Sentencia C-053/21

Referencia: Expediente D-13720

Demanda de inconstitucionalidad en contra de la sección (j) del artículo 8.1 (parcial) de la Ley 80 de 1993, “[p]or la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”

Magistrada ponente: 
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente 

SENTENCIA

I.	Antecedentes

1.	El 12 de marzo de 2020, los ciudadanos Diego Muñoz Lancheros, Ana Moncada Zapata y Miguel de la Espriella García presentaron demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de la sección (j) del artículo 8.1 (parcial) de la Ley 80 de 1993, “[p]or la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.

2.	Tras admitirse la demanda en relación con uno de los cargos formulados por los demandantes, el magistrado sustanciador dictó, por medio del auto de 21 de agosto de 2020, las siguientes órdenes: (i) fijar en lista el proceso, (ii) correr traslado para que el Procurador General de la Nación rindiera el concepto de rigor y (iii) comunicar la iniciación de este proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y a las ministras del Interior y de Justicia. Asimismo, invitó a múltiples entidades, organizaciones y universidades a participar en este proceso. 

II.	Norma demandada

3.	A continuación, se transcribe la disposición demandada:

“LEY 80 DE 1993
(octubre 28)
Diario Oficial No. 41.094 de 28 de octubre de 1993
 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

              (…)

Artículo 8. De las Inhabilidades e Incompatibilidades para contratar:

1o. Son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales:

j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional.

Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria.

Asimismo, la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.

También se considerarán inhabilitadas para contratar, las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la suspensión de la personería jurídica en los términos de ley, o cuyos representantes legales, administradores de hecho o de derecho, miembros de junta directiva o sus socios controlantes, sus matrices, subordinadas y/o las sucursales de sociedades extranjeras, hayan sido beneficiados con la aplicación de un principio de oportunidad por cualquier delito contra la administración pública o el patrimonio del Estado.

La inhabilidad prevista en este literal se extenderá de forma permanente a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en las calidades presentadas en los incisos anteriores, y se aplicará de igual forma a las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos mencionados en este literal”. 

III.	Demanda 

4.	Los demandantes formularon dos pretensiones principales y una subsidiaria en contra de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. Primero, solicitaron declarar inexequible el inciso segundo de la norma, por desconocimiento de los derechos a la presunción de inocencia y a la impugnación, previstos por los artículos 29 y 31 de la Constitución Política. Segundo, pidieron declarar inexequibles los incisos tercero, cuarto y quinto de la norma, por desconocer los artículos 13, 14, 28, 29 y 333 de la Constitución Política. En subsidio, solicitaron que los incisos tercero, cuarto y quinto de la norma sub judice fueran declarados exequibles, “bajo el entendido de que solamente opere la inhabilidad cuando la persona jurídica haya sido vinculada a un proceso penal como tercero civilmente responsable y vencida en juicio”. En total, los demandantes formularon nueve pretendidos cargos de inconstitucionalidad en contra de tales incisos. 

5.	Esta demanda fue inadmitida y rechazada por medio de los autos de 21 de mayo y 12 de junio de 2020, respectivamente. El día 24 de junio del mismo año, los demandantes presentaron recurso de súplica en contra del auto de rechazo de la demanda. Mediante el auto de 8 de julio de 2020, la Sala Plena de la Corte admitió “la acusación dirigida en contra del inciso segundo del literal j) del numeral 1º del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, únicamente frente al cargo por violación del principio constitucional del debido proceso, específicamente por desconocimiento de la presunción de inocencia (Art. 29 de la Constitución)”. En este mismo auto, la Sala Plena rechazó “los demás cargos planteados en la acción de inconstitucionalidad”.  

6.	En el único cargo admitido, los demandantes cuestionaron la constitucionalidad del inciso segundo de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. En su criterio, esta norma vulnera el principio de presunción de inocencia previsto por el artículo 29 de la Constitución Políitica. Al respecto, explicaron que el carácter preventivo de la inhabilidad “desconoce la presunción de inocencia y la naturaleza propia de la institución jurídica de la inhabilidad, pues (…) está anticipando en el tiempo la producción de efectos” de la sentencia condenatoria. En otros términos, señalaron que la norma acusada, “al disponer que la inhabilidad para contratar con el Estado opera, aún estando pendiente la decisión sobre la impugnación, quebranta de manera notoria el derecho a la presunción de inocencia, pues desconoce que solamente se es responsable hasta tanto se profiera una sentencia condenatoria que esté en firme, esto es, una providencia judicial respecto de la cual se hayan resuelto los recursos y esté debidamente ejecutoriada”.

7.	Para los demandantes, la inhabilidad demandada es inconstitucional, porque “está prohibiendo que una persona pueda contratar con el Estado, aún cuando la presunción de inocencia no ha sido desvirtuada por el titular de la acción penal mediante una sentencia ejecutoriada y en firme”. En su criterio, el análisis de constitucionalidad de la norma “no se debe realizar partiendo de la base de que una cosa es lo que suceda en el proceso penal y las garantías que dentro del mismo se deben otorgar, y otra, la limitación que a través de una inhabilidad para contratar crea el legislador a partir de actuaciones que se emiten en el marco de un proceso penal”. En este sentido, alegaron que “no se puede diferenciar la existencia de la condena penal de la ejecutoriedad de la decisión”. Además, indicaron que la norma demandada “desconoce la propia diferenciación que sobre las inhabilidades ha edificado la Corte, pues, encausa dentro de la categoría de las inhabilidades ‘preventivas’ (…), a una inhabilidad de carácter sancionatorio”. Los demandantes señalaron, para concluir, que la norma demandada “impide a quien aspira legítimamente a contratar con el Estado hacerlo, aún cuando está pendiente una decisión en firme en el marco de un proceso penal”.

IV.	Intervenciones 

8.	La Corte recibió 8 escritos de intervención en relación con la constitucionalidad del inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. La siguiente tabla relaciona cada interviniente con su respectiva solicitud: 

Interviniente	Solicitud	
Contraloría General de la República 	Exequibilidad	
Ramiro Cubillos	Exequibilidad	
Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente	Inhibición o, en subsidio, exequibilidad	
Universidad de La Sabana (Semillero de contratación estatal)	Inexequibilidad 	
Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas	Inexequibilidad	
Escuela Superior de Administración Pública – ESAP 	Inexequibilidad	
Cámara Colombiana de la Infraestructura	Inexequibilidad	
Colegio Colombiano de Juristas	Inexequibilidad	

9.	Solicitudes de exequibilidad. Los intervinientes consideran que la inhabilidad prevista por el inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 es exequible por cuatro razones. Primero, persigue finalidades imperiosas relacionadas con la protección de la moralidad administrativa, el patrimonio público y “la probidad de la actividad estatal”. Segundo, es una medida de prevención o “protección constitucionalmente aceptable” consistente en un requisito habilitante para la contratación con el Estado. Tercero, solo surge “a partir de la existencia de un pronunciamiento judicial en primera instancia, resultando eficiente y proporcional”. Cuarto, mantiene “incólume” la presunción de inocencia “frente a los procesos penales que se encuentran en curso”, esto es, la inhabilidad no surte efectos en estos procesos.  

10.	Solicitudes de inexequibilidad. Los intervinientes consideran que la inhabilidad prevista por el inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 es inexequible por tres razones. Primero, porque “anticipar los efectos de la inhabilidad a la resolución del fallo de primera instancia desconoce el principio del debido proceso”, en particular, la presunción de inocencia. Segundo, por cuanto implica “una sanción (inhabilidad preventiva) aun cuanto no se ha surtido la finalización del proceso penal (…), con lo cual da por sentada una suerte de presunción de culpabilidad”. Tercero, dado que, “anticiparse a una decisión judicial, significaría renunciar a las garantías fundamentales”, en tanto “una sentencia impugnada no es ni un principio de sentencia, ni una probabilidad alta de condena; en definitiva, no es una situación jurídica consolidada”. 

11.	Otras solicitudes de inexequibilidad. Además de compartir los anteriores argumentos, dos intervinientes solicitan la inexequibilidad de la norma sub examine por razones distintas a las formuladas en el cargo de inconstitucionalidad admitido. De un lado, el Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas señala que la inhabilidad vulnera los principios constitucionales de impugnación, igualdad, autonomía judicial, cosa juzgada, libertad de empresa y doble conformidad. Del otro, el Colegio Colombiano de Juristas resalta que la norma demandada desconoce “el derecho de defensa y algunos aspectos prácticos del derecho a la impugnación”. A su vez, la Universidad de La Sabana solicita la declaratoria de inexequibilidad del inciso 5 del referido artículo 8.1, porque, en su criterio, desconoce los principios de debido proceso, razonabilidad, proporcionalidad e interdicción del exceso.  

12.	Solicitud de decisión inhibitoria. La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente pide, como solicitud principal, que la Corte profiera decisión inhibitoria en el presente caso. Esto, porque “los actores no cumplen con los requisitos generales que exige la jurisprudencia constitucional para decidir de fondo el asunto”. En particular, sostiene que la argumentación de los demandantes no satisface los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia. Lo primero, porque confunden “las garantías nodales de un proceso de naturaleza penal con las garantías de los procesos de contratación con el Estado”. Lo segundo, por cuanto sus argumentos son “vagos, indeterminados, indirectos y abstractos”. Lo tercero, dado que “no logran configurar tan siquiera una mínima duda” sobre la constitucionalidad de la norma demandada. Por lo demás, este interviniente presenta argumentos a favor de la exequibilidad de la norma demandada en los términos referidos en el pár. 9.  

V.	Concepto del Procurador General de la Nación 

13.	El 6 de octubre de 2020, la Viceprocuradora General de la Nación, “con funciones de Procurador General de la Nación”, solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Como fundamento de esta solicitud, argumentó que esta norma “no desconoce el debido proceso y, en particular, la garantía de la presunción de inocencia”, por cuatro razones. 

14.	Primero, la inhabilidad persigue fines constitucionalmente legítimos, como “la protección de la moralidad pública y la idoneidad de las personas que aspiran a suscribir contratos con la administración”. En consecuencia, existe justificación constitucional para que el legislador “establezca un régimen de inhabilidades preventivas destinado a la satisfacción de los principios de la función administrativa”. Segundo, la inhabilidad es razonable porque “la persona que resulte absuelta en segunda instancia puede volver a contratar con el Estado, razón por la cual la restricción de la idoneidad para celebrar con el Estado negocios jurídicos está fundada en razones constitucionales y [no] establece restricciones de manera permanente”.

15.	Tercero, la inhabilidad es una medida efectivamente conducente para lograr esos fines, y, de esta forma, garantizar “la idoneidad de las personas que licitan o contratan con el Estado”. Esta inhabilidad previene actos de corrupción, al “existir objetivamente una circunstancia relevante para la Administración Pública derivada del riesgo que evidencia, al término de un proceso judicial, el perfil de un contratista que ha sido condenado por delitos que atentan contra los bienes jurídicos tutelados relacionados con la administración y el patrimonio público”. Cuarto, la inhabilidad no debe equipararse con una sanción de carácter penal. Al respecto, resaltó que “las inhabilidades que se derivan de la imposición de una sanción no tienen carácter sancionatorio, porque no se refieren al desvalor de una conducta sobre una acción del sujeto, sino que apuntan a identificar determinadas particularidades del mismo que le restan idoneidad (…) para contratar con el Estado”. Por lo demás, los trámites y las decisiones de los procesos penales “son independientes de las inhabilidades señaladas para la contratación estatal”. 

VI.	Consideraciones

16.	Competencia. Conforme al artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corte es competente para ejercer el control de constitucionalidad de la norma demandada. 

1.	Cuestiones previas

17.	En atención a las intervenciones presentadas, la Corte examinará dos cuestiones previas, a saber: (i) el deber de limitar el control de constitucionalidad por vía de acción al cargo formulado en la demanda y admitido en el correspondiente auto, y (ii) la aptitud del cargo de inconstitucionalidad en el caso sub examine.  

1.1.	La Sala Plena no debe analizar cargos diferentes al formulado en la demanda y admitido en el correspondiente auto

18.	La Corte ha reiterado que el control de constitucionalidad por vía de acción se limita a los cargos formulados en la demanda que fueron admitidos. Por lo tanto, “la Sala Plena no debe analizar cargos adicionales, particularmente, cuando se trata de procesos activados a través de una acción pública de inconstitucionalidad”. Esto es así, en aras de salvaguardar el principio de supremacía constitucional, que podría resultar amenazado si la Corte “entra a evaluar señalamientos que no hacen parte de la controversia original en torno a la cual se configuró el proceso, (…) en la medida en que el pronunciamiento judicial sobre la validez de las disposiciones legales carecería de los insumos que ofrece este debate público, abierto y participativo”. Además, si la Corte adelantara un juicio de constitucionalidad sobre cargos diferentes a los formulados por el actor y que fueron admitidos, “eliminaría la posibilidad de quienes participaron en la expedición de la norma de explicar las razones que justifican su constitucionalidad (CP, art. 244), como elemento mínimo de contradicción que debe tener el juicio abstracto a cargo de la Corte”. 

19.	Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que siempre que el “control se activa mediante una demanda de inconstitucionalidad, el marco de referencia para el examen correspondiente es el propio escrito de acusación” y, en particular, los cargos que fueron admitidos. Esto último, porque “el juicio de constitucionalidad vía activa tan solo es procedente cuando se formula una acusación ciudadana (CP, art. 241), que satisface los requisitos formales y materiales de admisión”. Además, la Corte ha considerado que: (i) carece de competencia para pronunciarse respecto de cargos que no han sido admitidos y, por tanto, cuya aptitud no ha sido constatada previamente; (ii) “el debate democrático y participativo solo puede predicarse de aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas posturas”, y, finalmente, que (iii) las intervenciones ciudadanas “carecen de la virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la demanda” y admitidos en el correspondiente auto. Esto, por supuesto, sin desconocer el mandato  constitucional de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución previsto por el artículo 241 de la Constitución y que justifica las competencias de control de constitucionalidad a cargo de esta Corte.  

20.	Dado lo anterior, la Sala Plena no analizará los argumentos planteados por el Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y el Colegio Colombiano de Juristas. En particular, no analizará los planteamientos referentes a la inconstitucionalidad de la norma sub examine por vulneración de los principios constitucionales de igualdad, autonomía judicial, cosa juzgada, libertad de empresa, doble conformidad, “derecho de defensa y algunos aspectos prácticos del derecho a la impugnación”. Si bien dichos planteamientos recaen sobre el contenido normativo cuestionado por el cargo admitido en el presente asunto, esto es, el inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, la Corte advierte que se fundamentan en principios constitucionales diferentes a la presunción de inocencia. Por tanto, estos cuestionamientos son, a todas luces, diferentes al formulado en el cargo admitido.   

21.	La Sala Plena tampoco examinará la solicitud de inexequibilidad presentada por la Universidad de La Sabana en contra del inciso 5 de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. Esto, por dos razones. Primero, porque recae sobre un contenido normativo distinto al demandado por medio del cargo admitido. Segundo, por cuanto cuestiona dicho contenido con base en el presunto desconocimiento de principios constitucionales diferentes al de presunción de inocencia, a saber, debido proceso, razonabilidad, proporcionalidad e interdicción del exceso. Por tanto, estos cuestionamientos también son diferentes al formulado por los actores y admitido por la Corte para llevar a cabo el control de constitucionalidad en el presente asunto.   

22.	Al margen de si los planteamientos de tales intervenciones configuran auténticos cargos de inconstitucionalidad, la Corte considera que no guardan relación alguna, siquiera mínima, con el cargo formulado y admitido en el asunto sub judice. Por tanto, la Corte no se pronunciará sobre las solicitudes y los planteamientos formulados por los intervinientes señalados en los párr. 20 y 21, sino que limitará el control de constitucionalidad en el presente asunto al cargo admitido. Esto, por supuesto, sin perjuicio de que la Corte analice los argumentos formulados por los referidos intervinientes que sí guardan relación con el cargo admitido, a saber: la pretendida vulneración del principio de presunción de inocencia mediante la inhabilidad prevista por el inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. 

1.2.	La aptitud del cargo admitido en el asunto sub judice

23.	El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 prevé que, en las demandas de acción pública de inconstitucionalidad, los actores deben: (i) señalar las normas acusadas como inconstitucionales, así como trascribirlas por cualquier medio o aportar un ejemplar de la publicación oficial; (ii) indicar las normas constitucionales infringidas; (iii) exponer las razones que sustentan la acusación, esto es, el concepto de violación; (iv) precisar el trámite legislativo impuesto por la Constitución Política para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) expresar la razón por la cual la Corte es competente para ejercer control de constitucionalidad sobre la norma demandada. La Corte ha sostenido que, previo a emitir decisión de fondo, debe verificar que la demanda contenga auténticos cargos de inconstitucionalidad.

24.	Desde la sentencia C-1052 de 2001, la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que, para configurar auténticos cargos de inconstitucionalidad, las razones presentadas por el actor deben ser: “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. Dada la solicitud de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, la Corte examinará la aptitud del cargo admitido en el presente asunto. 

25.	En el caso concreto, el cargo formulado por los actores y admitido por la Sala Plena es apto. Contrario a lo señalado por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, el cargo admitido satisface los mencionados requisitos. Primero, cuestiona, de manera clara y comprensible, la constitucionalidad del aparte normativo contenido en el inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, por lo que sí es posible identificar el objeto del cargo. Segundo, se fundamenta en que dicho enunciado normativo inhabilita para contratar con el Estado a los condenados por medio de sentencia no ejecutoriada, con lo cual resulta evidente que su cuestionamiento no recae sobre interpretaciones subjetivas o irrazonables del artículo demandado, sino sobre el contenido normativo que se adscribe al mismo. Tercero, fue presentado por los demandantes en términos concretos y específicos, que no vagos o abstractos. Cuarto, contiene un auténtico problema de constitucionalidad, en tanto los demandantes señalan que la expresión normativa demandada es incompatible con el principio de presunción de inocencia previsto por el artículo 29 de la Constitución. Por último, es suficiente para generar dudas sobre la constitucionalidad del enunciado normativo demandado.   

26.	Por lo demás, la Corte advierte que este mismo análisis fue llevado a cabo por la Sala Plena mediante el auto de 8 de julio de 2020. En esta providencia, la Corte concluyó que el referido cargo es apto para “ser analizado en sede de control abstracto de constitucionalidad”. Por consiguiente, admitió la acusación dirigida en contra del inciso segundo de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, “únicamente frente al cargo por violación del principio constitucional del debido proceso, específicamente por desconocimiento de la presunción de inocencia (Art. 29 de la Constitución)”. Asimismo, rechazó “los demás cargos planteados” en la demanda.  

2.	Problema jurídico y metodología

27.	Problema jurídico. Corresponde a la Corte responder el siguiente problema jurídico: ¿La inhabilidad prevista por el inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 vulnera el principio de presunción de inocencia dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Política? 

28.	Metodología de la decisión. La Corte reiterará su jurisprudencia sobre (i) el régimen de inhabilidades en materia contractual y (ii) el principio constitucional de presunción de inocencia. Por último, resolverá el caso concreto.

3.	Régimen de inhabilidades en materia contractual. Reiteración de jurisprudencia

29.	Concepto de inhabilidad. Las inhabilidades son restricciones a la capacidad jurídica de las personas para “entablar ciertas relaciones jurídicas con el Estado”. Las inhabilidades están previstas por la Constitución Política o la ley y operan como “requisitos negativos” para ejercer funciones públicas, prestar servicios públicos o celebrar contratos públicos. En particular, las inhabilidades imposibilitan que determinadas personas puedan (i) acceder o continuar “en el desempeño de funciones públicas”, bien sea como “servidor público o como particular que ejerce dichas funciones”; (ii) “prestar servicios públicos” o (iii) “contratar con las entidades publicas”. 

30.	Finalidades de las inhabilidades. Las inhabilidades persiguen dos finalidades generales que derivan, entre otros, del artículo 209 de la Constitución. Primera, “garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público”. Segunda, “asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante”. En contratación estatal, las inhabilidades persiguen al menos cuatro finalidades específicas, a saber: (i) fijar “la capacidad jurídica de determinadas personas para ser sujeto de la relación contractual”, (ii) “materializar los principios de la función administrativa” en el marco de los contratos públicos, (iii) garantizar “la selección de los contratistas en condiciones objetivas” y, por último, (iv) asegurar “la celebración y ejecución del instrumento contractual”. 

31.	Clasificación de las inhabilidades. La jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de inhabilidades, a saber: (i) sancionatorias y (ii) no sancionatorias –o inhabilidades requisito–. Las características de estas inhabilidades son:

31.1.	Inhabilidades sancionatorias. Este grupo de inhabilidades tiene origen en la “imposición de una condena o de una sanción”, bien sea “en procesos de responsabilidad política, penal, disciplinaria, contravencional o correccional”. En otras palabras, estas inhabilidades están “relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado”, en cualquiera de sus formas. Esto, por cuanto, una vez “cometida la conducta que la ley considera reprochable”, el Estado “impone la sanción correspondiente y adiciona una inhabilidad que impide al sancionado ejercer determinada actividad”.

31.2.	Inhabilidades no sancionatorias –o inhabilidades requisito–. Este tipo de inhabilidades no están relacionadas con el poder sancionatorio del Estado, sino con “la protección de principios”, como son la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia o el sigilo profesional. En otros términos, estas inhabilidades no requieren de “un juicio punitivo previo” y su creación no vulnera, prima facie, “los derechos de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo”. Estas inhabilidades son “una medida de protección del interés general en razón de la articulación o afinidad entre las funciones del empleo anterior y las del empleo por desempeñar”. 

32.	Otras clasificaciones de las inhabilidades. La Corte ha clasificado las referidas inhabilidades sancionatorias y no sancionatorias así: (a) generales o específicas, dado que pueden “opera[r] para toda clase de servidores públicos” o respecto de “determinada rama del poder, entidad, o cargo”; (b) permanentes o temporales, según “tengan o no un término máximo de duración” y, por último, (c) previas o sobrevinientes, de acuerdo al “momento en que se produzcan”, entre otras. En todo caso, la Corte reitera que, al margen de su clasificación, las inhabilidades son mecanismos para garantizar la “idoneidad, eficiencia, transparencia, responsabilidad e imparcialidad exigidas por la administración a sus contratistas”, habida cuenta del interés general inherente a estas relaciones.

33.	Competencia del legislador para definir las inhabilidades. La competencia del legislador para fijar el régimen de inhabilidades está prevista, entre otros, por los artículos 123, 124 y 150 de la Constitución Política. A partir de estos artículos, la Corte ha sostenido que, en términos generales, el legislador tiene amplio margen de configuración para “establecer inhabilidades para el ejercicio de funciones públicas” y fijar el “régimen de inhabilidades para la celebración de contratos con el Estado”. En particular, la Corte ha precisado que el legislador es competente para (i) definir el tipo de inhabilidades aplicable según el cargo, la función o el rol; (ii) disponer el término de duración de las inhabilidades –incluso prever que sean temporales o definitivas–; (iii) instituir que las inhabilidades apliquen para todos los cargos públicos o únicamente para algunos; (iv) adoptar enfoques preventivos o sancionatorios en la regulación de las inhabilidades y, por último, (v) determinar el carácter principal o accesorio de la inhabilidad, así como la competencia para imponerla o para constatar su configuración.  

34.	Límites de la competencia para definir las inhabilidades. La competencia del legislador para definir el régimen de inhabilidades no es absoluta. Esto, por cuanto tiene dos límites principales. Primero, el legislador “no puede modificar ni alterar el alcance y los límites de las inhabilidades fijadas directamente por la Carta Política”. Segundo, “las inhabilidades deben ser razonables y proporcionadas”, de manera que no desconozcan los principios previstos por la Constitución Política y, en particular, “los principios que rigen la función administrativa –transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia (C.P. art. 209)–”. Por consiguiente, la competencia del legislador para fijar el régimen de inhabilidades, aunque es amplia, está limitada, de un lado, por los “aspectos competenciales” que fija la Constitución Política y, de otro lado, por los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Estos limites se analizarán a continuación. 

35.	Límites constitucionales expresos. Existen inhabilidades que, “al haber sido determinadas de forma directa por la Constitución, no pueden ser modificadas por el legislador”, bien sea “para ampliarlas [o] reducirlas en sus componentes y sus efectos”. Esto es así, por ejemplo, “en cuanto al tiempo de su duración o en cuanto a los grados de parentesco determinados por la norma superior”, o “respecto de ciertos servidores públicos, como el Presidente de la República o los congresistas”. En otras palabras, las inhabilidades podrían “ser establecidas o ampliadas por el legislador”, bien “por disposición expresa del constituyente o en virtud de la cláusula general de regulación de la función pública”, siempre que “no modifique las inhabilidades previstas en [la Constitución], o establezca otras que les sean contrarias”. En consecuencia, la Corte advierte que el “alcance concreto de la potestad de configuración del legislador (…) dependerá de la precisión con la que la Constitución haya regulado” las inhabilidades en cuestión. 

36.	Principios de razonabilidad y proporcionalidad. Las inhabilidades no pueden desconocer los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Para examinar si las inhabilidades desconocen estos principios, el juez debe verificar la existencia de la afectación prima facie al principio constitucional presuntamente comprometido. Luego, debe determinar si dicha afectación es constitucionalmente justificada, para lo cual debe: (i) definir la intensidad del juicio: débil, intermedio o estricto; (ii) verificar que la medida persiga una finalidad constitucionalmente legítima, importante o imperiosa, según el caso, y (iii) analizar la proporcionalidad de la medida, esto es, si satisface los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

36.	Intensidad del escrutinio en materia de inhabilidades. La Corte debe analizar, según el caso concreto, “la intensidad del test que aplicará para determinar si una (…) inhabilidad es una restricción razonable y proporcionada”. Bajo esta premisa, ha aplicado tests de intensidad leve, intermedia y estricta para examinar la constitucionalidad de las inhabilidades. Esto, según “la relevancia constitucional de los valores que podrían ponerse en riesgo” con la inhabilidad y el alcance de “la facultad que tenga el legislador para proferir la regulación enjuiciada”, así:
 
36.1.	Por regla general, la Corte ha aplicado el test de intensidad leve. Esto, debido a que “se trata de la regulación de una materia sobre la cual el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa”. En estos casos, la Corte ha utilizado este test para examinar inhabilidades que no están fundadas en criterios sospechosos o que no “afectan arbitrariamente la libre competencia o el goce de un derecho constitucional no fundamental”. 

36.2.	En otros casos, la Corte ha aplicado el test de intensidad intermedia. Al respecto, la Corte ha precisado que este test procede cuando la inhabilidad afecta un derecho fundamental, como, por ejemplo, el acceso a cargos públicos. Esto, porque, “en este escenario, un test de intensidad estricto desconocería el margen de configuración del legislador, y un test débil, por su parte, desconocería la restricción” del derecho fundamental u otros principios constitucionales. 

36.3.	De manera excepcional, la Corte ha también aplicado el test de intensidad estricta. Este test solo ha sido aplicado en la sentencia C-634 de 2016 en relación con una “inhabilidad permanente” respecto de ciertos sujetos “por haber sido condenados penalmente”. En esta oportunidad, la Sala Plena utilizó el test estricto, bajo el entendido de que las inhabilidades de este tipo: “(i) imponen una fuerte restricción de los derechos constitucionales de las personas; (ii) son prima facie incompatibles con el fin resocializador de la pena; y (iii) tienen la potencialidad de operar como instrumentos para la discriminación injustificada en contra de las personas que, habiendo sido condenadas penalmente, han cumplido con esa sanción”.
 
37.	En conclusión, la Constitución Política defiere al legislador amplia libertad de configuración para disponer inhabilidades. Estas medidas limitan la capacidad jurídica de las personas para ejercer funciones públicas, prestar servicios públicos o celebrar contratos con el Estado. A su vez, garantizan los principios de transparencia, imparcialidad, igualdad, moralidad y primacía del interés general. Existen dos tipos de inhabilidades, a saber: (i) sanción, que tienen origen en decisiones condenatorias, y (ii) requisito, que constituyen medidas de protección del interés general y otros principios constitucionales. Ambos tipos de inhabilidades están sometidos a los límites expresos dispuestos por la Constitución y a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La Corte ha aplicado tests de intensidad leve, intermedia y estricta para examinar la constitucionalidad de las inhabilidades, en atención a la libertad de configuración del legislador y a los principios constitucionales comprometidos en el caso concreto. Por último, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la presunción de inocencia “desempeña un papel fundamental” al definir las inhabilidades, y, por tanto, este principio no puede ser limitado de manera irrazonable o desproporcionada. 

4.	Presunción de inocencia. Reiteración de jurisprudencia

38.	Debido proceso. El derecho fundamental al debido proceso está previsto por el artículo 29 de la Constitución Política. Este derecho también está incluido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (en adelante, la DUDH), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante, el PIDCP) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, la CADH). Conforme a la jurisprudencia constitucional, al debido proceso se adscriben, por lo menos, nueve principios, a saber: (i) legalidad, (ii) imparcialidad, (iii) favorabilidad penal, (iv) presunción de inocencia, (v) defensa, (vi) publicidad, (vii) contradicción, (viii) doble instancia y, por último, (ix) non bis in ídem.

39.	Principio de presunción de inocencia. El artículo 29 de la Constitución Política prescribe la presunción de inocencia así: “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”. Esta presunción está prevista en términos similares por los artículos 11.1 de la DUDH, 14.2 del PIDCP y 8.2 de la CADH. Este principio es inherente al Estado de derecho, en tanto (i) protege al individuo de posibles actuaciones arbitrarias del Estado; (ii) dispone que cualquier persona debe ser considerada inocente, hasta tanto no sea declarada responsable “mediante un proceso con plenas garantías” y, por último, (iii) impide que una persona sea sancionada antes de que se hubiere “demostrado que ha cometido un delito”. 

40.	Contenido de la presunción de inocencia. Al ámbito de protección de este principio se adscriben, entre otros, tres derechos del individuo y tres deberes del Estado. Los derechos del individuo son: (i) no ser considerado culpable por la autoridad judicial, a menos que así hubiere sido declarado mediante sentencia; (ii) que toda duda se resuelva a su favor y (iii) ser tratado como inocente por las autoridades públicas y los particulares, hasta tanto exista condena en firme. Los deberes del Estado son: (i) asumir la carga de probar la responsabilidad del procesado, (ii) garantizar el debido proceso en las actuaciones tendientes a desvirtuar la presunción de inocencia y, por último, (iii) asegurar que la presunción de inocencia sólo se enervará cuando, “más allá de toda duda razonable”, exista certeza sobre la responsabilidad del individuo. La Corte ha definido estos contenidos normativos así: 

40.1.	Derecho a no ser considerado culpable por la autoridad judicial, a menos que así hubiere sido declarado mediante sentencia. El individuo sometido a proceso tiene derecho a que la autoridad judicial lo considere “inicial y esencialmente inocente”. Esto, hasta tanto la autoridad no enerve esta presunción y declare que dicho individuo sí cometió la conducta ilícita que se le reprocha. Por tanto, mientras no exista sentencia condenatoria, “no podrá imponerse ninguna pena contra el individuo y las medidas que se adopten durante el proceso (como sucede con la detención preventiva o las medidas cautelares) deberán tener un carácter preventivo y no sancionatorio”. Este derecho “resguarda al individuo de posibles arbitrariedades en las actuaciones del Estado cuando ejerce el ius puniendi”.
 
40.2.	Derecho a que toda duda se resuelva a favor del procesado (in dubio pro reo). El individuo procesado tiene derecho a que la autoridad judicial resuelva a su favor toda duda sobre su responsabilidad. En virtud de este derecho, “si no se logra desvirtuar la presunción de inocencia hay que absolver al acusado”. Según la jurisprudencia constitucional, esta regla deriva de “que no fue posible desvirtuar la presunción de inocencia, porque no se logró llegar a una convicción racional de la responsabilidad, desprovista de dudas razonables”. En estos términos, este derecho contiene posiciones jurídicas de “tutela de la inmunidad de los inocentes” o de los procesados cuya responsabilidad no esté demostrada más allá de las dudas razonables.

40.3.	Derecho a ser tratado como inocente por las autoridades públicas y los particulares, hasta tanto exista condena en firme. Los individuos sometidos a proceso tienen derecho a exigir que las autoridades públicas y los particulares no prejuzguen el resultado de un proceso. Esto, en atención a que la presunción de inocencia “sólo se desvirtúa cuando existe una sentencia definitiva”. La Corte ha sostenido que se compromete este derecho “cuando a decisiones provisionales y precarias sobre la probable responsabilidad penal de una persona se le imprimen efectos negativos extraprocesales, cuál si se tratara de una sentencia condenatoria en firme, y a la manera de un antecedente penal”. Este derecho, según la jurisprudencia constitucional, “también aplica para la esfera laboral”. 

40.4.	Deber del Estado de asumir la carga de la prueba de la responsabilidad del procesado. Las autoridades públicas tienen la carga de “demostrar la responsabilidad de los individuos sobre quienes ha de recaer la medida sancionatoria”. Esto, porque la presunción de inocencia “implica que el acusado no debe demostrar que no ha cometido el delito que se le atribuye, ya que el onus probandi corresponde a quien acusa”. En efecto, la Corte ha reconocido de manera uniforme que, “en un Estado social de derecho, corresponde siempre a la organización estatal la carga de probar que una persona es responsable de un delito”. De este deber constitucional deriva, también, la prohibición prima facie al legislador de “invertir siquiera parcialmente la carga de la prueba de la responsabilidad”. 

40.5.	Deber del Estado de garantizar el debido proceso en las actuaciones tendientes a enervar la presunción de inocencia. Las autoridades públicas solo podrán desvirtuar la presunción de inocencia de un individuo mediante “un proceso rodeado de las plenas garantías procesales” en el que se demuestre su culpabilidad. Además, esta presunción solo será enervada con fundamento en pruebas que respeten “las exigencias legales para su producción, de manera suficiente y racional”. En este sentido, la jurisprudencia constitucional reconoce que, “a pesar de existir libertad respecto de las pruebas para desvirtuar la presunción de inocencia, sólo son admisibles” las recaudadas conforme al “debido proceso y acordes a la dignidad humana”. 

40.6.	Deber del Estado de garantizar que la presunción de inocencia sólo se enervará cuando, “más allá de toda duda razonable”, exista certeza sobre la responsabilidad penal. Este deber del Estado es correlativo al derecho del individuo a que toda duda se resuelva a su favor. Corresponde al Estado demostrar todos los elementos constitutivos de la conducta ilícita mediante pruebas que acrediten la culpabilidad con “suficiente fuerza demostrativa”. Dicha demostración debe ser “más allá de toda duda razonable”, lo que implica que debe superar todos los cuestionamientos “que objetivamente surjan del análisis y cotejo de las pruebas obrantes en el expediente”. En caso de persistir duda razonable, el asunto “debe resolverse mediante la confirmación de la presunción”. 

41.	Carácter “no absoluto” de la presunción de inocencia.  La Corte ha reiterado de manera uniforme que, dada su naturaleza de norma tipo principio, la presunción de inocencia no es absoluta. En este sentido, ha sostenido que este principio “admite, de manera excepcional, que el Legislador” imponga ciertas limitaciones. En efecto, “a pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas reconocidas a un individuo”. Por tanto, la Corte ha concluido que “la presunción de inocencia puede ser objeto de excepciones o de modulaciones, cuando un interés suficientemente importante lo justifique”.

42.	Presunción de inocencia y medidas de “lucha contra de la corrupción”. La lucha contra la corrupción y, de suyo, la tutela efectiva del patrimonio público, son “intereses suficientemente importantes” que pueden justificar “la flexibilización o la modulación de la presunción de inocencia”. Esto, porque “la corrupción afecta el correcto funcionamiento de la administración pública, es decir, el funcionamiento del Estado de acuerdo a los principios de la función pública, en especial de la objetividad, la imparcialidad, la legalidad y la eficiencia”. En este sentido, la Corte ha señalado que, “ante la grave afectación que los actos de corrupción irrogan a bienes jurídicos intrínsecamente valiosos relacionados con principios y valores constitucionales, toda actuación que tenga por objeto la prevención del fenómeno [de corrupción] es, no sólo acorde a la Carta, sino también una vía adecuada y necesaria para la realización de las finalidades del aparato estatal”. 

43.	Presunción de inocencia y medidas preventivas. La Corte ha señalado que la presunción de inocencia puede ser limitada por medidas de carácter preventivo adoptadas antes de la declaratoria de responsabilidad penal mediante sentencia ejecutoriada. Estas medidas han sido declaradas exequibles por la Corte cuando se ha acreditado que satisfacen los principios de razonabilidad y proporcionalidad. A título ilustrativo, en la sentencia C-289 de 2012, la Corte sostuvo que “la naturaleza eminentemente preventiva y no sancionatoria de la detención preventiva implica necesariamente que la persona respecto de la cual se ha decretado esta medida sigue gozando de la presunción de inocencia”. A su vez, en la sentencia C-276 de 2019, esta Corte explicó que “la persona detenida goza de la presunción de inocencia, pero permanece a disposición de la administración de justicia, por cuanto existen razones, previamente contempladas en la ley, que justifican la privación de su libertad mientras se adelanta el proceso”. En suma, la Corte ha sostenido que, en virtud de la presunción de inocencia, “mientras no exista una sentencia condenatoria no podrá imponerse ninguna pena contra el individuo y las medidas que se adopten durante el proceso (como sucede con la detención preventiva o las medidas cautelares) deberán tener un carácter preventivo y no sancionatorio”. 

44.	Presunción de inocencia e inhabilidades no sancionatorias. La Corte ha señalado que el ámbito de aplicación del principio de presunción de inocencia no se extiende a las inhabilidades requisito. Es decir, aquellas inhabilidades que “corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas administrativas”. La Corte ha reconocido que el alcance de la presunción de inocencia se proyecta en el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, en tanto “se circunscribe, generalmente, al ámbito de aplicación de los procedimientos penales o sancionatorios, [así como] también [a] todo el ordenamiento sancionador-disciplinario, administrativo, contravencional etc. (…)”. Por tanto, su alcance no atañe al régimen de las referidas inhabilidades. En estos términos, la Corte reitera que las inhabilidades que solo persiguen la protección del interés general y de principios como la moralidad, la eficacia o la transparencia, que no la “imposición de una condena o de una sanción” en ejercicio de “la potestad sancionadora del Estado”, no están sujetas al alcance normativo del principio de presunción de inocencia. 

45.	Al respecto, en la sentencia C-176 de 2017, la Sala Plena examinó la constitucionalidad de la inhabilidad prevista por la sección (e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999. Esta norma disponía que no podría postularse ni ser elegido como juez de paz la persona en contra de la cual hubiere sido dictada “resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia”. Si bien fue declarada inexequible por vulneración del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos, la Sala concluyó que dicha inhabilidad “no vulnera la presunción de inocencia”. Esto, con fundamento en dos razones. Primero, la Sala consideró que esta inhabilidad “es de aquellas establecidas para proteger determinados bienes jurídicamente amparados (probidad de los administradores de justicia) y no como una manifestación del poder sancionatorio estatal (…) por tanto, no se trata de una inhabilidad-sanción, resultado del adelantamiento de un proceso penal, sino de una inhabilidad-requisito”. Segundo, la Corte determinó que dicha inhabilidad perseguía finalidades constitucionalmente importantes, como “la protección de la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general, la probidad o el sigilo profesional”. 

46.	En conclusión, la Corte reitera que el derecho fundamental de presunción de inocencia, así como los contenidos normativos que se adscriben al mismo, son “pilares fundamentales del Estado de derecho”. Sin embargo, este derecho no es absoluto y admite que el legislador imponga, de manera excepcional, limitaciones. Estas restricciones solo serán constitucionalmente admisibles cuando sean razonables y proporcionadas. Al respecto, la Corte ha concluido que la lucha contra la corrupción y la protección del patrimonio público son “intereses suficientemente importantes” que justifican la “flexibilización de la presunción de inocencia”. En particular, esta Corte ha reconocido que las inhabilidades son dispositivos “esenciales” para la prevención de la corrupción en el ámbito de la contratación estatal y serán constitucionalmente admisibles siempre que sean razonables y proporcionadas. Asimismo, ha señalado que la aplicación de la presunción de inocencia se circunscribe a la potestad punitiva del Estado, razón por la cual las inhabilidades requisito no están sujetas al alcance normativo de este principio. Bajo esta premisa, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la presunción de inocencia no se vulnera por las inhabilidades preventivas previstas antes de la declaratoria de responsabilidad penal mediante sentencia ejecutoriada y que revisten la característica de “inhabilidades-requisito”. En estos casos, la Corte debe verificar que, en efecto, persiga finalidades legítimas. 

5.	Caso concreto 

47.	Delimitación del asunto objeto de control. Los demandantes consideran que la inhabilidad prevista por el inciso segundo de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 vulnera el principio de presunción de inocencia previsto por el artículo 29 de la Constitución Política. Esto, por cuanto la norma demandada inhabilita para contratar con el Estado a los condenados por medio de sentencia no ejecutoriada. Tres intervinientes solicitan que esta norma se declare exequible (pár. 9), mientras que cinco piden declararla inexequible (pár. 10). Por su parte, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada (párr. 13 a 15). En estos términos, corresponde a la Corte examinar si la inhabilidad sub examine vulnera el principio de presunción de inocencia. 

48.	Metodología para analizar el caso concreto. La Corte definirá el contenido y la naturaleza jurídica de la inhabilidad sub examine, para efectos de determinar si está sujeta al alcance normativo del principio de presunción de inocencia. Si es inhabilidad-requisito, la Corte verificará que persiga finalidades legítimas. De ser así, la declarará constitucional, en atención al cargo formulado en el presente asunto. 

5.1.	Contenido y naturaleza jurídica de la inhabilidad sub examine

49.	El inciso segundo de la sección (j) del artículo 8.1. de la Ley 80 de 1993 dispone la aplicación preventiva de la inhabilidad prevista por el inciso primero del mismo artículo. En efecto, prevé que la referida inhabilidad procederá “preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria”, razón por la cual, en el momento en que la sentencia esté ejecutoriada, la inhabilidad perderá su objeto. En estos términos, son inhábiles para participar en licitaciones y para celebrar contratos con las entidades estatales, de forma temporal y hasta tanto cobre ejecutoria la decisión proferida en segunda instancia, las personas naturales “que hayan sido declaradas responsables judicialmente” por la comisión de (i) “delitos contra la administración pública”, (ii) “delitos o faltas previstas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias”, así como por (iii) “conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia”. Estos delitos son, entre otros, los siguientes: 

49.1.	Primero, los previstos por el Título XV de la Ley 599 del 2000, a saber, el peculado, la concusión, el cohecho, la celebración indebida de contratos, el enriquecimiento ilícito, el prevaricato, el abuso de autoridad, la usurpación y abuso de funciones públicas, los delitos contra los servidores públicos o la utilización indebida de información y de influencias derivadas del ejercicio de la función pública. 

49.2.	Segundo, los previstos por el capítulo III de la Ley 1474 de 2011, como son la estafa sobre recursos públicos y en el sistema de seguridad social, la corrupción privada, la administración ilegal, la utilización indebida de información privilegiada, la especulación o agiotaje de medicamentos, la evasión fiscal, la omisión de control en el sector de la salud, el peculado culposo y el peculado por aplicación oficial diferente frente a recursos de la seguridad social, el fraude de subvenciones, los acuerdos restrictivos de la competencia, el tráfico de influencias de particular, el soborno, el soborno trasnacional y el soborno en la actuación penal. 

49.3.	Tercero, los previstos por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, como los dispuestos por (i) el capítulo III de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, (ii) los artículos 1 y 7 de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales y, por último, (iii) los artículos VI, VIII y IX de la Convención Interamericana contra la Corrupción.

50.	Así las cosas, la Corte considera que esta inhabilidad es, en los términos del pár. 31, de carácter no sancionatorio o inhabilidad requisito, como lo argumentaron el Procurador General de la Nación y otros intervinientes. Esto, por cuanto esta inhabilidad no es expresión del poder sancionatorio del Estado, ni se aplica como consecuencia de una sentencia condenatoria en firme. Si bien el supuesto de hecho de la norma demandada alude a los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria, lo cierto es que la inhabilidad sub examine no constituye sanción alguna, dado que, por definición, no existe decisión sancionatoria en firme. 

51.	Por el contrario, la inhabilidad sub examine tiene por objeto impedir que las personas respecto de las cuales aplica puedan participar en licitaciones o celebrar contratos con el Estado, con el propósito de garantizar finalidades no solo legítimas sino constitucionalmente importantes relacionadas, principalmente, con los principios de la administración pública y de la contratación estatal. Esto es así, habida cuenta que, de manera objetiva, la contratación con estos sujetos comporta riesgos para la óptima gestión de la administración pública y la correcta destinación de los recursos públicos, así como para la eficaz ejecución de los contratos suscritos con el Estado. Estos riesgos se entienden configurados, en el contexto normativo de la inhabilidad, con fundamento en la sentencia condenatoria cuya impugnación está irresoluta. Esta sentencia, por lo demás, habría declarado la responsabilidad por la comisión de delitos en contra de los mismos bienes jurídicos que pretende proteger la inhabilidad sub examine, a saber: la administración pública y el patrimonio público.

52.	Además, como lo señaló la Contraloría General de la República, por expresa disposición del legislador, esta inhabilidad es de carácter “preventivo” y, de suyo, opera como “requisito habilitante negativo” de carácter temporal para aquellas personas que han sido condenadas por medio de sentencia cuya impugnación aún no ha sido resuelta. Por definición, la inhabilidad sub examine no tiene vocación de permanencia, habida cuenta de que, adoptada la decisión de segunda instancia por la autoridad competente, la persona hasta entonces inhabilitada (i) podrá participar de nuevo en licitaciones y contratar con el Estado, en caso de ser absuelta, o (ii) estará inhabilidad en virtud de la inhabilidad prevista por el inciso primero del artículo 8.1. de la Ley 80 de 1993, en caso de ser condenada. Así las cosas, dado su carácter temporal y preventivo, esta inhabilidad pierde su objeto una vez cobra ejecutoria la sentencia de segunda instancia. En estos términos, la Sala advierte que la finalidad del legislador no es sancionar, mediante la inhabilidad preventiva, a la persona que fue condenada por los delitos señalados en el pár. 50. Al contrario, su vocación temporal da cuenta, entre otras, de su carácter preventivo y, en consecuencia, de su naturaleza de inhabilidad requisito. 

53.	Por lo demás, en casos similares, la Corte ha concluido que estas inhabilidades no tienen carácter sancionatorio. Como se señaló en el pár. 45, la Corte, en la sentencia C-176 de 2017, concluyó que la inhabilidad para ser elegido juez de paz derivada de la “resolución acusatoria” por ciertos delitos era de carácter no sancionatorio. Esto, habida cuenta de que no “era resultado del adelantamiento de un proceso penal (…) ni manifestación del poder sancionatorio estatal”, sino que era una inhabilidad requisito, en tanto buscaba “proteger determinados bienes jurídicamente amparados”. Dada su naturaleza, la inhabilidad analizada en la sentencia C-176 de 2017 como la inhabilidad sub examine no están sujetas al alcance normativo del principio de presunción de inocencia. Esto, en razón a que el alcance de este principio está circunscrito, en términos generales, “al ámbito de aplicación de los procedimientos penales o sancionatorios, [así como] también [a] todo el ordenamiento sancionador-disciplinario, administrativo, contravencional, etc. (…)”, que no al régimen de las referidas inhabilidades.

5.2.	Esta inhabilidad persigue finalidades constitucionalmente importantes

54.	La inhabilidad sub examine persigue finalidades no solo legítimas sino constitucionalmente importantes, esto es, “intereses públicos valorados por la Carta Política”. Estas finalidades son: (i) garantizar los principios de la función administrativa, así como la debida celebración y la correcta ejecución de los contratos estatales; (ii) prevenir la corrupción; (iii) cumplir los compromisos internacionales en materia de transparencia y lucha contra la corrupción, y, por último, (iv) implementar los ajustes normativos necesarios para el ingreso de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, OCDE). 

55.	Primero, la inhabilidad sub examine busca garantizar los principios de la función administrativa. Con esto, esta inhabilidad busca garantizar la prevalencia del interés general y la protección del patrimonio público, como se señaló en el pár. 30. En efecto, la Corte ha reconocido que las inhabilidades “garantizan la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad (…), así como la primacía del interés general sobre el interés particular” de quien está interesado en celebrar contratos estatales. Como lo sostuvo el Procurador General de la Nación, la Corte ha reconocido que las inhabilidades para contratar con el Estado buscan “proteger la moralidad administrativa, el buen nombre de la administración y garantizar (…) la eficacia de las actividades estatales”. 

56.	En el marco de esta finalidad, la inhabilidad sub examine también busca asegurar la celebración y la ejecución de los contratos estatales con contratistas idóneos, con lo que evita contingencias, disrupciones o interrupciones abruptas en la ejecución del contrato. Como lo argumentaron el Procurador General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, este mecanismo persigue “asegurar ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes” a contratar con las entidades públicas que permitan “garantizar la idoneidad y probidad” de quien finalmente celebrará y ejecutará el contrato estatal. En consecuencia, esta inhabilidad, dada su naturaleza preventiva, busca la debida celebración y la correcta ejecución del contrato estatal, esto es, que se lleve a cabo de manera eficiente, proba, transparente y sin que resulte afectado por anomalías que impidan la consecución de los fines que persigue la administración en el marco de la relación contractual. Con esto, la inhabilidad objeto de control contribuye a la prevalencia del interés general y a la protección del patrimonio público, por cuanto tiene por finalidad, entre otras, conjurar el riesgo de que los contratos estatales “queden a media marcha” por las contingencias propias derivadas de la eventual condena ejecutoriada de un contratista del Estado. 

57.	En estos términos, para la Corte es claro que garantizar los principios de la función administrativa, así como la debida celebración y la correcta ejecución de los contratos estatales, es, por definición, una finalidad constitucionalmente importante de la inhabilidad sub examine.

58.	Segundo, esta inhabilidad busca prevenir la corrupción. La Corte considera acreditado que la inhabilidad demandada tiene por finalidad la prevención de la corrupción. Esta conclusión se fundamenta en las exposiciones de motivos, las deliberaciones y los textos finalmente aprobados de las leyes 1778 de 2016 y 2014 de 2019, así como en las problemáticas identificadas por el Conpes 167 de 2013, que precedió a la expedición de la norma sub examine. La Ley 1778 de 2016 introdujo la inhabilidad referida al artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. Por su parte, la Ley 2014 de 2019 modificó este artículo; sin embargo, mantuvo incólume la expresión normativa demandada en el caso sub judice.   

59.	La Ley 1778 de 2016, conocida como “Ley Antisoborno”, tiene por finalidades expresas adoptar “normas sobre la responsabilidad de las personas jurídicas por actos de corrupción transnacional”, así como “disposiciones en materia de lucha contra la corrupción”. De acuerdo con la exposición de motivos presentada por el Gobierno Nacional, “este proyecto de ley [era] un instrumento importante en la lucha contra la corrupción” y, por tanto, “introdu[jo] algunos cambios al Estatuto Anticorrupción”. En particular, inhabilitó a los sujetos señalados por el inciso primero de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 en los casos en que está pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria. Para el autor de esta iniciativa, “estas modificaciones fortalec[ían] la lucha contra la corrupción”, razón por la cual “el resultado esperado de este proyecto de ley se reflejar[ía] en una mayor transparencia en los sectores público y privado”. A su vez, buena parte de los intervinientes en el debate legislativo resaltaron, como “cualidades importantes”, que estas modificaciones eran instrumentos de “lucha contra la corrupción”.

60.	La Ley 2014 de 2019, que dispuso medidas en materia de corrupción, modificó la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. Pese a esta modificación, el legislador decidió mantener la inhabilidad sub examine, en atención a su importante contribución a la prevención de la corrupción. En la deliberación de este proyecto, la senadora Esperanza Andrade de Osso, quien fue ponente de esta iniciativa, explicó a la plenaria del Senado de la República la finalidad de esta norma en los siguientes términos: “esta inhabilidad procederá preventivamente aun en los casos en que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria. ¿Qué quiere decir? Que sociedades cómo Odebrecht, que aún no han sido condenadas, se pueden inhabilitar con este artículo”. La ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, manifestó que la inhabilidad sub examine “actualmente existe en la Ley 80 del año 93” y que el proyecto de ley no tenía por objeto modificarla, habida cuenta de su importante rol para la prevención de la corrupción en materia de contratación estatal. 

61.	Además, esta inhabilidad busca superar las dificultades identificadas por el Conpes 167 de 2013 en la lucha contra la corrupción, como es la relación entre la “persistencia de corrupción en la contratación pública” y la excesiva duración de los procesos judiciales en materia de corrupción. En efecto, en este documento se identificó la “persistencia de corrupción” como uno de los principales problemas en la materia, dado que “la contratación pública (…) se ha convertido en uno de los escenarios más comunes para la ocurrencia de actos corruptos”. Este documento alertó también acerca de que “la lucha contra la impunidad, como causa y efecto de la corrupción, sigue rezagada, a pesar de importantes instrumentos que tiene el Estado para combatirla”. Además, señaló que “la lentitud en la expedición de fallos judiciales, disciplinarios y fiscales en materia de corrupción, termina afectando (…) la aplicación efectiva de las sanciones y por supuesto, el resarcimiento al detrimento patrimonial del Estado”. Por último, el documento resaltó que “los costos asociados a la corrupción en la contratación superan la suma de 10 billones de pesos al año y, para el presupuesto de las entidades territoriales, los 4 billones de pesos”. En atención a los hallazgos referidos, el legislador creó un dispositivo normativo que permite a las autoridades garantizar la prevalencia del interés general, la protección del patrimonio público y la prevención de la corrupción, sin que sus efectos estuvieren supeditados a la culminación de los procesos judiciales en materia de corrupción mediante sentencias en firme.

62.	Así las cosas, para la Sala es evidente que la inhabilidad sub examine persigue, como finalidad específica, prevenir la corrupción. Esta finalidad es constitucionalmente importante, dado que la corrupción es “un fenómeno que amenaza el Estado Social de Derecho”. Esta amenaza se presenta desde al menos cuatro puntos de vista. Desde el punto de vista político, “reduce la confianza de los ciudadanos en el Estado de derecho, pues implica el desprecio de los intereses de los ciudadanos, quienes se sienten totalmente ajenos a las decisiones públicas”. Desde el punto de vista económico, disminuye “la inversión, aumenta los costos económicos, disminuye las tasas de retorno y obstaculiza el comercio internacional, aumentando los precios de los bienes y servicios y reduciendo su volumen y calidad”. Desde el punto de vista de los bienes públicos, “hace que los recursos públicos se desvíen hacia los patrimonios particulares o del entorno de los funcionarios corruptos, lo cual disminuye la cantidad gastada en fines públicos, especialmente en educación y salud”. Desde el punto de la juridicidad y de la administración pública, dificulta “el correcto funcionamiento de la Administración pública, es decir, el funcionamiento del Estado de acuerdo a los principios de la función pública, en especial de la objetividad, la imparcialidad, la legalidad y la eficiencia”. 

63.	Tercero, el Estado colombiano busca, con esta inhabilidad, cumplir los compromisos internacionales en materia de transparencia y lucha contra la corrupción. Esta finalidad también fue explícita durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la Ley 1778 de 2016, por medio de la cual se creó la inhabilidad sub examine. En efecto, los representantes del Gobierno Nacional afirmaron que “esta iniciativa (…) se inserta dentro de los esfuerzos que está haciendo Colombia como país, para impulsar una política anticorrupción mucho más fuerte y compatible con nuestros compromisos” internacionales. Así, la Corte constata que la norma tiene por finalidad cumplir los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en materia de lucha contra la corrupción, en particular los previstos por (i) la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, (ii) la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Internacionales de la OCDE y (iii) la Convención Interamericana contra la Corrupción. 

64.	De un lado, en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, el Estado colombiano se comprometió a “promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción”, así como a “establecer procedimientos para inhabilitar (…) a las personas condenadas por delitos tipificados con arreglo a la presente Convención (…)”. Del otro, en la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Internacionales, el Estado colombiano se obligó a combatir el cohecho, porque este delito “suscita graves preocupaciones morales y políticas, socava el buen gobierno y el desarrollo económico, y distorsiona las condiciones competitivas internacionales”. Por último, en la Convención Interamericana contra la Corrupción, el Estado colombiano se comprometió a “promover y fortalecer el desarrollo (…) de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción”, así como a crear, mantener y fortalecer medidas en los “sistemas (…) para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia”.

65.	Para la Corte, cumplir los compromisos internacionales en materia de transparencia y lucha contra la corrupción es una finalidad constitucionalmente importante. En efecto, por esta vía el Estado colombiano honra sus compromisos internacionales y cumple de buena fe las obligaciones adquiridas en el marco de sus relaciones con otros estados. Este deber, por demás, deriva de los artículos 9 de la Constitución Política y 26 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados. 

66.	Por último, el Estado colombiano buscaba, con esta inhabilidad, implementar los ajustes normativos necesarios para el ingreso de Colombia a la OCDE. Las medidas previstas por la Ley 1778 de 2016, entre las que se encuentra la inhabilidad sub examine, tenían por objeto implementar mecanismos propios de la “Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales”. Si bien este instrumento no forma parte del bloque de constitucionalidad ni funge como parámetro de constitucionalidad, la implementación de estos mecanismos era indispensable para la incorporación de Colombia a la OCDE. En el trámite de dicha ley, el Gobierno Nacional informó al Congreso que, “al implementar completamente la convención, Colombia se inserta en una red de colaboración multinacional en aspectos penales que permitirá perseguir el cohecho que se inicia en otros países y se materializa en Colombia”. Al respecto, las distintas ponencias sometidas a consideración de las comisiones primeras y las plenarias dan cuenta de que el proyecto era “oportuno y conveniente”, en razón a que tenía por finalidad “asistir la entrada de Colombia a la OCDE”.

67.	En particular, el legislador consideró las recomendaciones planteadas por el Grupo de Trabajo de la OCDE para la adecuada implementación de la Convención en Colombia en el marco del trámite legislativo del proyecto que culminó con la aprobación de la Ley 1778 de 2016. En efecto, el Gobierno Nacional manifestó, de forma expresa en la exposición de motivos, que las modificaciones propuestas a la Ley 1474 de 2011 en el referido proyecto respondían a la revisión de esta normativa por parte del Grupo de Trabajo. Sobre el particular, el ministro de Justicia y del Derecho resaltó que “este Grupo de Trabajo, conformado por países miembros de la OCDE, concluyó que en el Código Penal y en la Ley 1474 de 2011 existían una serie de vacíos que impedían la implementación plena de la Convención”. Por consiguiente, el proyecto de ley tenía por objeto, entre otros, implementar los “cambios a la inhabilidad para contratar de quienes incurran en delitos contra la administración pública”. Estos cambios fueron sugeridos por el Grupo de Trabajo y fueron considerados por el legislador como “pieza clave en el proceso de adhesión de Colombia a la OCDE”. 

68.	La adhesión de la República de Colombia a la OCDE es, en sí misma, una finalidad constitucionalmente importante. En la sentencia C-492 de 2019, la Corte reconoció que la OCDE “es un foro único en que los gobiernos de las hoy 36 democracias y economías de mercado laboran juntos para enfrentar los desafíos económicos, sociales y de gobernanza conexos a la globalización, y para aprovechar sus oportunidades”. Según la Corte, la adhesión a la OCDE permite “(i) promover políticas para el más alto crecimiento sostenible y bienestar económico y social de los pueblos (bienestar general) a través de consultas mutuas (foros) y la cooperación (trabajo conjunto compartiendo experiencias y buscando soluciones), empleando al máximo sus capacidades, (ii) proveer los mejores esfuerzos de cooperación para asistir a las economías en vía de desarrollo, e (iii) intensificar el comercio mundial para un mejor auge de las economías y mejora de las relaciones internacionales”. La Corte concluyó en esa providencia que la adhesión a dicha organización contribuye “a la materialización de la parte dogmática (valores, principios y derechos) y la orgánica (estructura del Estado y competencias) de la Constitución”. 

6.	Síntesis del caso concreto

88.	La Corte ejerció el control de constitucionalidad del inciso segundo de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993. En criterio de los demandantes, esta norma vulnera el principio de presunción de inocencia previsto por el artículo 29 de la Constitución Política. La Sala verificó que la norma demandada (i) tiene carácter no sancionatorio o de inhabilidad requisito, por cuanto no es expresión del poder sancionatorio del Estado y, en consecuencia, (ii) no vulnera el principio de presunción de inocencia, por cuanto, a la luz de la jurisprudencia constitucional, este principio se circunscribe a la potestad sancionatoria o punitiva del Estado y no atañe al régimen de estas inhabilidades. 

69.	La Sala concluyó, además, que la norma demandada persigue finalidades constitucionalmente importantes, relacionadas con (i) la garantía de los principios de la función administrativa, así como de la celebración y de la ejecución de los contratos estatales con contratistas idóneos, (ii) la prevención de la corrupción, (iii) el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de transparencia y lucha contra la corrupción, y, por último, (iv) la implementación de los ajustes necesarios para el ingreso de Colombia a la OCDE. En estos términos, la inhabilidad sub examine: (i) garantiza ex ante la celebración y la ejecución de los contratos con personas idóneas, (ii) surte efectos sin estar supeditada a la terminación definitiva de los procesos judiciales y (iii) evita contingencias, disrupciones o interrupciones abruptas en la ejecución del contrato. 

7.	Decisión
 
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
 
RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE el inciso 2 de la sección (j) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, por el cargo examinado en esta sentencia. 
 
Notifíquese y comuníquese,

ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO
Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto

CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(con impedimento aceptado)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado

ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA 
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO 
A LA SENTENCIA C-053/21

Referencia: Demanda de inconstitucionalidad en contra de la sección (j) del artículo 8.1 (parcial) de la Ley 80 de 1993, “[p]or la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” 

Magistrada Sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me conducen a aclarar mi voto a la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 5 de marzo de 2021, que por votación mayoritaria profirió la Sentencia C-053 de 2021 de la misma fecha. 

Esa decisión declaró exequible el inciso segundo del literal j del artículo 8º de la Ley 80 de 1993. Aquel establece que procede la inhabilidad para participar en licitaciones y celebrar contratos con las entidades estatales, de manera preventiva, aun cuando esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria. El único cargo admitido fue el relacionado con la presunta vulneración del principio de presunción de inocencia. Para el demandante, la norma anticipa los efectos restrictivos de una sentencia penal que no ha quedado en firme. Por su parte, el fallo de la referencia consideró que la disposición acusada no tiene carácter sancionatorio y configura una inhabilidad requisito. En tal sentido, no es una expresión del poder sancionatorio del Estado. Por esa razón, no vulnera el mencionado postulado. De igual manera, la posición mayoritaria indicó que la medida persigue finalidades legítimas y constitucionalmente importantes relacionadas con la función administrativa, la celebración y la ejecución de los contratos estatales, la prevención de la corrupción y el cumplimiento de compromisos internacionales.  

Aclaro el voto en el asunto de la referencia porque si bien acompaño la decisión de declarar exequible la norma acusada, me aparto de algunos fundamentos de la sentencia. En efecto, considero que el fallo: i) analizó aspectos relacionados con las competencias del Legislador para regular inhabilidades de origen constitucional. No obstante, ese asunto no era objeto de debate en el presente caso; ii) estudió, con una aproximación inexacta, el principio de presunción de inocencia; y, iii) examinó la constitucionalidad de la norma acusada con imprecisiones metodológicas. Paso a explicar mi posición: 

La competencia del Legislador en materia de inhabilidades de origen constitucional no era objeto de debate en el presente asunto

1.	 Los fundamentos 35 y siguientes de la Sentencia C-053 de 2021 analizaron la competencia del Legislador para fijar inhabilidades para el acceso al servicio público. Indicaron que existen límites constitucionales expresos, por lo que las inhabilidades que fueron determinadas de forma directa por la Constitución no pueden ser modificadas por el Legislador. Sin embargo, la postura mayoritaria advirtió que aquellas pueden ser establecidas o ampliadas por el Legislador bien sea por disposición expresa del Constituyente o en virtud de la cláusula general de regulación de la función pública. 

2.	 Considero que este argumento era ajeno al objeto de análisis propuesto en la demanda. La acusación fue dirigida contra una norma que establecía una inhabilidad de origen legal y que no guardaba relación directa o indirecta con aquellas fijadas directamente por el Constituyente para el acceso a algunos cargos públicos específicos. En tal sentido, se trata de razones que constituyen obiter dictum innecesarias y que generan confusión en torno al alcance y los límites competenciales legislativos. 

3.	 En efecto, la competencia del Legislador en materia de inhabilidades fijadas por el Constituyente fue precisada en la Sentencia C-101 de 2018. En aquella oportunidad, la Corte analizó la aplicación de inhabilidades legales para acceder a los cargos de Congresista y de Presidente de la República. Luego de recopilar las reglas jurisprudenciales sobre la materia, este Tribunal precisó el alcance y los límites constitucionales del ejercicio de la competencia legislativa para regular el acceso a dichos empleos. En tal sentido, indicó que el Legislador cuenta con una competencia derivada de la libertad de configuración normativa para el establecimiento del régimen de inhabilidades de acceso a cargos públicos. Aquella se reduce en la medida en que el Constituyente haya regulado de manera directa determinados asuntos.   

Lo anterior no implica la configuración de un régimen de inhabilidades cerrado y excluyente. Por el contrario, las disposiciones que integran la Carta configuran un sistema complejo de inhabilidades que restringe el acceso a los cargos de Congresistas y de Presidente de la República. Lo anterior se sustenta en una comprensión del concepto de unidad de la Constitución, el cual entiende el texto superior como un conjunto organizado con estructura interna, completa, coherente, independiente y complementaria, mas no como un simple agregado de normas. 

4.	 De acuerdo con lo expuesto, la mencionada providencia precisó que la garantía constitucional competencial que comprende la imposibilidad de que el Legislador regule las condiciones de acceso a los cargos públicos de Congresista y Presidente de la República, hace parte de un sistema complejo de inhabilidades. En ese escenario, interactúa con restricciones comunes de origen constitucional o legal aplicables a todas las personas que pretenden ingresar al servicio público. Bajo ese entendido, el régimen general puede ser fijado por el Constituyente en los casos contemplados expresamente en la Carta o establecido por la ley, conforme a los artículos 123 y 150.23 superiores. 

De acuerdo con lo expuesto, la posición mayoritaria no tuvo en cuenta que las inhabilidades constitucionales especiales para ciertos cargos no pueden ser ampliadas o modificadas por el Legislador, pese a lo cual deben interactuar con el régimen general de acceso a la función pública, contemplado en los artículos 123 y 150 superiores. Bajo tal perspectiva, la remisión a las reglas jurisprudenciales de las inhabilidades constitucionales especiales era innecesaria y tornó confusa e imprecisa la postura de la Corte al respecto. 

La providencia analizó de manera inexacta el principio de presunción de inocencia

5.	 La decisión desarrolló de manera extensa el principio de presunción de inocencia. En tal sentido, refirió aspectos relacionados con su aplicación procesal, su relación con el debido proceso y el derecho punitivo. Finalmente, expuso la valoración que ha hecho la Corte en materia de inhabilidades que no constituyen sanción. No obstante, la posición mayoritaria abordó asuntos extraños al objeto de análisis constitucional y que resultan confusos e inexactos. A continuación, presento los argumentos de la sentencia que no acompañé: 

6. La exigencia del principio de presunción de inocencia entre particulares: la providencia explicó que el derecho a ser tratado como inocente comprende tanto a las autoridades como a los particulares. Sobre este último aspecto, refirió la Observación General No. 13 adoptada con arreglo al párrafo 40 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del Comité de Derechos Humanos. También, sustentó dicha afirmación en la Sentencia C-289 de 2012 y la aplicación de dicho postulado “(…) en la esfera laboral.”

Nuevamente, la posición mayoritaria abordó un tema ajeno a la discusión constitucional propuesta en la demanda. El cargo analizado no se fundó en la aplicación del principio de presunción de inocencia entre particulares. La acusación se sustentó en que, presuntamente, la inhabilidad para contratar con el Estado o participar en licitaciones desconocía ese postulado. En otras palabras, se trataba de la supuesta inobservancia de esa garantía en una medida que restringe el acceso a la función pública. 

7. En dicha aproximación, la sentencia incurrió en las siguientes imprecisiones: i) desconoció que dicho principio, por regla general, ha sido entendido en el marco del debido proceso y constituye un límite al poder punitivo del Estado. En efecto, la Corte ha precisado lo siguiente:  

“Esta garantía es una de las columnas sobre las cuales se configura todo Estado de Derecho y uno de los pilares fundamentales de las democracias modernas, pues “sobre sus cimientos es factible configurar un equilibrio entre la libertad, la verdad y la seguridad de los ciudadanos”. En este sentido, constituye un límite al poder punitivo del Estado ya que “tiene que ser desvirtuada por el Estado para que se haga posible la imposición de penas o de sanciones administrativas”, lo cual solamente podrá hacerse con “la práctica de un debido proceso, de acuerdo con los procedimientos que la Constitución y la ley consagran para desvirtuar su alcance”. (…) En este sentido, la presunción de inocencia representa un límite a la actuación del Estado en virtud de la cual se protege al ciudadano de la arbitrariedad Estatal (…)”

8. De otra parte, ii) la providencia no demostró la existencia de una línea jurisprudencial consolidada sobre la aplicación del principio de presunción de inocencia entre particulares. Para tal efecto, citó la Observación General Número 13 del Comité de Derechos Humanos. Contrario a lo expuesto por la postura mayoritaria, ese documento refiere la observancia de esa garantía en las relaciones entre los particulares y el Estado. Bajo ese entendido, indicó lo siguiente: “(…) la presunción de inocencia implica el derecho a ser tratado de conformidad con este principio. Por lo tanto, todas las autoridades públicas tienen la obligación de no prejuzgar el resultado de un proceso.”

De igual forma, la decisión indicó que dicho postulado debía observarse en la esfera laboral en los términos de la Sentencia C-289 de 2012. Esa providencia declaró exequible condicionado el artículo 11 del Decreto 1793 de 2000 que regula el retiro del soldado profesional por detención preventiva, bajo el entendido de que no procede el retiro sino la suspensión. Es evidente que ese fallo no fijó reglas de aplicación del postulado a las relaciones entre particulares. En aquella oportunidad, el objeto de análisis fue la relación laboral entre el soldado profesional y el Estado. En este punto, la postura mayoritaria incurre en una falacia por generalización, pues considera que su aplicación en el ámbito laboral comprende tanto las esferas públicas como las privadas, sin reparar que, el contexto de la decisión del año 2012, refiere su verificación en el marco del servicio público, en este caso, los soldados profesionales. 

9. Finalmente, iii) la observancia de este principio entre particulares en términos absolutos y sin respaldo jurisprudencial, según lo considera la postura mayoritaria, desconoce la eficacia horizontal de los derechos fundamentales y los postulados superiores. En ese sentido, confunde la esfera pública con la privada. En efecto, desde sus primeros pronunciamientos, la Corte ha sostenido que el respeto por los derechos fundamentales y las garantías superiores no solo resulta exigible del Estado sino también se predica de las relaciones entre particulares, porque reconoce la posibilidad de que personas naturales o jurídicas de carácter privado vulneren o amenacen tales postulados. En efecto, a partir del Fallo Lüth del Tribunal Constitucional Federal Alemán, la teoría del efecto horizontal de los derechos fundamentales fue acogida en España y, posteriormente, en Colombia, con la adopción de la Constitución de 1991.

En este contexto, esta Corporación ha construido un concepto autónomo de eficacia horizontal de los derechos fundamentales y de los principios de la Carta, según el cual estos inciden en el tráfico jurídico privado gracias al efecto de irradiación propio de las normas superiores. Aquel se extiende a todo el ordenamiento jurídico como expresión de la supremacía constitucional.

En ese entendido, la eficacia horizontal de los derechos fundamentales tiene una dimensión sustancial y otra procesal. El ámbito sustancial está referido al deber de los particulares de garantizar la efectividad inmediata de los derechos y postulados fundamentales en el mayor grado posible. Lo anterior exige un ejercicio de ponderación que armonice los valores y principios constitucionales y las especiales dinámicas que rigen las relaciones privadas. En particular, porque están guiadas por la autonomía de la voluntad privada. Además, el Legislador no puede excluir la garantía de los derechos fundamentales en esas relaciones jurídicas, por cuanto “(…) los derechos fundamentales son la base, el sustento de toda legislación, y no su efecto”. 

Con todo, existen diferencias sustanciales en el análisis del juez constitucional cuando se trata de relaciones entre particulares, en contraste con las situaciones en que analiza la actuación estatal. Aquella está sustentada en que los individuos y las personas jurídicas privadas son titulares de un ámbito de libertad que “(…) el Estado no puede ni debe entrar a desconocer (…) en nombre de una definición coyuntural de interés público. (…) De otra forma la esfera de lo público acabaría confundiéndose con la esfera de lo privado, situación propia de estructuras sociales y políticas corporativistas o totalitarias”. En consecuencia, la Corte ha sostenido incluso que “(…) la exigencia directa de los derechos a particulares solo es viable cuando existe un rompimiento de las condiciones de igualdad formal entre las partes por razones jurídicas (subordinación) o fácticas (indefensión)”. 

10. En suma, la aproximación conceptual de la postura mayoritaria sobre la aplicabilidad de la presunción de inocencia entre particulares carece de fundamento jurisprudencial y desconoce el ejercicio de ponderación de la eficacia horizontal de las garantías superiores, es decir, entre particulares. 

11. La presunción de inocencia y la carga de la prueba del Estado de la responsabilidad del procesado: la sentencia indicó que las autoridades tienen la carga de demostrar la responsabilidad de los individuos sobre quienes ha de recaer la medida sancionatoria. De esta forma, surge la prohibición al Legislador de “(…) invertir siquiera parcialmente la carga de la prueba de la responsabilidad.” Nuevamente, la postura mayoritaria aborda un tema ajeno al debate constitucional propuesto en la demanda. Aquel, no se refería a la carga probatoria del Estado para demostrar la responsabilidad. La Corte no debió analizar el ejercicio del poder punitivo y probatorio del Estado y la garantía de la presunción de inocencia. Insisto, el examen constitucional se refería a una inhabilidad que no tenía naturaleza sancionatoria. 

12. De igual manera, incurrió en una falacia por generalización que desconoce los matices que tiene la aplicación de dicho principio en el marco del debido proceso en regímenes sancionatorios diferentes al penal. Este Tribunal ha establecido que, en materia de derecho administrativo sancionador, la garantía del debido proceso es más flexible. La Sentencia C-640 de 2002 indicó que: 

“Entre el proceso judicial y el administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.” (Énfasis agregado)

Con base en esa línea jurisprudencial, la Sentencia C-248 de 2013 precisó lo siguiente: 

“Frente a la exigencia de los elementos integradores del debido proceso, esta Corporación ha precisado que es más rigurosa en determinados campos del derecho, como en materia penal, en el que la actuación puede llegar a comprometer derechos fundamentales como la libertad de la persona; mientras que en el ámbito del derecho administrativo su aplicación es más flexible, en la medida en que la naturaleza del proceso no implica necesariamente la restricción de derechos fundamentales.”

Por su parte, la Sentencia C-034 de 2014 reiteró que: 

“(i) el debido proceso se desarrolla a partir del conjunto de exigencias y condiciones previstas por la ley para adelantar un procedimiento administrativo y judicial; (ii) está provisto de garantías mínima definidas en la Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales deben ser observadas por el Legislador al regular cada procedimiento; (iii) la extensión del debido proceso al ámbito de la administración es una característica de especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991, de manera que en todas las actuaciones de las autoridades públicas debe asegurarse la participación del interesado, y sus derechos de defensa y contradicción; pero (iv), a pesar de ello no es posible trasladar irreflexivamente el alcance de las garantías judiciales a las administrativas porque en el segundo ámbito existe una vinculación a dos mandatos constitucionales, que deben ser armónicamente satisfechos. De una parte, las del artículo 29 Constitucional y de otra parte, las del debido proceso administrativo, definidas en el artículo 209 de la Carta Política (y actualmente desarrolladas por el Legislador en el artículo 3º del CPACA). Por ello, el segundo es más ágil rápido y flexible. (…) Además, (6.2.) los procesos judiciales deben otorgar una respuesta definitiva a los conflictos sociales, en tanto que las actuaciones administrativas son susceptibles de control ante la jurisdicción. Por ello, aunque el debido proceso se aplica en toda actuación administrativa o judicial, en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles para asegurar la eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración. ”(Énfasis agregado)
 
13. Conforme a lo expuesto, existen escenarios sancionatorios en donde el deber probatorio del Estado tiene matices. Por ejemplo, el derecho sancionador en materia tributaria presenta las siguientes particularidades: 

La Sentencia C-160 de 1998 examinó la constitucionalidad del artículo 651 del Estatuto Tributario. Ese precepto fijaba las sanciones para las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria que no presentaban las declaraciones dentro del plazo establecido. Sin embargo, no contemplaba la posibilidad de alegar dolo, culpa o causa extraña como eximente de responsabilidad. En aquel momento, la Corte declaró exequible las normas acusadas bajo el entendido de que la multa debe imponerse siempre que este acreditado “(…) que el error haya producido un daño y la sanción sea proporcional al mismo.” 

Este Tribunal consideró que los principios del derecho penal no son aplicables en su totalidad a la potestad sancionatoria de la administración, particularmente en materia tributaria. No obstante, la imposición de las multas debe estar guiada por las garantías del debido proceso. En tal perspectiva, para esta Corporación, la carga de la prueba, en general, la tiene la administración. Pero, si existió mala fe por parte del administrado, el deber probatorio se invierte y el infractor deberá demostrar que no existió mala fe y que el error suministrado no generó de una parte, un beneficio personal que no está contemplado en la ley o de otra, daño a un tercero. 

Por su parte, la sentencia C-616 de 2002 analizó el artículo 41 de la Ley 633 de 2000 que consagraba la sanción de clausura de establecimiento por violación del régimen aduanero vigente. De igual manera, este precepto no permitía, de forma expresa, exculpar con base en el elemento subjetivo y, por esa razón, la acusación giraba en torno a que la norma fijaba un régimen de responsabilidad objetiva. Este Tribunal consideró que el cierre del local como consecuencia de la infracción debe estar acompañado de las garantías del debido proceso en los términos del artículo 29 de la Carta. De esta manera, precisó los presupuestos que la administración debía observar para adelantar el correspondiente procedimiento sancionador. En tal sentido, declaró la exequibilidad condicionada de la disposición “(…) en el entendido de que la clausura no se puede imponer a título de responsabilidad objetiva como consecuencia del decomiso y de que su duración máxima es de treinta (30) días.”

Esa providencia indicó que el establecimiento normativo de un régimen de sanciones basadas en la responsabilidad objetiva es excepcional. La constitucionalidad del precepto depende de los siguientes presupuestos: i) carencia de naturaleza rescisoria, es decir, de sanciones que comprometan de manera específica el ejercicio de derechos y afecten de manera directa o indirecta a terceros; ii) carácter meramente monetario; y, iii) menor entidad en términos absolutos (sanciones de tránsito) o en términos relativos (régimen cambiario donde la multa corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o del comiso que afecta la propiedad del bien).  

14. En suma, la aplicación del debido proceso, del cual hace parte el principio de presunción de inocencia, en escenarios sancionatorios distintos al penal tiene matices. Por tal razón, la pretensión de la mayoría de generalizar las reglas expuestas sobre las prohibiciones del Estado en materia probatoria desconoce la jurisprudencia de la Corte sobre la aplicación más flexible de dichos postulados en otros escenarios, como en el derecho administrativo sancionador. 

15. La presunción de inocencia y la lucha contra la corrupción: la postura mayoritaria sostuvo que la lucha contra la corrupción y la tutela efectiva del patrimonio público son intereses “suficientemente importantes” que justifican la flexibilización o la modulación de la presunción de inocencia. Me aparto de este argumento por dos razones: i) es contradictorio con la argumentación expuesta previamente. En efecto, aquella indicó que el Legislador tenía prohibido flexibilizar el principio de presunción de inocencia mediante instrumentos que modifiquen la carga probatoria que tiene el Estado en materia sancionatoria. Se trata de una aproximación incongruente que afecta el alcance, el contenido y la aplicación de la mencionada garantía, así como las competencias legislativas para su regulación. Además, ii) es una expresión ambigua y genérica que genera confusión. Particularmente, surge el siguiente interrogante: ¿es posible flexibilizar ese postulado superior en la responsabilidad penal, en conductas que afectan el patrimonio o moralidad pública? Obviamente la respuesta tiene que ser negativa, en especial en un escenario en el que la afectación de derechos fundamentales es más intensa, de ahí que ese proceso debe revestirse de mayores garantías constitucionales.   

16. De acuerdo a lo expuesto, la sentencia en la que aclaro mi voto abordó de manera innecesaria e inexacta el alcance del principio de presunción de inocencia. Lo anterior, al referirse a su aplicación entre particulares, la prohibición del Legislador en la regulación de la carga de la prueba del Estado en escenarios sancionatorios y la supuesta flexibilización del postulado con ocasión de la lucha contra la corrupción. De esta manera, distorsionó el contenido y la aplicación de la garantía y presentó dimensiones confusas y contradictorias para su protección. 

El análisis de la constitucionalidad de la medida fue realizado con imprecisiones metodológicas

17. La Sentencia C-053 de 2021 se aproximó al estudio de las normas acusadas de forma imprecisa en los siguientes aspectos: i) el contenido y la naturaleza de la inhabilidad examinada; y, ii) la metodología utilizada para analizar la constitucionalidad de la medida.

18. En primer lugar, la providencia indicó que la inhabilidad no es de carácter sancionatorio y, en tal sentido, tiene naturaleza de requisito. Lo anterior porque no es expresión del derecho punitivo y tampoco se aplica como consecuencia de una sentencia condenatoria en firme. No obstante, expresó lo siguiente: “Si bien el supuesto de hecho de la norma demandada alude a los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria, lo cierto es que la inhabilidad sub examine no constituye sanción alguna, dado que, por definición, no existe decisión sancionatoria en firme.”

No comparto esta aproximación porque resulta confusa y contradictoria. En efecto, la providencia expresó que se trata de una inhabilidad requisito que no tiene naturaleza de sanción penal. Sin embargo, indicó que dicha condición se deriva de la ausencia de fallo sancionatorio en firme. Considero que la inhabilidad analizada es requisito. Por tal razón, no surge como consecuencia del ejercicio del derecho punitivo del Estado y no depende de que exista una providencia penal ejecutoriada como lo sugiere la sentencia. En otras palabras, es irrelevante la existencia de una pena en firme para la operancia de la inhabilidad. 

19. En segundo lugar, en el capítulo general, el fallo expuso los principios de razonabilidad y de proporcionalidad. Luego, manifestó que la Corte, en cada caso, debe definir la intensidad débil, intermedia o estricta del “juicio”. También, verificar que la medida persiga una finalidad constitucionalmente legítima, importante o imperiosa, según el caso. Finalmente, expresó que este Tribunal tiene la obligación de analizar la proporcionalidad de la medida, en términos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Posteriormente, en el estudio de la norma acusada, inicialmente descartó la afectación del principio de presunción de inocencia. Sin embargo, posteriormente, la providencia expuso que la inhabilidad analizada persigue finalidades no solo legítimas sino constitucionalmente importantes.

Me aparto de esta argumentación porque la sentencia no aclaró la metodología utilizada para estudiar la constitucionalidad de la medida. En el capítulo general y en el examen de la norma acusada, la ponencia no precisó: i) si el instrumento de análisis era un juicio integrado de proporcionalidad en los términos de la Sentencia C-345 de 2019. En tal sentido, no definió los presupuestos que debe abordar la Corte según la intensidad de este; ii) el test de proporcionalidad y la intensidad utilizada. En el acápite general refirió indistintamente los principios de razonabilidad y de proporcionalidad sin concretar los desarrollos jurisprudenciales sobre la materia. Por esa razón, el uso argumentativo de los presupuestos de finalidades legítimas y constitucionalmente importantes para acreditar la constitucionalidad de la medida fue impreciso. Aquellas son herramientas hermenéuticas del juicio integrado de proporcionalidad de intensidad leve e intermedia respectivamente. Además, son utilizadas cuando hay principios constitucionales en tensión. De esta suerte, la providencia generó las siguientes preguntas: ¿Cuál es el juicio aplicado por la postura mayoritaria?, ¿Cuáles son los principios en tensión, particularmente, si la providencia descartó, previamente, la afectación de la presunción de inocencia?  

En este caso, la Corte debió seguir el precedente contenido en la Sentencia C-176 de 2017. Esa decisión reiteró que el principio de presunción de inocencia se circunscribe, generalmente, al ámbito de los procedimientos penales o sancionatorios. En tal sentido, las inhabilidades requisito “(…) corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas administrativas.” Por tal razón, no vulneran el mencionado postulado. 

20. En suma, aunque acompañé la decisión de declarar exequible la norma acusada, me aparté de algunos fundamentos de la sentencia. En efecto, considero que el fallo analizó innecesariamente aspectos relacionados con las competencias del Legislador para regular inhabilidades de origen constitucional. No obstante, ese asunto no era objeto de debate en el presente caso. La acusación fue dirigida contra una norma que establecía una inhabilidad de origen legal y que no guardaba relación directa o indirecta con aquellas fijadas directamente por el Constituyente para el acceso a algunos cargos específicos. En tal sentido, fueron razones que constituyen obiter dictum impertinentes y que, como lo demostré, generan confusión en torno al alcance y los límites competenciales legislativos. 

De otra parte, la sentencia estudió, con una aproximación inexacta, el principio de presunción de inocencia. Lo anterior, al referirse a: i) la aplicación entre particulares sin que este asunto fuera objeto de análisis por la Corte; ii) la prohibición del Legislador en la regulación de la carga de la prueba del Estado en escenarios sancionatorios sin considerar los matices del debido proceso y de la actividad probatoria en otros ámbitos punitivos como el derecho administrativo sancionador; y, iii) la flexibilización del postulado con ocasión de la lucha contra la corrupción. En este último caso, con la preocupación de entender que dicha postura puede ser predicable en el derecho penal. De esta manera, distorsionó el contenido de la garantía y presentó dimensiones confusas y contradictorias para su protección. 

Finalmente, examinó la constitucionalidad de la norma acusada con imprecisiones metodológicas relacionadas con: i) el alcance de la inhabilidad, puesto que relacionó sus efectos a la inexistencia de una decisión sancionatoria en firme; ii) la indefinición del juicio de proporcionalidad utilizado y la aplicación inexacta de los presupuestos del test integrado de intensidad leve e intermedio.

De esta manera, dejo expresas mis razones para aclarar el voto a la Sentencia C-053 de 2021, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.  

Fecha ut supra

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada

ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO 
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA C-053/21

Referencia: Sentencia C-053 de 2021. 

Expediente: D-13720 Demanda de inconstitucionalidad en contra de la sección (j) del artículo 8.1 (parcial) de la Ley 80 de 1993, “[p]or la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”

Magistrada ponente: 
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA 

Con el respeto acostumbrado frente a las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, manifiesto los motivos de la aclaración de voto a la Sentencia C-053 de 2021. 

Como lo señala la Sentencia, en el único cargo admitido, los demandantes cuestionaron la constitucionalidad del inciso segundo de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993, por cuanto, a su juicio, dicha norma presuntamente vulnera el principio de presunción de inocencia previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, para lo cual señalaron que el carácter preventivo de la inhabilidad “desconoce la presunción de inocencia y la naturaleza propia de la institución jurídica de la inhabilidad, pues (…) está anticipando en el tiempo la producción de efectos” de la sentencia condenatoria. En otros términos, señalaron que la norma acusada, “al disponer que la inhabilidad para contratar con el Estado opera, aun estando pendiente la decisión sobre la impugnación, quebranta de manera notoria el derecho a la presunción de inocencia, pues desconoce que solamente se es responsable hasta tanto se profiera una sentencia condenatoria que esté en firme, esto es, una providencia judicial respecto de la cual se hayan resuelto los recursos y esté debidamente ejecutoriada”. Por ello, para los demandantes, la inhabilidad demandada es inconstitucional, porque “está prohibiendo que una persona pueda contratar con el Estado, aun cuando la presunción de inocencia no ha sido desvirtuada por el titular de la acción penal mediante una sentencia ejecutoriada y en firme”. En su criterio, el análisis de constitucionalidad de la norma “no se debe realizar partiendo de la base de que una cosa es lo que suceda en el proceso penal y las garantías que dentro del mismo se deben otorgar, y otra, la limitación que a través de una inhabilidad para contratar crea el legislador a partir de actuaciones que se emiten en el marco de un proceso penal”. En este sentido, alegaron que “no se puede diferenciar la existencia de la condena penal de la ejecutoriedad de la decisión”. Además, indicaron que la norma demandada “desconoce la propia diferenciación que sobre las inhabilidades ha edificado la Corte, pues, encausa dentro de la categoría de las inhabilidades ‘preventivas’ (…), a una inhabilidad de carácter sancionatorio”. Los demandantes señalaron, para concluir, que la norma demandada “impide a quien aspira legítimamente a contratar con el Estado hacerlo, aun cuando está pendiente una decisión en firme en el marco de un proceso penal.”

Como lo advierte la Sentencia reiterando jurisprudencia de la propia Corte, las inhabilidades son restricciones a la capacidad jurídica de las personas para “entablar ciertas relaciones jurídicas con el Estado” y, por ello, están previstas por la Constitución Política o la ley y operan como “requisitos negativos” para ejercer funciones públicas, prestar servicios públicos o celebrar contratos estatales. De conformidad con ello, por regla general, el régimen de inhabilidades persigue dos finalidades que se derivan, entre otros, del artículo 209 de la Constitución Política, a saber: Primera, “garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público” y, segunda, “asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante”. En lo que se refiere a la contratación estatal, las inhabilidades persiguen al menos cuatro finalidades específicas, a saber: (i) fijar “la capacidad jurídica de determinadas personas para ser sujeto de la relación contractual”, (ii) “materializar los principios de la función administrativa” en el marco de los contratos estatales, (iii) garantizar “la selección de los contratistas en condiciones objetivas” y, por último, (iv) asegurar “la celebración y ejecución del instrumento contractual”. 

De acuerdo con tales finalidades, la Corte en su jurisprudencia constitucional, ha identificado dos clases de inhabilidades, a saber: (i) las sancionatorias y, (ii) las no sancionatorias, también llamadas inhabilidades requisito.

Por su parte, el artículo 29 de la Constitución Política señala que “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable”, principio que ciertamente es inherente al Estado de derecho, en tanto (i) protege al individuo de posibles actuaciones arbitrarias del Estado; (ii) obliga a que toda persona sea considerada inocente, hasta tanto sea declarada responsable mediante una decisión ejecutoriada adoptada en proceso con la plenitud de las garantías fundamentales e, impide (iii) que una persona sea sancionada antes de que se hubiere demostrado que ha incurrido en una conducta reprochable. 

En la Sentencia, la Corte concluyó, conforme a la jurisprudencia uniforme que, la presunción de inocencia no es absoluta y que en tal sentido, “admite, de manera excepcional, que el Legislador” imponga ciertas limitaciones, para lo cual señala que “a pesar de tratarse de una garantía esencial del derecho fundamental al debido proceso, la presunción de inocencia, como los otros derechos y garantías constitucionales, no constituyen potestades absolutas reconocidas a un individuo”, por lo que concluyó que “la presunción de inocencia puede ser objeto de excepciones o de modulaciones, cuando un interés suficientemente importante lo justifique”.

En tal virtud, agregó que “La lucha contra la corrupción y, de suyo, la tutela efectiva del patrimonio público, son ‘intereses suficientemente importantes’ que pueden justificar ‘la flexibilización o la modulación de la presunción de inocencia’. Esto, porque ‘la corrupción afecta el correcto funcionamiento de la administración pública, es decir, el funcionamiento del Estado de acuerdo a los principios de la función pública, en especial de la objetividad, la imparcialidad, la legalidad y la eficiencia’. En este sentido, la Corte ha señalado que, ‘ante la grave afectación que los actos de corrupción irrogan a bienes jurídicos intrínsecamente valiosos relacionados con principios y valores constitucionales, toda actuación que tenga por objeto la prevención del fenómeno [de corrupción] es, no sólo acorde a la Carta, sino también una vía adecuada y necesaria para la realización de las finalidades del aparato estatal.” 

Por tales razones, en la Sentencia la Corte indicó que esta misma Corporación ha “señalado que la presunción de inocencia puede ser limitada por medidas de carácter preventivo adoptadas antes de la declaratoria de responsabilidad penal mediante sentencia ejecutoriada. Estas medidas han sido declaradas exequibles por la Corte cuando se ha acreditado que satisfacen los principios de razonabilidad y proporcionalidad. A título ilustrativo, en la sentencia C-289 de 2012, la Corte sostuvo que ‘la naturaleza eminentemente preventiva y no sancionatoria de la detención preventiva implica necesariamente que la persona respecto de la cual se ha decretado esta medida sigue gozando de la presunción de inocencia’. A su vez, en la sentencia C-276 de 2019, esta Corte explicó que ‘la persona detenida goza de la presunción de inocencia, pero permanece a disposición de la administración de justicia, por cuanto existen razones, previamente contempladas en la ley, que justifican la privación de su libertad mientras se adelanta el proceso”. En suma, la Corte ha sostenido que, en virtud de la presunción de inocencia, ‘mientras no exista una sentencia condenatoria no podrá imponerse ninguna pena contra el individuo y las medidas que se adopten durante el proceso (como sucede con la detención preventiva o las medidas cautelares) deberán tener un carácter preventivo y no sancionatorio’.” 

De acuerdo con esta concepción, finalmente, la Sentencia indica que “la Corte ha señalado que el ámbito de aplicación del principio de presunción de inocencia no se extiende a las inhabilidades requisito. Es decir, aquellas inhabilidades que ‘corresponden a modalidades diferentes de protección del interés general y no se identifican ni asimilan a las sanciones que se imponen por la comisión de delitos o de faltas administrativas’. La Corte ha reconocido que el alcance de la presunción de inocencia se proyecta en el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, en tanto ‘se circunscribe, generalmente, al ámbito de aplicación de los procedimientos penales o sancionatorios, [así como] también [a] todo el ordenamiento sancionador-disciplinario, administrativo, contravencional etc. (…)’. Por tanto, su alcance no atañe al régimen de las referidas inhabilidades. En estos términos, la Corte reitera que las inhabilidades que solo persiguen la protección del interés general y de principios como la moralidad, la eficacia o la transparencia, que no la ‘imposición de una condena o de una sanción’ en ejercicio de ‘la potestad sancionadora del Estado’, no están sujetas al alcance normativo del principio de presunción de inocencia.” 

En conclusión, la Corte reiteró “que el derecho fundamental de presunción de inocencia, así como los contenidos normativos que se adscriben al mismo, son ‘pilares fundamentales del Estado de derecho’,” pero a continuación señaló que, “Sin embargo, este derecho no es absoluto y admite que el legislador imponga, de manera excepcional, limitaciones. Estas restricciones solo serán constitucionalmente admisibles cuando sean razonables y proporcionadas. Al respecto, la Corte ha concluido que la lucha contra la corrupción y la protección del patrimonio público son ‘intereses suficientemente importantes’ que justifican la ‘flexibilización de la presunción de inocencia’. En particular, esta Corte ha reconocido que las inhabilidades son dispositivos ‘esenciales’ para la prevención de la corrupción en el ámbito de la contratación estatal y serán constitucionalmente admisibles siempre que sean razonables y proporcionadas. Asimismo, ha señalado que la aplicación de la presunción de inocencia se circunscribe a la potestad punitiva del Estado, razón por la cual las inhabilidades requisito no están sujetas al alcance normativo de este principio. Bajo esta premisa, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la presunción de inocencia no se vulnera por las inhabilidades preventivas previstas antes de la declaratoria de responsabilidad penal mediante sentencia ejecutoriada y que revisten la característica de ‘inhabilidades-requisito’. En estos casos, la Corte debe verificar que, en efecto, persiga finalidades legítimas.” 

Con fundamento en todo lo anterior es que mediante la Sentencia C-053 de 2021, la Sala Plena, resolvió “Declarar EXEQUIBLE el inciso 2 de la sección (j) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993”, puesto que estableció que la inhabilidad-requisito contemplada en dicha disposición no vulnera el principio de presunción de inocencia en el proceso penal, lo cual compartí y acompañé en favor de la decisión de exequibilidad adoptada en esa providencia.

2. Sin embargo, me permito aclarar el voto por cuanto con el debido respeto, a mi juicio, una es la institución de la presunción de inocencia que tanto en el orden constitucional como en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y, en general, en el Estado de Derecho, sin perjuicio de lo que hasta ahora haya dicho esta Corte, no puede admitir excepción alguna y, otros, muy distintos, son los regímenes tanto de medidas preventivas como de inhabilidades, sea para quienes aspiren a vincularse a la administración pública o para aquellos que deseen celebrar un contrato estatal, en cualquiera de sus tipologías, régimen que de ninguna manera, ni por asomo, afecta o puede afectar el principio de presunción de inocencia. 

La presunción de inocencia se debe respetar siempre y solo admite que se quiebre cuando adquiera firmeza la decisión que determine la responsabilidad de quien hubiere incurrido en una conducta reprochable, sea en materia penal, disciplinaria o sancionatoria. 

Téngase presente que la presunción de inocencia está prevista en los artículos 11.1 de la DUDH de 1948, 14.2 del PIDCP y 8.2 de la CADH. A su vez, el artículo 29 de la Constitución Política señala que “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.” Por ello, como lo acepta la sentencia al referirse a la jurisprudencia de esta Corte, este principio es inherente al Estado de derecho, en tanto (i) protege al individuo de posibles actuaciones arbitrarias del Estado; (ii) dispone que cualquier persona debe ser considerada inocente, hasta tanto no sea declarada responsable “mediante un proceso con plenas garantías” y, por último, (iii) impide que una persona sea sancionada antes de que se hubiere “demostrado que ha cometido un delito.” 

En materia penal, el artículo 2 del Decreto 2700 de 1991, por el cual se expidieron las normas de procedimiento penal en vigencia de la nueva Constitución Política de 1991, determinó que “En desarrollo de las actuaciones penales prevalece el principio de la presunción de inocencia según el cual toda persona se presume inocente, y debe ser tratada como tal mientras no se produzca una declaración judicial definitiva sobre su responsabilidad penal.” A su vez, ahora, el inciso primero del artículo 7 del Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000 establece que “Toda persona se presume inocente y debe ser tratada como tal mientras no se produzca una sentencia condenatoria definitiva sobre su responsabilidad penal”, al tiempo que el artículo 7 del Código de Procedimiento Penal contenido en la Ley 906 de 2004 señala que “Toda persona se presume inocente y debe ser tratada como tal, mientras no quede en firme decisión judicial definitiva sobre su responsabilidad penal.”  

Así, mientras se adelanta el respectivo proceso de investigación y juzgamiento de la conducta del presunto responsable, la presunción de inocencia no admite excepción alguna, con lo cual no es cierto y jamás lo puede ser en el Estado de Derecho, que tal presunción no sea absoluta y que, consecuencialmente, pueda admitir que el legislador imponga, de manera excepcional, limitaciones. 

Que en cada proceso, sea de naturaleza penal, disciplinaria o sancionatoria, el legislador pueda autorizar la adopción e imposición de medidas cautelares, entre ellas, la privación preventiva de la libertad, no por ello se afecta la presunción de inocencia, lo que significa que quien esté privado preventivamente de la libertad goza en su integridad de la presunción de inocencia.

A su vez, que la ley establezca, en ejercicio del principio de configuración normativa, un régimen de inhabilidades – requisito, entre ellas, las referidas para la celebración de un contrato estatal, en nada afecta el principio de presunción de inocencia.  

La norma examinada señala que son inhábiles para participar en licitaciones y para celebrar contratos con las entidades estatales “Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional”, lo cual no admite controversia alguna.  Pero que la misma norma establezca que esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria, en tanto es inhabilidad requisito, no afecta de manera alguna la presunción de inocencia y por lo mismo no es una limitación temporal a tal presunción.  

De los Honorables Magistrados, con toda consideración, 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado