Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [25000-23-15-000-2005-00592-01(PI)]

CONTRIBUCION A MOVIMIENTOS O PARTIDOS POLITICOS - Presupuestos o elementos constitutivos / EXCEPCION A LA PROHIBICION DE CONTRIBUCION A PARTIDOS O MOVIMIENTOS - Ley 130 de 1994

La primera de las causales por las cuales se solicita la pérdida de la investidura del concejal inculpado es la prevista en el artículo 110 de la Constitución Política, consistente en lo siguiente: “ARTICULO 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.” En lo atinente a la norma, siguiendo la jurisprudencia de esta corporación, se puede decir que los presupuestos o elementos constitutivos de la causal de pérdida de la investidura que ella prevé, son: a) Es una prohibición general para todas las personas que desempeñen funciones públicas, y los miembros de las corporaciones públicas tienen esa condición, luego están cobijados por ella. b) La prohibición comprende dos tipos de conductas, a saber: la primera, realizar o efectuar contribuciones para financiar el funcionamiento de partidos, movimientos o candidatos políticos; la segunda, inducir a otros a que hagan tales contribuciones. c) Para las personas que son miembros de corporaciones públicas de elección popular, la configuración de la causal se sanciona con la pérdida de la investidura. d) Únicamente se exceptúan de tal prohibición los eventos relativos a contribuciones expresamente señalados por el legislador. Al respecto, y en relación con esa excepción, debe tenerse presente el artículo 14 de la Ley 130 de 1994, a cuyo tenor “Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas”.

CONTRIBUCION A MOVIMIENTOS O PARTIDOS POLITICOS - Guarda relación con financiar o aportar dinero necesario a una empresa e implica entrega; inexistencia de prueba de entrega de la contribución

En el orden probatorio expuesto, debe tenerse presente que sobre el alcance de la parte pertinente de la causal a que se refiere el artículo 110 Constitucional, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación se ha pronunciado en el sentido de considerar que la prohibición de “inducir a otro a contribuir”, implica la adopción de comportamientos que inequívocamente conduzcan a propiciar una efectiva contribución a los partidos, movimientos o candidatos: “Seguidamente, el artículo 110 incorpora la prohibición para los servidores públicos de “hacer contribución alguna” a los partidos, movimientos y candidatos. En ese contexto se puede apreciar claramente que la expresión “contribución alguna” no se refiere a cualquier clase de contribución con un partido, movimiento o candidato, como transportar, por ejemplo, ocasionalmente, a alguno de los directivos o al candidato mismo al sitio donde tendrá lugar alguna reunión o manifestación política, o participar el servidor público con sus familiares y amigos en actividades que aquellos o éste programen para difundir o discutir sus propuestas de campaña o realizar alguna otra ayuda análoga o equivalente, pues todo indica que la aludida expresión comprende exclusivamente lo que guarda relación con “financiar”, expresión que gramaticalmente significa “aportar el dinero necesario para una empresa”; y en una segunda acepción “sufragar los gastos de una actividad, de una obra” y, en concordancia con lo anterior, “financista” o “financiador” es la persona “que aporta el dinero necesario para una empresa”. Por lo tanto, la Sala considera que la conducta consistente en “inducir a otros a que lo hagan”, solamente se estructura cuando efectivamente se hace la contribución, es decir, cuando se ha determinado eficazmente al servidor a entregarla al partido, movimiento o candidato. En esas circunstancias, no aparece probada la conducta bajo examen y, por ende, no está acreditada la configuración de la causal de pérdida de la investidura que se invoca en la demanda, de allí que la Sala encuentre que en relación con esa causal la sentencia apelada se halla conforme con la situación procesal.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL - Celebración indebida de contratos: no se predica de organismos internacionales / ORGANISMO INTERNACIONAL - No tiene el carácter de entidad pública del Estado para efectos de pérdida de la investidura / CELEBRACION DE CONTRATOS - Pérdida de investidura de concejal: no se configura al celebrarse con organismo internacional

Al efecto se precisa que para la época de la celebración de los reseñados contratos (1º de noviembre a 31 de diciembre de 2002 y 1º de septiembre a 31 de octubre de 2003) el señor BRUNO ALBERTO DIAZ no tenía la condición de concejal, debido a que habiendo sido elegido como tal para el periodo 2001-2003, renunció a esa investidura a partir del 1º de agosto de 2001, de modo que ejerció ese cargo hasta el 31 de julio de ese año. Asimismo, que su nueva elección, para el periodo 2004 –2007, se dio el 26 de octubre de 2003, esto es, después de haber celebrado el segundo de los referidos contratos, lo cual tuvo efecto el 8 de septiembre de ese año, aunque dentro de la vigencia del mismo. Dada la naturaleza de la entidad contratante, la Sala observa que la susodicha causal no se configura puesto que los contratos los celebró el demandado con una agencia de las Naciones Unidas, bajo la denominación de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, que es de público conocimiento su carácter de organismo internacional, por lo tanto no tiene la calidad de entidad pública de ninguno de los órdenes territoriales del país, de modo que la condición principal, que es la de que la entidad con la que se celebre el contrato sea una entidad pública, entendiendo como tal las que pertenecen al Estado Colombiano, no se cumple. Al respecto, se ha de tener en cuenta que si bien la solicitante y beneficiada con el objeto del contrato es una entidad pública, la Personería Distrital, lo cierto es que ésta no fue la contratante, de allí que no aparezca suscribiendo el contrato bajo ningún carácter, y en nada cambia esa situación por el hecho de que se mencione por las partes que ella hubiera dado su asentimiento para que la contratante suscribiera los contratos con la persona escogida como contratista, pues se trata de una manifestación de terceros y no de esa entidad distrital, la cual, como se dijo, no suscribió los contratos a ningún título; como tampoco tiene relevancia para esta causal de inhabilidad la circunstancia de que los dineros fueron aportados por el Gobierno Nacional, pues esa circunstancia no está señalada en la norma como supuesto para la configuración de la inhabilidad, y ninguno de los organismos del Gobierno aparecen suscribiendo los contratos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-15-000-2005-00592-01(PI)

Actor: OSCAR ARMANDO DIAZ CAMPOS

Demandado: BRUNO ALBERTO DIAZ OBREGON

Referencia: APELACION SENTENCIA

Decide la Sala el recurso de apelación que el actor interpuso contra la sentencia de 29 de agosto de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega la pérdida de investidura de un concejal del Distrito Capital.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

1.1. El 11 de abril de 2005 el ciudadano OSCAR ARMANDO DIAZ CAMPOS, en ejercicio de la acción instituida en los artículos 45, 55 y 70 de la Ley 136 de 1994, presentó solicitud para que se decrete la pérdida de investidura de concejal de Bogotá, Distrito Capital, ostentada por BRUNO ALBERTO DIAZ OBREGÓN.

1.2. Los hechos en que fundamenta esa solicitud se resumen en que el inculpado, en su condición de concejal en el periodo 2001-2003, exigió dinero a la señora BELMA GENITH OLARTE CASALLAS para pagar deudas de campañas electorales, y celebró contrato con el programa de las Naciones Unidas para el apoyo de la modernización de la Personería de Bogotá, dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de su elección como actual concejal para el periodo 2004-2007, celebrados y ejecutados en la ciudad de Bogotá, específicamente en la Personería Distrital, y que identifica así:

“Contrato No. 9801320217, “por concepto de apoyo al fortalecimiento Institucional de la Personería de Bogotá como defensor de los derechos Humanos a través del diagnóstico sobre la seguridad alimentaria de los Bogotanos, con vigencia del 1 de noviembre al 31 de Diciembre del año 2002, recibiendo como honorarios la suma de $ 4'000.000 mensuales”, y

“Contrato No. 98013300295 con vigencia del 31 de Septiembre del año 2003 al 31 de Octubre del año 2003, por concepto de Asesoría en el estudio de las técnicas y prácticas más recomendables para la agricultura regional como componente fundamental de una política de seguridad alimentaria que consolide exitosamente y asegure el desarrollo social y económico sustentable de la población vinculada al sector, recibiendo por concepto de honorarios la suma de $4.000.000 mensuales” (tomado palabra por palabra del original).

Los recursos de la Personería Distrital con cargo al Convenio COL/98/013 celebrado con el Programa de Naciones Unidas con el objeto de “Asistencia Técnica para la Modernización y Sistematización de la Personería de Bogotá”, con vigencia hasta el 31 de octubre de 2004, son recursos públicos y de ellos se ejecutaron en las vigencias de los años 2002 y 2003 la suma de $ 4.873'379.322.oo y $ 2.185'000.000.oo respectivamente.

1.3. Invoca como normas infringidas los artículos 110 de la Constitución Política y 48, numerales 1 y 6, de la Ley 617 de 2000, en concordancia con los artículos 43, numeral 3, y 60 de esa ley, y 28, numeral 3, del Decreto Ley 1421 de 1993, toda vez que el demandado, además de exigir contribución a un funcionario público para su campaña, celebró contratos con la Personería del Distrito Capital a través del programa de Naciones Unidas dentro de los 6 meses anteriores a la fecha de su elección el 26 de octubre de 2003 como concejal de Bogotá D.C., por lo tanto intervino en la gestión de negocios.

2. Contestación de la demanda

2.1. Sobre la solicitud de dineros a la señora BELMA OLARTE el acusado, mediante apoderado, explica que ella no fue directiva sino que salió del equipo de su campaña, cuyo presupuesto fue austero y cuya ejecución arrojó un déficit de $9.000.000.oo, por lo cual en reunión del equipo, donde participó la referida señora, se acordó realizar actividades y esfuerzos mancomunados para pagar las deudas de dicho déficit, pero esa campaña no generó ingreso alguno y por ello terminó pagando esas deudas con sus honorarios. Afirma que es falso que en los meses de enero a mayo de 2001 hubiera exigido dinero a la mencionada señora, y dice que llama la atención que si los hechos ocurrieron en esos meses, sea hasta ahora que los ponga en conocimiento de la jurisdicción, esto es, después de 4 años, con lo que se evidencia el interés de ella de demandar por interpuesta persona.

2.2 Respecto de los aludidos contratos, dice que no le constan y se remite a los documentos pertinentes.

2.3. Manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda porque no ha realizado las conductas en que se sustentan las causales de pérdida de la investidura que se le endilgan, ya que no desplegó acción alguna para inducir a alguien a hacer contribuciones para su campaña, o para coaccionar o constreñir específicamente a la señora BELMA OLARTE CASALLAS; como tampoco ha violado el régimen de inhabilidades, puesto que el contrato en mención fue suscrito con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, y no con la Personería de Bogotá, según lo hace constar la Coordinadora del proyecto, en oficio visible a folio 28 del expediente; de allí que esa situación no se encuadre en dicha causal, so pena de que se viole el principio de interpretación restrictiva de las inhabilidades e incompatibilidades.

II.- LA SENTENCIA APELADA

El a quo, tras reseñar la actuación procesal y valorar las pruebas allegadas al proceso, concluye que no está probada la primera causal invocada, esto es, la prevista en el artículo 110 de la Constitución Política en cuanto hace a exigir o inducir a un servidor público a hacer contribución a campañas, partidos o movimientos políticos, toda vez que el único elemento de juicio relativo a esa causal es el testimonio de la señora BELMA GENITH OLARTE CASALLAS, el cual descartó por sospechoso y mentiroso al ser desvirtuado o contradicho por las mismas personas que ella invoca como conocedora directa de los hechos, y debido a la animadversión y el ánimo vengativo que le asisten contra el concejal encausado, así como al beneficio que obtendría con el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho que actualmente promueve por su renuncia al cargo que ocupaba en la Contraloría Distrital, cuya desvinculación se la atribuye a dicho concejal.

La segunda causal la considera no configurada en este caso debido a que la entidad con la cual el inculpado celebró los contratos referidos, esto es, las Naciones Unidas, no es una entidad pública nacional, sino un organismo internacional, luego no es posible atribuirle haber gestionado negocios en interés particular ante entidades públicas, ni haber celebrado contrato con esa clase de entidades para ser ejecutado en el Distrito Capital.

En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

III.- EL RECURSO DE APELACION

1.- Sustentación del recurso

El actor interpuso en tiempo recurso de apelación contra esa providencia, en cuya sustentación empieza por advertir que ella tiene fecha 29 de agosto de 2005, pero que sin embargo no se votó nuevamente la ponencia que sustituyó la inicialmente presentada y que había sido “derrotada el día 25 de Julio de 2005”, de modo que nunca hubo votación para la nueva ponencia y el Tribunal no se pronunció en legal forma sobre las dos causales, de manera conjunta ni separada. Sólo se aprobó su fecha de expedición, pero no su contenido, y además no se le permitió intervenir a tres magistrados que estaban ejerciendo.

Afirma que en el expediente obran documentos que prueban la primera causal, los cuales son la ampliación de la denuncia que BRUNO DIAZ presentó ante la Fiscalía por presuntos hechos calumniosos declarados por el señor PEDRO JOAQUIN DAZA AGUILERA, en la cual acepta que le solicitó una colaboración voluntaria a la señora BELMA OLARTE para pagar las deudas de la campaña; y la declaración de esta última, habiendo coincidencia entre ambas declaraciones sobre los hechos. Por lo tanto se dio la conducta de inducir a un servidor público a contribuir para la financiación de campaña política, prevista como causal de pérdida de la investidura en el artículo 110 de la Constitución Política.

Igualmente, que los elementos de la segunda causal aquí invocada se encuentran demostrados, como son a) los de la celebración del contrato dentro del año anterior a la elección; b) se debe realizar con entidades públicas de cualquier nivel, para lo cual se debe tener en cuenta que según el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 los contratos celebrados por el concejal lo fueron realmente con la entidad distrital, pues el organismo internacional actúa como intermediario dado que los dineros del Convenio con el PNUD hacen parte del presupuesto nacional y no hubo aporte del organismo internacional, es decir, que fueron aportados en su integridad por la entidad distrital, tal como consta en los mismos contratos. Al punto, cita la sentencia C-249 de 2004 de la Corte Constitucional, en la cual se estudió la constitucionalidad del citado artículo 13; c) el contrato se debe celebrar en interés propio o de terceros, y en este caso fue en interés del inculpado por contraprestación en los montos mencionados, y d), el contrato debe ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, lo cual se da en el presente caso, pues se cumplieron en el Distrito capital.

Aduce que si no se admite la ocurrencia de la inhabilidad por celebración de contratos con entidades públicas de cualquier naturaleza, se debe considerar que la demanda también se soporta en la segunda causal del artículo respectivo, esto es, la intervención en la gestión de negocios, lo cual está probado en el sub lite, en el sentido de que el inculpado intervino en un contrato a petición de la Personería a sabiendas de que el contrato estaba financiado con recursos públicos distritales para beneficio de la misma Personería, y que prestó sus servicios para modernizar el Ministerio Público Distrital. Solicita que el sub lite se decida en Sala Plena de la Corporación.

2.- Alegatos del demandado

El apoderado del actor controvierte los planteamientos antes reseñados, explicando al efecto que la decisión de desechar las pretensiones de la demanda se tomó el 25 de julio y sólo restaban las correcciones de estilo al contenido de la sentencia, pues el resolutivo estaba definido; de modo que someter nuevamente a votación la ponencia en cuanto al fondo era asumir arbitrariamente una competencia que ya se había perdido al haberse decidido la negativa de las pretensiones de la demanda, luego no se cometió irregularidad alguna sobre ese aspecto.

Por lo demás retoma los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda y se extiende en el análisis de las circunstancias fácticas y jurídicas de los hechos invocados como causales de pérdida de la investidura de concejal en este proceso, en especial de la segunda en cuanto hace a la regulación de los contratos con las entidades u organismos internacionales, para finalmente solicitar la confirmación de la sentencia apelada.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador Primero Delegado ante la Corporación hace un recuento de la actuación procesal y advierte que en el entendido de que los concejales pueden perder su investidura por violación del régimen de inhabilidades, en los términos de los artículos 55 de la Ley 136 de 12994 y 48 de la Ley 617 de 2000, y a la vez por violación al artículo 110 de la Constitución Política, concluye que en relación con esta última norma, en cuanto a la segunda modalidad que en ella se prevé, la declaración del concejal ante la Fiscalía en el sentido de que solicitó una colaboración voluntaria para pagar las deudas de la campaña, si bien constituye una clara confesión, no comporta los elementos estructurantes de esa causal, porque no indujo ni exigió, al punto que no logró que la colaboración efectivamente se hiciera, además de que el único testimonio en ese sentido es el de la señora BELMA GENITH OLARTE CASALLAS, el cual resulta disminuido por las inconsistencias que comporta al haber sido desmentido por las mismas personas que citó como testigos de los hechos.

Que del contenido del artículo 40, numeral 3, de la Ley 617 de 2000, se deduce que el proceder del inculpado no comporta los elementos que lo inhabilitaran por los referidos contratos para ser elegido concejal, ya que no intervino en la gestión de negocios con entidades públicas de carácter distrital, ni celebró contratos con entidades públicas del Estado de cualquier nivel, pues es claro que lo hizo frente a una entidad de clara naturaleza internacional, sin que pueda afirmarse que la Personería Distrital empleó al organismo internacional para que contratara a su nombre, con el concejal BRUNO DIAZ, dado que se celebraron en desarrollo del Acuerdo suscrito por el Gobierno Nacional, que no por la Personería de Bogotá, la que actúa solamente como representante del Gobierno Nacional y beneficiaria del programa.

Además, la Ley 80 de 1993, al regular la contratación con entidades internacionales, permite que las relaciones contractuales se sometan a sus propios reglamentos internos en todo lo relacionado con los procedimientos de formación, adjudicación, cláusulas especiales, cumplimiento, pago y ajustes cuando se trate de celebración de contratos financiados con fondos de tales entidades o cuando se celebren contratos con personas extranjeras de derecho público o como organismos de cooperación, asistencia o ayuda internacionales, y al no haberse previsto nada en contrario al suscribirse el Acuerdo Básico Internacional en mención, se posibilitó que el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo aplicara sus normas internas en los contratos que celebrara en cumplimiento de ese Acuerdo.

Que por lo anterior no están probados los elementos estructurantes de las causales invocadas, de donde solicita que se confirme la sentencia apelada.

V.- DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto planteado, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala

La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que instituye la segunda instancia para tales procesos y, de otra, atendiendo el artículo 1º, Sección Primera, numeral 5, del Acuerdo núm. 55 de 2003 expedido por el Consejo de Estado, en donde se establece que las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

2. Procedibilidad de la acción

Se encuentra acreditado que el demandado ostentó la condición de concejal de Bogotá, D.C., dentro de los períodos 2001-2003 y 2004-2007, según certificaciones de los Registradores Distritales del Estado Civil (folios 21 del cuaderno principal y 58 del cuaderno 2).

Ello significa que el acusado es sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de la investidura que en su contra ha sido incoada, según el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

3. Examen de la situación procesal

3.1. La primera de las causales por las cuales se solicita la pérdida de la investidura del concejal inculpado es la prevista en el artículo 110 de la Constitución Política, consistente en lo siguiente:

“ARTICULO 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura.”

En lo atinente a la norma, siguiendo la jurisprudencia de esta corporación, se puede decir que los presupuestos o elementos constitutivos de la causal de pérdida de la investidura que ella prevé, son:

a) Es una prohibición general para todas las personas que desempeñen funciones públicas, y los miembros de las corporaciones públicas tienen esa condición, luego están cobijados por ella.

b) La prohibición comprende dos tipos de conductas, a saber: la primera, realizar o efectuar contribuciones para financiar el funcionamiento de partidos, movimientos o candidatos políticos; la segunda, inducir a otros a que hagan tales contribuciones.

c) Para las personas que son miembros de corporaciones públicas de elección popular, la configuración de la causal se sanciona con la pérdida de la investidura.

d) Únicamente se exceptúan de tal prohibición los eventos relativos a contribuciones expresamente señalados por el legislador

Al respecto, y en relación con esa excepción, debe tenerse presente el artículo 14 de la Ley 130 de 1994, a cuyo tenor “Los partidos, movimientos políticos y candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de personas naturales o jurídicas”.

Los hechos en que el actor sustenta la ocurrencia de esa causal de pérdida de la investidura se resumen en que en su condición de concejal en el periodo 2001-2003, el señor BRUNO ALBERTO DIAZ OBREGÓN exigió dinero a la señora BELMA GENITH OLARTE CASALLAS para pagar deudas de campañas electorales.

Como pruebas relacionadas con tales hechos se decretaron dentro del proceso los testimonios de BELMA GENITH OLARTE CASALLAS, NUBIA CECILIA CASTRO BARBOSA, GLORIA GUACANEME DE RAMÍREZ, un interrogatorio de parte al demandante y al demandado y copia de la ampliación de una denuncia penal que éste interpuso por injuria contra la primera y otro.

En lo que aquí interesa, la señora BELMA GENITH OLARTE CASALLAS relata que se desempañaba como Jefe de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Personería de Bogotá para la época en que el Personero era GERMAN VARON COTRINO, en donde conoció al señor BRUNO ALBERTO DIAZ OBREGÓN al tener la oportunidad de atenderlo para suministrarle información que éste acopiaba en su labor de concejal, en virtud de lo cual surgió amistad entre ellos y le tomó aprecio por la forma como éste desplegaba esa labor. Por esa razón le solicitó su apoyo como concejal para la reelección del mencionado Personero, y lo puso al tanto de las irregularidades en que incurrieron las autoridades distritales en un contrato para la adquisición de equipos de comunicaciones para la policía distrital, en el que estaba involucrado uno de los candidatos a dicha Personería, el señor Arias Gaviria, quien a la postre fue el elegido para ese cargo, incluso con el apoyo del mencionado concejal DIAZ, para sorpresa de la declarante.

Que “Por esa razón el día que se posesionó el Dr. Arias Gaviria fui declarada insubsistente sin que me diera la oportunidad de renunciar protocolariamente allí Bruno aparentemente fue muy solidario conmigo y me invitó a tomar café y me leyó unos salmos y yo le dije que me apoyara en un cargo en la Contraloría Distrital, efectivamente fui nombrada como Jefe de la Dirección Técnica de Gobierno ...después invité a Bruno a almorzar de agradecimiento allí el me manifestó que como habíamos acordado debía darle un porcentaje de mi sueldo y que debía darle dinero para la campaña porque el no tenía como los demás concejales, y me dijo que para eso me debía comunicar con Álvaro Páez quien era su segundo renglón y a él le debía pagar, me sorprendí y me quedé callada. Pasó el mes que gané el primer sueldo y Álvaro Páez me llamó a mi oficina y me dijo del compromiso, que nos viéramos cerca al Concejo de Bogotá y yo me fui sin conductor y llamé a la Dra. Nubia Castro y ella me acompañó y escuchó a ella también le tocaba participar, ella también estaba preocupada. Álvaro Páez dijo que el que no colaboraba con el aporte mensual se tenía que ir porque había gente con muy buena hoja de vida que estaba dispuesta hasta entregar el 50% del sueldo y yo le dije a Páez que no tenía plata. Nos fuimos cabizbajas con la Dra. Nubia, ese mismo día yo ya iba tarde para la casa y me encontré con FERNANDO REY VALDERRAMA, quien había sido contratista de la Personería en investigaciones especiales en asistencia técnica para Transmilenio y yo lo vinculé con bruno y el entró como subdirector técnico de infraestructura recomendado por Bruno. Allí él me comentó delante del conductor que yo tenía asignado que era Pedro Daza, Fernando me dijo que a él también le había pedido plata pero que él no estaba dispuesto a dejarse extorsionar porque él lo iba a denunciar a la Procuraduría y a la Fiscalía” (sic).

En otro aparte de su testimonio agrega que al entrar al despacho del Contralor, a quien le había solicitado cita para comentarle un caso, encontró en el mismo al concejal Bruno Alberto Díaz, y el Contralor le dijo “que Bruno vino a decirme que usted ha cometido actos deshonestos y que debe salir de su cargo porque él no la va a apoyar más”. Que delante de ella, el Concejal manifestó que “efectivamente me había pedido que me retirara del cargo porque yo tenía una conducta peligrosa para ocupar ese cargo; la conversación no duró mucho y yo le dije al Contralor que le pasara la renuncia” (sic); como en efecto lo hizo dejando constancia de las razones económicas de la misma (folios 141 y 142).

El actor, señor OSCAR ARMANDO DÍAZ, en el interrogatorio de parte que se le hizo manifestó que la copia de la ampliación de la querella formulada por el concejal demandado contra la señora BELMA OLARTE, y que anexó a su demanda, la obtuvo de una copia que ésta había conseguido, poniendo de presente que en relación con ese documento no hay reserva sumarial, máxime cuando es obligación de los ciudadanos denunciar los hechos que pueda conocer como violatorios de la ley; que personalmente conoció al demandado ese mismo día de la diligencia de dicho interrogatorio de parte. En cuanto a los hechos informa que en la demanda “se plasmaron las manifestaciones que ella (refiriéndose a BELMA OLARTE) me comunicó y de las cuales no como testigo presencial pero aún, no obsta la posibilidad que como ciudadano tengo para poner en conocimiento de hechos que se respaldan probatoriamente.” (sic) (folio 152)

La señora NUBIA CECILIA CASTRO BARBOSA, quien dijo que trabajaba por contrato en la Personería Distrital y cuyo testimonio fue decretado a solicitud de la parte actora, respondió que nunca ha acompañado a BELMA OLARTE a una cita cerca del Concejo de Bogotá para reunirse con el señor ALVARO PAEZ ni a ninguna reunión con éste; que el concejal demandado no le ha solicitado contribución alguna ni tiene conocimiento de que se la hubiera solicitado a otras personas (folios 170 y 171).

La testigo GLORIA GUACANEME, quien ofició como contadora de la campaña política del concejal demandado, dice que a comienzos del mes de diciembre hubo una reunión que ella motivó debido a una deuda que quedó de 9 millones de pesos, y algunos de los participantes propusieron recoger fondos o donaciones para cubrirla, pero esas donaciones no se materializaron, y tiene entendido que se pagó con honorarios del Concejal (folios 157 y 158).

El señor JUAN CARLOS AFANADOR, en su declaración, da cuenta también de la referida reunión, que propuso que se hiciera un aporte directo en dinero por considerar que ya no era oportuno organizar eventos, y que “Los asistentes manifestaron su conformidad pero en el momento no se recaudó suma alguna, ni se precisó sobre la forma de recoger los aportes. Creo que Belma asistió a esta reunión.” (folio 168 vuelto)

Del demandado obran dos declaraciones, como son la contenida en la ampliación de la querella contra el señor PEDRO JOAQUIN DAZA y BELMA OLARTE CASALLAS, aportada en fotocopia simple con la demanda, y la del interrogatorio de parte que le fue hecho a petición del demandante, en la primera de las cuales si bien es cierto admite haberle solicitado a la señora OLARTE una colaboración voluntaria para atender ciertos gastos que quedaron de la campaña, explica igualmente que ello surgió como consecuencia de la propuesta formulada por varios miembros de su organización. En todo caso, agrega, nunca se dio la colaboración mencionada y a él le toco asumir dichos gastos con sus propios recursos, exposición que reitera en el interrogatorio de parte.

“Seguidamente, el artículo 110 incorpora la prohibición para los servidores públicos de “hacer contribución alguna” a los partidos, movimientos y candidatos.

En ese contexto se puede apreciar claramente que la expresión “contribución alguna” no se refiere a cualquier clase de contribución con un partido, movimiento o candidato, como transportar, por ejemplo, ocasionalmente, a alguno de los directivos o al candidato mismo al sitio donde tendrá lugar alguna reunión o manifestación política, o participar el servidor público con sus familiares y amigos en actividades que aquellos o éste programen para difundir o discutir sus propuestas de campaña o realizar alguna otra ayuda análoga o equivalente, pues todo indica que la aludida expresión comprende exclusivamente lo que guarda relación con “financiar”, expresión que gramaticalmente significa “aportar el dinero necesario para una empresa”; y en una segunda acepción “sufragar los gastos de una actividad, de una obra” y, en concordancia con lo anterior, “financista” o “financiador” es la persona “que aporta el dinero necesario para una empresa”

Por lo tanto, la Sala considera que la conducta consistente en “inducir a otros a que lo hagan”, solamente se estructura cuando efectivamente se hace la contribución, es decir, cuando se ha determinado eficazmente al servidor a entregarla al partido, movimiento o candidato.

En esas circunstancias, no aparece probada la conducta bajo examen y, por ende, no está acreditada la configuración de la causal de pérdida de la investidura que se invoca en la demanda, de allí que la Sala encuentre que en relación con esa causal la sentencia apelada se halla conforme con la situación procesal.

3.2. La segunda causal se hace consistir en la prevista en el artículo 48, numerales 1 y 6, de la Ley 617 de 2000, en concordancia con los artículos 43, numeral 3, y 60 de esa ley - en realidad es de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 - y 28, numeral 3, del Decreto Ley 1421 de 1993, originada en la celebración de dos (2) contratos entre el concejal demandado y el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo, dentro del desarrollo de un convenio de ese programa con el Gobierno Nacional para realizar actividades relacionadas con el funcionamiento de la Personería Distrital.

Al respecto, consta en el cuaderno 2 del plenario que tales contratos sí se celebraron y que fueron los siguientes:

- Contrato de servicios No. 9801320217, que en su respectivo documento aparece enunciado y motivado así.

“CONTRATO entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, que en adelante se denominará el 'Contratante', por solicitud de la PERSONERÍA DE SANTAFE DE BOGOTÁ, en adelante denominado “Organismos de Ejecución” y BRUNO ALBERTO DIAZ OBREGÓN, con C.C. No. 16.589945 de CALI, dirección..., en adelante denominado el 'Contratista'.

CONSIDERANDO

a) Que el Gobierno colombiano y el PNUD han suscrito el Acuerdo de Cooperación el 29 de mayo de 1974 y bajo los términos de dicho Acuerdo han convenido la realización de un programa de apoyo al Organismo de Ejecución, mediante el Proyecto de ASISTENCIA PARA LA SISTEMATIZACION MODERNIZACION DE LA PERSONERÍA DE SANTA FE DE BOGOTA COL 98013, FINANCIADO CON RECURSOS PROVENIENTES DEL Gobierno,

b) Que el Organismo de Ejecución del Proyecto ha solicitado apoyo al PNUD en la implementación del mismo. Que el PNUD ha acordado con el Organismo de Ejecución contratar los servicios del Contratista en el contexto del proyecto y en las condiciones que aquí se establecen, y

c) Que el contratista está dispuesto a aceptar este Contrato de servicios con el PNUD en esas condiciones.”

Aparece suscrito el 1 de noviembre de 2002, y de sus condiciones generales pactadas cabe destacar la de su vigencia, que fue del 1 de noviembre al 31 de Diciembre del año 2002, y la remuneración, por la suma de $ 4'000.000 mensuales.

- Contrato de servicios No. 98013300295, fechado 8 de septiembre de 2003, que en su respectivo documento aparece enunciado y motivado de modo similar al anterior, y su vigencia fue del 1 de Septiembre del 2003 al 31 de Octubre siguiente, y la remuneración acordada fue de $4.000.000 por cada mes.

Las disposiciones invocadas como sustento jurídico de esta causa establecen lo siguiente:

“ART. 48. (Ley 617 de 2000) Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.

No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

(...)

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.”

"Artículo 43.(Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000) Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

(...)

3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.”

En el aparte “II. CONDICIONES GENERALES DEL CONTRATO (CGC)”, cláusula XIII “ARREGLO DE CONTROVERSIAS”, de ambos contratos, se establece textualmente que:

“La solución de controversias que de la ejecución de este Contrato pudieran surgir se someterá a lo dispuesto en la Comisión de las Naciones Finidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) vigentes para la fecha de este contrato”.

La situación se contrae a establecer si los hechos descritos se encuadran en esas normas para que constituyan, en primer lugar, violación de la inhabilidad prevista en la últimas de ellas, esto es, el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y, en segundo lugar, causal de pérdida de la investidura de concejal a título de violación del régimen de inhabilidades de los concejales.

Asimismo, que su nueva elección, para el periodo 2004 –2007, se dio el 26 de octubre de 2003, esto es, después de haber celebrado el segundo de los referidos contratos, lo cual tuvo efecto el 8 de septiembre de ese año, aunque dentro de la vigencia del mismo.

Dada la naturaleza de la entidad contratante, la Sala observa que la susodicha causal no se configura puesto que los contratos los celebró el demandado con una agencia de las Naciones Unidas, bajo la denominación de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, que es de público conocimiento su carácter de organismo internacional, por lo tanto no tiene la calidad de entidad pública de ninguno de los órdenes territoriales del país, de modo que la condición principal, que es la de que la entidad con la que se celebre el contrato sea una entidad pública, entendiendo como tal las que pertenecen al Estado Colombiano, no se cumple.

Al respecto, se ha de tener en cuenta que si bien la solicitante y beneficiada con el objeto del contrato es una entidad pública, la Personería Distrital, lo cierto es que ésta no fue la contratante, de allí que no aparezca suscribiendo el contrato bajo ningún carácter, y en nada cambia esa situación por el hecho de que se mencione por las partes que ella hubiera dado su asentimiento para que la contratante suscribiera los contratos con la persona escogida como contratista, pues se trata de una manifestación de terceros y no de esa entidad distrital, la cual, como se dijo, no suscribió los contratos a ningún título; como tampoco tiene relevancia para esta causal de inhabilidad la circunstancia de que los dineros fueron aportados por el Gobierno Nacional, pues esa circunstancia no está señalada en la norma como supuesto para la configuración de la inhabilidad, y ninguno de los organismos del Gobierno aparecen suscribiendo los contratos.

No está demás poner de presente que en virtud del principio de legalidad de toda medida sancionatoria o punitiva del Estado, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en el sentido de que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, y tratándose de una acción de carácter sancionatorio, incluso con graves consecuencias contra los derechos políticos de quien resulte sancionado con la medida respectiva, las normas que describen o tipifican las conductas que dan origen a la pérdida de la investidura no pueden ser aplicadas de forma extensiva ni analógica, sino que deben serlo atendiendo la precisa o exacta adecuación o correspondencia de los hechos con los supuestos señalados en ellas, y en este caso la Sala observa que no se da esa adecuación o correspondencia entre las condiciones en que se celebraron los aludidos contratos y el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, por ausencia de la naturaleza jurídica de la parte contratante que en ella se prevé para que se configure esa inhabilidad.

En consecuencia, el recurso no tiene vocación de prosperar, de allí que sin necesidad de otras consideraciones, se deba confirmar la sentencia apelada, que niega las pretensiones de la demanda para que se decretara la pérdida de la investidura de concejal que el inculpado ostentó por el periodo 2001- 2003 y la que ostenta por el periodo 2004 - 2007, como en efecto lo será en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero.- CONFIRMASE la sentencia apelada, 29 de agosto de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega la pérdida de investidura del concejal del Distrito Capital BRUNO ALBERTO DIAZ OBREGÓN, solicitada por el ciudadano OSCAR ARMANDO DIAZ CAMPOS.

Segundo.- En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 11 de octubre de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBON

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Última actualización: 5 de octubre de 2020