CONCEPTO 69 DE 2025
(octubre 27)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá, D.C
Ref.: Respuesta consulta rad. E-2025-323465 del 02/07/2025 (C-2025-4090143)
Respetado doctor:
En atención a las consultas de la referencia, mediante las cuales solicitan que se emita concepto jurídico en torno a i) la entrega de información reservada (entrevistas y testimonios realizados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a los menores dentro de los procesos de restablecimiento de derechos) para que obre como prueba trasladada dentro de una actuación disciplinaria; y ii) la oportunidad para prorrogar la etapa de investigación disciplinaria, me permito manifestarle lo siguiente:
Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.o, numeral 3.o del Decreto Ley 262 de 2000[1], modificado por el artículo 4.o del Decreto Ley 1851 de 2021[2], se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto.
Pues bien, comoquiera que esta dependencia ya se había pronunciado frente a los dos temas por los que se indaga, se transcribe, in extenso, el concepto C-140-2023:
[S]e parte por señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución Política, «[t]odas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley». Es decir, solo la Constitución y la ley pueden fijar límites al ejercicio de este derecho fundamental y darle el carácter de reserva a cierta información[3].
Sobre el particular, los artículos 24-3 de Ley 1437 de 2011 (cpaca)[4] y 192-4 del CGD[5], en armonía con el artículo 75 de la Ley 1098 de 2006,[6] disponen que los documentos y actuaciones (administrativas y judiciales) del proceso de adopción están sometidos a reserva, la cual se levantará para efectos de las investigaciones penales o disciplinarias a que hubiere lugar.
Precisamente, los artículos 10-a) y 13 b) de la Ley 1581 de 2012[7] señalan que a la entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial se le podrá suministrar la información catalogada como sensible, sin que se requiera autorización[8] del titular; salvedad que está en consonancia con lo dispuesto en el artículo 27 del cpaca, que consagra la inoponibilidad de la reserva, así:
El carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible [...] a las autoridades administrativas que, siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo[9].
Al respecto, en la sentencia C-951/14, la Corte Constitucional consideró lo siguiente:
[L]o que establece el artículo 27 [...] es una «excepción a la excepción» de la reserva de cierta información y documentos, cuando quien los solicita es una de las autoridades enunciadas en la norma, a quienes es inoponible dicha reserva. El legislador estatutario regresa a la regla general de acceso a la información sin restricciones, en atención a la calidad de los peticionarios y a que su objeto está relacionado con el «debido ejercicio de sus funciones». [...] el levantamiento de la reserva para dichas autoridades no implica que la información y documentos a los que acceden pierdan su carácter de confidencialidad, toda vez que el funcionario está obligado a mantener la reserva, como lo dispone la parte final del artículo 27 [...] no se trata de la solicitud de cualquier autoridad, sino de aquella facultada de forma específica para ello. La aparente generalidad con que la disposición se refiere a autoridades «judiciales, legislativas y administrativas», no lo es en realidad, toda vez que la misma norma estatutaria estipula que la solicitud de información o documentos reservados debe provenir de autoridades (i) constitucional y legalmente competentes para ello y que (ii) debe tener conexidad con el ejercicio de las funciones de estas autoridades. En otras palabras, no es que la inoponibilidad de la reserva pueda invocarse por cualquier autoridad judicial, legislativa o administrativa para cualquier asunto y sin mayor motivación; por el contrario, el levantamiento de la reserva que implica la solicitud de tales funcionarios exige que se trate de cuestiones relacionadas con sus funciones, esto es, con las competencias que ostentan y que dicha información la requieren para su debido ejercicio.
Aunado a ello, en el concepto C-143 - 2023 se indicó lo siguiente:
[C]on ocasión de la declaratoria de exequibilidad del artículo 189 del cgd[10], sobre la obligación de entregar documentos, el máximo órgano constitucional efectuó las siguientes precisiones:[11]
- De cara al ejercicio efectuado por el propio legislador al equilibrar los fines de la investigación (verdad y justicia) y el derecho a la intimidad: «en el ámbito del derecho disciplinario, es legítimo que las autoridades [... ] recauden documentos que involucren el derecho a la intimidad, en virtud de la facultad de vigilancia que reconoce el inciso 4.o del artículo 15 de la Constitución Política y que les habilita a obtener tales elementos cuando sean necesarios para el desarrollo de las actuaciones a su cargo»; «el ejercicio del ius puniendi del Estado y el interés de la sociedad para que se investiguen las faltas disciplinarias y se sancione a sus responsables, en procura de preservar la vigencia de un orden justo, constituyen razones para limitar el derecho a la intimidad».
- Frente a los destinatarios de la norma: «son las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que tengan en su poder la documentación requerida en un proceso disciplinario y en quienes recae la obligación de entregarla, en caso de ser necesaria dentro del trámite respectivo. Es preciso resaltar que, de abstenerse injustificadamente de cumplir dicha obligación, tales sujetos, de ser servidores públicos o ejercer funciones públicas, pueden ser pasibles de sanción disciplinaria, de conformidad con los artículos 26 y 61 de la Ley 1952 de 2019».
- Respecto a las autoridades que ejercen la potestad probatoria (competencia): están habilitadas para efectuar el requerimiento «(i) la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de Disciplina Judicial; (ii) la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de los entes públicos; (iii) el Senado y la Cámara de Representantes, cuando adelantan impeachment de naturaleza disciplinaria respecto de los aforados constitucionales y; (iv) en general, los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado».
- En cuanto al límite a la potestad de recaudo de pruebas de las autoridades disciplinarias: se circunscribe a la necesidad del recaudo de ese documento reservado; así, le corresponde a la autoridad disciplinaria, antes de efectuar el respectivo requerimiento, valorar y ponderar «las eventuales afectaciones que podrían causarse frente al beneficio que se obtendría de cara al avance efectivo de la investigación», que los documentos requeridos «tengan relación con la presunta falta por la cual se adelanta el trámite respectivo».
- Sobre las precauciones para resguardar la información de carácter reservado que se incorpore al proceso disciplinario: «(i) se empleará un cuaderno independiente para los documentos reservados, (ii) no se expedirán copias de los mismos [sic], (iii) no perderán su naturaleza reservada por ser parte de una causa disciplinaria y (iv) se comprometerá la responsabilidad de todo funcionario que omita el deber de respetar diligentemente la reserva de la información puesta en su conocimiento (art. 55 de la Ley 1952 de 2019)».
En esa medida, si bien las precisas actuaciones adelantadas en el marco de la Ley [...], se encuentran sometidas a reserva, resulta viable que las autoridades disciplinarias (pgn, personerías, ocid y demás funcionarios con esas atribuciones) accedan a los documentos que allí reposen cuando, en ejercicio de sus funciones, los requieran para que obren como prueba dentro de un proceso.
Sin embargo, como esta información no pierde la connotación de reservada, el servidor público deberá garantizar su protección, reserva, seguridad, confidencialidad,[12] acceso y circulación restringida;[13] para estos efectos, dicha documentación será incorporada al expediente en cuaderno separado, que podrá ser consultado por los sujetos procesales, sin que ello conlleve la obtención de copias de los documentos que lo conformen.
De otra parte, respecto a la oportunidad para prorrogar la investigación disciplinaria, resulta ilustrativo transcribir algunos apartes del concepto C-220 - 2022, en los que se abordan las tres circunstancias que emanan de la lectura del artículo 213 del CGD[14], sobre el término de la etapa de investigación disciplinaria, así:
1) El término de duración de la etapa de investigación disciplinaria: seis meses, contados a partir de la decisión de apertura; que no podrá exceder de dieciocho meses, respecto de investigaciones por infracción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos o al DIH,
2) El aumento de este término de duración: el ámbito de movilidad «hasta en otro tanto» es una prerrogativa del funcionario de instrucción en el que, en cada caso concreto, considerará como factores de ese incremento, el número de faltas o de sujetos investigados, sin sobrepasar el tope máximo legal de 12 meses. En suma, el término de 6 meses de duración de la etapa de investigación será la base para aumentarlo hasta máximo en 12 meses.
3) La prórroga de esta etapa procesal: una vez vencidos estos términos de investigación disciplinaria (de seis meses, o hasta de doce meses o hasta de dieciocho meses) se podrán extender hasta por tres (3) meses más, con el fin de allegar las pruebas que puedan modificar la situación jurídica del disciplinable, y todo en aras de la búsqueda de la verdad material.
Ahora, frente a la decisión mediante la cual se prorroga la investigación disciplinaria, resulta del caso señalar que como ella «permite reemprender el acopio probatorio en aras de la búsqueda de la verdad material, cuando hubiere vencido el término de la investigación y no se tuviere el grado de convicción suficiente para ordenar el archivo [definitivo de la actuación] o la formulación de cargos»[15], «es deber del investigador ordenar la notificación personal de dicha [decisión], pues para efectos prácticos significa la posibilidad de revivir la instrucción del proceso, ya fenecida por vencimiento del término legal»[16], «aunque no admite recurso alguno, al igual que el auto de apertura de investigación»[17].
Sumado a lo anterior, en el concepto C-47 - 2025 se concluyó que «aun cuando el legislador no fijó un término para prorrogar la investigación disciplinaria, sí consagró como márgenes –justificables–: por un lado, el principio de celeridad en la actuación disciplinaria;[18] y, por el otro, la búsqueda de la verdad material[19] y el límite temporal último para proferir la respectiva decisión de fondo, cual es el de la prescripción de la acción disciplinaria.
Resta agregar que la contestación que antecede, expedida a instancia del consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 2011[20] y 39 de la Resolución 330 de 2021[21].
Atentamente,
JAVIER CAMILO FERNÁNDEZ VELANDIA
Procurador auxiliar para asuntos disciplinarios
1. «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos».
2. «Por el cual se modifican los decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones».
3. La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, prevé en el 'artículo 24, informaciones y documentos reservados, <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:» Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley [...]».
4. «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo» prevé en el «artículo 24. informaciones y documentos reservados. <Artículo sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:» Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley
5. «artículo 192, informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la ley [...]. parágrafo. Los documentos reservados deberán incorporarse al expediente en cuaderno separado y conservarán su condición de forma permanente. Los sujetos procesales podrán consultarlos, pero no se expedirán copias».
6. «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia».
7. La precitada ley estatutaria indica en el «artículo 10. casos en que no es necesaria la autorización. La autorización del Titular no será necesaria cuando se trate de: // a) Información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial;» y en el «artículo 13. personas a quienes se les puede suministrar la información. La información que reúna las condiciones establecidas en la presente ley podrá suministrarse a las siguientes personas: //[...]// b) A las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial;».
8. Es decir, el consentimiento previo, expreso e informado del titular para llevar a cabo el tratamiento de datos personales (cfr. art. 3.o de la Ley 1581/12).
9. Artículo modificado por el artículo 1.o de la Ley 1755/15.
10. «artículo 189. Obligación de entregar documentos. Salvo lo contemplado en el artículo 154 y demás excepciones legales, quien tenga en su poder documentos que se requieran en un proceso disciplinario, tiene la obligación de ponerlos a disposición de la autoridad disciplinaria que los requiera de manera oportuna o de permitir su conocimiento. // Cuando se trate de persona jurídica, pública o privada, la orden de solicitud de documentos se comunicará a su representante legal, en quien recaerá la obligación de entregar aquellos que se encuentren en su poder y que conforme a la ley tenga la obligación de conservar. La información deberá entregarse dentro de los términos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en las leyes que regulen la materia».
11. Cfr. sentencia C-30/24.
12. cgd, «artículo 38. Deberes. Son deberes de todo servidor público: // [...] // 5. Utilizar los bienes y recursos asignados para el desempeño de su empleo, cargo o función, las facultades que le sean atribuidas, o la Información reservada a que tenga acceso por razón de su función, en forma exclusiva para los fines a que están afectos».
13. Al tenor de lo establecido en los artículos 4.o, 17 y 18 de la Ley 1581/12.
14. «artículo 213. término de la investigación. La investigación tendrá una duración de seis (6) meses, contados a partir de la decisión de apertura. Este término podrá prorrogarse hasta en otro tanto, cuando en la misma actuación se investiguen varías faltas o a dos (2) o más servidores o particulares en ejercicio de función pública y culminará con el archivo definitivo o la notificación de la formulación del pliego de cargos. // Cuando se trate de investigaciones por infracción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de investigación no podrá exceder de dieciocho (18) meses. // Con todo, si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación jurídica del disciplinable, los términos previstos en los incisos anteriores se prorrogarán hasta por tres (3) meses más. Vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos se archivará definitivamente la actuación».
15. Cfr. concepto C-181 - 2011. Cabe señalar que, a pesar del cambio de legislación (de cdu a cgd), este aspecto (concerniente al motivo por el cual debe notificarse personalmente el auto de prórroga de la investigación disciplinaria) no se ve alterado.
16. Cfr. concepto C-117-2011, citado en el concepto C-32 - 2015.
17. Vid nota 15.
18. «artículo 18. celeridad de la actuación disciplinaria. El funcionario competente impulsará oficiosamente la actuación disciplinaria y cumplirá estrictamente los términos previstos en este código».
19. «artículo 11. fines del proceso disciplinario. Las finalidades del proceso son la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen».
20. «artículo 28. alcance de los conceptos. <Artículo modificado por el artículo 1 o de la Ley 1755 de 2015 –Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–. El nuevo texto es el siguientes Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución».
21. «artículo 39. de los conceptos. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación».
