Radicado: 25000-23-41-000-2018-00550-01 (1585-2022)
Demandante: IAC GPP Servicios Integrales Cali en
Liquidación
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025)
Referencia:
Nulidad y restablecimiento del derecho
25000-23-41-000-2018-00550-01 (1585-2022)
IAC GPP Servicios Integrales Cali en Liquidación
Ministerio del Trabajo
Radicación:
Demandante:
Demandado:
Temas:
Pago previo como condición para interponer los recursos en
sede administrativa contra el acto administrativo que impone
multa contemplada en el artículo 433 del Código Sustantivo del
Trabajo.
Decisión:
Revoca decisión
AUTO INTERLOCUTORIO
1
. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de
la parte demandante, contra la decisión del 12 de marzo de 2020, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por no haberse
agotado en debida forma la vía gubernativa en materia laboral1, previos los
siguientes:
I.
ANTECEDENTES
2
. La IAC GPP Servicios Integrales Cali en Liquidación, presentó demanda de
nulidad y restablecimiento contra el Ministerio del Trabajo, en la cual solicitó la
nulidad de las Resoluciones 003516 de diciembre de 2016, 002079 de julio de 2017
y 003624 de noviembre de 2017.
3
. Como consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada, al
reconocimiento y pago de los costos en que ha debido incurrir para la defensa
judicial con el fin de demostrar vía administrativa y judicial la ilegalidad de los actos
referidos, así como que se emita una resolución en donde se aclare que la
demandante nunca vulneró los derechos de asociación.
4
. Relató que la demandada le inició proceso sancionatorio por supuesta negativa
a negociar con el sindicato UNITRACOOP, pero que el proceso se adelantó sin el
1
Término utilizado en la decisión de primera instancia página 141 del expediente físico.
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cumplimiento de los medios probatorios necesarios, ya que no se oyó a las partes
en audiencia pública, pese a que, si lo ha hecho en otros procesos similares,
impidiéndole ejercer su derecho de defensa.
5
. Que aportó varios correos electrónicos que demostraban la existencia de
instancias de negociación directa con el sindicato ya que la única forma de hacerlo
no era mediante un acta de instalación, adicional a que los conflictos laborales no
pueden ser indefinidos en el tiempo y ese llegó a un punto muerto por la inactividad
del Sindicato.
6
. Finalmente, refirió que es inadmisible que la demandada haya condicionado al
pago de una multa para no analizar los argumentos de fondo que este presentó
para agotar el trámite ante la administración2.
Trámite de primera instancia y providencia recurrida3
7
2
1
. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 25 de enero de
019, inadmitió la demanda por defectos en el poder, y concedió a la parte actora
0 días para que corrigiera el defecto señalado4.
8
. Mediante auto del 12 de marzo de 2020, el Tribunal rechazó la demanda por no
haberse agotado en debida forma la vía gubernativa5 en los términos exigidos por
la ley para las controversias sancionatorias de carácter laboral.
9
. El a quo argumentó que, conforme al numeral 2 del artículo 433 del Código
Sustantivo del Trabajo, declarado exequible por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-741 de 2013, el pago previo de la multa impuesta es un requisito
obligatorio para poder interponer recursos administrativos contra dicha sanción. En
el caso concreto, aunque se presentaron los recursos de reposición y apelación, no
se acreditó el pago de la sanción, razón por la cual la administración los rechazó
por improcedentes y, en consecuencia, no se configuró el agotamiento válido de
los recursos en sede administrativa6.
Recurso de apelación7
1
0. Argumentó la demandante en su recurso que el rechazo de la demanda por
indebido agotamiento de la vía gubernativa8 fue infundado, debido a que el
Ministerio del Trabajo debió inaplicar el numeral 2° del artículo 433 del Código
Sustantivo del Trabajo, que exige el pago previo de la sanción para poder interponer
2
3
4
5
6
7
8
Término utilizado en el recurso de apelación página 161 del expediente físico.
Folios 132-141 del expediente físico.
Folios 125-127 del expediente físico.
Término utilizado en la decisión de primera instancia página 141 del expediente físico.
Término utilizado en la decisión de primera instancia.
Folios 144-161 del expediente físico.
Término utilizado en el recurso de apelación página 161 del expediente físico.
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recursos, por ser una carga procesal desproporcionada e irrazonable en el caso
concreto.
1
1. Sostuvo que existían dudas serias y fundadas sobre el incumplimiento que dio
lugar a la sanción, pues se allegaron pruebas de que sí se iniciaron conversaciones
con los trabajadores, y, por tanto, se debía analizar la excepción de
inconstitucionalidad de dicha exigencia, conforme a lo establecido por la Sentencia
C-741 de 2013. También se alegó que la entidad se encontraba en liquidación, lo
que imposibilitaba el pago de la multa por más de $600 millones, y que el Ministerio
del Trabajo no rechazó de plano los recursos, sino que los tramitó parcialmente,
generando una expectativa legítima de agotamiento de los recursos en sede
administrativa9.
1
2. En consecuencia, solicitó la revocatoria del auto de rechazo de la demanda, la
admisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y la
inaplicación del requisito del pago previo de la sanción, por ser en este caso
inconstitucional, excesivo y violatorio del derecho al debido proceso y al acceso a
la justicia.
II.
CONSIDERACIONES
Procedencia y competencia
1
3. El auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación,
conforme lo establece el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en su texto original.
1
4. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación
interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene
vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA.
1
5. Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125
de la mencionada codificación10.
Oportunidad
1
6. De acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 244 de la Ley 1437
de 2011, en su texto original, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de
apelación debe interponerse y sustentarse por escrito dentro del término de tres (3)
días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso en término;
esto es, el 3 de julio de 2020, ya que fue notificado por estado del 13 de marzo de
ese mismo año, lo anterior, teniendo en cuenta que entre el 16 de marzo y el 30 de
junio de 2020 los términos judiciales estuvieron suspendidos por motivo de la
9
1
Término utilizado en el recurso de apelación.
0 Texto original «sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los
numerales 1,2,3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de sala»
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pandemia.
Problema jurídico
1
7. Le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda por
considerar que no se interpusieron en debida forma los recursos obligatorios al no
haberse efectuado previamente el pago de la multa prevista en el artículo 433 del
Código Sustantivo del Trabajo.
Culminación de la actuación administrativa como requisito de
procedibilidad
1
8. El artículo 161 del CPACA fija los requisitos previos para demandar ante la
jurisdicción contencioso-administrativa. En materia de nulidad y restablecimiento
del derecho, numeral 2, dispone que cuando se impugna un acto administrativo de
carácter particular es indispensable interponer y obtener decisión sobre los
recursos obligatorios previstos en la ley. Sólo en tres supuestos la exigencia cede:
(i) cuando opera el silencio negativo sobre la primera petición, lo que habilita
demandar el acto presunto; (ii) si la administración no brindó la oportunidad de
recurrir; o (iii) cuando la propia ley exceptúa el trámite.
1
9. El régimen de impugnación lo desarrolla el artículo?74 del CPACA, el cual
establece, como regla general, tres medios: reposición (ante el mismo funcionario
que profirió la decisión), apelación (ante el superior jerárquico o funcional) y queja
(procedente únicamente si se rechaza la apelación). A su turno, el artículo?76
precisa que la reposición y la apelación deben presentarse por escrito en la
diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes, y
enfatiza que la apelación, cuando procede, es de presentación obligatoria para
acceder a la jurisdicción; la reposición y la queja son facultativas.
Caso concreto
2
0. En el caso bajo examen, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó
la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por IAC GPP
Complementarios en Liquidación, argumentando que la parte actora no acreditó el
agotamiento pleno de los recursos administrativos exigido como requisito de
procedibilidad por el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
2
1. No obstante, el artículo 169 del CPACA dispone de manera taxativa las
causales por las cuales procede el rechazo de plano de la demanda, señalando:
“Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará
la devolución de los anexos en los siguientes casos:
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1
2
. Cuando hubiere operado la caducidad.
. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro
de la oportunidad legalmente establecida.
3
. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.”
2
2. De la lectura de la norma se desprende que la falta de agotamiento de los
recursos administrativos no figura como causal directa de rechazo de la demanda.
En consecuencia, conforme al artículo 170 ibídem, la consecuencia procesal ante
la omisión de dicho requisito es la inadmisión de la demanda, otorgando al
demandante la oportunidad para subsanar la deficiencia y acreditar el cumplimiento
del requisito de procedibilidad, bajo apercibimiento de rechazo si no lo hace en el
término concedido11.
2
3. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido consistente en este sentido
reiterando que los defectos subsanables, como la falta de acreditación de
interposición de los recursos en sede administrativa, deben dar lugar a la
inadmisión y no al rechazo inmediato de la demanda, garantizando el derecho de
acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho
sustancial.
2
4. En el presente caso, aunque mediante auto del 25 de enero de 2019 el a quo
inadmitió la demanda, las razones esgrimidas en dicha providencia no se
relacionaron con la supuesta omisión en el agotamiento de los recursos
administrativos que posteriormente motivó el rechazo. Por tanto, este carece de
sustento normativo, al no haberse otorgado la oportunidad procesal para subsanar
la exigencia prevista en el artículo 161, numeral 2, del CPACA.
2
5. En consecuencia, la Sala revocará la providencia del 12 de marzo de 2020
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ordenará
que se tramite la demanda conforme a lo previsto en el artículo 170 del CPACA,
garantizando el respeto al debido proceso y al derecho de acceso a la
administración de justicia.
2
6. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda
del Consejo de Estado,
RESUELVE:
Primero: Revocar el auto del 12 de marzo de 2020 proferido por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda.
Segundo: Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, de trámite a
1
1 La ley 2220 de 2022 en su artículo 92 inciso 3 indicó tambien como causal de rechazo de plano de la demanda
la falta de concilaición cuando esta sea un rtequisito de procedibilidad.
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la demanda conforme a lo previsto en el artículo 170 del CPACA, garantizando el
respeto al debido proceso y al derecho de acceso a la administración de justicia.
Tercero: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen,
previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha.
LUIS EDUARDO MESA NIEVES?
Consejero de Estado?
Firmado electrónicamente?
??
JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ?
Consejero de Estado?
Firmado electrónicamente?
JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO??
Consejero de Estado??
Firmado electrónicamente??
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los
consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión
judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad,
conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con
el art. 186 del CPACA.
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