Rad. nº. 11001-22-03-000-2020-01270-01
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
Magistrado Ponente
STC8508-2020
Radicación n.° 11001-22-03-000-2020-01270-01
(Aprobado en sesión virtual de catorce de octubre de dos mil veinte)
Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinte (2020).
Decide la Corte la impugnación formulada frente al fallo proferido el 9 de septiembre de 2020 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por la sociedad Aerovías del Continente Americano S.A. -Avianca S.A., contra la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio -Grupo de Trabajo para la Verificación del Cumplimiento, trámite al que fue vinculada la quejosa del asunto de protección al consumidor a que alude el escrito de tutela.
ANTECEDENTES
1. La parte accionante a través de gestor judicial, reclama la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, presuntamente conculcados por la autoridad jurisdiccional convocada, con las providencias emitidas el 28 de junio de 2019 y 28 de julio de los corrientes, dentro del procedimiento sancionatorio judicial de verificación de cumplimiento con radicado No. 2019-131038.
Exige, entonces, para la protección de tales prerrogativas, que se ordene a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio -Grupo de Trabajo para la Verificación del Cumplimiento, «adec[uar] sus actuaciones, en el sentido de no escudarse en inexistentes facultades jurisdiccionales, y que en caso de que quiera ejercer supervisión sobre las obligaciones de AVIANCA por fuera de procedimientos jurisdiccionales, lo haga en su calidad de autoridad administrativa», y, «revocar y dejar sin efecto los [citados] "autos"»[1].
2. Como sustento fáctico del reclamo y en cuanto resulta relevante para la definición del presente asunto, aduce en lo esencial el apoderado, que a través de la plataforma web «SIC FACILITA», su mandante celebró con la señora Laura Sorokins un contrato de transacción identificado con el No. 57196, sin que se hubiese autorizado con ello iniciar un proceso de protección al consumidor; sin embargo, de manera injustificada, el 28 de junio de 2019 la citada entidad profirió el «"auto" No. 66288», por medio del cual requirió a su representada para que acreditara el cumplimiento de las obligaciones que voluntariamente adquirió con ocasión del señalado acuerdo de voluntades, para así evitar la imposición de la multa sucesiva prevista en el literal a) del numeral 11 del canon 58 de la Ley 1480 de 2011, es decir, inició una actuación jurisdiccional de oficio en contravía de lo establecido en el artículo 7° del Código General del Proceso, decisión que recurrió sin suerte a través de los remedios horizontal y vertical, ya que mediante proveído del 28 de julio hogaño la autoridad convocada confirmó lo resuelto y negó la concesión de la alzada, tras realizar, dice, «interpretaciones completamente antijurídicas y caprichosas de las normas aplicables», queriendo disfrazar un procedimiento administrativo sancionatorio por uno jurisdiccional, lo que de contera impide acceder a los medios de control pertinentes para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la que considera que a su poderdante le están siendo quebrantadas las garantías superiores invocadas y, por ende, el amparo solicitado en su favor debe ser acogido a través de este mecanismo de especial protección[2].
RESPUESTA DEL ACCIONADO Y LOS VINCULADOS
a. La Coordinadora del Grupo de Trabajo de Gestión Judicial de la Superintendencia de Industria y Comercio, luego de hacer un recuento procesal de las actuaciones que ha desplegado esa entidad con ocasión del trámite objeto de controversia constitucional, solicitó negar lo pretendido, con fundamento en que dicha actuación «corresponde a un proceso jurisdiccional de naturaleza civil, en concreto una acción de protección al consumidor, la cual se ha tramitado de conformidad con la función Jurisdiccional que ostenta esta Superintendencia en materia de protección al consumidor de conformidad con el artículo 116 de la Carta Política», donde se le ha respetado los derechos a la defensa y debido proceso a la compañía actora, al punto que recurrió las decisiones que critica por esta vía excepcional, las cuales se profirieron para determinar si existió o no cumplimiento de los compromisos adoptados por las partes, motivo por el cual «no pueden calificarse como "antijurídicas o caprichosas"»[3].
b. La persona vinculada, guardó silencio.
LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Juez constitucional de primera instancia negó la protección suplicada, tras señalar que «no le es dable, en sede de tutela, dirimir una controversia sobre la interpretación del numeral 11 del artículo 58 de la ley 1480 de 2011, que es a lo que se concreta la disputa, específicamente si las facultades sancionatorias que se le conceden a la Superintendencia de Industria y Comercio "en caso de incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de una conciliación o transacción realizadas en legal forma", sólo puede ejercerlas cuando este tipo de acuerdos se logran en el marco de un proceso judicial, o si también cabe desplegarlas en los eventos de arreglos extrajudiciales en los que ese organismo fungió como mero conciliador, máxime si con ese designio –relativo a derechos legales- no fue instrumentado el derecho de amparo, vinculado esencialmente a la protección de derechos fundamentales (C. Pol., art. 86 y Dec. 306/92, art. 2)», máxime cuando la autoridad accionada «sí reparó en las inconformidades que hoy expone AVIANCA S.A., solo que para ella la interpretación propuesta "confunde y, por consiguiente, da un trato indistinto, a las funciones que esta entidad ostenta, esto es, las facultades jurisdiccionales y las facultades administrativas", puesto que las primeras "fueron abordadas por el legislador en el artículo 57 del Estatuto del Consumidor y que su procedimiento especial se encuentra contenido en el artículo 58 ibidem, en tanto que..." las segundas "están contempladas en el artículo 59 de dicha ley, para las cuales se surte un trámite diferente, que es aquel que se encuentra establecido en el Código Contencioso Administrativo"», razón por la cual «las decisiones censuradas no pueden tildarse de caprichosas o arbitrarias, pues la conclusión de la funcionaria tiene asidero en el contrato de transacción y en las normas aplicables al caso concreto e verificó».
Por último acotó, que «los derechos a un debido proceso y de defensa sí fueron respetados, pues a la accionante se le notificó del auto de 28 de junio de 2019 –a través del cual fue requerida para que acreditara el cumplimiento de las obligaciones emanadas del contrato de transacción-, quien, además, interpuso los recursos de reposición y apelación contra esa providencia»[4].
LA IMPUGNACIÓN
Avianca SA a través de su apoderado judicial, replicó el anterior fallo, con sustento en que el Tribunal constitucional de primera instancia «omitió hacer un análisis de los argumentos planteados en la acción constitucional», los cuales reiteró de manera condensada[5].
CONSIDERACIONES
1. Como es sabido, la acción de tutela es un mecanismo excepcional establecido en la Carta Política de 1991, para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, de carácter residual y subsidiario, porque sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de salvaguarda, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ahora, conforme a la jurisprudencia constitucional, los pronunciamientos jurisdiccionales son, por regla general, ajenos al examen propio de esta especie de acción, a menos que resulten ostensiblemente arbitrarios, esto es, producto de la mera arbitrariedad o capricho, a tal punto que configuren una «causal específica de procedencia del amparo», y bajo los presupuestos de que se acuda dentro de un término razonable a ésta y no se tengan ni hayan desaprovechado otros caminos para conjurar la lesión.
2. Circunscrita la Corte a la impugnación formulada por la sociedad Aerovías del Continente Americano S.A. - Avianca S.A., de entrada se advierte que la sentencia confutada habrá de revocarse, pues del examen a las normas aplicables al asunto y las pruebas adosadas al expediente digital se observa claramente, que con las providencias emitidas el 28 de junio de 2019 y 28 de julio de los corrientes, a través de las cuales el Grupo de Trabajo para la Verificación del Cumplimiento de la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio resolvió, en su orden, requerir a la parte actora para que dentro del término improrrogable de cinco (5) días acredite el cumplimiento de los compromisos que adquirió en el contrato de transacción No. 57196 que suscribió con la señora Laura Sorokins o manifieste las razones que justifiquen el retardo de este, y, confirmar dicha decisión y rechazar por improcedente el recurso de apelación propuesto contra la misma[6], dentro del procedimiento de verificación de cumplimiento con radicado No. 2019-131038, ciertamente se incurrió en causal de procedencia del amparo por defecto orgánico, al carecer la citada autoridad de competencia para adoptar dichas determinaciones, como pasa a verse.
2.1. De la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas.
Lo primero que se debe decir acerca de esta facultad, es que se encuentra prevista o autorizada en el inciso tercero del artículo 116 de Constitución Política[7], la que a su vez se halla desarrollada en el canon 3° de la Ley 1285 de 2009[8], inciso segundo[9]. Frente a ella, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, «por tratarse de una excepción a la regla general, la interpretación de las normas que confieren ese tipo de competencias debe ser restrictiva y que debe basarse en una decisión legislativa que defina, expresamente y de manera precisa, las autoridades investidas de esas funciones, y las materias comprendidas en tal asignación», la cual «debe hacerse siempre compatible con los principios medulares del debido proceso» (subrayas ajenas al texto, C.C. C-156/13).
A partir de tales premisas[10], dicha Corporación fijó en la sentencia C-896 de 2012, las siguientes reglas jurisprudenciales: i) «Se encuentra constitucionalmente ordenado que sean disposiciones con fuerza de ley las que atribuyan funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Esta competencia legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009, comprende el señalamiento de las competencias, la determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes»; ii) «Se encuentra constitucionalmente dispuesto que la atribución sea excepcional y precisa (artículo 116). Del carácter excepcional se sigue (i) un mandato de interpretación restrictiva de las normas que confieren este tipo de facultades y (ii) un mandato de definición precisa de las competencias y las autoridades encargadas de ejercerlas. De este mandato de definición precisa se deriva el deber del legislador de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas. Adicionalmente y atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de 2009 el carácter excepcional implica (iii) un mandato de asignación eficiente conforme al cual la atribución debe establecerse de manera tal que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz»; iii) «Se encuentra constitucionalmente prohibido de manera definitiva la asignación de competencias a autoridades administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos»; y, iv) «Está constitucionalmente ordenado el aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas[11]» (énfasis de la Sala).
Por último, cabe destacar, que en la sentencia C-415 de 2002, la Guardiana de la Carta Política estableció una regla para preservar la excepcionalidad en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de órganos no judiciales, alusiva a que «en caso de que exista una duda sobre la naturaleza administrativa o jurisdiccional de una función asignada a un órgano administrativo, debe interpretarse que se trata de una competencia administrativa» (destaco intencional)[12].
2.2. Atribuciones jurisdiccionales asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio en la Ley 1480 de 2011 (Estatuto del Consumidor).
En el artículo 56 de la mencionada disposición, el legislador de manera precisa y clara, sin perjuicio de otras formas de protección[13], estableció cuáles son las acciones jurisdiccionales de protección al consumidor: 1) «Las populares y de grupo reguladas en la Ley 472 de 1998 y las que la modifiquen sustituyan o aclaren»; 2) «Las de responsabilidad por daños por producto defectuoso, definidas en esta ley, que se adelantarán ante la jurisdicción ordinaria»; y, 3) «La acción de protección al consumidor, mediante la cual se decidirán los asuntos contenciosos que tengan como fundamento la vulneración de los derechos del consumidor por la violación directa de las normas sobre protección a consumidores y usuarios, los originados en la aplicación de las normas de protección contractual contenidas en esta ley y en normas especiales de protección a consumidores y usuarios; los orientados a lograr que se haga efectiva una garantía; los encaminados a obtener la reparación de los daños causados a los bienes en la prestación de servicios contemplados en el artículo 18 de esta ley o por información o publicidad engañosa, independientemente del sector de la economía en que se hayan vulnerado los derechos del consumidor».
De acuerdo con el anterior precepto se tiene, entonces, que la Superintendencia de Industria y Comercio le fue otorgada facultades jurisdiccionales, únicamente para tramitar la última de las demarcadas acciones, cuyo conocimiento lo hace a prevención junto con los Jueces Civiles del Circuito[14].
Ahora, en lo que toca con el rito de ese mecanismo judicial, el canon 58 ibídem, señala que los procesos que versen sobre violación a los derechos de los consumidores establecidos en normas generales o especiales en todos los sectores de la economía, a excepción de la responsabilidad por producto defectuoso y de las acciones de grupo o las populares, se tramitarán por el procedimiento verbal sumario[15], advirtiendo, seguidamente, con observancia de las siguientes reglas especiales:
«1. La Superintendencia de Industria y Comercio o el Juez competente conocerán a prevención.
La Superintendencia de Industria y Comercio tiene competencia en todo el territorio nacional y reemplaza al juez de primera o única instancia competente por razón de la cuantía y el territorio.
2. Será también competente el juez del lugar donde se haya comercializado o adquirido el producto, o realizado la relación de consumo.
Cuando la Superintendencia de Industria y Comercio deba conocer de un asunto en un lugar donde no tenga oficina, podrá delegar a un funcionario de la entidad, utilizar medios técnicos para la realización de las diligencias y audiencias o comisionar a un juez.
3. Las demandas para efectividad de garantía, deberán presentarse a más tardar dentro del año siguiente a la expiración de la garantía y las controversias netamente contractuales, a más tardar dentro del año siguiente a la terminación del contrato, En los demás casos, deberán presentarse a más tardar dentro del año siguiente a que el consumidor tenga conocimiento de los hechos que motivaron la reclamación. En cualquier caso deberá aportarse prueba de que la reclamación fue efectuada durante la vigencia de la garantía.
4. Las ligas y asociaciones de consumidores constituidas de acuerdo con la ley podrán representar a los consumidores. Por razones de economía procesal, la Superintendencia de Industria y Comercio podrá decidir varios procesos en una sola audiencia.
5. A la demanda deberá acompañarse la reclamación directa hecha por el demandante al productor y/o proveedor, reclamación que podrá ser presentada por escrito, telefónica o verbalmente, con observancia de las siguientes reglas:
a) Cuando la pretensión principal sea que se cumpla con la garantía, se repare el bien o servicio, se cambie por uno nuevo de similares características, se devuelva el dinero pagado o en los casos de prestación de servicios que suponen la entrega de un bien, cuando el bien sufra deterioro o pérdida, la reposición del mismo por uno de similares características o su equivalente en dinero, se deberá identificar el producto, la fecha de adquisición o prestación del servicio y las pruebas del defecto. Cuando la reclamación sea por protección contractual o por información o publicidad engañosa, deberá anexarse la prueba documental e indicarse las razones de inconformidad.
b) La reclamación se entenderá presentada por escrito cuando se utilicen medios electrónicos. Quien disponga de la vía telefónica para recibir reclamaciones, deberá garantizar que queden grabadas. En caso de que la reclamación sea verbal, el productor o proveedor deberá expedir constancia escrita del recibo de la misma, con la fecha de presentación y el objeto de reclamo. El consumidor también podrá remitir la reclamación mediante correo con constancia de envío a la dirección del establecimiento de comercio donde adquirió el producto y/o a la dirección del productor del bien o servicio.
c) El productor o el proveedor deberá dar respuesta dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la recepción de la reclamación. La respuesta deberá contener todas las pruebas en que se basa. Cuando el proveedor y/o productor no hubiera expedido la constancia, o se haya negado a recibir la reclamación, el consumidor así lo declarará bajo juramento, con copia del envío por correo,
d) Las partes podrán practicar pruebas periciales anticipadas ante los peritos debidamente inscritos en el listado que para estos efectos organizará y reglamentará la Superintendencia de Industria y Comercio, los que deberán ser de las más altas calidades morales y profesionales. El dictamen, junto con la constancia de pago de los gastos y honorarios, se aportarán en la demanda o en la contestación. En estos casos, la Superintendencia de Industria y Comercio debe valorar el dictamen de acuerdo a las normas de la sana crítica, en conjunto con las demás pruebas que obren en el proceso y solo en caso de que carezca de firmeza y precisión podrá decretar uno nuevo.
e) <Literal derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012>
f) Si la respuesta es negativa, o si la atención, la reparación, o la prestación realizada a título de efectividad de la garantía no es satisfactoria, el consumidor podrá acudir ante el juez competente o la Superintendencia.
Si dentro del término señalado por la ley el productor o proveedor no da respuesta, se tendrá como indicio grave en su contra. La negativa comprobada del productor o proveedor a recibir una reclamación dará lugar a la imposición de las sanciones previstas en la presente ley y será apreciada como indicio grave en su contra.
g) Se dará por cumplido el requisito de procedibilidad de reclamación directa en todos los casos en que se presente un acta de audiencia de conciliación emitida por cualquier centro de conciliación legalmente establecido.
6. La demanda deberá identificar plenamente al productor o proveedor. En caso de que el consumidor no cuente con dicha información, deberá indicar el sitio donde se adquirió el producto o se suministró el servicio, o el medio por el cual se adquirió y cualquier otra información adicional que permita a la Superintendencia de Industria y Comercio individualizar y vincular al proceso al productor o proveedor, tales como direcciones, teléfonos, correos electrónicos, entre otros.
La Superintendencia de Industria y Comercio adelantará las gestiones pertinentes para individualizar y vincular al proveedor o productor. Si transcurridos dos meses desde la interposición de la demanda, y habiéndose realizado las gestiones pertinentes, no es posible su individualización y vinculación, se archivará el proceso, sin perjuicio de que el demandante pueda presentar, antes de que opere la prescripción de la acción, una nueva demanda con los requisitos establecidos en la presente ley y además deberá contener información nueva sobre la identidad del productor y/o expendedor.
7. Las comunicaciones y notificaciones que deba hacer la Superintendencia de Industria y Comercio podrán realizarse por un medio eficaz que deje constancia del acto de notificación, ya sea de manera verbal, telefónica o por escrito, dirigidas al lugar donde se expendió el producto o se celebró el contrato, o a la que aparezca en las etiquetas del producto o en las páginas web del expendedor y el productor, o a las que obren en los certificados de existencia y representación legal, o a las direcciones electrónicas reportadas a la Superintendencia de Industria y Comercio, o a las que aparezcan en el registro mercantil o a las anunciadas en la publicidad del productor o proveedor.
8. <Numeral derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012>
9. Al adoptar la decisión definitiva, el Juez de conocimiento o la Superintendencia de Industria y Comercio resolverá sobre las pretensiones de la forma que considere más justa para las partes según lo probado en el proceso, con plenas facultades para fallar infra, extra y ultrapetita, y emitirá las órdenes a que haya lugar con indicación de la forma y términos en que se deberán cumplir.
10. Si la decisión final es favorable al consumidor, la Superintendencia de Industria y Comercio y los Jueces podrán imponer al productor o proveedor que no haya cumplido con sus obligaciones contractuales o legales, además de la condena que corresponda, una multa de hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos legajes mensuales vigentes a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, que se fijará teniendo en cuenta circunstancias de agravación debidamente probadas, tales como la gravedad del hecho, la reiteración en el incumplimiento de garantías o del contrato, la renuencia a cumplir con sus obligaciones legales, inclusive la de expedir la factura y las demás circunstancias. No procederá esta multa si el proceso termina por conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los hechos en la contestación de la demanda. La misma multa podrá imponerse al consumidor que actúe en forma temeraria.
11. En caso de incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de una conciliación o transacción realizadas en legal forma, la Superintendencia Industria y Comercio podrá:
a) Sancionar con una multa sucesiva a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, equivalente a la séptima parte de un salario mínimo legal mensual vigente por cada día de retardo en el incumplimiento.
b) Decretar el cierre temporal del establecimiento comercial, si persiste el incumplimiento y mientras se acredite el cumplimiento de la orden. Cuando lo considere necesario la Superintendencia de Industria y Comercio podrá solicitar la colaboración de la fuerza pública para hacer efectiva la medida adoptada.
La misma sanción podrá imponer la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia Financiera o el juez competente, cuando se incumpla con una conciliación o transacción que haya sido realizada en legal forma.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo previsto en el presente artículo, la Superintendencia Financiera de Colombia tendrá competencia exclusiva respecto de los asuntos a los que se refiere el artículo 57 de esta ley» (resalto intencional).
Precepto que debe ser armonizado con el artículo 4° ejusdem, el cual es del siguiente tenor literal:
«Las disposiciones contenidas en esta ley son de orden público. Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita, salvo en los casos específicos a los que se refiere la presente ley.
Sin embargo, serán válidos los arreglos sobre derechos patrimoniales, obtenidos a través de cualquier método alternativo de solución de conflictos después de surgida una controversia entre el consumidor y el proveedor y/o productor.
Las normas de esta ley deberán interpretarse en la forma más favorable al consumidor. En caso de duda se resolverá en favor del consumidor.
En lo no regulado por esta ley, en tanto no contravengan los principios de la misma, de ser asuntos de carácter sustancial se le aplicarán las reglas contenidas en el Código de Comercio y en lo no previsto en este, las del Código Civil. En materia procesal, en lo no previsto en esta ley para las actuaciones administrativas se le aplicarán las reglas contenidas en el Código Contencioso Administrativo y para las actuaciones jurisdiccionales se le aplicarán las reglas contenidas en el Código de Procedimiento Civil, en particular las del proceso verbal sumario» (destaco ajeno al texto).
De lo anterior se extrae que, en esencia, i) el legislador le asignó a la Superintendencia de Industria y Comercio funciones jurisdiccionales solamente para conocer de la acción de protección al consumidor, respecto de las materias reguladas en la Ley 1480 de 2011, con la potestad de imponer multas, según se detallará más adelante; ii) dicho mecanismo se tramita por el proceso verbal sumario, con observancia de las reglas especiales establecidas en el artículo 58 ibídem; y, iii) en lo no previsto en materia procesal por esa disposición, la respectiva autoridad acudirá, en primer lugar, a las pautas del citado proceso y, luego, a las demás reglas de procedimiento establecidas en el Código General del Proceso[16].
2.3. El Estatuto del Consumidor NO facultó a la SIC para realizar un "trámite sancionatorio judicial de verificación de cumplimiento" de conciliaciones y transacciones extrajudiciales por violación a los derechos del consumidor.
De la normatividad comentada en precedencia se puede colegir, en relación con la potestad para imponer multas en el marco de un proceso de protección al consumidor, que tal prerrogativa preliminarmente está delimitada en el numeral 10 del artículo 58 ejusdem, cuya titularidad corresponde tanto a la Superintendencia de Industria y Comercio como a los jueces, siendo potestativa de tales autoridades[17].
Dicha facultad se activa cuando el fallo que resuelva la controversia sea favorable al demandante (consumidor), y esté acreditado en el expediente que la parte demandada (productor o proveedor), no cumplió con sus obligaciones contractuales o legales, así como cuando aquél actúe con temeridad[18]. Sin embargo, dicha norma es clara en advertir, que no habrá lugar a la imposición de la multa cuando "el proceso termina por conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los hechos en la contestación de la demanda".
De otra parte, la cuantía de la multa que se asigne «[es] de hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos legajes mensuales vigentes», y se fijará teniendo en cuenta circunstancias de agravación debidamente probadas, tales como, la gravedad del hecho, la reiteración en el incumplimiento de garantías o del contrato, la renuencia a cumplir con sus obligaciones legales, la falta de expedición de la factura, entre otras.
Ahora bien, el numeral 11 del precepto en comento también le confiere a la SIC la posibilidad de imponer, a título de sanción, una multa sucesiva a favor de la entidad[19], «equivalente a la séptima parte de un salario mínimo legal mensual vigente por cada día de retardo en el incumplimiento», cuando se constate, valga la redundancia, el «incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de una conciliación o transacción realizadas en legal forma»[20] (destaco deliberado).
Como puede verse, dentro de la función jurisdiccional atribuida a la SIC para conocer, tramitar y decidir un proceso de protección al consumidor, se le asignó la potestad de imponer multas, concomitante a la condena, cuando emerge del expediente que el productor y/o proveedor no cumplió con sus obligaciones contractuales o legales o el consumidor actuó con temeridad, y a manera de sanción, cuando aquéllos incumplen la orden impartida en la respectiva sentencia o los acuerdos derivados de una conciliación o transacción efectuadas en legal forma.
Ahora, tratándose del último evento, surge el siguiente interrogante, ¿cuál es el trámite que debe seguir la SIC para asignar dicha multa?[21], comoquiera que, conforme con el artículo 3° de la Ley 1285 de 2009[22], la atribución de aquellas funciones no solo comprende el señalamiento de las competencias, sino también la determinación de las garantías al debido proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes.
La respuesta al anterior cuestionamiento se halla consignada en el inciso cuarto del artículo 4 del Estatuto del Consumidor, conforme con el cual, en lo no regulado por este en materia procesal, en tanto no contravengan los principios de dicha disposición, se aplicaran a las actuaciones jurisdiccionales, en primer lugar, las pautas del proceso verbal sumario, y de manera supletiva, las demás reglas de procedimiento establecidas en el Código General del Proceso[23], tal y como se concluyó en el punto 2.2. de las consideraciones.
En ese sentido, como en las normas que regulan el reseñado juicio no contienen un procedimiento por medio del cual se pueda definir lo concerniente a la imposición o no de la multa-sanción, con respeto de las garantías procesales que le asisten a las partes, en criterio de la Corte la autoridad respectiva deberá hacerlo a través del incidente regulado en los artículos 127 a 131 del citado Estatuto Adjetivo Civil, en lo pertinente, por ser un trámite breve que resuelve cuestiones accesorias al proceso, como lo es en este caso dicha sanción[24].
Depurada la temática precedente, conviene igualmente clarificar otro tópico, dada su importancia de cara a la resolución del problema jurídico planteado en el asunto que concita la atención de la Sala, como lo es que la "conciliación o transacción realizadas en legal forma" a la que alude el numeral 11 del canon 58 de la Ley 1480 de 2011, comprende tanto las efectuadas al interior del proceso de protección al consumidor como las realizadas por fuera de este, siempre y cuando estas últimas, al igual que las primeras, den lugar a la terminación del litigio, quedando excluidas las conciliaciones y transacciones perpetradas sin que exista previamente un juicio, ejemplo de ellas, las que concretan consumidores y productores y/o proveedores a través del aplicativo dispuesto por la SIC denominado "SIC FACILITA".
Ello, por cuanto que, como se ha venido explicando, la facultad jurisdiccional atribuida a la SIC en la pluricitada disposición, solo comprende el conocimiento a prevención de la acción de protección al consumidor, la cual se ventila a través del proceso verbal sumario, con observancia de las reglas especiales establecidas en el precepto citado con antelación, siendo una de ellas la potestad -facultativa- de sancionar con multa sucesiva el incumplimiento de las obligaciones pactadas en los referidos acuerdos, por lo que de admitirse lo contrario, se estaría creando vía interpretación una atribución jurisdiccional que no le fue asignada a dicha entidad, como lo es imponer la aludida sanción, previa verificación de la desatención de los compromisos a los que llegaron las partes mediante conciliación o transacción, sin que estuviere en curso un proceso de protección al consumidor, cuando ello no está permitido de conformidad con aquella regla jurisprudencial según la cual la interpretación de las normas que confieren facultades jurisdiccionales debe ser restrictiva, para preservar el carácter excepcional de las mismas.
Agréguese, que, de acuerdo con el mandato constitucional de definición precisa de las competencias, toda facultad jurisdiccional asignada a una autoridad administrativa debe ser puntual, fija y cierta (C.C. C-896/12), aspectos que no quedan claros o que por lo menos no se pueden divisar del numeral 11 del canon 58 tantas veces comentado, en tanto que de una lectura completa y correcta de la norma no se puede colegir que el legislador, a parte de fijar a la SIC competencia para conocer, tramitar y decidir un juicio de protección al consumidor, haya autorizado a dicho organismo para crear un "procedimiento sancionatorio judicial" derivado del incumplimiento de una conciliación o transacción que no haya tenido incidencia procesal, pues, a más que el Estatuto del Consumidor solo facultó a dicha autoridad para señalar los procedimientos administrativos para dar aplicación a las normas contenidas en él (Num. 2, Art. 59), tal trámite correspondería más a la función administrativa de vigilancia que ejerce ésta[25], circunstancias que, de aceptarse lo anterior, ofrecería dudas acerca de la naturaleza del aludido trámite, la cual debe resolverse entendiendo que se trata de una actuación administrativa, conforme con aquella otra regla jurisprudencial vista al inicio de estas consideraciones.
Con el propósito de dar una mayor claridad al tema, conviene destacar que durante el trámite surtido en el honorable Congreso de la República al proyecto de ley que dio lugar al Estatuto del Consumidor[27], dentro de las acciones jurisdiccionales no estaba consagrada la acción de protección al consumidor, sino que genéricamente se hacía alusión a «las originadas en las normas de protección contractual contenidas en esta ley y en normas especiales de protección contractual a consumidores y usuarios, que se tramitaran por la acción de protección contractual a consumidores y usuarios»[28] (subrayas de la Sala), dentro de la cual no se hallaba establecida la facultad de imponer a título de sanción multa sucesivas por el incumplimiento que se viene referenciando[29], pero si para la reclamación administrativa de la efectividad de la garantía cuando no se cumpliera la decisión adoptada[30], situación que varió para la ponencia del primer debate en senado[31], donde se incluyó la acción de protección al consumidor y desapareció el citado trámite administrativo, en cuyo procedimiento se estableció la facultad de asignar la mentada sanción, tal cual como hoy se encuentra redactada la norma (Art. 58), por efecto de lo consignado en el numeral 10, al señalarse en este que la multa impuesta en la sentencia concomitantemente con la condena, no procederá «si el proceso termina por conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los hechos en la contestación de la demanda» (destaco deliberado), por lo que ante el incumplimiento de tales acuerdos, podrá la SIC dar aplicación al poder sancionatorio estatuido en el numeral 11 ibídem, dentro de la facultad jurisdiccional que le fue atribuida.
En ese sentido, un correcto entendimiento de la norma nos lleva a concluir, que la Ley 1480 de 2011 únicamente otorgó facultades jurisdiccionales a la SIC para conocer a prevención, tramitar y decidir la acción de protección al consumidor, a través del proceso verbal sumario, con observancia de las reglas especiales establecidas en su artículo 58, con la potestad -facultativa- de sancionar con multa sucesiva el incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de las obligaciones pactadas en una conciliación o transacción realizada en legal forma, siempre y cuando estas últimas hayan dado lugar a la terminación del juicio de protección al consumidor surgido previamente entre las partes, por vía de incidente, lo cual descarta la habilitación de cualquier otro trámite de cara a verificar el incumplimiento de aquellos acuerdos conciliatorios o transaccionales que no hayan tenido la señalada incidencia procesal.
2.4. Caso concreto.
En el sub examine, se tiene que el Grupo de Trabajo para la Verificación del Cumplimiento de la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, en virtud del escrito presentado por la señora Laura Sorokins, donde informó que la sociedad accionante incumplió los compromisos adquiridos en el contrato de transacción No. No. 57196 suscrito entre ellos a través de la aplicación "SIC FACILITA", procedió a dar apertura al procedimiento sancionatorio judicial de verificación de cumplimiento con radicado No. 2019-131038, dentro del cual profirió el auto No. 00066288 del 28 de junio de 2019, por medio del cual requirió a la compañía de transporte aéreo aquí interesada para que acreditara el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en dicho acuerdo o manifestara las razones que justificaran su retardo, decisión que fue recurrida por ésta sin suerte a través de los recursos de reposición y apelación, ya que dicha autoridad, mediante auto No. 60435 del pasado 28 de julio, confirmó la resuelto y denegó la alzada.
Contrastada la actuación anterior con las reflexiones decantadas en los acápites precedentes, de entrada se advierte la incursión de la entidad accionada en un defecto orgánico, al carecer, absolutamente, de competencia para ello, puesto que, como se dejó atrás sentado, la potestad -facultativa- de sancionar con multa sucesiva el incumplimiento de los compromisos pactados, en este caso, en un contrato de transacción realizado en legal forma, tiene lugar únicamente por vía de incidente, cuando éste haya dado lugar a la terminación del juicio de protección al consumidor surgido previamente entre las partes, hipótesis que no se ha dado en el presente asunto, en tanto que, tal y como la autoridad accionada lo informó, no existe un proceso de protección al consumidor que se esté surtiendo entre las partes en relación con la temática transada, ni por otro motivo; luego, entonces, mal hizo la Superintendencia encartada en iniciar el referido trámite a raíz de la información que le suministró la prenombrada persona, la cual, según la interpretación que aquí se acoge frente al artículo 58 de la Ley 1480 de 2011, solo podía dar lugar, sin perjuicio de la acción ejecutiva a que tiene derecho la consumidora ante la jurisdicción ordinaria, a la apertura de una investigación administrativa en los términos del numeral 1° del canon 59 ibídem[32], yero que produjo, sin lugar a duda, la transgresión del derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, el cual comprende, entre otros elementos, que las autoridades judiciales observen la plenitud de las formas propias de cada juicio, aspecto que, indudablemente, tiene trascendencia constitucional, en tanto que el problema jurídico aquí planteado no se queda en una discusión meramente de interpretación legal, como ligeramente lo señaló el a quo constitucional.
3. En conclusión, es claro que ante la conducta defectuosa realizada por parte de la delegatura accionada respecto del presunto incumplimiento de la compañía tutelante a las obligaciones que adquirió en el contrato de transacción tantas veces referido, se justifica la intervención del Juez de tutela en aras de restablecer la garantía superior que le fue conculcada, por lo que se dejará sin valor ni efecto la providencia cuestionada del 28 de julio de los corrientes, para que la citada autoridad se pronuncie nuevamente sobre el recurso de reposición formulado por la aquí interesada frente al proveído emitido el 28 de junio de 2019 en el trámite censurado, teniendo en cuenta lo expuesto en esta providencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia impugnada, y en su lugar, CONCEDE el amparo incoado por Avianca S.A. a través de la presente acción de tutela. En consecuencia, se dispone:
PRIMERO: ORDENAR a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio -Grupo de Trabajo para la Verificación del Cumplimiento, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, deje sin efectos la providencia proferida el pasado 28 de julio, en el marco del procedimiento sancionatorio judicial de verificación de cumplimiento, con radicado No. 2019-131038, y en consecuencia, proceda nuevamente a resolver el recurso de reposición presentado por la sociedad actora contra el auto emitido el 28 de junio de 201 con ocasión del citado trámite, atendiendo la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: COMUNÍQUESE telegráficamente lo aquí resuelto a las partes y, en oportunidad, envíese el expediente de la tutela a la Corte Constitucional para que asuma lo de su cargo.
LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA
Presidente de Sala
ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO
AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO
LUIS ALONSO RICO PUERTA
OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE
FRANCISCO TERNERA BARRIOS
[1] Conforme a la demanda de tutela acopiada en el expediente digitalizado remitido vía correo institucional a la Secretaría de la Corporación.
[3] Informe anexo al expediente en copia digital allegado.
[4] Fallo acopiado en el expediente en copia digital remitido vía correo institucional.
[5] Escrito que hace parte del mencionado archivo digital.
[6] Decisiones que hacen parte del expediente en copia digital remitida vía correo institucional a esta Corporación.
[7] Que reza: "Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos."
[8] Modificatorio del artículo 8° de la Ley 270 de 1996.
[9] El cual señala: "Excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley."
[10] Condensadas en la providencia citada, pero que se definieron previamente en las sentencias C-384/00, C-1143/00, C-1641/00, C-649/01, C-415/02 y C-1072 de 2002.
[11] La cual contiene a su vez tres subreglas, pero que no interesan al caso que aquí se estudia.
[12] Expuesta de esta manera en la sentencia C-156/13.
[13] Que aluden a las funciones de control, inspección y vigilancia de la SIC.
[14] Las otras acciones están asignadas a dicha categoría de jueces (Nums. 7 y 11, Art. 21 C.G.P.).
[15] Concordante con el parágrafo 3° del artículo 390 del C.G.P.
[16] Recuérdese que, de conformidad con el artículo 1° del C.G.P., este "regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes." (Énfasis ajeno al texto).
[17] Pues la norma prescribe "podrán establecer".
[18] Recuérdese que esta indica que "La misma multa podrá imponerse al consumidor que actúe en forma temeraria."
[19] De acuerdo con el literal a) de dicho canon.
[20] Conforme con el literal b) ibídem, también podrá: "Decretar el cierre temporal del establecimiento comercial, si persiste el incumplimiento y mientras se acredite el cumplimiento de la orden."
[21] Pues en la otra hipótesis, es claro que se imputa en la sentencia a la par de la condena.
[22] "Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia."
[23] Al armonizarse con el artículo 1° de dicho compendio normativo.
[24] Recuérdese que de conformidad con el parágrafo 3° del C.G.P., "Las autoridades administrativas tramitarán los procesos a través de las mismas vías procesales previstas en la ley para los jueces."
[25] En virtud de la cual tramita las denuncias que se presenten; inicia investigaciones de oficio tendientes a establecer la contravención de la Ley 1480 de 2011; puede ordenar la suspensión de conductas ilegales; y, sancionar para reprimir a los infractores.
[26] Según la cual, se reitera, «en caso de que exista una duda sobre la naturaleza administrativa o jurisdiccional de una función asignada a un órgano administrativo, debe interpretarse que se trata de una competencia administrativa» (C-415/02).
[27] Proyecto de Ley No. 089 de 2010 Cámara, 252 de 2011 Senado, "por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor, se crea una contribución para la defensa del mismo y se dictan otras disposiciones."
[28] Gaceta del Congreso No. 1.102 del 15 de diciembre de 2010 (Ponencia para segundo debate Cámara).
[29] Ver artículos 50 y 51 del citado proyecto de ley.
[30] Ver numeral 8° del literal B) del artículo 53, ibídem.
[31] Gaceta del Congreso No. 352 del 1° de julio de 2011.
[32] Alude a la función de: "Velar por la observancia de las disposiciones contenidas en esta ley y dar trámite a las investigaciones por su incumplimiento, así como imponer las sanciones respectivas." (Énfasis ajeno al texto).
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