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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B
CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026)
| Referencia: | Nulidad y restablecimiento del derecho |
| Radicación: | 25000-23-42-000-2022-00688-01 (2763-2024) |
| Demandante: | Mónica Adriana Revelo Cerón |
| Demandada: | Procuraduría General de la Nación, PGN |
| Tema: | Condena en costas. Análisis de la temeridad y mala fe |
Sentencia de segunda instancia
Asunto
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 2 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que negó las pretensiones de la demanda y la condenó en costas.
I.- Antecedentes
1.- La demanda
1.1.1. Las pretensiones
1. Mónica Adriana Revelo Cerón presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1.1. i) Resolución 040 del 20 de enero de 2015, «por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de los procuradores judiciales de la entidad».
1.2. ii) «Acto administrativo “convocatoria 011 del 23 de enero de 2015 [...] por medio del cual se ofertan 208 empleos correspondientes a las procuradurías judiciales I asignadas a la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales».
1.3. Decreto 3414 del 8 de agosto de 2016 «por medio del cual se hace un nombramiento en periodo de prueba y se termina una provisionalidad».
1.4. Acta de posesión de Laura Patricia Guarín Forero en el empleo de procuradora 242 judicial I Penal de Bogotá.
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Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reintegro al cargo de procurador judicial I, código 3PJ, grado EC, en la Procuraduría 242 Judicial I Penal de Bogotá o a uno de igual o superior jerarquía; ii) el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta que se hiciera efectivo el reintegro; ii) la indexación de las sumas adeudadas; iii) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el CPACA; y iv) la condena en costas a la entidad demandada.
3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes:
3.1. Mónica Adriana Revelo Cerón prestó sus servicios en el empleo de procuradora 242 judicial I entre el 4 de septiembre de 2014 y el 7 de septiembre de 2016.
3.2. La Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013, expidió la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, con la que dio apertura y reglamentó el proceso de selección para proveer «todos los cargos de carrera de procuradores judiciales de la entidad».
3.3. Dentro de esta convocatoria no fueron incluidas de manera expresa las procuradurías judiciales I y II creadas «en virtud de la justicia transicional (Ley 975 de 2005 (justicia y paz) y Ley 1448 de 2011 (apoyo a víctimas)» (sic); las cuales tenían una naturaleza temporal.
3.4. La demandante participó en la convocatoria para proveer los empleos de la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales, por lo que presentó la prueba de conocimiento; sin embargo, fue «excluida de las demás etapas por no haber obtenido el puntaje señalado en la normatividad (75 puntos)».
3.5. A través del Oficio 4015 del 12 de agosto de 2016, le fue puesto en conocimiento que en el empleo que ocupaba en provisionalidad, «en aplicación de la lista de elegibles contenida en la Resolución 340 de 08 de julio de 2016 [fue nombrada] Laura Patricia Guarín Forero».
3.6. Mediante petición con radicado 484494-2016 del 21 de diciembre de 2016 le informó al procurador general de la nación que era sujeto de especial protección, por cuanto, era madre cabeza de familia.
1.2.- Normas violadas y concepto de violación
4. Como tales se señalaron los artículos 4, 13, 29, 39, 58, 93 y 280 de la Constitución Política; 406 y 407 del Código Sustantivo del Trabajo; 25, 112 a 118 del Código Procesal Laboral; la Ley 790 de 2002, el CPACA, el Decreto 190 de 2003 y los convenios 87 y 98 de la OIT. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos:
4.1. La procuraduría General de la Nación desconoció el derecho fundamental a la igualdad porque no consideró que las personas que ocuparan los empleos creados en virtud de la Ley 795 de 2015 «o ejerciendo funciones ante la justicia transicional [...] de manera permanente, y que adicional a lo anterior ostentaran dichas dignidades con
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Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
anterioridad a la ejecutoria de la sentencia C-333 de 2012, tienen derecho a que se les permita permanecer en los cargos y que solo hasta que se presente la vacancia en los mismos, por cualquier situación administrativa señalada en la ley, se provea dicho cargo».
4.2. Así las cosas, la entidad demandada desconoció el artículo 280 de la Constitución Política, según el cual, los agentes del Ministerio Público tendrán los mismos derechos de los jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo. Lo anterior, al «no reconocer ni brindar el mismo trato [a los procuradores que cumplían funciones ante la justicia transicional] que [...] la Corte Constitucional les dio a los funcionarios judiciales de la Justicia Transicional», de conformidad con la sentencia C- 333 de 2012.
4.3. Con la expedición de los actos demandados se desconoció el derecho fundamental al debido proceso, puesto que, «al ofertar los cargos sobre los cuales tenían derechos adquiridos, conllevó al desconocimiento de situaciones jurídicas consolidadas, pues lo jurídicamente viable hubiese sido que en un proceso administrativo previo, la Procuraduría hubiera permitido ejercer a dichos funcionarios [.] su derecho de contradicción». La entidad demandada desconoció las ordenes impartidas en la sentencia C-333 de 2012.
4.4. En el proceso de provisión a través del régimen de carrera, la entidad no adelantó acciones afirmativas tendientes a proteger a quienes eran sujetos de protección especial, como en su caso, que era madre cabeza de familia.
1.2. Contestación de la demanda
5. 1.2.1. La Procuraduría General de la Naciónse opuso a las pretensiones de la demanda, con sustento en los siguientes argumentos:
5.1. Los actos administrativos demandados se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico y se expidieron con atención a la guarda y protección de los derechos de los aspirantes a la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procuradores judiciales de la entidad. Asimismo, con estos se dio cumplimiento a la sentencia C-101 de 2013, a través de la cual la Corte Constitucional ordenó «convocar a concurso público, para la provisión en carrera administrativa, todos los empleos de procurador judicial (I y II), sin exclusión, tácita o expresa, de alguno de estos».
5.2. La demandante no ostentaba la condición de madre cabeza de familia, puesto que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el ordenamiento jurídico, no acreditó «una auténtica sustracción de los deberes legales de manutención por parte del padre de su menor hijo, toda vez que de sus propias declaraciones se extrae que no existió una auténtica sustracción de sus deberes por parte del progenitor». Adicionalmente, no puso oportunamente en conocimiento del empleador que se encontraba en dicha situación de protección especial.
5.3. Finalmente señaló que, en gracia de discusión de que la demandante fuera sujeto de especial protección, no contaba con un margen de maniobra para adelantar una acción afirmativa, toda vez que se ofertaron 149 cargos y la lista de elegibles fue integrada con 198 ciudadanos, «por tanto, habiendo más aspirantes habilitados con mejor derecho para acceder que cargos disponibles, no era posible a la
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Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
administración realizar acción afirmativa a favor de la demandante».
6. 1.2.2. Laura Patricia Guarín Forero, vinculada como litisconsorte necesaria, no se pronunció en esta etapa procesal.
7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Para tal efecto, consideró lo siguiente:
7.1. La demandante no logró demostrar la condición de madre cabeza de familia, en los términos establecidos en la sentencia SU-388 de 2005, por cuanto «no señaló en la demanda las circunstancias concretas por las cuales es la responsable de su hija, ni aportó los medios de prueba para acreditar el fundamento de sus pretensiones». En ese sentido, en el expediente solo obra la entrevista que rindió ante la Procuraduría General de la Nación en la que manifestó que «el padre de la menor no aportaba cuota alguna para la manutención de su hija menor, ya que es una persona mayor de 60 años sin un trabajo estable, sin embargo, la tiene afiliada al sistema de salud en calidad de beneficiaria»; no obstante, estas «afirmaciones no son suficientes», toda vez que, como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia «el medio “en que se expresa por una de las partes la ocurrencia de un hecho que le favorece, no es prueba de su existencia, porque ello iría contra el principio según el cual la parte no puede fabricar su propia prueba”».
7.2. Adicionalmente, Mónica Adriana Revelo Cerón no puso oportunamente en conocimiento de su empleador su condición de madre cabeza de familia, antes de que fuera expedido el acto administrativo demandado, en tanto radicó el oficio hasta el 18 de agosto de 2016, con posterioridad al Decreto 3414 de 2016 expedido el 8 de agosto de 2016.
7.3. Respecto de «los argumentos expuestos por la actora en el escrito de la demanda, relativos a que en la convocatoria del proceso de selección para proveer todos los cargos de carrera de procuradores judiciales de la PGN, hecho que ocurrió con la expedición de la Resolución No. 040 del 20 de enero de 2015, no se incluyó expresamente los cargos de las Procuradurías Judiciales I y II de justicia y paz, corresponde señalar que mediante auto de fecha 25 de noviembre de 202225 la demanda de la referencia se rechazó parcialmente en lo que tiene que ver con la pretensión de nulidad tanto de ese acto administrativo, como de la convocatoria No. 11 del 23 de enero de 2015, por medio de la cual se ofertaron 208 empleos correspondientes a las procuradurías judiciales I asignadas a la procuraduría delegada para el Ministerio Público en asuntos penales, providencia que quedó ejecutoriada sin recursos, dado que se consideró que no eran susceptibles de control judicial, motivo por el cual en esta etapa no se realizar[á] pronunciamiento sobre tal aspecto» [sic].
7.4. Así las cosas, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, puesto que el retiro del servicio obedeció a una causal legal, esta es la provisión del empleo por el sistema de carrera, y porque no se demostró que la demandante contara con la calidad de madre cabeza de familia.
7.5. Finalmente, de conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso, «como en el presente caso la actora resultó vencida en el proceso, conforme a la disposición transcrita la sala considera que deberá condenarla en agencias en derecho de primera instancia, para lo cual se fija la suma de quinientos mil pesos moneda legal ($500.000 M/L)»
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Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
8. Mónica Adriana Revelo Cerón solicitó que se revocara el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, que la condenó en costas, por cuanto «no existió temeridad en el planteamiento de la situación fáctica y menos aún en las pretensiones, como ya se explicó nos basamos en la normatividad vigente y en una sentencia de la Corte Constitucional que en nuestro criterio se estaría desconociendo por la PGN al momento de realizar el abrir el concurso».
9. En ese sentido solicitó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, le fuera aplicado el criterio objetivo valorativo, que «excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes». Lo anterior, al considerar que pretender la nulidad de un acto que «estaba en tela de juicio por muchos juristas del país, no es temerario, pero además, condenar en costas y/o en agencias en derecho se vuelve una verdadera talanquera para impedir el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia».
1.5. Intervenciones en segunda instancia
10. En atención a que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y tampoco se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA.
11. El procurador delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se revocara el ordinal segundo de la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para en su lugar «absolver» a la demandante de las costas en primera instancia.
12. Lo anterior, puesto que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que sea procedente la condena en costas a la parte vencida, es necesario demostrar que esta actuó con manifiesta carencia de fundamento legal; sin embargo, en el sub judice se advierte que Mónica Adriana Revelo Cerón «lo que hizo fue invocar como sustento para su reintegro el ser madre cabeza de familia y sentirse que podía ser una persona con especial protección y así lo advirtió en la época del concurso a la entidad, por consiguiente, al igual que los casos traídos a colación en precedencia allí también se invocó esa situación sin que se hubiera presentado condena en costas por la no prosperidad de la demanda».
13. Así las cosas, «se debe aplicar el derecho de igualdad a casos similares si bien en los citados casos en precedencia por los mismos hechos no se condenó en costas a la parte vencidas, mal podría en el caso bajo examen hace la excepción y aplicar la sanción».
2. Consideraciones
14. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, conforme con los cuales «[l]as salas, secciones
3 Según se observó en el auto proferido el 23 de enero de 2024, visible en el índice 3 de Samai
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y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».
2.2. El problema jurídico
15. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia se circunscribe a establecer ¿si procedía la condena en costas impuesta a la demandante por haber sido vencida en el proceso?
2.3. Marco normativo y jurisprudencial
2.3.1. La condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo
16. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso:
«Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
17. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución.
18. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma
19. Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existen acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
4 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
5 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000-201300065-01 (1908-2014).
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2.3.2. En torno a la temeridad. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial
20. La Real Academia de la Lengua Española define la temeridad como un adjetivo, dicho de una persona excesivamente imprudente que arrostra peligros, o de una cosa dicha, hecha o pensada sin fundamento, razón o motivo. En igual sentido, de acuerdo con lo que señala el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, la temeridad procesal es una «actitud propia del que, resistiéndose a aceptar una pretensión legítima, abusa de la jurisdicción, ya ejercitando acciones totalmente infundadas, ya obstaculizando el proceso en el que se promueve de contrario una acción fundada»
21. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que la temeridad se da en 2 dimensiones: i) cuando se actúa de mala fe y ii) cuando se acude a la administración de justicia de manera desmedida, por iguales hechos, sin una justificación razonable sobre dicho actuar
22. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido. Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración
23. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos «[l]a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta. Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española como honradez.
24. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 1995 sostuvo que «[l]a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma».
25. El principio de la buena fe surgió en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que establece:
«Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria.
6 https://dpej.rae.es/lema/temeridad-procesal
7 Sentencia T-502 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
8 Ver entre otras, sentencias: SU-154 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-986 de 2004 M.P Humberto Sierra Porto, T-410 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, SU-168 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
9 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143.
10Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una%20condu cta.
11 https://dle.rae.es/probidad?m=form.
12 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía.
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En todos los otros, la mala fe deberá probarse»
26. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispone que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa. Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 prevé el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución.
27. A su turno, el Código Contencioso Administrativoen su artículo 136, numeral 2, establecía que «[l]os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».
28. Actualmente, el desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual prevé:
«Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».
29. Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-475 del 29 de julio de 1992ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")». Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».
30. En esa providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así:
«La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada. En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias. No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso». [Se resalta].
31. La Corte en la sentencia C-131 de 2004 en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo:
13 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía.
14 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011.
15 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
16 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004. Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
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«El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma. La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico». [Se resalta].
32. El artículo 79 del Código General del Procesoseñala que se presumirá que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: i) cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; ii) cuando se aduzcan calidades inexistentes; iii) cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; iv) cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; v) cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; y vi) cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas.
33. Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros
34. De lo expuesto se advierte que para calificar una conducta se debe analizar la situación particular en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto, pero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte.
35. Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que la persona cuya conducta se analiza actuó en forma deshonesta al momento de reclamar determinado derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa al pronunciamiento en torno a un derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder a ese derecho.
36. Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual, cuando se pretenda acreditar lo contrario, se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta
18 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis.
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Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
que le permitió el acceso a un derecho o beneficio a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe, o dicho en otras palabras, que se incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación que, a la postre, conllevó a otra situación en particular.
37. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con, por ejemplo, la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de una prestación
38. Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de una actuación, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario.
39. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, negó las pretensiones de la demanda al concluir que no se logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados y condenó en costas a la parte vencida.
40. Mónica Adriana Revelo Cerón presentó recurso de apelación «única y exclusivamente sobre la imposición de las costas procesales, es decir, no presentamos este recurso de alzada por haber negado las pretensiones de nulidad y las de restablecimiento del derecho, sino expresamente por la condena en costas - agencias en derecho».
41. Previamente a abordar el problema jurídico propuesto, es necesario precisar que, como el único reparo expuesto en el escrito de apelación se circunscribió a la decisión de condenar en costas a la entidad demandada, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno en torno a las particularidades de la reclamación en litigio, esto es la relativa a la nulidad de los actos a través de los cuales la demandante fue retirada del servicio.
42. Sobre el particular, el a quo encontró que había lugar a condenar en costas a la parte actora con sustento en lo que siguiente:
«El artículo 188 del CPACA sobre la condena en costas señala que en la sentencia se dispondrá sobre este aspecto, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso, estatuto que en el artículo 365 dispone:
“Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes
19 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo. (Negrillas fuera de texto original).».
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Radicado: 25000-23-42-000-2022-00688-01 (2763-2024)
Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
reglas:
1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva
desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o
revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este
código.
Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un
incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo
de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a
aquella”.
De ahí que, como en el presente caso la actora resultó vencida en el proceso, conforme a la disposición transcrita la sala considera que deberá condenarla en agencias en derecho de primera instancia, para lo cual se fija la suma de quinientos mil pesos moneda legal ($500.000 M/L).»
43. En efecto, el a quo acudió a un criterio objetivo valorativo para condenarla, de acuerdo con lo señalado en el artículo 365 del CGP. De la lectura de la norma se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultare vencida en el juicio, sin que para tal efecto indique la necesidad de verificar la temeridad o mala fe.
44. Sin embargo, tal conclusión se deriva de una lectura aislada del artículo 188 del CPACA, pues el enunciado deóntico dispondrá que establece la norma puede asimilarse a decidirá, lo que no necesariamente implica concluir un criterio eminentemente objetivo y que suprima el subjetivo valorativo, con base en el cual es necesario analizar la conducta de las partes al interior del proceso.
45. Sobre el particular, esta Subsección ha señalado que el vocablo disponer, tiene una segunda acepción en el diccionario de la Real Academia Española que significa: «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse», lo que implica que aludido enunciado según el cual «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», el cual no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio, sino que exige un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma
46. Asimismo, cuando la norma señala que la liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil [hoy Código GGP] no implica que deba atenderse a las reglas allí señaladas para los eventos en que procede la condena en costas, sino que, en caso de acreditar su causación, la liquidación y ejecución seguirá esas disposiciones. A efectos de una mayor comprensión del argumento expuesto, a continuación, se transcribe la norma aludida:
«Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
<Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
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Radicado: 25000-23-42-000-2022-00688-01 (2763-2024)
Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
47. De lo anterior se advierte que la remisión a las normas del procedimiento civil está precedida de una coma, que permite entender que toda sentencia debe emitir un pronunciamiento sobre la condena en costas y que solo en caso de encontrar acreditada su causación para efectos de su liquidación y ejecución debe acudirse al CGP.
48. Ahora bien, la adición de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA refuerza el argumento relativo a la necesidad de analizar la conducta de las partes, pues deja en evidencia que debe evaluarse si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, es decir, aun cuando el demandante haya sido vencido en el proceso y no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe que implique ser condenado en costas, esta procederá si se observa que no tenía fundamento legal.
49. De esta manera, está claro que el legislador no pretendió imponer al juez la necesidad de condenar en costas cuando una las partes fue vencida, sino la de pronunciarse sobre esas costas, sobre la base de un juicio subjetivo valorativo.
50. Este juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento Al respecto, esta Corporación ha acudido a los criterios señalados en el artículo 79 del CGP a efectos de establecer los eventos en los que se puede concluir que se ha actuado con temeridad o mala fe, esto es cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas.
51. De acuerdo con lo expuesto, frente a la condena de las costas el juez debe realizar un análisis subjetivo valorativo, en tanto para decidir si condena es necesario que i) revise la conducta de las partes en el proceso; y ii) en el expediente, identifique si las referidas costas se causaron.
52. Distinto es que, luego de concluir que hay lugar a condenar en costas, la cuantía de la condena se fije en atención a lo dispuesto en el CGP y a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal [Acuerdo 1887 de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, modificado por el Acuerdo PSAA13-9943 de 2013].
53. En este sentido, la condena en costas no procede automáticamente por el solo hecho de que una de las partes resulte vencida en el proceso. El juez debe emitir siempre un pronunciamiento sobre ellas, pero su imposición requiere un análisis subjetivo valorativo de la conducta procesal de aquellas, con verificación de si hubo temeridad, mala fe o manifiesta carencia de fundamento legal.
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Radicado: 25000-23-42-000-2022-00688-01 (2763-2024)
Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
54. En el caso concreto, el a quo no realizó el análisis subjetivo valorativo en torno a la conducta procesal de las partes para determinar si existieron actuaciones temerarias, de mala fe o con manifiesta carencia de fundamento legal que justificaran la imposición de costas. La condena impuesta, por tanto, constituye una medida arbitraria y discrecional, sin que del expediente se adviertan comportamientos orientados a entorpecer o dilatar el trámite.
55. En consecuencia, como esta Sala no evidenció que en esa instancia la demandante hubiese actuado de forma temeraria o con mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, que habilitara la condena en costas, se revocará la condena impuesta en primera instancia, por no haberse efectuado el análisis aquí expuesto.
2.5. Costas en segunda instancia
56. En esta instancia, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
57. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Mónica Adriana Revelo Carón no actuó en forma temeraria, ni con desconocimiento de los postulados de la buena fe, razón por la cual no procedía la condena impuesta por el a quo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Primero. Revocar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En su lugar, se dispone: no condenar en costas de primera instancia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante la cual se negó a las pretensiones de la demanda presentada por Mónica Adriana Revelo Cerón contra la Procuraduría General de la Nación.
Tercero. No condenar en costas en esta instancia.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
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Radicado: 25000-23-42-000-2022-00688-01 (2763-2024)
Demandante: Mónica Adriana Revelo Cerón
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JMC
