_20260326_obj_1.gif)
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A
CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Medio de control: Proceso ejecutivo
| Radicación: | 76001 -23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025) |
| Demandante: | Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro |
| Demandado: | Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional |
| Tema: | Medida cautelar en proceso ejecutivo laboral cuentas bancarias y fiducias. |
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 2 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se decretó una medida cautelar de embargo dentro del proceso de la referencia.
1. La señora Nancy Evelyn Mosquera, en calidad de curadora principal de Juan Manuel Sánchez Mosquera, solicitó que se librara mandamiento de pago a su favor y contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, con el fin de obtener el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia proferida el 25 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, confirmada en su integridad por el Consejo de Estado en sentencia del 4 de marzo de 2021. En dicha providencia se dispuso, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago al señor Juan Manuel Sánchez Mosquera —a través de su curadora, Nancy Evelyn Mosquera— de una sustitución pensional equivalente al 100%, a partir del 29 de junio de 2014, con ocasión del fallecimiento de su padre, Jairo Enrique Galindo (q. e. p. d.).
2. En desarrollo de lo anterior, solicitó el pago de las mesadas pensionales adeudadas hasta el mes de agosto de 2022, fecha en la cual la parte actora fue incluida en la nómina de pensionados, así como la indexación y los intereses moratorios que, conforme a la ley, se hubieran causado antes y después de la ejecutoria de la sentencia base de recaudo, respectivamente. Igualmente, pidió que se condenara en costas y agencias en derecho a la entidad ejecutada.
1 Representado por Nancy Evelin Mosquera Marulanda.
2 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado-SAMAI.
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
3. Junto con la demanda, solicitó que, una vez notificado el mandamiento de pago, se decretara el embargo y secuestro de los dineros que poseyeran las entidades ejecutadas en los establecimientos bancarios Banco Popular, Banco Davivienda y Banco de Bogotá, con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones perseguidas.
4. El Tribunal, mediante auto del 30 de enero de 2024, libró mandamiento de pago contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y a favor del ejecutante por la suma de $410.449.845,46, correspondiente a los siguientes conceptos: i) $344.670.261,00 por retroactivo pensional causado entre el 29 de junio de 2014 y el 31 de mayo de 2021, mes anterior a la ejecutoria de la sentencia; ii) $64.735.666,00 por retroactivo pensional causado entre junio de 2021 y el 31 de julio de 2022; iii) $1.043.918,46 por concepto de costas fijadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y iv) los intereses moratorios causados, conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA. No obstante, el a quo precisó que las sumas ordenadas serían revisadas nuevamente en la oportunidad procesal correspondiente.
5. En relación con la solicitud cautelar, el mismo 30 de enero de 2024 el Tribunal decretó, con fundamento en el numeral 10 del artículo 593 del CGP, el embargo por la suma de $615.089.845,00 —equivalente al monto del mandamiento de pago incrementado en un cincuenta por ciento adicional— sobre las cuentas que tuviera el Ministerio de Defensa - Policía Nacional en los bancos Popular, Davivienda y de Bogotá
III. SOLICITUD DE NUEVAS MEDIDAS CAUTELARES
6. Mediante memorial del 11 de marzo de 2025, la parte ejecutante solicitó el decreto de nuevas medidas cautelares con fundamento en circunstancias sobrevinientes. Explicó que una nueva solicitud cautelar es procedente cuando la inicialmente decretada no resulta suficiente para salvaguardar el derecho cuya efectividad se persigue, que en este caso consiste en el cumplimiento integral de la sentencia base de recaudo.
7. Señaló que, si bien la liquidación actualizada del crédito dentro del proceso asciende a $767.200.080,03, en el curso del trámite únicamente se han cautelado $11.000.000. En su criterio, ello evidencia que las medidas cautelares decretadas no han satisfecho su finalidad, lo que justifica la solicitud de nuevos embargos sobre otras entidades financieras con el propósito de hacer efectivas las pretensiones del proceso ejecutivo.
8. En consecuencia, solicitó que se decretara el embargo de los dineros que la entidad ejecutada tuviera en cuentas y certificados de depósito en los siguientes
3 Índice 8 aplicativo SAMAI primera instancia.
4 Índice 118 aplicativo SAMAI primera instancia.
2
establecimientos
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
bancarios: BBVA, Banco Agrario, GNB Sudameris S.A.,
Bancolombia y Banco de Occidente; así como sobre recursos administrados por las siguientes entidades fiduciarias: BBVA Asset Management S.A. Sociedad Fiduciaria, Fiduciaria Bogotá S.A., Fiduciaria Davivienda S.A., Fiduciaria Popular S.A. - Fiduciar S.A., Fiduagraria S.A., Servitrust GNB Súdameos S.A., Fiduciaria Colombia S.A. y Fiduciaria de Occidente S.A.
9. Mediante auto del 2 de abril de 2025, el Tribunal decidió: i) solicitar que se aclarara si la entidad ejecutada poseía cuentas bancarias en el Banco Popular y, en caso afirmativo, ordenar a dicha entidad financiera que procediera con el embargo; ii) insistir en la orden de embargo previamente decretada respecto de los dineros que la ejecutada tuviera en el Banco Davivienda; iii) decretar el embargo sobre las cuentas de ahorro, cuentas corrientes y certificados de depósito (CDT) que la ejecutada tuviera en los bancos BBVA, GNB Sudameris S.A., Bancolombia y Banco de Occidente; y iv) negar la solicitud de embargo respecto de los recursos que la ejecutada tuviera en entidades fiduciarias.
10. En relación con el decreto de embargo adoptado en esta providencia, el Tribunal indicó que la parte actora solicitó la medida cautelar respecto de las cuentas que la entidad ejecutada tuviera en los bancos BBVA, GNB Sudameris S.A., Bancolombia y Banco de Occidente, lo cual resultaba procedente conforme al artículo 593 del CGP, hasta por la suma de $615.089.845,00.
11. De otro lado, para negar la solicitud de cautela sobre los dineros que tuviera la ejecutada en las entidades fiduciarias, citó el artículo 1677 del Código Civil, que dispone en su numeral octavo como bienes inembargables los que tuviera «el deudor (...) fiduciariamente». Asimismo, indicó que los artículos 1227 y 1238 del Código de Comercio preceptúan, respectivamente, que «Los bienes objeto de la fiducia no forman parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario y sólo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguidas» y «Los bienes objeto del negocio fiduciario no podrán ser perseguidos por los acreedores del fiduciante, a menos que sus acreencias sean anteriores a la constitución de este».
V. RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN
12. La parte ejecutante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra el auto del 2 de abril de 2025 proferido por el a quo. En lo que respecta a la negativa de algunas de las medidas cautelares solicitadas, fundamentó su inconformidad en los siguientes términos:
13. En primer lugar, censuró que el Tribunal no hubiera decretado el embargo respecto del Banco Agrario de Colombia, pese a que dicha entidad financiera fue incluida en la solicitud cautelar. En consecuencia, solicitó que se ordenara el
5 Índice 121 aplicativo SAMAI primera instancia.
6 Índice 127 aplicativo SAMAI primera instancia.
3
_20260326_obj_2.gif)
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
embargo de los dineros depositados en las cuentas que la ejecutada tuviera en ese
banco, dado que la obligación insoluta supera los setecientos millones de pesos y que únicamente en la etapa procesal correspondiente —una vez liquidado el crédito y efectuado su pago— procederá la autoridad judicial a levantar el embargo
respecto de las sumas que eventualmente resulten excedentes.
14. Adicionalmente, cuestionó la negativa del decreto cautelar respecto de los recursos que la ejecutada pudiera tener en las entidades fiduciarias señaladas en su solicitud. Indicó que estos productos financieros suelen generar mayores rendimientos que las cuentas corrientes o los certificados de depósito a término (CDT). A su juicio, el artículo 594 del CGP no limita la procedencia del embargo exclusivamente a cuentas de ahorro o corrientes, sino que se refiere de manera general a los recursos administrados por entidades financieras, dentro de las cuales se incluyen las fiduciarias.
VI. AUTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN
15. Mediante auto del 17 de junio de 2025, el Tribunal resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto por la parte ejecutante. En lo que respecta al decreto de las medidas cautelares solicitadas, expuso los siguientes argumentos:
16. En cuanto a los reparos formulados contra la negativa de decretar la medida cautelar respecto de las entidades fiduciarias, indicó que el recurrente no desarrolló argumentos concretos orientados a identificar los yerros en que habría incurrido la decisión adoptada en el auto recurrido sobre ese punto.
17. Frente a la medida cautelar solicitada sobre las cuentas que la ejecutada tuviera en el Banco Agrario de Colombia, señaló que, si bien dicha entidad fue incluida en la solicitud de la parte actora, en la providencia del 2 de abril de 2025 no se emitió pronunciamiento expreso al respecto. No obstante, advirtió que, conforme consta en el índice 158 del expediente SAMAI, el Banco de Bogotá informó la efectividad de una medida cautelar por el valor ordenado en los autos que decretaron el embargo. En consecuencia, en aplicación del inciso segundo del artículo 599 del CGP, estimó que lo procedente era limitar la medida cautelar, por encontrarse ya garantizada la suma decretada.
VII. CONSIDERACIONES
7.1. Régimen aplicable y procedencia del recurso
18. Al asunto que se resuelve le son aplicables la Ley 1437 de 2011 (CPACA), con las modificaciones incluidas en la Ley 2080 de 2021 y la Ley 1564 de 2012 (CGP) en lo que no se encuentre regulado en las disposiciones anteriores, por expresa remisión de los artículos 306 y 298del CPACA.
7 Índice 164 aplicativo SAMAI primera instancia.
8 Sobre la aplicabilidad del CGP en los procesos ejecutivos adelantados en esta jurisdicción el artículo en cita dice lo siguiente: «ARTÍCULO 298. Procedimiento. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo
4
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
19. De otra parte, el recurso de apelación es procedente, pues fue interpuesto en la debida oportunidad procesal
20. En efecto, el auto que decretó el embargo fue notificado por estado el 4 de abril de 2025 y el recurso fue presentado al día hábil siguiente, esto es, el 7 de abril de 2025.
21. Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 2 de abril de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en lo que respecta al decreto de una nueva medida cautelar, conforme el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso y 26 de la Ley 2080 de 2021 respectivamente.
22. En efecto, de la lectura de la providencia apelada se advierte que la parte actora no solo manifestó inconformidad frente al decreto de la medida cautelar solicitada mediante memorial del 11 de marzo de 2025 y decidida por el a quo en el auto del 2 de abril de 2025, sino que también formuló reparos relacionados con el cumplimiento de una medida cautelar anterior, decretada el 30 de enero de 2024, así como con la forma en que se expidieron ciertos oficios dirigidos a entidades bancarias.
23. No obstante, estos últimos planteamientos no serán objeto de estudio, por cuanto no se encuentran dentro de la órbita de competencia habilitada para su conocimiento en esta instancia. Ello, dado que tales reproches se refieren a la materialización de una orden cautelar anterior, adoptada el 30 de enero de 2024, la cual quedó ejecutoriada sin oposición de las partes.
24. En otras palabras, los argumentos relativos a la insistencia en el cumplimiento de embargos previamente decretados o a la forma de expedición de oficios no guardan relación con la decisión contenida en el auto del 2 de abril de 2025 sobre el decreto de una nueva medida cautelar. Precisamente, es esta última decisión la que habilita la competencia para el estudio del asunto en segunda instancia, conforme al numeral 5 del artículo 243 del CPACA
25. De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el presente auto, de conformidad con los artículos 125 y 243 del CPACA.
192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor (...)».
9 3 días luego de notificado el auto por estado, según los artículos 322 CGP y 244 numeral 3° CPACA.
10 Este artículo dispone que son apelables las sentencias de primera instancia y los autos allí relacionados. El numeral quinto dispone literalmente como apelable el auto «(...) que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar».
5
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
7.3. Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo y el principio de
inembargabilidad
26. La ejecución de las decisiones judiciales se constituye como uno de los rasgos de la tutela judicial de la tutela judicial efectivay comporta una de las garantías del Estado Social de Derecho, dado que implica la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución En ese sentido, el incumplimiento total o parcial de las sentencias afecta el orden jurídico, económica y social justo, desdibujando la misión judicial de posibilitar la convivencia social e integración de valores de coexistencia.
27. En concordancia con lo expuesto, el legislador contempló la prescripción del embargo con el propósito de materializar el cumplimiento y ejecución del titulado objeto de recaudo, con fundamento a los parámetros y pautas con los que hubiere sido reconocido el derecho en el expediente declarativo
28. Lo anterior, corresponde a una medida cautelar cuya finalidad es la protección de la integridad de un derecho controvertido o que ya fue reconocido por el juez, explicando sobre ello la Jurisdicción Constitucional que tienen como intención «garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual abogado»
29. El artículo 63 de la Constitución preceptúo que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Lo anterior busca garantizar el adecuado funcionamiento y distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se busca salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades.
30. El artículo 599 de la Ley 1564 de 2012 reguló múltiples situaciones, a saber: i) desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado; ii) al decretar los embargos, el juez podrá limitarlos a lo necesario y, el valor de los bienes, no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad; iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida cautelar, podrá solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el 10%
11 En la Sentencia C-426/02 se precisó que el acceso a la administración de justicia comprende el derecho a que «el fallo adoptado se cumpla efectivamente, si hay lugar a ello; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad». En similar sentido puede consultarse la Sentencia T-329 de 1994.
12 Sentencia T-554/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
13 Sentencia C-054/97. MP Eduardo Barrera Carbonell.
14 Sentencia C-523/09. MP María Victoria Calle Correa.
6
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su
práctica, so pena de levantamiento.
31. De otro lado, el artículo 594 del Código General del proceso, estableció:
«Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
[...]
PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia.
Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene»
32. Por otra parte, el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», contempló que son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante, los funcionarios competentes deben adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas instancias.
33. La norma en comento fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-354/97en la que se remitió al fallo C-546/92 en el que se explicó el criterio de la embargabilidad de los bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación cuando se pretende hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad
15 Sentencia C-354/97. MP Antonio Barrera Carbonell.
16 Sentencia C-354/97. MP Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero.
7
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en
condiciones justas y dignas».
34. Posteriormente, con la Sentencia C-103/94 se analizaron los artículos 158 y 272 del Decreto 2282 de 1989 que modificaron los artículos 336 y 513 del Código de Procedimiento Civil, y dio origen a una segunda excepción, consistente en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
35. Luego, a través de la citada Sentencia C-354/97 la Corte Constitucional estudió el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, lo cual le permitió definir la tercera excepción, como lo es el pago de sentencias judiciales, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la materialización de los derechos en ella contenidos. Específicamente se analizó que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trata de sentencias judiciales; así mismo, se señaló que los créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos (como actos administrativos, por ejemplo), deben ser pagados y, cuando sean exigibles, es posible adelantar la ejecución «con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos».
36. Ahora bien, el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 2008consagró que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que para «evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»; igualmente determino que para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en la siguiente vigencia fiscal.
37. El canon comentado se declaró condicionalmente exequible a través de la sentencia C-1154/08 bajo el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, debía efectuarse dentro de los 18 meses [en razón a que estaba vigente el CCA] a partir de la ejecutoria y «de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».
38. Así mismo, respecto a las excepciones puntualizó lo siguiente:
«4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en
17 Sentencia C-103/94. MP Jorge Arango Mejía.
18 Sentencia C-354/97. MP Antonio Barrera Carbonell.
19 «Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos al Sistema General de Participaciones».
20 Sentencia C-1154/08. MP Clara Inés Vargas Hernández.
8
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte
declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989
(inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el
entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las
obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales,
solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de
la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código
Contencioso Administrativo”.
[...]
Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca.
4.3.2. - La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
[.]
4.3.3. - Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación.
[.]
4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado».
39. En esos términos, la Corte Constitucional ha especificado que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrán ser embargados cuando se trate de: i) créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
40. Además, sobre la inembargabilidad de los recursos públicos se refirieron los artículos 318 del Decreto 1222 de 1986 134 de la Ley 100 de 1993 25 de la Ley
21 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004.
22 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental».
23 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
9
_20260326_obj_3.gif)
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
80 de 1993 18 y 91 de la Ley 715 de 2001 275 [parágrafo 2] de la Ley 1450 de
2011 45 de la Ley 1551 de 2012 25 de la Ley 1751 de 2015 357 de la Ley
1819 de 2016 133 de la Ley 2056 de 2020y, en especial, el 2.8.1.6.1.1. del
Decreto 1068 de 2015 cuya reglamentación es la siguiente:
«ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1. Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito».
41. Así mismo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a partir del el auto proferido el 22 de julio de 1997prohijó el criterio consistente en que la «no ejecución de la Nación» tiene 3 excepciones que son: (i) el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; (ii) los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y (iii) los créditos provenientes de contratos estatales.
42. El artículo 599 del CGP dispone que el juez al decretar el embargo de los bienes del ejecutado no podrá exceder en su decisión al doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas «salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad».
43. Mismo sentido se advierte el numeral 10 del artículo 593 ibidem que explica que —en relación con las sumas de dinero que tuviere el deudor depositadas en los establecimientos bancarios o similares— que sobre de la existencia del crédito insoluto se comunicará a la entidad bancaria mediante oficio donde se indicará del valor de la cuantía máxima de la medida la cual no podrá exceder el valor del crédito y las costas más su 50%. En respuesta, «[a]quellos deberán constituir
24 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública».
25 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
26 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014».
27 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».
28 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones».
29 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones».
30 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías».
31 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público».
32 Consejo de Estado. Radicación S-694. Auto de 22 de julio de 1997. CP Carlos Betancourt Jaramillo.
33 Interpretación que se extrae del numeral 10 del artículo 593 del CGP, que dispone que la comunicación de la existencia del embargo a la entidad bancaria se realizara conforme dispone el inciso 1° del numeral 4 del mismo artículo que en su literalidad dispone lo siguiente: «4. El de un crédito u otro derecho semejante se perfeccionará con la notificación al deudor mediante entrega del correspondiente oficio, en el que se le prevendrá que para hacer el pago deberá constituir certificado de depósito a órdenes del juzgado. Si el deudor se negare a firmar el recibo del oficio, lo hará por él cualquiera persona que presencie el hecho».
10
_20260326_obj_4.gif)
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días
siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda
consumado el embargo».
44. Conforme esas normas, se tiene que la medida cautelar de embargo está sujeta a un límite claro y taxativo, determinado por el valor del crédito, sus intereses y costas, incrementado en un cincuenta por ciento adicional.
45. Bajo ese contexto, la Subsección observa —como lo advirtió el Tribunal en el auto del 17 de junio de 2025 que resolvió el recurso de reposición contra la providencia ahora apelada— que el Banco de Bogotá allegó comunicación en la que informó la constitución del embargo sobre una cuenta titularidad de la Policía Nacional por el monto total decretado. En consecuencia, resulta procedente limitar la medida cautelar.
46. En efecto, mediante auto del 30 de enero de 2024 el Tribunal libró mandamiento de pago por la suma de $410.449.845,46, correspondiente al capital (retroactivo pensional), costas e intereses. Con fundamento en esa cifra, los autos que decretaron las medidas cautelares —esto es, el del 30 de enero de 2024 y el ahora apelado del 2 de abril de 2025— dispusieron el embargo por dicho valor incrementado en un 50%, para un total de $615.089.845,00.
47. En el índice 158 del aplicativo SAMAI del expediente de primera instancia, el Banco de Bogotá aportó constancia de la ejecución de la medida cautelar respecto de la cuenta corriente 002321040, denominada «Policía Nacional Recaudo de Fondos Especiales», por la suma de $615.089.845,00.
48. En esa medida, dado que el embargo decretado y materializado cubre la totalidad del crédito calculado hasta este estadio procesal, más un 50% adicional, se ajusta a derecho la improcedencia de otras medidas sobre bienes del deudor.
49. Esto conlleva a que la medida de embargo de las cuentas que tuviera la entidad ejecutada en el Banco Agrario de Colombia o las entidades fiduciarias requerida, no tengan vocación de prosperidad, no porque estas sean o no pasibles de cautelas, sino porque las consumadas satisfacen la obligación. Ello, sin perjuicio de que, en caso de que la liquidación definitiva del crédito arroje un valor superior al inicialmente estimado, pueda la parte solicitar nuevas cautelas.
50. En este orden de ideas, se confirmará el auto del 2 de abril de 2025 proferido por el a quo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
11
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00163-01 (1887-2025)
Ejecutante: Juan Manuel Sánchez Mosquera y otro
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 2 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se decretó una medida cautelar, por lo indicado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Ejecutoriada la decisión, por secretaría, devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
Firmado electrónicamente
JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.
12
