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AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICION / RESPUESTA AL DERECHO DE PETICIÓN / QUEJA DISCIPLINARIA / PROCESO DISCIPLINARIO - Normatividad

La Sala advierte que le asiste razón al recurrente, en tanto que de una lectura del escrito presentado por el actor se desprende que pone en conocimiento unos hechos constitutivos de una presunta infracción disciplinaria y pide que se inicie un proceso disciplinario, asunto que tiene una regulación especial en el Código Disciplinario Único con unos términos y unos recursos específicos, por lo que no resultan aplicables las disposiciones de la Ley 1755 de 2015, que regulan el derecho fundamental de petición. (...) La Sala advierte que durante el trámite de la segunda instancia, la parte recurrente allegó copia de la respuesta a la solicitud presentada por el actor, dando cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia. (...) En la respuesta brindada al accionante se hace alusión al tema del proceso disciplinario, respecto de lo cual, como se dijo en líneas anteriores la Procuraduría General de la Nación no estaba obligada a responder tal solicitud.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 68001-23-33-000-2017-01388-01(AC)

Actor: NELSON SÁNCHEZ BANDERAS COMO PRESIDENTE DEL SINDICATO UTP - SECCIONAL GIRÓN, SANTANDER

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, DIRECTOR GENERAL DEL INPEC Y DIRECTOR REGIONAL DEL ORIENTE, INPEC

La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderado judicial, contra el fallo de tutela de 24 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que amparó el derecho fundamental de petición del señor Nelson Sánchez Banderas y ordenó a la parte demandada dar respuesta de manera clara, congruente y de fondo a las peticiones presentadas por aquél.

  1. SOLICITUD
  2. El señor Nelson Sánchez Banderas, en su calidad de Presidente de la Subdirectiva Seccional de la Asociación Sindical Unitaria de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario y Carcelario de Colombia – UTP, solicitó la protección del derecho fundamental de petición, ante la falta de respuesta a la petición elevada el 3 de octubre de 2017 ante la Procuraduría General de la Nación, en la cual solicitó lo siguiente:

    "PRIMERA: Se constituya agencia especial ante el director general del INPEC y Ministerio de Justicia y del Derecho para que se sirvan revocar el nombramiento del director del EPAMS GIRÓN SANTANDER – Coronel retirado del Ejército Nacional señor DARÍO ANTONIO SOJÉ BALEN TRUJILLO con cédula de ciudadanía número. 79.756.066 por tomar posesión del cargo con una sanción disciplinaria de suspensión por 90 días impuesta por el procurador primero delegado para las fuerzas militares y ratificada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la Procuraduría General la cual se encuentra vigente.  

    SEGUNDA: Se ordene la investigación disciplinaria al personal encargado de haber dado posesión en el cargo al referido ciudadano infractor de la ley con incumplimiento a requisitos legales."[1]

    También pidió la protección a los derechos de petición radicados el 22 de septiembre de 2017 ante la Directora Regional del Oriente – INPEC y el 30 de agosto de 2017 ante el Director General del INPEC.

    II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN

    En auto de 10 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de tutela. En consecuencia, dispuso notificar al Director General del INPEC, al Procurador General de la Nación y a la Directora Regional Oriente – INPEC, Bucaramanga.

    II.1. La Procuraduría General de la Nación rindió informe en el que pidió negar la solicitud de amparo presentada, al estimar que actualmente está evaluando la competencia para conocer de la investigación disciplinaria referida por el actor, la cual está regulada en la Ley 734 de 2002, que requiere un trámite procedimental especial y no puede ser tramitado como un derecho de petición.

    II.2. La Directora Regional Oriente INPEC – Bucaramanga manifestó su oposición a las pretensiones de la tutela, con fundamento en que el derecho de petición fue radicado ante la Procuraduría General de la Nación el 3 de octubre de 2017 y no en la Dirección Regional del INPEC, de manera que no es esa dependencia la encargada de dar respuesta de fondo a la solicitud elevada por el accionante.

    Aseveró que si bien el 30 de agosto de 2017 el accionante presentó solicitud ante su dependencia, dicho escrito era de contenido comunicativo y sobre el mismo se efectuaron diversas actuaciones tendientes a atender los pedimentos del accionante.

    II.3. La Dirección General del INPEC solicitó ser desvinculada de la presente acción, al estimar que no es el competente para dar respuesta de fondo al derecho de petición reclamado por el accionante, pues si bien debe emitir pronunciamiento acerca de la solicitud del 22 de septiembre, corresponde es a la Subdirección de Talento Humano de la entidad, y así se dispuso el traslado mediante Oficio No. 8120-OFAJU-81204-GRUTU-020548 para que se pronunciara acerca de lo de su competencia.

  3. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
  4. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 24 de noviembre de 2017, amparó el derecho fundamental de petición del actor, ordenando a la Procuraduría General de la Nación, a la Directora Regional del Oriente – INPEC  y al Director General del INPEC dar respuesta de manera clara, congruente y de fondo a los derechos de petición elevados los días 3 de octubre, 30 de agosto y 22 de septiembre de 2017, radicados respectivamente en cada una de las entidades accionadas.

    Como fundamentos de la decisión, expuso los siguientes argumentos:

    Consideró que revisado el expediente, se observa que el accionante elevó derecho de petición de interés general ante la Procuraduría General de la Nación, en el cual se solicitaba la revocatoria del nombramiento del director del EPAMS de Girón, así como la apertura de la investigación disciplinaria en contra del personal encargado de dar posesión en el cargo referido.

    Estimó que si bien es cierto, la Procuraduría General de la Nación dio apertura al proceso disciplinario conforme con lo dispuesto para su trámite, tal situación no fue puesta en conocimiento del accionante, ni se libró oficio alguno tendiente a dar respuesta al pedimento del actor, en el que al menos se le indicara sobre la apertura del trámite y las razones por las cuales se imposibilitaba emitir pronunciamiento acerca de lo solicitado.

    De igual manera, estimó que si la Directora Regional Oriente – INPEC y el Director General de dicha entidad estimaron que no son los competentes para resolver las solicitudes presentadas ante dichas entidades, deben informárselo al interesado conforme con el artículo 21 de la Ley 1455 de 2015.

  5. IMPUGNACIÓN
  6. Inconforme con la decisión de primera instancia, la Procuraduría General de la Nación presentó impugnación, con base en los siguientes argumentos:

    Expresó que al observar la petición presentada por el accionante, en realidad se trata de una queja disciplinaria, sobre la cual impartió el trámite regulado por la Ley 734 de 2002, procediendo a dar apertura al proceso disciplinario bajo el radicado interno D-2017-1031127.

    Explicó que se desconoció la sentencia T-973 de 2003 de la Corte Constitucional, la cual estableció que "la persona que presenta una queja no es parte en el proceso disciplinario, y sus derechos, que no son de poca monta, se concretan en: ampliar la queja, aportar pruebas, e impugnar las decisiones absolutorias o de archivo."

  7. CONSIDERACIONES DE LA SALA

IV.1. COMPETENCIA

De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015 y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

IV.2. HECHOS PROBADOS

El 3 de agosto de 2017, el señor Nelson Sánchez Banderas, presidente de la Asociación Sindical Unitaria de servidores públicos del sistema penitenciario y carcelario INPEC, radicó escrito ante la Procuraduría General de la Nación, solicitando revocar el nombramiento del director del EPAMS GIRON SANTANDER y ordenar una investigación disciplinaria al personal encargado de haberle dado posesión. (Fls 7 a 9)

El 22 de septiembre de 2017, el señor Nelson Sánchez Banderas radicó escrito ante el Director General del INPEC, solicitando investigar disciplinariamente al Teniente Coronel Darío Balén Trujillo por presuntos actos de acoso y persecución laboral. (Fl. 28)

El 9 de noviembre de 2017, el señor Nelson Sánchez Banderas presentó acción de tutela en contra de la Procuraduría General de la Nación, la Dirección General del INPEC y la Dirección General Regional Oriente del INPEC Bucaramanga, al estimar que no le han sido resueltas las peticiones elevadas ante dichas entidades.

En sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el amparo del derecho fundamental de petición, al estimar que las entidades accionadas no dieron respuesta a las solicitudes presentada por el actor.

Inconforme con la anterior decisión, la Procuraduría General de la Nación presentó impugnación, en la cual manifestó que el escrito presentado por el actor ante dicha entidad se trata de una queja disciplinaria, respecto de la cual adelantó el trámite previsto en la ley.

Durante el curso de la segunda instancia, la Procuraduría General de la Nación adjuntó en 3 folios la comunicación de respuesta enviada al accionante el 27 de noviembre de 2017, a fin de dar cumplimiento al fallo emitido por el a quo. (Fl. 94 a 96)

IV.4. PROBLEMA JURÍDICO

Teniendo en cuenta las consideraciones expuesta en la impugnación, a la Sala le corresponde resolver: ¿se vulnera el derecho fundamental de petición cuando una autoridad disciplinaria no responde dentro del lapso previsto en la ley una solicitud de inicio de investigación disciplinaria y de revocatoria directa del nombramiento de un servidor público?

IV.4.1. Derecho de petición e inicio de investigación disciplinaria

La Sala en sentencia de tutela de 3 de abril de 2008[2], con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, analizó si la Procuraduría General de la Nación vulnera el derecho fundamental de petición del actor cuando no contesta la petición formulada por él, en la cual solicitaba realizar unas investigaciones disciplinarias y sancionar con destitución a un funcionario público.

Sobre el particular, la Sala consideró:

"[...] en materia de los procesos disciplinarios existe una regulación especial contenida en la Ley 734 de 2002[3], en la que se dispone que dicho proceso se iniciará, entre otros eventos, por queja presentada por cualquier persona, actuación ésta que constituye una expresión del derecho constitucional fundamental de presentar peticiones respetuosas ante las autoridades públicas. (art. 63)

A esa petición, elevada como una queja, no obstante no le es aplicable el término previsto en el artículo 6º del C.C.A. para su resolución, pues la ley referida contempla unas etapas procesales que deben surtirse para definir, primero, si se inicia o no investigación disciplinaria formal y, segundo, si existe mérito o no para imponer sanción disciplinaria[4].

Respecto del peticionario, denominado "quejoso" por la ley, prevé el parágrafo único del artículo 90 del Código Disciplinario Único que su intervención "se limitará únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad de juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio",  para lo cual tiene derecho a conocer el expediente en la secretaría del despacho que profirió la decisión; para tal efecto, es lógico que el peticionario conozca acerca del trámite que se le ha dado a la queja.

5.- En ese orden, el examen de la actuación es demostrativo de los siguientes hechos relevantes: a) que el actor el 26 de noviembre de 2007 presentó una petición ante la entidad demandada, radicada con el número 290328, en la que solicitaba que se investigara disciplinariamente a unos funcionarios y se sancionara con destitución a otro (fls. 8 y 9); y b) que mediante oficio núm. 0121 del 21 de enero de 2008, enviado por correo el día siguiente, la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación le informó al demandante, en relación con su solicitud, que la misma se anexó al expediente núm. 030-167794-07, el cual se encuentra en estudio preliminar de la queja (fl. 33).

6.-  En el anterior contexto, es claro entonces que no existe amenaza o vulneración alguna del derecho constitucional fundamental del actor, razón por la cual se confirmará la sentencia impugnada."

Como se advierte, cuando se presenta una petición ante una autoridad disciplinaria con el ánimo de que se inicie una investigación de esa naturaleza, por existir una regulación especial prevista en la Ley 734 de 2002[5], la cual contempla unas etapas y unos términos para adelantar una investigación disciplinaria, no le son aplicables las normas relativas al derecho de petición en interés general o particular.

En sentido similar, la Corte Constitucional en sentencia de tutela T-973 de 22 de octubre de 2003, con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería, consideró:

"A pesar de que el presente caso plantea una situación que ya ha sido superada, en tanto la queja propuesta por las demandantes ya fue tramitada por la Procuraduría Regional del Cauca, corresponde a la Corte determinar la diferencia existente entre la tramitación de la queja que genera la apertura de una acción disciplinaria y el ejercicio del derecho de petición (art. 23 C.P.), para efectos de precisar si en el presente caso la Procuraduría estaba en la obligación de comunicar a las interesadas el trámite y la suerte de la queja puesta a su consideración.

(...)

La Sala se pregunta ahora: ¿las quejosas, en calidad de tales, tenían derecho a obtener información respecto de la suerte de su queja, o por el contrario, era menester que presentaran un escrito de petición para ello?  En sentir de la Sala la respuesta es la segunda, por cuanto, como se expuso, la persona que presenta una queja no es parte en el proceso disciplinario, y sus derechos, que no son de poca monta, se concretan en: ampliar la queja, aportar pruebas, e impugnar las decisiones absolutorias o de archivo. Sin embargo, quien en calidad de quejoso intenta averiguar por una queja que cursa en un organismo de control, debe promover la realización de su derecho de petición y esperar una respuesta de fondo de la respectiva autoridad administrativa. Es de la esencia del derecho de petición obtener una respuesta que se comunique al interesado; más, no es de la esencia de la queja que sea comunicada, sino tramitada e investigada, y que lo que se expone como hechos irregulares, constituya materia de estudio a efectos de determinar responsabilidades.

En este caso, el escrito de petición no fue dirigido a la Procuraduría para efectos del derecho de petición, y si bien es cierto, al momento de instaurar la demanda de tutela las solicitantes no conocían el curso de su queja, es de observar que iniciada la acción disciplinaria y abierta la indagación preliminar, fueron citadas para ampliar la queja y ejercer los derechos que le asisten al quejoso, dentro de los cuales, como se vio, se encuentra el de impugnar una decisión que le sea adversa. Mal podía entonces la Procuraduría, dentro del trámite del proceso disciplinario iniciado a instancias de la queja, comunicarle a las interesadas aspectos que sólo le incumben a quienes son parte en el proceso, sin perjuicio de los derechos y opciones que les son dados al tenor de la normatividad vigente sobre la materia."

Así las cosas, cuando se presenta una queja en contra de un funcionario público y se denuncian unos hechos constitutivos de una presunta infracción disciplinaria, la entidad que adelanta la investigación no está obligada a dar respuesta al quejoso sino a darle trámite al asunto según las normas que regulan el proceso disciplinario.

IV.4.2. Caso concreto

El recurrente manifiesta que de la lectura del escrito presentado por el actor, se observa que se trata de una queja disciplinaria puesto que pone en conocimiento unos hechos presuntamente constitutivos de corrupción, motivo por el cual dio inicio al proceso disciplinario correspondiente.

Para resolver lo anterior, es menester revisar el escrito presentado por el actor ante la Procuraduría, el cual establece lo siguiente:

"Derecho de petición en interés general teniendo como referente constitucional el artículo 23 y de carácter legal la Ley 1755 de 2026, por medio del cual solicito la constitución de una agencia especial para la revocatoria directa de un nombramiento de un servidor público por estar incurso en inhabilidad para el ejercicio del cargo. (...)

PETICIONES

PRIMERA: Se constituya agencia especial ante el director general del INPEC y Ministro de Justicia y del Derecho para que se sirvan revocar el nombramiento del director del EPAMS GIRÓN SANTANDER – Coronel retirado del Ejército Nacional señor DARÍO ANTONIO JOSÉ BALEN TRUJILLO con cédula de ciudadanía número. (...) por tomar posesión del cargo con una sanción disciplinaria de suspensión por 90 días impuesta por el procurador primero delegado para las fuerzas militares y ratificada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación la cual se encuentra vigente.

SEGUNDA: Se ordene la investigación disciplinaria al personal encargado de haber dado posesión en el cargo al referido ciudadano infractor de la ley con incumplimiento a requisitos legales."

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Invoco el artículo 23, 83, 95, 122, 209 y 287 de la Constitución Política de 1991, leyes 1755 de 2015, 190 de 2015, 734 de 2002, 1474 de 2014, Decreto 9 de 1996, Decreto 2150 de 1995 artículo 141, sentencia C-326/97."

Sobre el particular, la Sala advierte que le asiste razón al recurrente, en tanto que de una lectura del escrito presentado por el actor se desprende que pone en conocimiento unos hechos constitutivos de una presunta infracción disciplinaria y pide que se inicie un proceso disciplinario, asunto que tiene una regulación especial en el Código Disciplinario Único con unos términos y unos recursos específicos, por lo que no resultan aplicables las disposiciones de la Ley 1755 de 2015, que regulan el derecho fundamental de petición.

En cuanto a la solicitud de constituir una agencia especial para que se sirva revocar directamente el nombramiento del director del EPAMS GIRON SANTANDER, también es un asunto que cuenta con una regulación especial, pues los artículos 93 a 97 del CPACA establecen unas normas y unos términos que regulan la revocatoria directa de los actos administrativos, luego tampoco es procedente aplicar las reglas generales sobre el derecho de petición.  

La Sala advierte que durante el trámite de la segunda instancia, la parte recurrente allegó copia de la respuesta a la solicitud presentada por el actor, dando cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia, en el cual se indicó lo siguiente:

"En cumplimiento del fallo proferido en la fecha por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro de la Acción de Tutela radicada bajo el número 2017-01388-00, me permito informar que su solicitud presentada el 03/10/2017 con radicación interna E-2017-812705, fue tramitada como queja disciplinaria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 69 de la Ley 734 de 2002 y en consecuencia se dio apertura a indagación preliminar con la radicación IUD-D-2017-1031127.

Es necesario también precisar que según lo dispuesto en el Parágrafo del artículo 90 de la misma Ley 734 de 2002, "la intervención del quejoso se limita únicamente a presentar y ampliar la queja bajo gravedad del juramento, a aportar pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Para estos efectos, podrá conocer el expediente en la secretaría del despacho que profirió la decisión."

Como se advierte, en la respuesta brindada al accionante se hace alusión al tema del proceso disciplinario, respecto de lo cual, como se dijo en líneas anteriores la Procuraduría General de la Nación no estaba obligada a responder tal solicitud.

Tampoco debía la entidad demandada responder la solicitud de revocatoria directa del acto administrativo según las normas del derecho de petición, en tanto que existe una regulación especial sobre la materia, motivo por el cual la Sala revocará la sentencia impugnada solamente en cuanto al amparo concedido frente a la conducta de la Procuraduría General de la Nación y, en su lugar, negará la solicitud respecto de dicha entidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander solamente en lo concerniente al amparo del derecho de petición frente a la conducta de la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela presentada por el señor Nelson Sánchez Banderas respecto de la petición elevada ante la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en este proveído y CONFIRMAR en lo demás el fallo impugnado, por lo expuesto en este proveído.

TERCERO: Una vez en firme esta decisión, por Secretaría y dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNÁNDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

OSWALDO GIRALDO LÓPE

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] Folio 7

[2] Rad: 25000-23-24-000-2008-00082-01(AC)

[3] Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.

[4] En los artículos 150 y 156 del la Ley 734 de 2002 se establece que la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses, y la investigación disciplinaria, de seis (6) o doce (12) meses, de acuerdo con la falta investigada.

[5] Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 20 de septiembre de 2019