 2025 confirmó la decisión14. Al efecto, indicó que si bien el tribunal no desconocía que tanto la demanda original como la de reconvención son autónomas, y que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido de manera uniforme que, al tratarse de un litigio independiente, es necesario que cumpla con las exigencias generales de toda demanda, con excepción del agotamiento de la conciliación extrajudicial, esta excepción no resultaba aplicable al presente asunto, dado que, aunque ya existía el litigio entre las partes, estas no acudieron al procedimiento previo que los habilitaba para demandar. Reiteró que, si bien en aplicación del principio de economía y celeridad procesal se permite la interposición de la demanda de reconvención como mecanismo de defensa del demandado, la aplicación de este principio no implica desconocer que, para su presentación, no solo debe haberse
14 Índice 60, Samai del Tribunal de origen.
trabado la litis, sino que de manera previa y dentro de la relación principal debió acudirse al mecanismo alternativo de solución de conflictos.
En consecuencia, el Tribunal a quo concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 17 de julio de 2025 y remitió el expediente al Consejo de Estado para lo de su competencia.
- CONSIDERACIONES
Normativa aplicable
Al presente proceso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -13 de abril de 2023-, las cuales corresponden a las contenidas en el CPACA -con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 202115-, así como a las disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 30616 del primero de los estatutos mencionados.
La procedencia del recurso de apelación interpuesto y la competencia de la Sala para resolverlo
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 243-217 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de apelación es procedente, dado que se cuestionó el auto que declaró terminada la demanda principal y la demanda de reconvención, poniendo fin al proceso.
15 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, la vigencia de las modificaciones introducidas al CPACA rigen desde el momento en que se publicó la aludida norma. Así pues, ha de añadirse que, como el recurso de apelación objeto de análisis se presentó el 4 de marzo de 2025, es evidente que la reforma a la Ley 1437 de 2011 sí le resulta aplicable. La conclusión antecedente se apoya en los siguientes términos: “Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley [Ley 2080 de 2021] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]” (aclaración añadida).
16 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” (aclaración añadida).
17 “Artículo 243. Apelación [modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021]. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso [...]” (aclaración añadida).
Por otra parte, en los términos del artículo 15018 del CPACA, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación.
Asimismo, según lo señalado en el literal g) del artículo 125-219 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente en el presente caso, dado que la providencia a dictar decidirá el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que puso fin al proceso -artículo 243-2 de la codificación procesal en comento, junto con su respectiva modificación-.
La oportunidad del recurso de apelación interpuesto
En virtud de lo señalado en el artículo 244-320 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, si el auto se notifica por estado, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse ante el a quo dentro de los 3 días siguientes a su notificación.
Así pues, ha de mencionarse que el auto recurrido se notificó mediante anotación en el estado electrónico del 21 de julio de 202521, de ahí que el término de 3 días para interponer el recurso de apelación venció el 24 de julio de la misma anualidad.
18 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 26 la Ley 2080 de 2021]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]” (aclaración añadida).
19 “Artículo 125. De la expedición de providencias [modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021]. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (...) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: [...] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas [...]” (aclaración añadida).
20 “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos [modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021]. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: [...] 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos
(2) días [...]” (aclaración añadida).
21 Índice 50, Samai del Tribunal de origen.
En ese orden de ideas, como el recurso objeto de análisis se formuló y sustentó ante el Tribunal de primer grado el 24 de julio de 202522, es necesario concluir que su presentación fue oportuna.
Problema jurídico
Para desatar el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto procedía el rechazo de la demanda de reconvención por no agotar el requisito previo para demandar consistente en la conciliación extrajudicial.
De la demanda de reconvención y el requisito previo a demandar de la conciliación extrajudicial
El artículo 177 del CPACA regula lo concerniente a la demanda de reconvención, figura creada para salvaguardar el principio de economía procesal dado que le permite al demandado interponer, a su vez, una contrademanda, con lo cual el juez, en un solo proceso y en una sola sentencia, podrá resolver todas las diferencias que subsistan entre las partes23.
En la referida norma, se establece la oportunidad en la que se puede ejercer dicho acto procesal, esta es, dentro del término del traslado de la admisión de la demanda o de su reforma, así como que ésta podrá dirigirse contra uno o varios de los demandantes, siempre y cuando sea competencia del mismo juez y no tenga ningún trámite especial; sin embargo, allí mismo se determina que se podrá reconvenir sin consideración a la cuantía y al factor territorial.
Frente a los requisitos de la demanda de reconvención, el artículo 177 del CPACA no contempla exigencias específicas para su admisión, por lo que conforme a la remisión realizada por el artículo 306 del mismo Estatuto, será necesario acudir a lo previsto
22 Índice 55, Samai del Tribunal de origen.
23 Palacio Hincapie, Juan Ángel, Derecho Procesal Administrativo 9ª edición, enero de 2017, página 777. Ver, además, entre otros, los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A: i) auto del 5 de diciembre de 2018, expediente No. 60.209 y ii) auto del 14 de agosto de 2014, expediente No. 45.191.
en el Código General del Proceso, específicamente a lo señalado en el artículo 371, de acuerdo con el cual:
“Durante el término del traslado de la demanda, el demandado podrá proponer la de reconvención contra el demandante si de formularse en proceso separado procedería la acumulación, siempre que sea de competencia del mismo juez y no esté sometida a trámite especial. Sin embargo, se podrá reconvenir sin consideración a la cuantía y al factor territorial.
Vencido el término del traslado de la demanda inicial a todos los demandados, se correrá traslado de la reconvención al demandante en la forma prevista en el artículo 91, por el mismo término de la inicial. En lo sucesivo ambas se sustanciarán conjuntamente y se decidirán en la misma sentencia.
Propuestas por el demandado excepciones previas y reconvención se dará traslado de aquellas una vez expirado el término de traslado de esta. Si el reconvenido propone a su vez excepciones previas contra la demanda, unas y otras se tramitarán y decidirán conjuntamente.
El auto que admite la demanda de reconvención se notificará por estado y se dará aplicación al artículo 91 en lo relacionado con el retiro de las copias”.
De lo establecido en la norma transcrita, se observa que tampoco existe regulación expresa frente a los presupuestos que debe contener la demanda de reconvención.
Sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado del tema para señalar de manera pacífica que resultan exigibles todos los requisitos previstos para la presentación de la demanda inicial, salvo el de la conciliación extrajudicial. En tal sentido, esta Corporación ha indicado lo siguiente24:
“(…) la reconvención es una demanda y por tanto debe reunir todos los requisitos de fondo y de forma de ese acto procesal, además de los requisitos específicos que establezca el legislador para su trámite.
De allí que, a diferencia de lo sostenido por el a quo, para la admisión de la demanda de reconvención no solo es preciso verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 177 del CPACA, sino, de igual forma, las exigencias contenidas en los artículos 161 y siguientes de la misma codificación, salvo la conciliación prejudicial como se analizará en el acápite siguiente.
(…) 3.1. La Sección, de manera general, ha admitido las demandas de reconvención formuladas sin entrar a verificar o exigir el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, en los términos del
24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 29 de noviembre de 2016, expediente No. 58318. Reiterado, entre otros, en autos de: 5 de diciembre de 2018, exp. 60209; 28 de febrero de 2019, exp. 61011; 25 de octubre 2019, exp. 62581 y; 28 de mayo de 2020, exp. 64016.
numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1437 de 201125, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 –que adicionó el artículo 42A a la Ley 270 de 1996–26 y el Decreto 1716 de 200927.
(…) examinado el asunto, ha de concluirse que el señalado requisito de procedibilidad no es exigible en la demanda de reconvención (…)
Al margen de que la reconvención sea autónoma y, por ende, deba cumplir con los requisitos formales de toda demanda, lo cierto es que su naturaleza misma impone que para su proposición ya deba estar trabada la litis de manera previa entre las partes, con la notificación del libelo inicial.
En consecuencia, si ya existe la relación jurídica procesal se torna claramente innecesario, realmente superfluo, acudir a un procedimiento previo de procedibilidad que ya se surtió entre las partes y que las habilitó para demandar.
(…) De modo que, si la conciliación es un requisito o exigencia para poder acudir al aparato jurisdiccional para la solución de un litigio o controversia, no deviene admisible que, encontrándose ya formalizada la relación jurídico procesal, sea necesario acudir, de nuevo, a la conciliación prejudicial entre las partes que ya pasaron por ese estadio procesal, aun cuando a iniciativa de quien tomó primero la determinación de demandar” (Se destaca).
Sobre el particular es pertinente destacar que la conciliación extrajudicial no es un requisito para la formulación de una demanda de reconvención28. En efecto, el legislador instituyó la conciliación como un mecanismo alternativo de solución de conflictos en relación con el procedimiento contencioso administrativo a partir de la Ley 23 de 199129 y, desde la vigencia de la Ley 640 de 200130, lo contempló como un requisito previo a la radicación de la demanda en tales asuntos, con el propósito de
25 Original de la cita: “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
“1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales…”
26 Original de la cita: “Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”.
27 Original de la cita: “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”.
28 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de 28 de mayo de 2020, exp. 64016.
29 “Artículo 59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales, sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial que ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ventilarían mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo […]”.
30 “Artículo 35. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas […]”.
promover su uso antes de acudir al juez y en consideración a la alta litigiosidad en el país. En específico, el artículo 3731 del estatuto en comento prescribe que, previo a incoar las acciones de reparación directa y contractual, las partes formularían solicitud de conciliación extrajudicial en el caso de que el asunto fuera conciliable.
Al punto, el artículo 2132 de la Ley 640 de 2001 dispuso que, entretanto se surtiera el trámite de la conciliación extrajudicial, el término de la caducidad se vería suspendido, proceder excepcional que tuvo por fin armonizar el deber de ejercer el derecho de acción en los plazos previstos por el ordenamiento jurídico con el hecho de que, mientras se agota el requisito de procedibilidad en estudio, no es posible radicar el escrito inicial, de ahí que sea razonable que durante dicho plazo no se contabilice el término para ejercer la acción.
Con todo, la conciliación prejudicial prevista en la Ley 640 de 2001 no llegó a adquirir la categoría de requisito de procedibilidad, porque el entonces Ministerio de Justicia y del Derecho no expidió la certificación sobre la suficiencia del número de funcionarios conciliadores, que determinaba la entrada en vigor de dicho requisito33.
Con posterioridad, el Congreso profirió la Ley 1285 de 2009, que en su artículo 1334
dictaminó que, a partir de la vigencia de tal norma, cuando los asuntos fueran
31 “Artículo 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso-administrativo. [Corregido por el artículo 2 del Decreto 131 de 2001]: Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones. // Parágrafo 1°. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición. // Parágrafo 2o. Cuando se exija cumplir el requisito de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente”.
32 “Articulo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres
(3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.
33 Consejo de Estado, Sección Tercera: i) auto del 9 de diciembre de 2010, radicado: 39.142 y ii) sentencia del 28 de abril de 2021, radicado: 48.003.
34 “Artículo 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la
conciliables, la conciliación constituiría requisito de procedibilidad, entre otros, en los asuntos contractuales, momento a partir del cual cobró obligatoriedad su agotamiento para poder ejercer el derecho de acción. A su turno, la normativa anteriormente mencionada fue reglamentada por el Decreto 1716 de 2009.
La Ley 1437 de 2011 -CPACA- ratificó lo anterior, al disponer en el artículo 161-135 dentro de los requisitos previos para demandar el de agotar el trámite de la conciliación extrajudicial cuando los asuntos sean conciliables en el caso del medio de control de reparación directa, además de los casos de controversias contractuales o nulidad y restablecimiento del derecho. Tanto así que, en concordancia con el artículo 18036 de la norma en comento, durante la audiencia inicial el juez debía dar por terminado el proceso cuando no se agotaban los requisitos de procedibilidad, lo cual se ratificó en parte por el artículo 17537 de la norma en comento, reformado por la Ley 2080 de 2021, a partir del cual se concluyó que por la misma circunstancia se terminaría el proceso, solo que antes de la audiencia inicial.
Más recientemente, el Congreso de la República profirió la Ley 2220 de 2022 mediante la cual dictó un nuevo estatuto de conciliación y en su artículo 6738 ratificó que en los casos en que el trámite de la conciliación extrajudicial constituya un requisito de procedibilidad, este se agotaría previo a ejercer el derecho de acción.
vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”.
35 CPACA sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021. “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales […]”.
36 “Artículo 180. Audiencia inicial. […] 6. Decisión de excepciones previas. […] Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad […]”.
37 “Artículo 175. Contestación de la demanda. […] Parágrafo 2º. [Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021]. […] Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad […]”.
38 “Artículo 67. La conciliación como requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, se tendrá como regla general que la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones que por norma así lo exijan, salvo cuando la ley lo excepcione”.
En ese orden, el articulo 161-139 del CPACA modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 9240 de la Ley 2220 de 2022, reiteraron que cuando los asuntos sean conciliables41, el trámite de la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad establecido por el legislador como presupuesto obligatorio que debe cumplirse de manera previa a demandar en la jurisdicción de lo contencioso administrativo al formular pretensiones de nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Ello, sin hacer mención a la necesidad de agotar dicho requisito cuando se formula una demanda de reconvención.
Caso concreto
Para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hay lugar a terminar la demanda de reconvención, en razón a que frente a la demanda principal no se agotó el requisito
39 “Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: [Modificado por el artículo 34 la Ley 2080 de 2021] 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. // El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública. […]” (aclaración y énfasis añadido).
40 “Artículo 92. Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. // En la conciliación extrajudicial en asuntos laborales y de la seguridad social, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 89 de la presente ley. // La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento. // En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. // Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en el trámite de conciliación extrajudicial contencioso administrativa se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581de 2012. // Parágrafo. La conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas” (énfasis añadido).
41 Ley 2220 de 2022. “Artículo 89. Asuntos susceptibles de conciliación en materia de lo contencioso administrativo. En materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley […]”.
“Artículo 90. Asuntos no conciliables. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: // 1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario. // 2. Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales. // 3. En los que haya caducado la acción. // 4. Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado. //
5. Cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el lado administrativo ocurrió por medios fraudulentos”.
de la conciliación extrajudicial que resultaba obligatorio al ser ambas partes entidades públicas, omisión que impone que ese requisito deba ser cumplido por quien pretende promover una contrademanda dentro del mismo litigio. Mientras que, para el Ministerio
-accionante en reconvención-, el proceso debe continuar con relación a la demanda de reconvención por cuanto se trata de una acción autónoma frente a la cual la ley procesal no prevé tal exigencia, ni la supedita a que en la demanda principal la conciliación extrajudicial se agote en debida forma.
De entrada, la Sala se advierte que hay lugar a revocar la decisión adoptada por el tribunal a quo de dar por terminada la demanda de reconvención formulada por el Ministerio, por las razones que pasan a señalarse.
De conformidad con los preceptos normativos antes enunciados, la conciliación extrajudicial tiene el carácter de requisito previo para iniciar, entre otros, el medio de control de controversias contractuales. No obstante, dichas disposiciones nada señalan para efectos de dar trámite a la demanda de reconvención, por lo que no es dable al operador jurídico introducir una exigencia que no está consagrada en la ley, a quien pretende contrademandar dentro del mismo proceso judicial.
Sobre el particular es pertinente mencionar que esa condición no fue prevista de manera específica en las normas que regulan la demanda en reconvención (tanto en el CPACA como en el CGP), ni tampoco en las normas que reglamentan el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad en la jurisdicción contencioso administrativa42 (artículos 161-1 del CPACA y 67, 92 y siguientes de la Ley 2220 de 2022).
Por otra parte, la conciliación extrajudicial tampoco puede constituir una condición para la formulación de una demanda de reconvención porque el plazo perentorio para la presentación de esta no se acompasa con la exigencia de la conciliación extrajudicial, lo que implica que ésta, lejos de contribuir a la solución del conflicto, podría convertirse en un verdadero obstáculo para el acceso de los demandantes a la figura procesal en cuestión.
42 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de 28 de mayo de 2020, exp. 64016.
De igual forma, no hay lugar a exigir el pluricitado requisito, porque la reconvención busca preservar los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, de manera que en un caso donde la litis ya se encuentra trabada resultaría realmente inoficioso e inocuo exigir el agotamiento de la etapa de arreglo directo43; por supuesto, sin perjuicio de que la voluntad de las partes así lo decida.
Del mismo modo, no es posible imponer al demandante en reconvención la carga de agotar la conciliación extrajudicial, ya que la demanda principal como la de reconvención son demandas autónomas44. Ello obedece a que la demanda de reconvención no es un mecanismo procesal de defensa frente a la pretensión inicial, sino una nueva demanda que promueve un litigio distinto al inicialmente planteado45.
En esa misma línea, la Sala no puede pasar por alto que respecto de ambas demandas —la principal y la de reconvención—, se surtió de manera separada el examen de admisibilidad previsto en la ley, habida cuenta de que se trata de actuaciones procesales autónomas que, por su propia naturaleza, conducen a decisiones igualmente diferenciadas. Así y dado que, mediante auto del 27 de mayo de 2024 el a quo tuvo por acreditados los requisitos legales para su admisión (artículos 161 y ss. del CPACA; 177 del CPACA y 371 del CGP46), no existe fundamento para desconocer dicha admisión con base en un requisito que la ley no exige para la demanda de reconvención.
43 En tal sentido, esta Corporación sostuvo que “[s]i el artículo 177 del CPACA no exige la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en demandas de reconvención, el juez no puede imponerla. Además, si la conciliación extrajudicial busca que las partes solucionen sus controversias frente a un tercero imparcial antes de acudir a la jurisdicción y para el momento de la presentación de la demanda de reconvención ya se ha puesto en marcha la administración judicial, carece de sentido exigirla tratándose de demandas de reconvención”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 23 de abril de 2018, exp. 57438, reiterado en auto de 21 de febrero de 2018, exp. 57964. 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 29 de noviembre de 2016, expediente No. 58318.
45 Ibídem.
46 Tal como se indicó en las consideraciones de esta providencia, si bien no existe regulación expresa frente a los presupuestos que debe contener la demanda de reconvención (artículos 177 del CPACA y 371 del CGP), la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado del tema para señalar de manera pacífica que resultan exigibles todos los requisitos previstos para la presentación de la demanda inicial (artículo 161 y siguientes del CPACA), salvo el de la conciliación extrajudicial. Ut supra nota al pie de pág. 24.
De igual manera, si la admisión de la demanda de reconvención no está supeditada al agotamiento del requisito previo de la conciliación extrajudicial, no es dable trasladar al reconviniente los defectos del escrito genitor, ni imponerle las consecuencias adversas derivadas del incumplimiento en que incurrió la parte demandante. Ello se explica porque, al tratarse de demandas autónomas, los defectos o falencias de una no puede trasladarse a la otra.
Por todo lo anterior, resulta claro que para el trámite de la demanda de reconvención no era necesario el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, lo que impone revocar parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal que conoció de este asunto en primera instancia y, en su lugar, se ordenará continuar con el trámite de la demanda de reconvención.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,
- RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR parcialmente el numeral primero del auto dictado el 17 de julio de 2025, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante el cual declaró terminada la demanda principal y la demanda de reconvención, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y, en su lugar, se dispone:
“PRIMERO: DECLARAR terminada la demanda principal por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y ORDENAR que se continúe el proceso frente a la demanda de reconvención”.
SEGUNDO: CONFIRMAR el auto apelado en todo lo demás.
TERCERO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y
ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Presidente de la Sala Aclaración de voto
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Magistrado
P.22.EXPEDIENTE DIGITAL
