Providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente 215 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2019 00090 02 (0215-2026)

Demandante: Alida Campos Méndez

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP

Tema: Pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente. Cosa Juzgada. Ley 1437 de 2011

Decisión: Revocar sentencia y en su lugar declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

1. La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES¹

1. Hechos y pretensiones
2. La señora Alida Campos Méndez, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad del Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016, por medio del cual la UGPP se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo frente a la petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia, al considerar configurado el fenómeno de la cosa juzgada.
3. A título de restablecimiento del derecho, pretende el reconocimiento y pago de dicha prestación a partir del 17 de agosto de 2011 y de los reajustes pensionales previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, así mismo que las sumas reconocidas sean indexadas conforme al IPC, se dé cumplimiento a la sentencia en los términos ordenados por el C.P.A.C.A., y que de no ser así, se condene al pago de intereses moratorios y de las costas del proceso.
4. Manifestó que nació el 7 de marzo de 1956, razón por la cual cumplió 50

¹ Visible en el archivo 026ED_EXP DIGITA_20190090ALIDACAMPOSM.pdf del expediente digital que reposa en el aplicativo SAMAI

años el 6 de marzo de 2006; y que prestó servicios como docente de la siguiente manera:

Mediante Decreto 583 de 16 de mayo de 1979, suscrito por el gobernador de Boyacá, fue nombrada como profesora del Colegio Nuestra Señora de Nazareth de Chiquinquirá, cargo del que tomó posesión el 1.º de marzo de 1979 y en el que laboró hasta el 23 de enero de 1984.

Como educadora temporal y de tiempo completo en distintos periodos no continuos comprendidos entre el 12 de abril de 1988 y el 30 de noviembre de 1992², los cuales, según indicó, fueron nacionales y por tanto no computables.

Mediante Resolución 202 de 1.º de febrero de 1993, proferida por el alcalde mayor de Bogotá, fue vinculada como docente de tiempo completo en la planta de personal docente del Distrito Capital, desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 20 de abril de 1994.

- A través del Decreto 164 de 30 de marzo de 1994, expedido por el alcalde mayor de Bogotá, fue nombrada como docente en la planta del Fondo de Educación Regional, cargo del que tomó posesión el 21 de abril de 1994 y en el que laboró hasta el 9 de julio de 1996 con vínculo de carácter nacional.

5. Señaló que, si bien la última designación laboral referida era nacional, esta mutó a distrital con ocasión del proceso de descentralización del servicio educativo previsto en la Ley 60 de 1993, toda vez que el Distrito Capital de Bogotá fue certificado para la prestación del servicio de educación mediante Resolución 6144 de 26 de diciembre de 1995, y la Nación – Ministerio de Educación Nacional entregó la administración de dicho servicio al Distrito Capital mediante acta de 10 de julio de 1996. Por ello, sostuvo que el tiempo servido desde esa fecha y hasta el 8 de enero de 2016 debía considerarse territorial – distrital y, en consecuencia, válido para efectos de la pensión gracia.
6. Relató que, con anterioridad CAJANAL negó el reconocimiento de pensión gracia mediante Resolución 29370 de 2 de julio de 2008, acto que fue demandado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones mediante sentencia de 18 de octubre de 2012, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado el 12 de mayo de 2014.
7. Que el 26 de febrero de 2016 presentó una nueva reclamación ante la UGPP, con fundamento en los tiempos de servicio territorial-distrital, sin incluir los periodos de carácter nacional. Sin embargo, mediante el Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016, la entidad se abstuvo de emitir un nuevo pronunciamiento, al considerar que la petición versaba sobre un asunto previamente decidido en sede judicial.

² Del 12 de abril de 1988 al 30 de noviembre de 1988; del 23 de enero de 1989 al 30 de noviembre de 1989;

del 22 de enero de 1990 al 30 de noviembre de 1990; del 21 de enero de 1991 al 30 de noviembre de 1991

y del 20 de enero de 1992 al 30 de noviembre de 1992

Fundamentos de derecho y concepto de violación

8. Indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 13, 25, 48, 53,

151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, así como las Leyes 39

de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de

1975, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, 715 de 2001; y los Decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979. Explicó que el acto administrativo demandado fue expedido irregularmente, toda vez que la UGPP se abstuvo de resolver de fondo la nueva solicitud de reconocimiento pensional, pese a que, a su juicio, al tratarse de un derecho imprescriptible y de una petición en la que se aducían nuevos elementos frente al cumplimiento de los requisitos, la entidad debía adelantar el procedimiento administrativo correspondiente y emitir una decisión motivada.

9. Sostuvo que la UGPP incurrió en falsa motivación al considerar que la reclamación presentada versaba sobre los mismos hechos y pretensiones que habían sido objeto de decisión anterior, pues en esta oportunidad pidió que no se tuvieran en cuenta los tiempos nacionales y que, en cambio, se valorara el servicio prestado desde el 10 de julio de 1996 como territorial-distrital, por efecto del proceso de descentralización educativa adelantado en el Distrito Capital.
10. Afirmó que no se configuraba la cosa juzgada, ya que, si bien existía identidad de partes, no ocurría lo mismo respecto del objeto y la causa petendi, en tanto la última petición se fundó en el fenómeno de la descentralización de la educación y en la presunta mutación del vínculo nacional a distrital, aspecto que no fue analizado en el proceso judicial anterior.

Contestación de la demanda

11. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, consideró que el Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016 fue expedido conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable, insistiendo en que operó la cosa juzgada, ya que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 18 de octubre de 2012, negó las pretensiones encaminadas al reconocimiento de la prestación, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado el 12 de mayo de 2014.
12. Afirmó que existía identidad de objeto, causa y partes entre el proceso anterior y el actual, pues en ambos se pretendía el reconocimiento y pago de la pensión gracia con fundamento en la historia laboral de la demandante; tramite en el que ya se había analizado la naturaleza de su vinculación, en particular el tiempo laborado en la planta del Fondo Educativo Regional, el cual fue considerado de carácter nacional.
13. En ese orden, la actora no puede promover un nuevo proceso para reabrir un debate ya definido judicialmente, ni invocar un eventual cambio jurisprudencial

para desconocer decisiones ejecutoriadas, pues ello afectaría la seguridad jurídica, el debido proceso, la igualdad y la confianza legítima. Propuso como excepciones: i) cosa juzgada; ii) presunción de legalidad de los actos administrativos; iii) inexistencia de la obligación; iv) prescripción; y v) genérica.

Sentencia de primera instancia³

14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 24 de julio de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Argumentó que, si bien en la audiencia inicial se había declarado probada la excepción de cosa juzgada, el Consejo de Estado, mediante providencia de 30 de octubre de 2023, confirmó parcialmente esa decisión respecto de algunos periodos, y ordenó analizar el lapso comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, en relación con el proceso de descentralización de la educación en el Distrito Capital de Bogotá. En ese contexto, el tribunal centró el estudio en determinar si dicho tiempo podía calificarse como territorial para efectos del reconocimiento de la pensión gracia.
15. Frente a lo anterior, concluyó que se acreditaba un tiempo servido entre el

1.º de marzo de 1979 y el 22 de enero de 1984, equivalente a 4 años, 10 meses y 21 días, computable por su naturaleza nacionalizada; seguidamente, estimó válido para los efectos reclamados, la labor desarrollada entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, equivalente a 19 años, 6 meses y 2 días, al estimar que, en virtud de la descentralización educativa, dicho vínculo mutó a distrital.

16. Para arribar a esa conclusión frente al último periodo, señaló que mediante Resolución 6144 de 26 de diciembre de 1995, el Ministerio de Educación Nacional certificó que el Distrito Capital cumplía los requisitos para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo; y que el 10 de julio de 1996 se suscribió el acta de entrega correspondiente entre la Nación y el Distrito Capital.
17. También sostuvo que, si bien algunas certificaciones calificaban la vinculación de la actora como nacional, el Decreto 164 de 30 de marzo de 1994 permitía concluir que fue nombrada por el alcalde mayor de Bogotá en la planta del Fondo Educativo Regional, y que la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional o el origen de los recursos no determinaban, por sí solos, la naturaleza nacional del vínculo.
18. Con base en ello, concluyó que la demandante reunió 20 años de servicio como docente nacionalizado y territorial el 16 de agosto de 2011, razón por la cual declaró la nulidad del Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016 y ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados entre el 16 de agosto de 2010 y el 15 de agosto de 2011.

³ Visible en el archivo 074Sentenciaquea_SENTENCIA_03201990reconocimien.pdf

19. Finalmente, declaró probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 26 de febrero de 2013, ordenó la actualización de las sumas adeudadas en los términos del artículo 187 del CPACA, negó las demás pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

Recurso de apelación⁴

20. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda. Señaló que la pensión gracia es una prestación excepcional y de interpretación restrictiva, por lo que solo procede cuando se acreditan plenamente los requisitos de edad, tiempo de servicio, buena conducta y vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980.
21. Señaló que el a quo realizó una valoración errada del periodo comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, pues, a su juicio, la descentralización del servicio educativo en el Distrito Capital no implicaba, por sí sola, la mutación automática de la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante. Agregó que la expedición del nombramiento por una autoridad territorial y el proceso de descentralización educativa no eran suficientes para tener por acreditado el carácter territorial del vínculo, pues, en su criterio, debía verificarse de manera concreta la plaza ocupada por la demandante.
22. También cuestionó la liquidación ordenada, al considerar que no procedía incluir todos los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional, sino únicamente aquellos autorizados por el régimen aplicable. Finalmente, sostuvo que el reconocimiento de la pensión gracia, en las condiciones dispuestas por el a quo, desconocía el principio de legalidad, la sostenibilidad financiera del sistema pensional y el precedente jurisprudencial sobre la materia.
23. Por su parte, la demandante presentó recurso de apelación adhesiva con el fin de que se adicionara la sentencia. Solicitó que se ordenara el pago de los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, al considerar que dicha pretensión fue formulada en la demanda y que el Tribunal omitió pronunciarse sobre ella desconociendo el principio de congruencia.
24. Asimismo, pidió que se revocara el numeral octavo de la decisión y, en su lugar, se condenara en costas a la UGPP por haber resultado vencida en el

⁴ El escrito de la UGPP se encuentra visible en el archivo 077_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION.pdf y el de la parte actora en el archivo 083_MemorialWeb_Respuesta-APELACIONfavorable.pdf

proceso. Para sustentar su inconformidad, invocó el artículo 188 del CPACA y jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia de la condena en costas bajo un criterio objetivo-valorativo.

Trámite correspondiente a segunda instancia

25. Mediante auto de 06 de febrero de 2026, se admitieron los recursos de apelación presentados por las partes.
26. En el término concedido el agente del Ministerio Público delegado ante este despacho rindió concepto en el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que la señora Alida Campos Méndez no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia.
27. La parte demandante y la entidad demandada guardaron silencio.
28. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y sin que observe la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

2.1 Competencia

29. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo⁵.
30. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso⁶, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, ambas partes presentaron recurso de alzada, cuestionándose la totalidad de la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

2.2. Problema jurídico

31. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia y los reajustes ordenados por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
32. No obstante, la Sala estima necesario previamente analizar la configuración de la excepción de cosa juzgada.

2.3. Cuestión previa

⁵ «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las

apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

⁶ «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.»

33. En audiencia inicial celebrada el 2 de septiembre de 2020, el tribunal de instancia declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP, en atención a que, en otro proceso, con identidad de objeto, partes y causa, se profirió sentencia el 12 de mayo de 2014 en el que se negaron las súplicas de la demanda orientadas al reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Alida Campos Méndez.
34. Inconforme con esa decisión la parte actora presentó recurso de apelación que fue desatado por esta Corporación mediante auto calendado el 30 de octubre de 2023, en el que se decidió confirmar parcialmente la decisión, siendo pertinente destacar que se consideró que la cosa juzgada afectaba “al estudio del tiempo laborado entre el 01 de marzo de 1979 y el 23 de enero de 1984 y del

12 de abril de 1988 al 30 de diciembre de 2006, sin embargo, del lapso comprendido desde el 10 de julio de 1996 al 8 de enero de 2016, debe realizarse el análisis sobre el tipo de vinculación ostentado por la actora, teniendo en cuenta lo argüido específicamente en lo que toca a la descentralización de la educación para el Distrito Capital de Bogotá desde el 10 de julio de 1996, porque ese aspecto no ha sido observado en sede judicial.”

35. Así las cosas, debe despejarse si en esta instancia la Subsección puede decidir de oficio la excepción de cosa juzgada pese a que sobre ella existe pronunciamiento previo en los términos referidos.
36. Pues bien, Ley 1437 de 2011 y concretamente su artículo 180 original preveía que las excepciones de cosa juzgada, prescripción extintiva, caducidad, transacción, conciliación y falta de legitimación en la causa debían decidirse por el juez o magistrado ponente junto a las denominadas excepciones previas⁷. Así pues, antes de entrar a regir las modificaciones introducidas primero por el Decreto Legislativo 806 de 2020 y luego por la Ley 2080 de 2021, estas excepciones, aunque no estaban enlistadas como previas en el artículo 100 del CGP, debían tramitarse de igual forma, lo que mantuvo incluso con la expedición del decreto proferido en el marco del estado de excepción en el año 2020.
37. Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 187 del CPACA le asignó al juez contencioso administrativo la facultad de decidir sobre las excepciones propuestas y «sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada». Aunado a que el silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, «propuestas o no», sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
38. Se concluye entonces que el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos al momento de dictar sentencia de segunda instancia deben decidir no solo las excepciones propuestas por el demandado o las no estudiadas por el inferior sino también cualquier otra que encuentren probadas, con el límite

⁷ Numeral, 6, artículo 180, CPACA (antes de la modificación de la Ley 2080 de 2021).

de no reformar en perjuicio del apelante único. En consecuencia, la Sala se encuentra habilitada para pronunciase sobre el particular.

39. Importante destacar que esta Subsección en sentencia de 12 de junio de 2025⁸, resolvió en un asunto similar respecto a la competencia del a quem para decidir sobre la excepción de cosa juzgada, cuando frente a esta ya se había emitido un pronunciamiento en primera instancia. Al respecto, con fundamento en el artículo 167 del CPACA, concluyó que no existía limitación alguna, pues en segunda instancia se puede decidir de oficio sobre cualquier excepción, con la limitación de la no reformatio in peius; y se destacó:

“ii) El auto interlocutorio que niega una excepción en primera instancia no hace tránsito a cosa juzgada pues no da por terminado el proceso. A manera de ejemplo, extraordinariamente sí tendrían tales efectos los autos que aceptan el desistimiento de las pretensiones, decretan el desistimiento tácito, terminan el proceso por pago, aprueban una conciliación o aceptan la transacción total de las pretensiones; en estos casos, es como dictar sentencia pues el proceso llega a su fin. La doctrina denomina a esas providencias como «autos interlocutorios con fuerza de sentencia».

iii) El principio de inmutabilidad se predica exclusivamente de las sentencias y de los autos que tienen dicha fuerza, pues no son revocables ni reformables por el juez que las pronunció (artículo 285 del CGP); característica que la ley no les ha otorgado a las demás providencias, menos aun si permiten continuar con el proceso.”

40. Con fundamento en lo hasta aquí expuesto, se concluye que esta Subsección está facultada para analizar de oficio la excepción de cosa juzgada en el presente asunto.

El fenómeno jurídico de la cosa juzgada⁹

41. La institución jurídica procesal de la cosa juzgada permite tener certeza sobre lo decidido judicialmente en un pleito, en el sentido de que no puede ser debatido el mismo asunto, reabriendo un nuevo proceso, cuando lo pretendido ya fue estudiado, se surtieron los actos procesales del caso y se dio solución al mismo.
42. En este sentido, su fin está dirigido a brindar seguridad jurídica, estabilidad en las sentencias, para que una vez estén ejecutoriadas, adquieran el carácter de inmutables, vinculantes, definitivas y coercitivas, siempre y cuando, guarden protección y garantía de los derechos fundamentales.
43. Igualmente, garantiza la confianza legítima sobre determinada materia ya juzgada, cuyos destinatarios son las partes en el proceso, terminando así, la disputa de manera definitiva, para que no se extienda en el tiempo de forma indefinida, razón por la cual, los efectos que imprime la cosa juzgada no habilitan al juez ni a las partes a pronunciarse o debatir en un nuevo proceso sobre la

⁸ Exp. 20001 23 33 000 2018 00035 01 (0321-2020), C.P. Juan Camilo Morales Trujillo

⁹ Análisis realizado en sentencia del 2 de abril de 2020, proferida por esta Subsección dentro del proceso radicado 15001-23-33-000-2013-00372-01(2043-2015).

controversia litigiosa que ya ha sido objeto de decisión.

44. En esta medida se han distinguido dos modalidades que son:

Cosa juzgada formal: Opera cuando el fallo quedó ejecutoriado, bien sea porque no se hizo uso de los recursos dentro del término estipulado en la ley o habiéndose ejercido estos fueron resueltos por la autoridad correspondiente, sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos extraordinarios que proceden contra las providencias ya ejecutoriadas.

Cosa juzgada material: Hay lugar a ella cuando contra la sentencia feneció la facultad de usar algún recurso, en otras palabras, porque precluyó el término para interponer los recursos extraordinarios o porque fueron resueltos de forma desfavorable.

45. Cabe resaltar que el artículo 303 del CGP, aplicable por remisión normativa del artículo 306 del CPACA, señala sobre la cosa juzgada lo siguiente:

«Artículo 303. Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.

La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión».

46. La Sección Segunda¹⁰ frente a los elementos que configuran la cosa juzgada, indicó lo siguiente:

«[…] Ahora bien para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere:

a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada.

b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.

c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o

¹⁰ Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 11 de noviembre de 2021, expediente 25000-23-42-000-2018-00634-01(5385-2019)

varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente […]».

47. Por su parte, el artículo 189 del CPACA¹¹ preceptúa los efectos de la cosa juzgada en el ámbito contencioso administrativo. Se resalta que teniendo en cuenta lo indicado en la norma ut supra referenciada, en controversias en las cuales se discute la legalidad de un acto administrativo, la decisión que accede a la nulidad solicitada genera cosa juzgada erga omnes solamente en lo atinente a la causa petendi.
48. En atención a lo que antecede, se puede concluir entonces que, para la estructuración de la cosa juzgada, debe verificarse la identidad de partes, de causa y objeto. Además, el artículo 189 del CPACA establece que las decisiones judiciales que declaren la nulidad de los actos administrativos en esta jurisdicción tendrán fuerza erga omnes, por lo que no es posible que nuevamente sean sujetas a debate judicial.

Caso Concreto

49. Pues bien, está demostrado que, con anterioridad, la señora Alida Campos Méndez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE – CAJANAL, proceso que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado 25000-23-25-000-2011-01183-00, en el que solicitó la nulidad de la Resolución 29370 de 2 de julio de 2008, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia.
50. Dicho proceso resultó adverso a la interesada, como da cuenta la sentencia de 18 de octubre de 2012 que negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con fallo de 12 de mayo de 2014, al considerar que la actora no acreditó los 20 años de servicio computables para acceder a la prestación.
51. Posteriormente, la demandante presentó una nueva solicitud ante la UGPP, que fue resuelta mediante Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016, y con el que se negó otra vez la prestación en comento, esta vez por considerar que se estructuraba la cosa juzgada.
52. La actora, a través del presente medio de control cuestiona la legalidad del anterior actor, esta vez bajo el argumento de que el vínculo nacional mutó a

¹¹ «Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.»

distrital desde el 10 de julio de 1996, con ocasión del proceso de descentralización educativa en el Distrito Capital.

53. Bajo ese contexto, se procederá a verificar los elementos configurativos de la cosa juzgada al tenor del artículo 303 del CGP; para lo cual se expondrá el siguiente cuadro comparativo:

Expediente anterior	Expediente actual objeto de estudio
Tribunal Administrativo de	Tribunal Administrativo de
Cundinamarca	Cundinamarca – Sección Segunda –
25000-23-25-000-2011-01183-00	Subsección B
25000-23-42-000-2019-00090-00
SUJETOS PROCESALES
Demandante: Alida Campos Méndez	Demandante: Alida Campos Méndez
Demandado: Caja Nacional de	Demandado: Unidad Administrativa
Previsión Social - CAJANAL	Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social - UGPP
ACTOS ACUSADOS
Resolución 29370 de 2 de julio de 2008, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia.	Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016, por medio del cual la UGPP se abstuvo de emitir pronunciamiento de fondo frente a una solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia, al considerar que existía pronunciamiento judicial previo sobre la prestación reclamada.
PRETENSIONES
Solicitó declarar la nulidad de la Resolución 29370 de 2 de julio de 2008, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de dicha prestación a partir del 7 de marzo de 2006, en cuantía equivalente al 75% del ingreso base de liquidación, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional, junto con los reajustes de ley; intereses moratorios, y el cumplimiento de la sentencia.	Solicitó declarar la nulidad del Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016, por medio del cual la UGPP se abstuvo de emitir pronunciamiento frente a una solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia, al considerar que existía decisión judicial previa sobre la prestación reclamada. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 17 de agosto de 2011, junto con los reajustes del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, la actualización de las sumas adeudadas, intereses moratorios, cumplimiento de la sentencia y condena en costas.
FUNDAMENTOS FACTICOS
Alida Campos Méndez sostuvo que	Alida Campos  Méndez sostuvo que
nació el 7 de marzo de 1956, por lo que	nació el 7 de marzo de 1956, por lo que
cumplió 50 años el 7 de marzo de 2006.	cumplió 50 años el 6 de marzo de 2006.
Afirmó que prestó servicios como docente territorial y nacionalizada, así: i) en el departamento de Boyacá, mediante nombramiento en propiedad, desde el 1.º de marzo de 1979 hasta el 22 de enero de 1984; ii) en el Distrito Capital de Bogotá, como docente temporal de tiempo completo, en distintos periodos comprendidos entre el 12 de abril de 1988 y el 30 de noviembre de 1992; y iii) en el Distrito Capital de Bogotá, con nombramiento en propiedad efectuado mediante Decreto 164 de 30 de marzo de 1994, desde el 21 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2006. Con fundamento en esos tiempos, afirmó haber laborado 21 años, 7 meses y 29 días y haber consolidado el estatus pensional el 7 de marzo de 2006, fecha en la que cumplió 50 años de edad.	En esta oportunidad, afirmó que prestó servicios así: i) en el departamento de Boyacá, desde el 1.º de marzo de 1979 hasta el 23 de enero de 1984, para un total de 4 años, 10 meses y 23 días; ii) en el Distrito Capital, como educadora temporal y de tiempo completo, en periodos comprendidos entre el 12 de abril de 1988 y el 30 de noviembre de 1992, los cuales señaló que, aunque fueron aportados a la Caja de Previsión del Distrito, fueron certificados como nacionales y no debían tenerse en cuenta; iii) en el Distrito Capital, mediante Resolución 202 de 1.º de febrero de 1993, desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 20 de abril de 1994, tiempo que también indicó fue certificado como nacional; y iv) mediante Decreto 164 de 30 de marzo de 1994, desde el 21 de abril de 1994 hasta el 9 de julio de 1996, con vínculo nacional. No obstante, sostuvo que ese último vínculo mutó a distrital desde el 10 de julio de 1996 hasta el 8 de enero de 2016, por efecto de la descentralización educativa prevista en la Ley 60 de 1993, por lo que afirmó haber cumplido 20 años de servicio el 17 de agosto de 2011.
DECISIONES JUDICIALES
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 18 de octubre de 2012, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la actora no acreditó los 20 años de servicio exigidos para acceder a la pensión gracia. Para ello, tuvo como computable únicamente el tiempo servido como docente territorial, equivalente a 6 años, 1 mes y 5 días, y descartó el tiempo restante —16 años, 9 meses y 2 días— por corresponder a una vinculación de carácter nacional asociada a la planta del Fondo Educativo Regional. La decisión fue apelada y el Consejo de Estado, mediante sentencia de 12 de	En el proceso actual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 24 de julio de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para ello, tuvo en cuenta el periodo comprendido entre el 1.º de marzo de 1979 y el 22 de enero de 1984, equivalente a 4 años, 10 meses y 21 días, y el laborado entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, para 19 años, 6 meses y 2 días. El Tribunal consideró que este último podía computarse como territorial, al estimar que, en virtud del proceso de descentralización educativa en el Distrito  Capital,  el  vínculo  de  la demandante mutó a distrital. Con base
mayo de 2014, confirmó la providencia de primera instancia. En esa oportunidad, la Corporación relacionó los servicios prestados por la demandante en Boyacá y en el Distrito Capital de Bogotá, incluidos los periodos temporales comprendidos entre 1988 y 1992, el servido como docente de tiempo completo en propiedad entre el 8 de febrero de 1993 y el 21 de abril de 1994, y el laborado en la planta del Fondo Regional Educativo desde el 21 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2006. Con base en ello, concluyó que los tiempos laborados en Bogotá no podían computarse para la pensión gracia, por corresponder a una vinculación de carácter nacional.	en ello, concluyó que la actora reunió 20 años de servicio docente nacionalizado y territorial el 16 de agosto de 2011, declaró la nulidad del Auto ADP 007858 de 15 de junio de 2016 y ordenó reconocer y pagar la pensión gracia, con efectos fiscales desde el 26 de febrero de 2013, por prescripción trienal.

54. De conformidad con lo anterior, la Sala advierte lo siguiente:
55. En cuanto, a la identidad jurídica de las partes es claro que tanto en el proceso con radicado 25000-23-25-000-2011-01183-00 como en el que hoy ocupa la atención de la Sala, la señora Alida Campos Méndez fungió como demandante. Por su parte, el extremo pasivo estuvo conformado inicialmente por la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE – CAJANAL, cuyas competencias pensionales fueron asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, entidad demandada en este proceso. De manera que se encuentra acreditada la identidad de partes.
56. En torno a la identidad de objeto, también se encuentra configurada, pues, si bien se demandaron actos administrativos diferentes, del contraste de los expedientes en cita se avizora que las pretensiones de las demandas y la motivaciones vertidas en las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el Consejo de Estado permiten inferir que, en las causas judiciales relacionadas, la demandante deprecó la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó y se abstuvo de emitir un nuevo pronunciamiento frente al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Asimismo, solicitó, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento de dicha prestación con sus respectivos reajustes, intereses y demás emolumentos, con fundamento en los servicios docentes prestados en el departamento de Boyacá y en el Distrito Capital de Bogotá.
57. A renglón seguido, también se estima configurada la identidad de causa, ello en tanto los fundamentos fácticos y jurídicos dan cuenta de que la aquí demandante propugnó por la misma causa, esto es, obtener el reconocimiento

de la pensión gracia, para lo cual sostuvo en ambos asuntos que acreditaba los requisitos de ley, especialmente el cumplimiento de la edad —50 años— y el tiempo de servicio docente exigido para dicha prestación, relacionando para efectos de esta última exigencia los periodos laborados en el departamento de Boyacá y en el Distrito Capital de Bogotá, a saber:

Expediente anterior	Expediente bajo estudio
Tribunal Administrativo de Cundinamarca Rad. 25000-23-25-000-2011-01183-0	Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B Rad. 25000-23-42-000-2019-00090-00
Tiempos de Servicio
Boyacá: 1.º de marzo de 1979 a 22 de enero de 1984. Distrito Capital: periodos temporales entre el 12 de abril de 1988 y el 30 de noviembre de 1992. Distrito Capital: docente de tiempo completo en propiedad, del 8 de febrero de 1993 al 21 de abril de 1994. Distrito Capital – FER, Decreto 164 de 1994: del 21 de abril de 1994 al 30 de diciembre de 2006.	Boyacá: 1.º de marzo de 1979 a 23 de enero de 1984. Distrito Capital: periodos temporales entre el 12 de abril de 1988 y el 30 de noviembre de 1992 Distrito Capital: Resolución 202 de 1993, del 8 de febrero de 1993 al 20 de abril de 1994. Distrito Capital – FER, Decreto 164 de 1994: del 21 de abril de 1994 al 9 de julio de 1996; y del 10 de julio de 1996 al 8 de enero de 2016, según la tesis de mutación a distrital.

58. Cabe destacar que los anteriores tiempos de servicio fueron valorados en su momento por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por el Consejo de Estado, al resolver el proceso primigenio. En efecto, en dicha oportunidad se concluyó que la actora no acreditó los 20 años de servicio computables para acceder a la pensión gracia, toda vez que, si bien contaba con un periodo válido en el Departamento de Boyacá, los demás tiempos laborados en el Distrito Capital fueron considerados de carácter nacional y, por ello, no podían tenerse en cuenta para el reconocimiento de la prestación.
59. Ahora bien, como se expuso en acápite anterior, mediante auto de 30 de octubre de 2023, el Consejo de Estado confirmó parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal en audiencia inicial celebrada el 2 de septiembre de 2020, en cuanto declaró probada la excepción de cosa juzgada respecto de los tiempos comprendidos entre el 1.º de marzo de 1979 y el 23 de enero de 1984, y entre el 12 de abril de 1988 y el 30 de diciembre de 2006; no obstante, dispuso que debía analizarse el lapso comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, en relación con el proceso de descentralización de la educación en el Distrito Capital de Bogotá.
60. En cumplimiento de dicha orden, la Sala advierte que el periodo que la parte actora pretende computar en esta oportunidad desde el 10 de julio de 1996 no corresponde a una vinculación autónoma o distinta, sino a la continuidad del vínculo originado en el Decreto 164 de 30 de marzo de 1994, mediante el cual fue nombrada como docente en la planta del Fondo Educativo Regional. Dicho vínculo fue expresamente relacionado y valorado en el proceso anterior, en el que se concluyó que correspondía a una vinculación de carácter nacional.
61. En ese sentido, aunque en el presente proceso se afirma que el vínculo mutó a distrital por efecto de la descentralización educativa, lo cierto es que no se acredita que la labor desarrollada durante ese periodo fuera producto de una nueva designación, que permita diferenciar el periodo posterior al 10 de julio de 1996 de aquel que ya fue objeto de análisis judicial. Por ello se itera, que se advierte es la prolongación temporal del mismo vínculo docente, sin solución de continuidad, y respecto del cual se plantea a través de un nuevo proceso judicial una nueva tesis jurídica sobre su naturaleza.
62. Dicho de otro modo, el lapso que ahora se presenta como novedoso no modifica la causa fáctica previamente examinada, pues parte del mismo nombramiento y de la misma relación laboral analizada en el proceso anterior. La diferencia radica en que, en esta oportunidad, la actora pretende que, desde la ejecución del proceso de descentralización educativa en el Distrito Capital, ese servicio deje de ser considerado nacional y adquiera carácter territorial; sin embargo, tal planteamiento no altera el origen del vínculo ni convierte el periodo en uno distinto al ya debatido.
63. En efecto, si bien existe un extremo temporal posterior al 30 de diciembre de 2006 —fecha hasta la cual se estudió la historia laboral en el proceso anterior—, este no corresponde al origen de una nueva vinculación docente, sino a la prolongación del mismo vínculo previamente examinado. Por ello, la discusión planteada en esta oportunidad no recae sobre un hecho laboral distinto, sino sobre una nueva lectura jurídica de la misma relación de servicio, ahora sustentada en el proceso de descentralización educativa del Distrito Capital. Esa variación argumentativa no desvirtúa la identidad de causa, en la medida en que la pretensión continúa apoyada en el mismo vínculo para completar los 20 años exigidos para acceder a la pensión gracia.
64. De manera que, en cumplimiento de la institución procesal de la cosa juzgada, este asunto no puede ser objeto nuevamente de análisis judicial, pues lo establecido en el proceso primigenio conserva inmutabilidad en aras de preservar la seguridad jurídica.
65. En tal sentido, la Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y en su lugar declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, tal como se sustentó anteriormente.

2.5   Condena en costas

66. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
67. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
68. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
69. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, por cuanto la sentencia de primera instancia será revocada en su totalidad. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
70. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las suplicas de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de cosa juzgada, conforme la motivación.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en ambas instancias a la parte demandante

– parte vencida, en este proceso por los motivos expuestos en esta providencia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.