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PROCESO DISCIPLINARIO – Debido proceso y derecho de defensa / SECRETARIO DE HACIENDA DEL DISTRITO DE SANTA MARTA – Omisión en sus funciones / FUNCION – No cumplió / FALTA DE COMPETENCIA – Procuraduría Delegada / FALSA MOTIVACION – No probada

Vale la pena agregar que no se trataba de que el disciplinado prepara un proyecto de presupuesto con ingresos sobreestimados, imposible de cubrir con los recursos recibidos realmente por la administración, pues si así hubiere actuado, a juicio de la Sala, también habría incurrido en responsabilidad disciplinaria. Es pertinente señalar que a pesar que el presupuesto respetó los principios de equilibrio, universalidad y anualidad, trasgredió normas de naturaleza presupuestal que llevaron aumentar la crisis financiera, hecho que obligaba al actor a presentar un proyecto austero del gasto, deber propio de su cargo. (…) Si bien el déficit fiscal devenía de vigencias anteriores, se vio acrecentado durante la Alcaldía de Gnecco Arregocés, por no programar en el presupuesto partidas para conjurarlo a pesar de que, durante el segundo semestre del año el demandante tuvo la posibilidad de tramitar modificaciones al presupuesto, con el fin de proponer alternativas al Alcalde a efecto de preparar partidas austeras para atender la situación económica del Distrito. Olvidó, pues planear una estrategia para ser ejecutada entre el Alcalde y su equipo económico, todo ello, en fecha para la cual ya había tomado posesión del cargo de Secretario de Hacienda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-25-000-2009-00128-00(1767-09)

Actor: ELBERTO LEMUS GARCÍA

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Llegado el momento de decidir y no encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá la Sala a dictar sentencia previo los siguientes,

ANTECEDENTES

ELBERTO LEMUS GARCÍA, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demanda de esta Corporación la nulidad del fallo de primera instancia de 19 de septiembre de 2003 proferido por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda pública, por medio del cual lo declaró responsable disciplinariamente y le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de diez (10) años y de la providencia de 21 de noviembre de 2003 expedida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación que confirmó en todas sus partes el fallo recurrido.

A título de restablecimiento del derecho solicita se ordene a la Procuraduría General de la Nación, restablecer los derechos a la vida en relación, al buen nombre e igualmente se le condene al pago del daño emergente y lucro cesante. Debe darse cumplimiento a la sentencia debidamente indexada dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación.

Como hechos en los cuales sustenta sus pretensiones, el actor narró que fungió como Secretario de Hacienda del Distrito de Santa Martha a partir del 9 de agosto de 2002. Atendiendo la situación financiera por la cual cruzaba el Distrito, que impedía hacer una estimación contable de gastos y de  obligaciones del mismo, inició gestiones para que la entidad territorial se acogiera al proceso de restructuración de pasivos establecidos en la Ley 550 de 1999, por considerarlo necesario para aliviar la situación financiera.

De oficio, la Procuraduría General de la Nación ordenó en auto de 3 de diciembre de 2002, practicar visita a las dependencias de la Alcaldía Distrital de Santa Martha, con el fin de determinar la ejecución presupuestal de las vigencias fiscales de 2001 y 2002.

Con fundamento en la visita practicada, la comisión especial estableció que el Distrito suprimió cargos en la planta de personal mediante resoluciones 1452 y 1453 de 24 de abril de 2001, para lo cual previamente expidió certificado de disponibilidad presupuestal por $315 millones. No obstante, vencido el término para la cancelación de las indemnizaciones y demás obligaciones derivadas de la supresión de cargos, la administración Distrital carecía de recursos para su pago.

Igualmente quedó demostrada la desatención en el pago de obligaciones causadas en vigencias anteriores y la dificultad de la administración para atenderlas en debida forma, lo que derivó en decisiones judiciales y tutelas que ordenaron embargos de cuentas bancarias del Distrito, agravando de esta manera la situación financiera.

En consecuencia la Procuraduría Delegada para la Hacienda Pública, inició investigación disciplinaria el 17 de febrero de 2003 y profirió auto de cargos el 27 de febrero de 2003, contra el actor, en su condición de Secretario de Hacienda de Santa Martha por presuntas irregularidades consistentes en transgredir el ordenamiento jurídico.

Como resultado de la investigación, la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, emitió fallo el 19 de septiembre de 2003, declarando responsable disciplinariamente al actor y sancionándolo con destitución e inhabilidad para ejercer cargos por diez (10) años. Interpuesto el recurso de apelación en término, fue resuelto el 21 de noviembre de 2003 confirmando la decisión (fls. 132 a 240).

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

  1. Constitución Política, artículo: 2, 15, 20, 23, 25 y 29
  2. Ley 734 de 2002, artículos: 6, 12, 13, 17, 44, 92 numerales 7 y; 101
  3. Código Contencioso Administrativo, artículos 28 y 84

El acto administrativo demandado transgredió el debido proceso, derecho de defensa y el principio de legalidad, toda vez que la calificación jurídica de la conducta se basó en apreciaciones erróneas al no valorar en conjunto las pruebas, tampoco se motivó el acto en debida forma y el fallo se profirió en sede diferente a la del investigado, además de que la valoración probatoria desconoció que el déficit fiscal venía de años anteriores.

Concluyó diciendo que los actos impugnados se profirieron con falsa motivación, al omitir el ente investigador valorar el hecho cierto y probado de que a la posesión del actor no existía información financiera y contable y que realizó ingentes esfuerzos para disminuir el déficit fiscal, entre ellos la solicitud de reducción de la planta de personal del Distrito. En el fallo disciplinario se le dio una interpretación diferente a lo que pretendió demostrar con las pruebas allegadas.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Procuraduría General de la Nación se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda al considerar que la investigación disciplinaria se desarrolló con absoluta sujeción al debido proceso (fl 737 a 746 c.p).

Las consideraciones jurídicas en las cuales el actor pretende argumentar su defensa, no enervan la legalidad de tales actos, sino que corresponden a explicaciones que ya fueron controvertidas en sede disciplinaria durante el desarrollo del proceso, por lo que en esta etapa no es posible debatir nuevamente la existencia o no, de responsabilidad disciplinaria, para convertirla en una tercera instancia.

La calificación jurídica no se basó en una apreciación errónea ni la actuación se estructuró en hechos diferentes a los investigados por la Procuraduría. El manual contenido en la Resolución 602 de 8 de agosto de 2002, establece como funciones del Secretario de Hacienda, formular las políticas que en materia fiscal y financiera considere más importantes, preparar el proyecto anual de presupuesto de ingresos y gastos, dirigir y controlar la evolución de la deuda pública, entre otras.

En este orden de ideas, los cargos obedecen a la omisión de sus deberes funcionales. La responsabilidad se le endilgó a partir del 9 de agosto de 2002, fecha en que tomó posesión del cargo, pues no se trata, como pretende hacerlo ver el actor, del incumplimiento de otro funcionario.

El demandante fue investigado y sancionado por comportamientos descritos como falta al momento de su realización sin que pueda pretender afirmar que la falta se presentó a finales del año 2001, pues en el auto de cargos quedó claro que se investigó a partir de su posesión. Igualmente gozó de todas las garantías Constitucionales y legales durante el desarrollo del proceso.

Propuso como excepción la inepta demanda, porque en ella se relatan situaciones fácticas completas, otras parciales, ocurridas en la realidad, sin que se apunte a determinar una actuación ilegal de la administración en virtud de lo cual considera que se configura la excepción propuesta.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación solicitó negar las pretensiones de la demanda, al considerar que la Procuraduría General de la Nación observó y respetó los cánones supra legales y no conculcó el debido proceso (fl 750 a756 c.p).

En los actos acusados además de analizar los hechos, las funciones del cargo, las responsabilidades del mismo consagradas en el ordenamiento positivo, la consagración de la conducta como falta disciplinaria y su alcance, el análisis de las explicaciones rendidas por el implicado y el resultado de toda la investigación, en ejercicio de la autonomía del poder disciplinario que le asiste a la Procuraduría General de la Nación y en uso de los criterios, interpretativos sistemático y teleológico, se encontró responsable al demandante de las conductas irregulares endilgadas.  

En lo relacionado con la falsa motivación, afirma que no tuvo ocurrencia en estas diligencias y que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede convertirse en una tercera instancia. Su análisis debe concentrarse en aquellos aspectos referidos a la legalidad del proceso y a la observancia de los derechos y garantías fundamentales, entre ellos, el debido proceso, el derecho de defensa y el de contradicción, razón por la cual solicita se desestime este cargo.

Concluye expresando que al demandante se le endilgaron debidamente los cargos al precisarle la falta disciplinaria y su cualificación específica y los deberes legales dejados de cumplir, e indicando la conducta estimada irregular, la norma donde se encontraba tipificada y el tipo de sanción que correspondía.

Para resolver, se

CONSIDERA

El problema jurídico gira entorno a establecer la legalidad de los actos administrativos de 19 de septiembre de 2003 por medio del cual declaró responsable disciplinariamente al actor y le impuso sanción de destitución del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de diez (10) años y de 21 de noviembre de 2003 expedidos por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación.

Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente:

Previamente a entrar en el análisis del fondo del asunto, la Sala resalta, que la excepción de inepta demanda, según la cual en ella no se determinó cuál era la actuación ilegal de la administración propuesta por la entidad demandada, se resolverá a lo largo del estudio del proceso.

EL PROCESO DISCIPLINARIO

La Procuraduría para la Economía y la Hacienda Pública, mediante auto de 17 de febrero de 2003 inició investigación disciplinaria (fls. 91-92) y profirió auto de cargos, el 27 de febrero de 2003 (fls 605-627), en contra del actor en su condición de Secretario de Hacienda del Distrito de Santa Martha, por lo siguiente:

“Cargo primero1.

Omitió preparar, desde el 9 de agosto de 2002, los respectivos proyectos presupuestales implementando medidas que permitieran un manejo austero del gasto, tales como reducir y aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, procedimiento que se omitió durante la vigencia fiscal de 2002, en razón a que los gastos de funcionamiento programados en el presupuesto Distrital de esa vigencia fiscal no contaban con una fuente real de pago, porque los dineros que debía recibir la administración para atender el giro normal de su actividad, en su gran mayoría, se encontraban embargados, incluso en la fuente.

Conforme lo establecido en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, la anterior falta se considera gravísima, por enmarcarse en lo dispuesto por el artículo 48 numeral 25 ibídem, que en su parte pertinente dispone como falta gravísima, no adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gastos sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos; como la conducta emisiva efectuada, la realizó con conocimiento de causa, la culpabilidad del investigado se califica a título de dolo.

Cargo segundo

No incluir en los proyectos de los respectivos actos modificatorios del presupuesto de la vigencia fiscal de 2002, partidas suficientes para el pago de sentencias judiciales, ni preparar los proyectos modificatorios del presupuesto de la referida vigencia y en el proyecto contentivo del presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 2003, donde se incluyeran las partidas necesarias para atender el déficit fiscal del Distrito de Santa Martha.

Con la actuación reseñada ha podido trasgredir la parte pertinente del artículo 46 del Decreto 111 de 1996, el cual establece que cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, se debe incluir forzosamente la partida necesaria para saldarlo, y el Decreto 768 de 1993 reglamentario del artículo 2 del Decreto 2112 de 1992, de los artículos 176 y 177 del C.C.A y del artículo 16 de la Ley 38 de 1989, establece en su artículo 6 la obligatoriedad de incluir en el presupuesto los recursos necesarios para atender las sentencias judiciales y conciliaciones, debiendo de responder por su actuación trasgresora del ordenamiento jurídico, según lo establece el articulo 6 de la Carta Política, siendo por ello su conducta presuntamente constitutiva de falta disciplinaria tal como lo señala el artículo 23 de la Ley 734 de 2002 (fl 605 a 627)”

En el transcurso de la investigación disciplinaria se incorporaron a esta actuación las siguientes pruebas:

Relación de embargos que a diciembre de 2002 se surtían contra las rentas Distritales, elaborados por la Dirección Jurídica de la Alcaldía Distrital de Santa Martha, donde se mencionan 253 por orden de los diferentes juzgados que a diciembre 11 de 2002 sumaban $7.006.372.672.

Oficio suscrito el 13 de diciembre de 2002 por la Tesorera Distrital, en el que certifica que debido a la crítica situación del Distrito y la renuencia de la banca para otorgar un crédito, se dificultó el pago de las obligaciones derivadas de la supresión de cargos adelantada por el Decreto 1452 de 2002, pero que se han efectuado algunos pagos a través del Fondo Común de Pasivos.

Certificación elaborada el 11 de diciembre de 2002 por el Subsecretario de Presupuesto del Distrito de Santa Martha, donde hace constar que a la fecha referida no se había emitido acto administrativo alguno sobre la reducción del presupuesto de gasto o aplazamiento de la ejecución de apropiaciones que no contaran con financiación por incumplimiento de las metas financieras programadas.

Cuadro de ejecución presupuestal de ingresos, gastos e inversiones de enero a diciembre de 2002, donde se determina que la apropiación final de ingresos y egresos programados sumó $125.966.645.417, mientras que la ejecución definitiva de ingresos $118.027.644.195, equivalente al 93.70% y un saldo de apropiación de $7.938.981.222, en tanto que la ejecución definitiva de gastos, incluyendo las reservas por pagar, ascendió a $123.397.895.249 equivalente al 98.38% con lo cual se incrementó por igual valor el déficit fiscal acumulado.

Certificación suscrita por la Tesorera el 11 de diciembre de 2002, donde relacionó los saldos pendientes por pago de pensiones a los fondos y saldos por trasferir a la Personería y Contraloría Distrital, giros al Sena y Cajanal.

Surtido el trámite del proceso disciplinario, la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública mediante providencia de 19 de septiembre de 2003 dicto el acto objeto de demanda, (fls. 127-174) decisión que fue objeto de recurso de apelación y mediante providencia de 21 de noviembre de 2003, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General Nación la confirmó (fl 132 a 240).

DEL FONDO DEL ASUNTO

Afirma el actor que los actos acusados se profirieron con vulneración al debido proceso, derecho de defensa y al principio de legalidad, por 4 razones: 1) no examinar en conjunto las pruebas allegadas; 2) Basarse en apreciaciones erróneas; 3) decidir el proceso fuera del domicilio del actor y 4) falsa motivación, toda vez que el ente acusador olvidó valorar que la entidad no tenía información financiera y contable y que realizó enormes esfuerzos para disminuir el déficit fiscal, lo que impidió ejercer el derecho de defensa.

Para decidir, se tiene lo siguiente:

Los fallos alegados se apoyaron en los siguientes argumentos: (fl 123 a 240)

“(….)

Contrario a lo alegado por la defensa, la medida de reducción o aplazamiento de partidas presupuestales no hace referencia al presupuesto de determinada vigencia frente a presupuestos de años anteriores, si no a las modificaciones presupuestales que en el curso de la vigencia se deben efectuar al presupuesto inicial, cuando en su ejecución parcial se observa la necesidad de hacer las respectivas modificaciones.

Efectivamente y tal como lo indica el defensor, la reducción o aplazamiento debió realizarse en forma razonable y proporcionada; empero, la administración del Distrito, en vez de tratar de efectuar un manejo austero del gasto de funcionamiento y reducir o aplazar determinadas partidas, en el trascurso de la vigencia fiscal, no solamente adicionó el presupuesto de funcionamiento, sino que ejecutó el referido presupuesto casi en su totalidad.

Lo anterior se establece entre otros documentos, con el decreto 323 del 23 de octubre de 2002, con el cual se acreditaron los rubros de recepciones oficiales y viáticos y gastos de viaje; el decreto 350 del 22 de noviembre, por el cual se acreditaron apropiaciones para honorarios y recepciones oficiales……

(…)

Respecto a que las obligaciones pendientes de pago venían de periodos fiscales anteriores al del investigado y hacían parte del déficit fiscal, se tiene que si bien es cierto que algunas de las acreencias materia de cuestionamiento provenían de periodos fiscales anteriores a la administración del investigado, también lo es y como ya se anotó por este despacho, que la entidad territorial es la misma, independiente de quiénes sean sus funcionarios y las administraciones subsiguientes no puede ampararse en los errores de sus antecesores para omitir la continuidad de la prestación de la función pública.

(…)

Frente a los hechos generadores de la crisis en que se sumió el distrito de Santa Martha, algunos de los cuales surgieron por actuaciones de administraciones anteriores y otras por decisiones judiciales, independiente de los motivos que la generaron, precisamente dicha crisis es la que obligaba al manejo austero del gasto y por su omisión se endilga la presente responsabilidad disciplinaria.

En relación con las actuaciones efectuadas por el investigado, encaminadas a que el distrito se acogiera a los términos de la ley 550, hechos debidamente comprobados con el caudal probatorio arrimado al plenario, se tendrán en cuenta como atenuantes de responsabilidad disciplinaria, mas no son eximentes de su responsabilidad, especialmente si se tiene en cuenta que mientras el investigado se desempeñó como Secretario de Hacienda, no hubo siquiera solicitud formal de la administración para someterse a la ley de restructuración de pasivos..

(…)

Con la actuación del investigado se trasgredió parte del artículo 76 del decreto 111 de 1996, el cual dispone la reducción o aplazamiento total o parcial de las apropiaciones presupuestales, cuando se estime que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos, siendo su omisión trasgresora del ordenamiento jurídico conforme lo establece el artículo 6 de la Carta política y su conducta generadora de falta disciplinaria, tal como lo señala el artículo 23 de la ley 734 de 2002.

(…)

Se imputa al disciplinado en el segundo cargo, no incluir en los proyectos de los actos modificatorios del presupuesto de la vigencia fiscal de 2002, partidas suficientes para el pago de sentencias judiciales, ni preparar los proyectos modificatorios del presupuesto de la referida vigencia y en el proyecto del presupuesto correspondiente a la vigencia fiscal de 2003, donde se incluyeran partidas necesarias para atender el déficit fiscal del Distrito de Santa Martha.

(…)

Independientemente de las precisas instrucciones que hubiera recibido del nominador, le correspondía entre sus funciones de Secretario de Hacienda, formular las políticas que en materia fiscal y financiera considerara más importantes; estudiar y analizar las necesidades financieras, tramitar las solicitudes de modificación del presupuesto, entre otras, funciones que ha debido cumplir y cuya omisión son precisamente materia del presente proceso.

(…)

Con su actuación desconoció la parte pertinente del artículo 46 del decreto 111 de 1996 donde se establece que cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, debe incluirse forzosamente la partida necesaria para saldarlo……

Omitir la inclusión en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal y atender debidamente el pago de sentencias y conciliaciones, se considera como falta gravísima, al tenor de lo previsto en el artículo 48 numeral 24 de la ley 734 de 2002”.

Por su pate en el fallo de segunda instancia, se precisó lo siguiente:

“Es así como el material probatorio en que se sustenta la imputación dirigida a los disciplinados corresponde al mismo y hace relación a las certificaciones expedidas por funcionarios del nivel directivo de la administración distrital y el cuadro de ejecución presupuestal de la vigencia de 2002. Así mismo, fueron objeto de análisis por la Sala, los presupuestos objetivos en que se sustento los cargos señalados y respecto de ellos se concluyó su existencia relativos a la ausencia de medidas durante la vigencia fiscal de 2002 que permitieran un manejo austero del gasto, a la omisión durante esa anualidad de la reducción o el aplazamiento total o parcial de las apropiaciones presupuestales del Distrito para la mencionada vigencia no contaba con una fuente real de pago, porque los ingresos previstos se encontraban en su mayoría embargados, inclusive desde la fuente.

(….)

Conforme al cargo la conducta indebida se habría cometido desde el 9 de agosto de 2002, fecha en la cual el disciplinado se posesionó como Secretario Distrital de Hacienda. Sin embargo es válida aclarar que hasta finalizar el mes de agosto de 2002, también estuvo encargado de la Alcaldía de Santa Martha como se acredita con copia del Decreto de encargo que obra a folio 474 del cuaderno co. 3”.

Basta con analizar el caudal probatorio reseñado y las garantías procesales aplicadas por la Procuraduría para concluir que los fallos enjuiciados se profirieron respetando los mandatos Constitucionales y legales, en especial el derecho de defensa y debido proceso en cuanto la investigación disciplinaria se encuentra ajustada a derecho y se desarrolló según las pautas procesales legales, es decir conforme a los principios de legalidad y trasparencia y las formas propias del proceso.

Tanto en el auto de investigación disciplinaria como en el auto de formulación de cargos y actos demandados, se analizaron y señalaron las conductas en las cuales incurrió el actor, las cuales se hallan contempladas en los artículos 76 del Decreto 111 de 1996; 2º del Decreto 2112 de 1992 reglamentado por el Decreto 768 de 1993 y 23, 43, 48 numeral 25 de la Ley 734 de 2002.

Lo anterior por cuanto no adoptó las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto al observar que las apropiaciones de gastos eran superiores al recaudo efectivo de los ingresos, y por no actuar para que se incluyeran en el presupuesto los recursos necesarios para atender el déficit fiscal, las sentencias judiciales y conciliaciones, debiendo responder por su actuación conforme a las normas inicialmente referidas.

Los actos demandados tuvieron en cuenta además, que el actor en su condición de Secretario de Hacienda de Santa Martha, desconoció los principios generales del presupuesto, omitiendo y/o excluyendo normas de carácter Constitucional en especial el Decreto 111 de 1996 y la Ley 734 de 2002, razón por la cual se le responsabilizó por omitir funciones propias de su cargo de acuerdo al manual de funciones de la entidad.

Las razones que anteceden, llevan a la Sala a determinar que la Procuraduría General de la Nación no dio un trámite diferente al ordenado en la Constitución y la ley.

Vale la pena agregar que no se trataba de que el disciplinado prepara un proyecto de presupuesto con ingresos sobreestimados, imposible de cubrir con los recursos recibidos realmente por la administración, pues si así hubiere actuado, a juicio de la Sala, también habría incurrido en responsabilidad disciplinaria. Es pertinente señalar que a pesar que el presupuesto respetó los principios de equilibrio, universalidad y anualidad, trasgredió normas de naturaleza presupuestal que llevaron aumentar la crisis financiera, hecho que obligaba al actor a presentar un proyecto austero del gasto, deber propio de su cargo.

La investigación apuntó a establecer la legalidad con la que se elaboró el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal de 2003, quedando probado que no se incluyeron las partidas necesarias para atender el déficit fiscal del Distrito de Santa Martha y, las sumas por concepto de sentencias judiciales y conciliaciones. De esta manera se investigó y analizó la conducta del actor frente a las normas trasgredidas realizando su adecuación típica frente a la ley disciplinaria.

En síntesis, la investigación se enmarcó en la evaluación del recaudo probatorio aportado al proceso que permitió establecer que el actor no cumplió su función de asesorar al Alcalde para incluir en los proyectos del presupuesto actos modificadores para la vigencia fiscal de 2002 a 2003, es decir, partidas suficientes para el pago de obligaciones adquiridas en vigencias anteriores y presentes. Para la vigencia de 2003 tampoco incluyó las partidas necesarias para atender el déficit fiscal del Distrito de Santa Martha.

Sobre el particular, el Decreto 111 de 1996 artículo 76, señala:

c)  Modificaciones al presupuesto

ARTÍCULO 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales

A su turno, el Decreto 768 de 1993, establece:

“Artículo 6° El Ministerio de Hacienda y Crédito Público incorporará en su presupuesto los recursos necesarios para atender las sentencias judiciales, conciliaciones administrativas y laudos arbitrales en los que se condena a la Nación. Tales recursos de conformidad con el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, una vez incorporados en el Presupuesto General de la Nación serán inembargables. Por consiguiente, en los casos a que haya lugar, se dará cumplimiento al artículo 513 del Código de Procedimiento Civil.

Corresponderá al organismo condenado a cuyo cargo hubiere estado el respectivo proceso, atender el pago de las sumas de dinero que deban ser satisfechas por razón de mandamientos ejecutivos distintos de aquellos proferidos para hacer efectivo el cumplimiento de laudos arbitrales, conciliaciones administrativas y fallos judiciales ejecutoriados conforme a los términos previstos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

Por su parte, la Ley 734 de 2002, dispone:

Artículo 23. La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento”.

Por último, la Ley 80 de 1993, en el artículo 48 consagra como falta gravísima, la siguiente:

(…) Numeral 25 No adoptar las acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos”.

Es innegable que las funciones señaladas, correspondía cumplirlas al actor, así lo señala el manual de funciones del Distrito de Santa Martha (Resolución 602 de 8 de agosto de 2002) según el cual le corresponde al Secretario de Hacienda del Distrito, lo siguiente:

“… formular las políticas que en materia fiscal y financiera considerara mas importantes, estudiar y analizar las necesidades financieras, tramitar las solicitudes de modificaciones del presupuesto”.

Es esta la actuación que echa de menos la Sala en el asunto materia de estudio, por cuanto siendo su deber dada la naturaleza del cargo y sus funciones, no lo cumplió.

Quedó en consecuencia acreditado, que el actor no proyectó el presupuesto para la vigencia fiscal de 2003, incluyendo partidas destinadas al pago de sentencias judiciales y conciliaciones y las necesarias para atender el déficit fiscal del Distrito de Santa Martha.

Así mismo, que si bien el déficit fiscal devenía de vigencias anteriores, se vio acrecentado durante la Alcaldía de Gnecco Arregocés, por no programar en el presupuesto partidas para conjurarlo a pesar de que, durante el segundo semestre del año el demandante tuvo la posibilidad de tramitar modificaciones al presupuesto, con el fin de proponer alternativas al Alcalde a efecto de preparar partidas austeras para atender la situación económica del Distrito. Olvidó, pues planear una estrategia para ser ejecutada entre el Alcalde y su equipo económico, todo ello, en fecha para la cual ya había tomado posesión del cargo de Secretario de Hacienda.

En lo que tiene que ver con la falta de competencia planteada por el actor, es necesario señalar que el Decreto 262 de 2000 en su artículo 25, señala las funciones disciplinarias de las Procuradurías Delegadas en concordancia con la Resolución 017 de marzo 4 de 2000, así:

“Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias:

1. Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten

Contra:

a) Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa o judicial, y de la Contraloría General de la República, la

c) Los Agentes Diplomáticos y Consulares, los Directores Generales del Ministerio de Hacienda, los Defensores Delegados, los Personeros Delegados de la Personería de Santa Fe de Bogotá, los Gobernadores, los Contralores Departamentales, los Alcaldes de capitales de departamento y los Distritales salvo el de Santa Fe de Bogotá, D. C”.

Establecido el anterior marco normativo, la Sala encuentra que la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda, es la competente para conocer en primera instancia del referido proceso, razón que llevó a que el proceso fuera decidido en Bogotá, sede de la Delegada, sin que ello implique vulneración al derecho de defensa, toda vez que este le garantizó en todas las actuaciones procesales.

De otra lado, debe señalarse que la sanción disciplinaria se le endilgó a partir de la fecha en que tomó posesión del cargo el 9 de agosto de 2002, fecha para la cual se encontraba vigente la Ley 734 de 2002 (febrero 5 de 2002).

La falsa motivación que fundamenta en que no se valoró el acervo probatorio para deducir de el los ingentes esfuerzos realizados para superar el déficit fiscal, la Sala no la encontró probada, por el contrario los actos acusados se fundamentan en las pruebas oportunamente allegadas, que llevaron al convencimiento de la comisión de la falta y de la responsabilidad del disciplinado, apreciación que fue realizada a la luz de las norma vigentes para la época de los hechos.

La Procuraduría General de la Nación, sí tuvo en cuenta las pruebas solicitadas por el actor dentro del proceso disciplinario, pues la decretó, practicó y valoró para concluir que no eran suficientes para desvirtuar los cargos formulados por lo cual es errada la apreciación hecha por el actor en los descargos, como quiera que al realizar la investigación disciplinaria la Procuraduría General le brindó la oportunidad de expresar todos sus argumentos, sin que lograra con ellos desvirtuar la omisión en que incurrió como Secretario de Hacienda del Distrito de Santa Martha.

Se negarán en consecuencia las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por ELBERTO LEMUS GARCÍA contra la Procuraduría General de la Nación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada, ARCHÍVESE el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN               ALFONSO VARGAS RINCÓN      

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 8 de julio de 2019

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