CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Bogotá, D. C., siete (7) de mayo de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Radicación: 68001-23-33-000-2026-00119-01
Demandante: CARLOS MARIO ULLOA MATEUS
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS
Confirma decisión de primera instancia. La norma objeto de acción conlleva un gasto que no figura presupuestado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
OBJETO DE LA DECISIÓN
Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 8 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
ANTECEDENTES
Carlos Mario Ulloa Mateus, obrando como personero del municipio de Cimitarra, Santander, promovió acción de cumplimiento en contra del Instituto Nacional de Vías, en adelante Invías, en la que solicitó el cumplimiento del artículo 3. º de la Ley 2399 de 202. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERA: Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS ha incurrido en una omisión administrativa al no cumplir con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 2399 de 2024.
SEGUNDA: Que se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS adoptar, en un término perentorio, las acciones necesarias para iniciar y materializar los procesos de planeación, gestión, financiación/concurrencia y ejecución que correspondan, respecto de las obras establecidas en el artículo 3º de la Ley 2399 de 2024, de conformidad con sus competencia
www.consejodeestado.gov.co.
La parte accionante indicó que, con ocasión del artículo 3. º de la Ley 2399 de 2024, se ordenó la inclusión en el presupuesto general de la Nación las partidas necesarias para adelantar las siguientes obras:
Un proyecto de infraestructura para la construcción de un puente sobre el río Carare - Sector La India que comunique los municipios de Cimitarra Landázuri y el municipio de Bolívar, dicho puente incluye la construcción de un corredor terrestre que llegue hasta el centro poblado de Puerto Pinzón.
Este puente sobre el río Carare, permitirá la prolongación de la vía Cimitarra - La India y será una ruta de desarrollo para la zona, que fue dominada por la violencia y hoy es muestra de pujanza y prosperidad.
Proyecto de rehabilitación y pavimentación de la vía Cimitarra - La India, que comunica a los campesinos que habitan las veredas de Cimitarra, Sucre, Peñón, Bolívar y Landázuri. Esta obra permitirá que los campesinos puedan desplazarse hacia Cimitarra y por una vía terrestre óptima y no por las aguas del río Carare como lo deben hacer a la fecha.
Polideportivo cubierto e instalaciones anexas en centro poblado, vereda Campo Opón (Cimitarra). Polideportivo que estará contiguo a la Escuela Rural Facilidades, ubicada en Cimitarra, zona rural vereda Campo Opón. La instalación anexa contará con sala de estudio, aula informática dotada y salón de memoria en homenaje a los procesos de resistencia pacífica de la región del Carare.
Con base en dicha norma, se elevaron varias solicitudes ante el Invías y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en las que se respondió que tales construcciones se encontraban supeditadas a la disponibilidad fiscal.
En ese sentido, en criterio del actor, se encuentra acreditada la omisión institucional respecto al cumplimiento de una norma legal que se encuentra vigente y de obligatorio cumplimiento. Por lo anterior, el 27 de agosto de 2025, presentó escrito de renuencia ante el Invías.
Actuaciones procesales relevantes
El magistrado sustanciador de la primera instancia, por auto del 2 de marzo de 202, inadmitió la demanda. Lo anterior, por cuanto no se había acreditado el envío del escrito de constitución en renuencia a la autoridad demandada.
Subsanada la anterior falencia, el 5 siguiente, se dictó proveído en el que se admitió la acción constituciona y ordenó la notificación del Invía .
La autoridad demandada, en la oportunidad procesal correspondiente, presentó escrit en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda. Al respecto, puntualizó lo siguiente:
Como punto de partida, enfatizó que la disposición invocada en ninguno de sus apartes estableció un mandato imperativo a cargo de la entidad, pues su texto establece de manera clara que es el Gobierno nacional el encargado de hacer la inclusión en el presupuesto para llevar a cabo las obras correspondientes.
Incluso, de existir la apropiación presupuestal correspondiente, en ningún aparte se dice que la ejecución contractual de tales proyectos se encuentre en cabeza del Invías.
En todo caso, puso de presente que la acción de cumplimiento no puede ser utilizada como instrumento para lograr la ejecución de un gasto que no aparece presupuestado.
Finalmente, explicó que en anterior oportunidad, con ocasión de una solicitud presentada por el actor, la entidad dio traslado de ésta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dado que es la autoridad llamada a establecer la existencia de recursos y su destinación con base en el Presupuesto General de la Nación.
Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Santander clausuró la primera instancia mediante sentencia del 8 de abril de 202, en la que declaró improcedente la acción. En ese sentido, acotó lo siguiente:
En primer lugar, se advierte que la disposición normativa cuyo cumplimiento se pretende reviste un contenido eminentemente presupuestal, en tanto se orienta a la eventual inclusión de partidas en el Presupuesto General de la Nación para la financiación de obras de utilidad e interés social para el municipio de Cimitarra. Así, resulta evidente que el artículo 3º de la Ley 2399 de 2024 trata de la ejecución del gasto público, y, conforme al artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no resulta procedente para exigir la ejecución de normas que establezcan gastos a la administración, pues su cumplimiento implica la planeación, programación, aprobación y ejecución de recursos públicos, actuaciones que exceden el ámbito del presente mecanismo judicial.
Por otro lado, explicó que la norma en concreto tampoco hace referencia a la existencia de un deber a cargo de la administración, sino que es una prerrogativa en cabeza del Gobierno nacional.
La anterior decisión se notificó a las partes mediante correo electrónico remitido el 14 de abril de 2026.
El accionante, en la oportunidad procesal pertinente, presentó escrito de alzada frente al fallo de primera instancia. En este indicó que el a quo le dio una incorrecta interpretación de la norma, pues la causal de improcedencia solo tiene cabida en los eventos que implica una erogación.
Asimismo, refirió que la norma no establece una facultad de carácter discrecional en cabeza del Estado colombiano, sino que se debe entender el contenido normativo y el contexto de la ley.
Finalmente, reprochó que se haya sostenido que el Invías simplemente es un mero ejecutor del gasto, desconociendo la naturaleza jurídica y las funciones impuestas a la entidad.
CONSIDERACIONES
Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia del 8 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos:
¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida?
¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento?
En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento:
¿El artículo 3. º de la Ley 2399 de 2024 establece un mandato imperativo e
inobjetable en cabeza del Invías, el cual se encuentra actualmente incumplido?
Razones jurídicas de la decisión
A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto.
Naturaleza de la acción de cumplimiento
La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».
En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:
Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º).
El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda.
El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de
la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento
Al respecto, esta Sección ha señalado que:
Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos ] (Negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición,
bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano.
En el presente caso, se tiene que, como anexo de la demanda, se aportó copia del comunicado remitido el 27 de agosto de 2025 con destino al Invías. En dicha oportunidad, se plantearon las siguientes solicitudes:
Yo, CARLOS MARIO ULLOA MATEUS, Personero Municipal de Cimitarra (S), en ejercicio de mis funciones constitucionales y legales (art. 118 C.P.: art. 178 Ley 136 de 1994) y para efectos del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, formulo SOLICITUD EXPRESA DE CUMPLIMIENTO en los siguientes términos:
Solicito al despacho a su cargo adoptar las decisiones y actuaciones necesarias para dar CUMPLIMIENTO al artículo 3 de la Ley 2399 de 2024, en su integridad (literales a), b) y c)), respecto de las obras de utilidad e interés social en el municipio de Cimitarra (Santander).
Le requiero para que, dentro de los diez (10) días siguientes, informe de manera concreta las acciones adoptadas y el cronograma para su ejecución, precisando las partidas presupuestóles, actos de planeación y etapas contractuales, según su competencia.
Esta solicitud tiene la finalidad específica de CONSTITUIR LA RENUENCIA para los efectos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, según los artículos 8 y 10 de la Ley 393 de 1997; no se trata de una simple petición informativa.
Asimismo, se tiene por demostrado que dicha solicitud fue efectivamente radicada y recibida por la autoridad accionada.
Remite: personería personería <personeria@cimitarra-santander.gov.co>
Fecha: 2025-08-27 11:22:55
Para: atencionciudadano@invias.gov.
Asunto: SOLICITUD EXPRESA DE CUMPLIMIENTO DEL ARTICULO 3 DE LA LEY 2399 DE 2024 LITERALES A B Y C Y CO
Adjuntos: 01
Radicado: 2025E-VUVRAZ-094790
Fecha Radicación: 2025-08-27 11:52:04
Finalmente, en el plenario no obra prueba alguna que permita inferir que el Invías, en la oportunidad legal correspondiente haya dado respuesta.
Con base en lo anterior y el marco conceptual precisado en este acápite, la Sala estima que en el presente asunto la parte demandante cumplió a cabalidad el requisito de que trata el artículo 8. ° de la Ley 393 de 1997, correspondiente a la constitución en renuencia de la autoridad demandada.
La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, por cuanto el acatamiento del mandato conlleva una erogación económica que no se encuentra presupuestada.
El parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no será procedente respecto a aquellas normas que comporten un gasto, disposición legal que fue objeto de estudio por la Corte Constitucional en la sentencia C-157 de 1998 y en la que se declaró exequible. Al respecto, se indicó lo siguiente:
En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura.
Siendo ello así, no basta simplemente con que la ley o el acto administrativo establezca un gasto, sino que es necesario que se cuente con la apropiación de este dentro del presupuest.
Resulta necesario destacar, que esta Sección ha concluido que esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está debidamente presupuestado, es decir, una vez
elaborado un presupuesto o apropiado el gasto que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para el cual está concebido, y será en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento devendrá procedente.
Asimismo, cabe la pena mencionar que la causal de improcedencia también tiene cabida en los eventos que la pretensión procesal conlleva la ejecución del gasto, que es justamente lo que acontece en el presente asunto, si se tiene en cuenta que la finalidad del mecanismo constitucional es conminar al Invías para que adelanté los «[…] los procesos de planeación, gestión, financiación/concurrencia y ejecución que correspondan, respecto de las obras establecidas en el artículo 3º de la Ley 2399 de 2024».
Expuesto lo anterior, merece la pena precisar que la propia norma estableció que será el Gobierno nacional, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, quien establezca en el Presupuesto General de la Nación los recursos correspondientes para realizar las obras.
En ese sentido, el juez de cumplimiento no tiene competencia para impartir órdenes o instrucciones al Gobierno nacional respecto a las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las cuales se debe ejecutar el erario. En torno al punto, merece la pena traer a colación las siguientes consideraciones de la Corte Constitucional:
El presupuesto general de la Nación es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico que, en el sistema fiscal colombiano, corresponde a un año. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el presupuesto representa un acuerdo democrático sobre la asignación de los recursos públicos, la definición de las prioridades y el consecuente logro de las finalidades del Estado. Como lo ha indicado la Corte, debe ser el producto de: “un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso”.
Ahora bien, con base en nuestra actual arquitectura constitucional, se debe tener en cuenta que las autoridades judiciales no pueden interferir en dicho procedimiento, es decir, el juez de cumplimiento no puede vía decisión judicial imponer una obligación de que se incluya determinada partida presupuestal para un fin especifico.
En suma, dado que la realización de las obras de qué trata el artículo 3. º de la Ley 2399 de 2024, implica contar con la apropiación de recursos pertinentes, aspecto que no puede ser ordenado en sede de cumplimiento, se confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de abril de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Presidente
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada
Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo
dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
