CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Radicación: 25000-23-36-000-2024-00369-01 (72894)
Demandante: Instituto Distrital de Turismo Demandado: Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. Medio de control: Controversias contractuales
Asunto: Apelación de auto. Rechazo de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de agosto de 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
ANTECEDENTES
La demanda
El 12 de marzo de 20241, el Instituto Distrital de Turismo, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra Aguas de Bogotá S.A E.S.P., con el fin de que se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo No. SDA-CV-20181473 ? IDT 210 de 2018 porque tuvo asumir los mayores costos derivados de su ejecución, a pesar de que, según lo pactado en la matriz de riesgos, debían ser soportados por la demandada.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales derivados de dicha ejecución, estimados en $375?350.010; la declaratoria de no ejecución de aportes en dinero por valor de $1.410?440.297; la liberación de dichos recursos, y la liquidación judicial del convenio.
Finalmente, al pronunciarse sobre los requisitos de procedibilidad del medio de control, la parte actora indicó que no agotó la conciliación extrajudicial por cuanto la demanda fue promovida por una entidad pública, circunstancia que, a su juicio, torna inaplicable dicha exigencia, a la luz de lo dispuesto en el artículo 613 del Código General del Proceso2.
1 Índice 2 de SAMAI ? Tribunal Administrativo de Cundinamarca, archivo denominado
"10ED_009Soportesalidaexpe(.pdf) NroActua 2".
2 Índice 2 de SAMAI ? Tribunal Administrativo de Cundinamarca, archivo denominado
"16ED_DEMANDA14022024_0939(.pdf) NroActua 2".
El asunto fue repartido inicialmente al Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá3, el cual, mediante auto del 22 de marzo de 2024, declaró su falta de competencia en atención a la cuantía y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Auto apelado
En proveído del 30 de agosto de 20244 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó de plano la demanda, por no haberse acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022. Al respecto, precisó que esta disposición resulta aplicable al caso, puesto que la Ley 2220 de 2022 entró en vigencia el 1º de enero de 2023 y la demanda fue presentada el 12 de marzo de 2024, esto es, con posterioridad a su entrada en vigor.
Asimismo, señaló que ambas partes ostentan la calidad de entidades públicas, supuesto en el cual la conciliación extrajudicial constituye un requisito obligatorio para acudir ante esta jurisdicción.
Recurso de apelación
Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, argumentando que el a quo realizó una interpretación excesivamente formalista del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, al rechazar la demanda por no haberse acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pese a que previamente acudió al trámite de mediación con el propósito de resolver la controversia de manera directa y evitar su judicialización.
Sostuvo que dicho mecanismo alternativo cumple una finalidad materialmente equivalente a la de la conciliación, razón por la cual su agotamiento debía considerarse suficiente para habilitar el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, máxime cuando actuó de forma diligente y con autorización del respectivo Comité de Conciliación.
Asimismo, alegó que, de conformidad con el artículo 67 de la Ley 2220 de 2022, las entidades públicas pueden presentar la demanda sin agotar la conciliación y que, en todo caso, la demandada no tiene esa naturaleza, por lo que no resultaba exigible el agotamiento de ese requisito de procedibilidad. En ese contexto, alegó que el rechazo de plano de la demanda desconoce el principio pro actione y vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, al imponer una consecuencia
3 Índice 2 de SAMAI ? Tribunal Administrativo de Cundinamarca, archivo denominado
"10ED_009Soportesalidaexpe(.pdf) NroActua 2".
4 Índice 4 de SAMAI ? Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
procesal desproporcionada frente a los esfuerzos desplegados para solucionar la controversia por vías alternativas5.
CONSIDERACIONES
Normas aplicables
A este recurso le es aplicable la Ley 1437 de 2011 (CPACA) con las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021, de conformidad con su artículo 866, teniendo en cuenta que la parte actora lo interpuso el 20 de septiembre de 20247, esto es, en vigencia de la referida normativa.
En los asuntos no regulados por el CPACA, resultan aplicables las disposiciones del Código General del Proceso (CGP), por remisión del artículo 306 del primero de los estatutos mencionados y toda vez que la codificación procesal general entró a regir en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde el 1° de enero de 20148.
Procedencia y oportunidad del recurso
El recurso de apelación que la parte actora interpuso contra el auto por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda es procedente, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA9.
En cuanto a su oportunidad, se observa que la providencia recurrida fue notificada por estado del 20 de septiembre de 202410; por consiguiente, de acuerdo con lo
5 Índice 9 de SAMAI ? Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
6 Ley 2080 de 2021 "Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones".
7 Índice 9 de SAMAI ? Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio 2014, Radicado No. 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299).
9 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: "Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo (...)".
10 Índice 7 de SAMAI - Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
previsto en el numeral 3 del artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202111, la parte actora podía interponer y sustentar el recurso dentro de los tres días siguientes. Comoquiera que la impugnación fue radicada el mismo día de la notificación, se concluye que el recurso fue presentado de manera oportuna.
Competencia
El Consejo de Estado es competente para conocer el recurso de apelación presentado por la parte demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
150 del CPACA12, dado que se recurre un auto proferido por un tribunal administrativo. La adopción de la presente decisión corresponde a la Sala, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal g) del CPACA13, por cuanto se trata del recurso de apelación contra un auto a través del cual se rechazó la demanda.
Problema jurídico
Corresponde determinar si el agotamiento del trámite de mediación adelantado por el Instituto Distrital de Turismo puede tenerse como cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial previsto en el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, cuando ambas partes ostentan la calidad de entidades públicas, o si, por el contrario, la ausencia de dicho trámite conciliatorio impone el rechazo de la demanda.
Caso concreto
Sobre la mediación y la conciliación como mecanismos alternativos de solución de conflictos y su no equivalencia jurídica para efectos del requisito de procedibilidad
La parte actora sostiene que el trámite de mediación adelantado ante la Secretaría Jurídica Distrital cumple una finalidad materialmente equivalente a la conciliación extrajudicial, razón por la cual su agotamiento debía tenerse como suficiente para habilitar el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.
11 "Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (...) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición (...)".
12 Norma que dispone: "El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (...)".
13 "Artículo 125. De la expedición de providencias. Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021: La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (...)
2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (...) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas (...)".
Para la Sala dicho planteamiento no es de recibo, pues parte de una premisa equivocada, consistente en equiparar dos mecanismos alternativos de solución de conflictos que, aunque comparten una finalidad autocompositiva, presentan diferencias sustanciales en su configuración normativa, estructura institucional y efectos jurídicos.
En la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, la conciliación extrajudicial presenta características especiales que la distinguen de otros mecanismos autocompositivos y explican su consagración como requisito de procedibilidad en los eventos previstos por el legislador. De conformidad con el artículo 88 de la Ley 2220 de 202214, este mecanismo se surte ante los agentes del ministerio público, quienes actúan como servidores públicos imparciales encargados de velar por la legalidad del acuerdo, la protección del patrimonio público y la salvaguarda del interés general, en los términos del artículo 95 ejusdem15.
Asimismo, el acuerdo conciliatorio alcanzado en este ámbito no produce efectos jurídicos plenos de manera automática, sino que debe someterse a control judicial previo para su aprobación por parte del juez o corporación competente (art. 113 de la Ley 2220 de 202216), etapa en la cual se verifica, entre otros aspectos relevantes, su conformidad con el ordenamiento jurídico, la protección del patrimonio público y la protección de los intereses comprometidos.
De igual forma, la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial genera efectos procesales relevantes como la suspensión del término de caducidad del medio de control, según lo previsto en el artículo 96 ibidem17. Tales elementos
14 "Artículo 88. definición de la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo. La conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, autocompositivo, por medio del cual las partes, por conducto de apoderado, gestionan ante un agente del Ministerio Público neutral y calificado la solución de aquellas controversias cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa."
15 "Artículo 95. competencia para la conciliación. (...)
Los agentes del Ministerio Público que adelanten conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo actuarán como servidores públicos imparciales y calificados y velarán porque el acuerdo no afecte el patrimonio público, el orden jurídico, ni los derechos y garantías fundamentales, y que los supuestos de hecho y de derecho cuenten con el debido respaldo probatorio.
PARÁGRAFO 1o. Los agentes del Ministerio Público velarán porque en las conciliaciones extrajudiciales no se menoscaben derechos ciertos e indiscutibles, así como los derechos mínimos irrenunciables e imprescriptibles. (...)".
16 "Artículo 113. aprobación judicial. El agente del Ministerio Público remitirá, dentro de los tres (3) días siguientes a la celebración de la correspondiente audiencia, el acta de acuerdo total o parcial de conciliación, junto con el respectivo expediente al juez o corporación competente para su aprobación.
La decisión de aprobación o improbación judicial deberá ser adoptada dentro de los dos (2) meses siguientes. El plazo que tiene el juez para adoptar la decisión podrá prorrogarse por una única vez hasta por dos (2) meses adicionales para la práctica de pruebas, en caso de resultar necesario."
17 "Artículo 96. suspensión del término de caducidad del medio de control. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta:
evidencian la estrecha vinculación de la conciliación con el sistema procesal contencioso-administrativo, lo que explica su configuración como requisito de procedibilidad, en los términos del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 y del artículo 161 numeral 1 del CPACA18.
Por su parte, la mediación -definida en el artículo 75 de la Ley 2220 de 2022, que modificó el artículo 233 de la Ley 1801 de 201619- corresponde a un mecanismo voluntario mediante el cual las partes, con ayuda de un tercero neutral, gestionan directamente la solución de sus controversias. A diferencia de la conciliación extrajudicial, la mediación no produce efectos de cosa juzgada, ni constituye requisito de procedibilidad, pues carece de las garantías institucionales y efectos procesales que el legislador reservó expresamente a la conciliación.
En otras palabras, la conciliación extrajudicial constituye un mecanismo preventivo de cara a la activación del aparato judicial, con unas características particulares que buscan reducir la presentación de demandas y, por ministerio de la ley, tiene una incidencia directa en presupuestos procesales como la caducidad, lo que le otorga una naturaleza distinta a la mediación y, por ende, resulta exigible como requisito de procedibilidad, según se ha explicado.
Esta diferenciación ha sido destacada por la Corte Constitucional en sentencia C-015 de 2024, en la cual precisó que, si bien la mediación y la conciliación constituyen mecanismos alternativos de solución de conflictos orientados a facilitar el acceso a la administración de justicia por vías distintas a la jurisdicción estatal formal, no son jurídicamente equivalentes, particularmente por los efectos procesales que el legislador ha atribuido de manera exclusiva a la conciliación. Al respecto, sostuvo20:
La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo.
La expedición de las constancias a que se refiere la presente ley; o
El vencimiento del término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.
PARÁGRAFO. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción."
18 "Artículo 161. requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
- Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida."
19 "Artículo 75. Modifíquese el artículo 233 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará así:
Artículo 233. Mediación. La mediación permite que el mediador escuche a las personas que se encuentran en situación de conflicto de convivencia y facilite un camino para encontrar una solución equitativa."
20 Corte Constitucional, sentencia C-015 de 2024, M.P. Natalia Ángel Cabo.
"21. En conclusión, tanto la mediación como la conciliación son métodos alternativos de solución de conflictos dirigidos a promover el acceso a la administración de justicia a través de una vía diferente a la justicia estatal formal. En ambos las partes son quienes resuelven sus conflictos con la ayuda de un tercero que en el caso de la mediación facilita el camino para encontrar una solución a la controversia y que en el caso de la conciliación puede promover fórmulas de arreglo que las partes pueden o no acoger. Adicionalmente, en el caso de la conciliación el acuerdo al que se llegue hace tránsito a cosa juzgada, presta mérito ejecutivo y constituye requisito de procedibilidad"21.
Precisado el alcance normativo y jurisprudencial de ambos mecanismos de solución de conflictos, corresponde examinar la naturaleza del trámite invocado por la parte demandante.
Del material probatorio se advierte que el Instituto Distrital de Turismo acudió a un procedimiento de mediación adelantado ante la Secretaría Jurídica Distrital, con fundamento en disposiciones de carácter territorial contenidas en el Decreto Distrital 89 de 202122, configurándose así un instrumento de concertación interadministrativa distrital. Dicho trámite, aunque legítimo como mecanismo de coordinación entre entidades públicas y expresión de los principios de colaboración armónica y gestión consensuada de controversias administrativas, no corresponde a la conciliación extrajudicial prevista en la Ley 2220 de 2022 ni tiene sus efectos jurídicos.
En armonía con lo anterior, el artículo 92 de la Ley 2220 de 202223 establece de manera expresa los eventos en los cuales es obligatorio el agotamiento de la conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa, al disponer que cuando los asuntos sean conciliables dicho trámite constituirá requisito de
21 Es del caso precisar que, aunque la Sentencia C-015 de 2024 se pronunció en el marco del análisis de la mediación policial, lo cierto es que la Corte Constitucional partió de una caracterización general de la mediación y la conciliación como mecanismos alternativos de solución de conflictos y fijó una regla jurídica de alcance general en torno a su diferenciación normativa, sustentada en la distinta naturaleza jurídica de cada figura y en los efectos procesales que el legislador ha atribuido de manera exclusiva a la conciliación, razones por las cuales dichas consideraciones resultan plenamente aplicables al presente caso.
22 Tal como se desprende de la información contenida en la demanda, la cual obra a índice 2 de SAMAI ? Tribunal Administrativo de Cundinamarca, archivo denominado "16ED_DEMANDA14022024_0939(.pdf) NroActua 2".
23 "Artículo 92. Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En la conciliación extrajudicial en asuntos laborales y de la seguridad social, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 89 de la presente ley.
La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.
Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en el trámite de conciliación extrajudicial contencioso administrativa se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581 de 2012.
PARÁGRAFO. La conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas" (se destaca).
procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, así como en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas, sin que el legislador haya previsto la posibilidad de satisfacer este presupuesto mediante el agotamiento de mecanismos distintos.
De igual manera, aunque la Ley 2220 de 2022 habilitó expresamente a las entidades públicas para acudir a la mediación ?al asignar a los comités de conciliación la función de autorizar dicho trámite (artículo 120, numeral 1224)?, de una lectura armónica del Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos se desprende que el legislador no atribuyó a la mediación el carácter de requisito de procedibilidad ni dispuso que su agotamiento pudiera sustituir o suplir el trámite de conciliación extrajudicial exigido en los eventos expresamente previstos en el artículo 92 de la misma ley. En consecuencia, no resulta jurídicamente admisible equiparar la mediación distrital adelantada por las entidades a la conciliación extrajudicial exigida por el legislador como presupuesto procesal de acceso a la jurisdicción.
En el caso concreto, se encuentra acreditado que la demanda fue presentada el 12 de marzo de 2024, esto es, con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2220 de 202225, y que tanto el Instituto Distrital de Turismo como Aguas de Bogotá S.A.
E.S.P. ostentan la condición de entidades públicas para los efectos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En efecto, el parágrafo del artículo 104 de dicho estatuto dispone que, para los solos efectos allí previstos, se consideran entidades públicas, entre otras, "las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50 % de su capital".
En lo que respecta al Instituto Distrital de Turismo, su calidad de establecimiento público del orden distrital, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, se encuentra definida en el artículo 1 del Acuerdo 275 de 2007, en cuya virtud integra la Rama Ejecutiva del Distrito Capital, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política26.
24 "Artículo 120. FUNCIONES. El Comité de Conciliación ejercerá las siguientes funciones:
(...)
12. Autorizar que los conflictos suscitados entre entidades y organismos del orden nacional sean sometidos al trámite de la mediación ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o ante la Procuraduría General de la Nación. En el caso de entidades del orden territorial la autorización de mediación podrá realizarse ante la Procuraduría General de la Nación."
25 "Artículo 145. Vigencia. Esta ley rige íntegramente la materia de conciliación y entra en vigencia seis (6) meses después de su promulgación."
26 "Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.
(...)
Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendecias <sic>, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva."
Por su parte, respecto de Aguas de Bogotá S.A. E.S.P. ?cuya naturaleza fue cuestionada en la alzada?, las pruebas allegadas al expediente confirman que se trata de una empresa de servicios públicos domiciliarios organizada como sociedad anónima de naturaleza mixta, cuyo capital es mayoritariamente estatal. En efecto, se encuentra acreditado que el 99,2 % de su composición accionaria pertenece a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, empresa industrial y comercial del Distrito Capital, de manera que supera ampliamente el umbral de participación estatal previsto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA y, en consecuencia, se ubica dentro de la categoría de entidad pública definida por el legislador.
En ese contexto, resultaba obligatorio el agotamiento del requisito de procedibilidad como presupuesto para acudir a la jurisdicción; sin embargo, dicho trámite no fue agotado, como lo reconoció la parte actora, sin que resulte plausible afirmar que la mediación distrital tenga equivalencia jurídica con la conciliación extrajudicial. En tales condiciones, cobra plena aplicación la consecuencia jurídica prevista en el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022, conforme al cual: "La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento".
Como sustento adicional, cabe traer a colación un pronunciamiento reciente de esta Sección frente a la consecuencia de no agotar la conciliación como requisito de procedibilidad, en el que se lee27:
"En efecto, cabe precisar que el artículo 92 ibidem prevé el rechazo in limine, cuando no se agota la conciliación extrajudicial, disposición que resulta ser de carácter especial para esta jurisdicción, teniendo en cuenta que se ubica dentro del Título V de la referida ley referente a las normas 'relativas a la conciliación en asuntos de lo contencioso administrativo', de ahí que en aquellos eventos en los que el operador judicial tiene certeza acerca de la falta de agotamiento de este requisito debe adoptar esta consecuencia legal, sin necesidad de su inadmisión como ocurre en la regla general prevista en el artículo 71 ibidem...".
De conformidad con lo expuesto, es razonable concluir que la conciliación extrajudicial constituye un trámite que, por su naturaleza, debe agotarse con anterioridad al ejercicio del derecho de acción, de modo que su omisión no configura un defecto subsanable con posterioridad, pues admitir lo contrario desvirtuaría su finalidad como mecanismo de descongestión y solución temprana de controversias, aunado a que se trata de una exigencia procesal y, por ende, de orden público y de obligatorio cumplimiento.
Sobre el alcance del principio pro actione frente al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad legalmente establecidos
27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 7 de febrero de 2025, exp. 72086, magistrado ponente Fernando Alexei Pardo Flórez.
En cuanto al argumento relativo a la vulneración del principio pro actione y del derecho de acceso a la administración de justicia, la Sala reitera que, si bien dicho postulado impone al juez un deber de interpretación favorable al ejercicio del derecho de acción, no autoriza a desconocer requisitos legales expresos, claros y taxativos, especialmente cuando se trata de normas procesales de orden público y de interpretación estricta, como lo son los requisitos de procedibilidad. Admitir que el trámite de mediación supla el agotamiento de la conciliación extrajudicial exigida por la ley, implicaría extender por vía interpretativa los efectos de un mecanismo distinto al previsto por el legislador, lo cual desborda los límites del principio pro actione y contraría la voluntad normativa expresamente plasmada en la Ley 2220 de 2022.
De conformidad con lo expuesto, la Sala confirmará la providencia del 30 de agosto de 2024, puesto que la entidad demandante no acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial previsto en el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 y en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA28, el cual resulta exigible en el presente caso y cuyo incumplimiento tiene una consecuencia legal expresamente prevista por el legislador, consistente en el rechazo de la demanda.
Otra disposición - Advertencia sobre múltiple radicación
La Sala advierte que la demanda presentada por el Instituto Distrital de Turismo dio lugar, por un error del sistema, a la asignación de varios radicados judiciales distintos, pese a tratarse de un único escrito de demanda.
En atención a lo anterior y sin que esta circunstancia tenga incidencia en la decisión que se adopta en esta instancia, la Sala pone de presente dicha situación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en el ámbito de sus competencias, adopte las medidas que estime pertinentes a fin de definir la existencia de un único proceso y evitar la duplicidad de actuaciones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,
RESUELVE
28 "Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales."
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida el 30 de agosto de 2024, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para que revise lo concerniente a la duplicidad en la radicación del proceso y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
NICOLÁS YEPES CORRALES
Presidente de la Sala
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
WILLIAM BARRERA MUÑOZ
Magistrado
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
ADRIANA POLIDURA CASTILLO
Magistrada
KMLA
