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CONCEPTO 0034 DE 2017

(marzo 7)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Doctora

XXXXXXXXXXXXXXX

ACOSO LABORAL-Procedimiento disciplinario cuando el afectado es un servidor público que no labora en la Rama Judicial

Del marco normativo referido, se deduce que la tipología de los comportamientos definidos por el Legislador como constitutivos de “acoso laboral”, tiene un tratamiento preventivo – restaurativo, que se surte en forma obligatoria y primigenia por parte de la entidad u organismo en el cual se ha suscitado el conflicto. Tal tratamiento, que se puede denominar “pre-procesal” busca restablecer el clima organizacional y las relaciones entre los integrantes de la entidad.

En este mismo sentido, esta Oficina ha conceptuado que las conductas de acoso laboral son las únicas que requieren el agotamiento de un tratamiento previo para ser materia de análisis por la autoridad disciplinaria.

COMPETENCIA DISCIPLINARIA-Para realizar la conciliación por acoso laboral contra altas funcionarias del Ministerio de Defensa

El procedimiento preventivo, confidencial, conciliatorio y efectivo al interior de la organización puede también ser empleado cuando se traten de las máximas autoridades que integran la organización, nada excluye su tratamiento por el Comité de Prevención creado para el efecto.

Por tanto, el tratamiento preventivo y conciliador que señala la Ley 1010 de 2006 está a cargo de la propia entidad u organismo del Estado o una entidad externa que esté habilitada para prestar el servicio de conciliación y amigable composición.

Así mismo, por ser requisito de procedibilidad el agotamiento del tratamiento “interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las que ocurran en el lugar de trabajo”, este se deberá cumplir y según sus resultados iniciar la actuación disciplinaria correspondiente. No de otra forma se deberá interpretar el apartado normativo consagrado en el numeral 2o del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006.

COMPETENCIA DISCIPLINARIA-Para investigar por acoso laboral cuando el afectado es un servidor público que no labora en la Rama Judicial

Una vez agotado el tratamiento preventivo y conciliatorio, en caso de no haberse superado los hechos generados del comportamiento sometido a conocimiento de los Comités de Convivencia y/o centro de conciliación habilitados para el efecto, surge la posibilidad de su tratamiento en sede del Derecho Disciplinario por parte de las autoridades investidas para ello por la ley, que a la fecha es exclusivamente la Procuraduría General de la Nación como Ministerio Público, para todos los servidores del Estado. Así mismo, instaurada la jurisdicción disciplinaria, cuyos destinatarios son los servidores de la Rama Judicial que administran justicia, estos serán disciplinados en forma exclusiva y excluyente por los Consejos Seccionales y Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

No son competentes, entonces, para tramitar a través de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, las conductas catalogadas de “acoso laboral” ninguna otra autoridad diferente de las antes referidas en tratándose de servidores públicos, sin discriminación alguna a su nivel jerárquico, a la rama u órgano al que puedan pertenecer. Para el tratamiento disciplinario de tales conductas en las que intervengan particulares no disciplinables por el Ministerio Público, su conocimiento les corresponderá a los señores Jueces Laborales del Circuito.

La hermenéutica jurídica referida excluye cualquier interpretación por la cual se infiera que las autoridades que ejerzan el control disciplinario interno puedan asumir el conocimiento de faltas disciplinarias referidas en la Ley 1010 de 2006.

La actuación disciplinaria que se origine por tales hechos, una vez agotado el procedimiento previo, será de conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, en forma exclusiva, y acorde con las competencias internas definidas en el Decreto Ley 262 de 2000.

COMPETENCIA DISCIPLINARIA-Para asumir la investigación por acoso laboral

Es pertinente acotar que sobre los anteriores interrogantes dicho trámite está asignado a otras dependencias de la Procuraduría General de la Nación y cursan las acciones respectivas para su debida respuesta a saber: 1o Del trámite específico de la queja y la finalidad de remitirla al Ministerio de Defensa, corresponde a la dependencia específica que conoció del caso absolver lo pedido. 2o. Del trámite o no del ejercicio del poder preferente, esto es, para asumir o no el conocimiento de la queja, está radicado dicho trámite en la Viceprocuraduría General de la Nación con base en lo normado en la Resolución 346 de 2002, emanada del despacho del señor Procurador General de la Nación, cuya resolución se hará por dicha dependencia conforme a la competencia en cita.

Respetada doctora XXXXXXXXXXXXXXX:

Este despacho recibió el pasado 23 de febrero de 2017 copia de su oficio 2547 del 14 de febrero de 2017, dentro del trámite de INCIDENTE DE DESACATO Rad. 00-2016-00802-01; accionante: Omar Leonardo Duran Gil; accionado: Ministerio de Defensa y otros; en donde se requiere cumplir la orden dispuesta en providencia del 9 de febrero de 2017 emanada de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil que en lo pertinente indica:

OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación, para que en el término de un (1) día, indique de manera general y abstracta, si para las faltas disciplinarias por acoso laboral, antes de iniciarse el procedimiento disciplinario y sancionatorio, debe agotarse necesaria y obligatoriamente la conciliación previa entre las partes involucradas, y las demás actuaciones preventivas internas de que trata la Ley 1010 de 2006 en su artículo 9o, cuando la víctima del presunto acoso es un servidor público que no labora en la Rama Judicial. Así mismo, indique, si es el Ministerio Público, el competente para realizar la conciliación en el trámite de la queja que por acoso laboral se presenta contra altas funcionarias del Ministerio de Defensa. E igual manera, indique si el Ministerio Público es la entidad competente para adelantar la acción disciplinaria en pro de investigar el acoso laboral, cuando la presunta víctima es un servidor público que no labora en la Rama Judicial. Y Finalmente, señale cuál era el fin de remitir la queja por acoso laboral impetrada por el señor Omar Duran Gil, al ministerio de Defensa. (…) REQUERIR a la Procuraduría General de la Nación para que en el término perentorio de un (1) día contado a partir de la notificación de esta providencia, manifieste si va a asumir el conocimiento de la queja mencionada.

Sea lo primer advertir que la función asignada por el artículo 9o, numeral 3o, del Decreto Ley 262 de 2000 a esta oficina, relacionada con la labor consultiva es restrictiva y ampara las solicitudes elevadas por las autoridades que hacen parte del sistema de control disciplinario en Colombia. No obstante lo anterior, dada la orden dispuesta por el juez de tutela, al versar sobre un tema consultivo de índole disciplinario se procederá a rendir el concepto pedido.

Es preciso acotar que la consulta aquí en referencia tendrá un carácter genérico y no podrá referirse a un asunto particular. Por lo cual, para resolver se deberá tener en cuenta el marco normativo específico sobre la materia contenido en los artículos 2o, 9o, 10, 11, 12, 13 y 17 de la Ley 1010 de 2006.

PREGUNTA:

El primer interrogante se plantea así:

(…), indique de manera general y abstracta, si para las faltas disciplinarias por acoso laboral, antes de iniciarse el procedimiento disciplinario y sancionatorio, debe agotarse necesaria y obligatoriamente la conciliación previa entre las partes involucradas, y las demás actuaciones preventivas internas de que trata la Ley 1010 de 2006 en su artículo 9o, cuando la víctima del presunto acoso es un servidor público que no labora en la Rama Judicial

Del marco normativo referido, se deduce que la tipología de los comportamientos definidos por el Legislador como constitutivos de “acoso laboral”, tiene un tratamiento preventivo – restaurativo, que se surte en forma obligatoria y primigenia por parte de la entidad u organismo en el cual se ha suscitado el conflicto. Tal tratamiento, que se puede denominar “pre-procesal” busca restablecer el clima organizacional y las relaciones entre los integrantes de la entidad.

Desde los albores de la expedición de la Ley 1010 de 2006 esta Oficina, a través del Concepto PAD C- 010 del 23 de enero de 2007, en desarrollo de su función consultiva ha señalado que:

En tal virtud, ha de entenderse que prevalece el artículo 12 sobre el 11 y, por lo tanto, la competencia para adelantar la acción disciplinaria por acoso laboral es exclusiva de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales[1]; pero antes de que estos entes de control asuman el conocimiento de la acción, según se deduce de lo establecido en el artículo 9o, numerales 1.o y 2.o, y parágrafo 2.o, de la Ley 1010 de 2006, es indispensable agotar el procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo instituido por las entidades públicas en el reglamento de trabajo, a fin de superar, de manera preventiva y correctiva, las conductas de acoso laboral que ocurran en el lugar de trabajo, puesto que «la omisión en la adopción de medidas preventivas y correctivas de la situación de acoso laboral por parte del empleador o jefes superiores de la administración, se entenderá como tolerancia de la misma» (artículo 9.o, parágrafo 2.o).

Planteada así la cuestión, ha de entenderse que, como lo dice el artículo 9o, numeral 3[2], si se llega a superar amigablemente la situación de acoso laboral, no habría lugar a remitir –por sana lógica– los documentos relacionados con dicha conciliación para que se persiga disciplinariamente al sujeto activo de dicha persecución o malos tratos; pero, en cambio, si se vulnera lo acordado sí debe conocer el asunto la Procuraduría General de la Nación o las personerías, según el caso. Para tal efecto, se debe enviar el expediente con todas las pruebas que demuestren que el sujeto activo del acoso laboral ha incumplido lo convenido en la conciliación.

En este mismo sentido, esta Oficina ha conceptuado que las conductas de acoso laboral son las únicas que requieren el agotamiento de un tratamiento previo para ser materia de análisis por la autoridad disciplinaria:

Según lo establece el numeral 11 del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006, las entidades estatales deben contar con mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral y un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las que ocurran en el lugar de trabajo. Por lo tanto, serán los Comités de Convivencia Laboral o su equivalente los que tendrán como propósito realizar el procedimiento preventivo interno para superar las situaciones que denoten acoso laboral, antes de que tenga lugar el ejercicio de la acción disciplinaria.

En este sentido, las faltas relacionadas con acoso laboral son las únicas en las que antes de iniciarse el procedimiento disciplinario y sancionatorio debe agotarse necesaria y obligatoriamente, en todos los casos, el procedimiento preventivo de que trata el artículo 9o de la Ley 1010 de 2006.[3] (Negrillas fuera del texto original)

PREGUNTA:

El segundo eje consultivo es:

Así mismo, indique, si es el Ministerio Público, el competente para realizar la conciliación en el trámite de la queja que por acoso laboral se presenta contra altas funcionarias del Ministerio de Defensa.

El procedimiento preventivo, confidencial, conciliatorio y efectivo al interior de la organización puede también ser empleado cuando se traten de las máximas autoridades que integran la organización, nada excluye su tratamiento por el Comité de Prevención creado para el efecto. Sobre este tema existe un pronunciamiento previo en el que se indicó:

Hecha esta precisión respecto a la condición de los conciliadores a que se refiere la ley de acoso laboral, empezamos respondiendo que nada impide que el propio jefe de la entidad (gobernador o alcalde) se someta al procedimiento conciliatorio interno y confidencial, que debe intentar la instancia que se hubiere instituido para tal propósito, en procura del restablecimiento de la armonía laboral. Al fin y al cabo, lo que busca la norma es que antes que judicializar o llevar a instancias disciplinarias una situación conflictiva, se intente ponerle fin amigablemente, sin que para ello operen criterios de jerarquía entre los contendientes y quien fungiere como componedor.

Con todo, existe también la posibilidad de acudir a otras instancias, externas a la entidad en que se estuviere presentando la situación problemática. El numeral 3 del Artículo 9 de la ley 1010 establece que “quien se considere víctima de una conducta de acoso laboral (…) podrá solicitar la intervención de una institución de conciliación autorizada legalmente a fin de que amigablemente se supere la situación de acoso laboral.[4]

Por tanto, el tratamiento preventivo y conciliador que señala la Ley 1010 de 2006 está a cargo de la propia entidad u organismo del Estado o una entidad externa que esté habilitada para prestar el servicio de conciliación y amigable composición.

Así mismo, por ser requisito de procedibilidad el agotamiento del tratamiento “interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las que ocurran en el lugar de trabajo”, este se deberá cumplir y según sus resultados iniciar la actuación disciplinaria correspondiente. No de otra forma se deberá interpretar el apartado normativo consagrado en el numeral 2o del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006 que refiere:

La autoridad que reciba la denuncia en tales términos conminará preventivamente al empleador para que ponga en marcha los procedimientos confidenciales referidos en el numeral 1 de este artículo y programe actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones entre quienes comparten una relación laboral dentro de una empresa. (Subrayado propio).

PREGUNTA:

El tercer interrogante planteado es:

E igual manera, indique si el Ministerio Público es la entidad competente para adelantar la acción disciplinaria en pro de investigar el acoso laboral, cuando la presunta víctima es un servidor público que no labora en la Rama Judicial

Una vez agotado el tratamiento preventivo y conciliatorio, en caso de no haberse superado los hechos generados del comportamiento sometido a conocimiento de los Comités de Convivencia y/o centro de conciliación habilitados para el efecto, surge la posibilidad de su tratamiento en sede del Derecho Disciplinario por parte de las autoridades investidas para ello por la ley, que a la fecha es exclusivamente la Procuraduría General de la Nación como Ministerio Público, para todos los servidores del Estado.[5] Así mismo, instaurada la jurisdicción disciplinaria, cuyos destinatarios son los servidores de la Rama Judicial que administran justicia, estos serán disciplinados en forma exclusiva y excluyente por los Consejos Seccionales y Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[6]

No son competentes, entonces, para tramitar a través de la Ley 734 de 2002 o Código Disciplinario Único, las conductas catalogadas de “acoso laboral” ninguna otra autoridad diferente de las antes referidas en tratándose de servidores públicos, sin discriminación alguna a su nivel jerárquico, a la rama u órgano al que puedan pertenecer. Para el tratamiento disciplinario de tales conductas en las que intervengan particulares no disciplinables por el Ministerio Público, su conocimiento les corresponderá a los señores Jueces Laborales del Circuito.

La hermenéutica jurídica referida excluye cualquier interpretación por la cual se infiera que las autoridades que ejerzan el control disciplinario interno puedan asumir el conocimiento de faltas disciplinarias referidas en la Ley 1010 de 2006.

La actuación disciplinaria que se origine por tales hechos, una vez agotado el procedimiento previo, será de conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, en forma exclusiva, y acorde con las competencias internas definidas en el Decreto Ley 262 de 2000. Es pertinente reiterar que:

Es decir, la Oficina de Control Interno Disciplinario, en quejas en que se denuncian conductas de presunto acoso laboral, no tiene participación en su recepción, análisis y seguimiento. Motivo por el cual si se diera el caso que la dependencia disciplinaria interna recibiera estas, deben ser remitida de inmediato al Comité de Convivencia Laboral, quien adelantará el mecanismo preventivo, en el cual, inclusive, se puede determinar si las partes involucradas se reafirman en su apreciación sobre la existencia del acoso laboral.

Siendo así, si la queja es manifiesta sobre un eventual acoso laboral, no queda en cabeza de la Oficina de Control Disciplinario Interno determinar si la conducta es no constitutiva de esto, sino que la misma debe ser establecida por los servidores competentes: preventivamente el Comité de Convivencia Laboral y disciplinariamente la Procuraduría General de la Nación. [7]

PREGUNTA:

Por último, se solicita que:

Y Finalmente, señale cuál era el fin de remitir la queja por acoso laboral impetrada por el señor Omar Duran Gil, al ministerio de Defensa. (…) REQUERIR a la Procuraduría General de la Nación para que en el término perentorio de un (1) día contado a partir de la notificación de esta providencia, manifieste si va a asumir el conocimiento de la queja mencionada.

Es pertinente acotar que sobre los anteriores interrogantes dicho trámite está asignado a otras dependencias de la Procuraduría General de la Nación y cursan las acciones respectivas para su debida respuesta a saber:

1o Del trámite específico de la queja elevada por el ciudadano Omar Duran Gil y la finalidad de remitirla al Ministerio de Defensa, corresponde a la dependencia específica que conoció del caso absolver lo pedido.[8]

2o. Del trámite o no del ejercicio del poder preferente, esto es, para asumir o no el conocimiento de la queja, está radicado dicho trámite en la Viceprocuraduría General de la Nación con base en lo normado en la Resolución 346 de 2002, emanada del despacho del señor Procurador General de la Nación[9], cuya resolución se hará por dicha dependencia conforme a la competencia en cita.

En estos términos dejamos rendido el concepto y precisamos que éste sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 28 de la ley 1437 de 2011. Así mismo, la dependencia a la cual se remite le deberá informar de su resolución material.

Atentamente,

(Original Fdo.)

CAMILO ANDRÉS GARCÍA GIL

Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. En el bien entendido de que el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 se refiere al Ministerio Público como ente de control (artículo 117 de la Constitución Política) y del cual, según el artículo 118 ibídem, forman parte las personerías.

2. Quien se considere víctima de una conducta de acoso laboral bajo alguna de las modalidades descritas en el artículo 2.o de la presente ley podrá solicitar la intervención de una institución de conciliación autorizada legalmente a fin de que amigablemente se supere la situación de acoso laboral

3. Consulta PAD C- 118 del 23 de junio de 2009.

4. Ver Consulta PAD C- 144 de 2012.

5. Aquí la Ley 1010 de 2006, en su artículo 12, emplea la alocución “Ministerio Público” en forma orgánica, por lo cual excluye a las personerías municipales y distritales, y a la Defensoría del Pueblo. En el Concepto PAD C- 125 de 2013 se aclaró:

El artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 señala que:

“Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley.”

En este sentido, se entiende que al equiparar al Ministerio Público con el Consejo Superior de la Judicatura y sus seccionales, hace la cita desde el punto de vista orgánico, razón por la cual se refiere específicamente a la Procuraduría General de la Nación, sin que en esta definición pueda ni siquiera contemplarse la Defensoría de Pueblo en el entendido que esta entidad no tiene competencia disciplinaria como aspecto misional.

Igualmente, las dudas quedan despejadas con la Circular No 20 de 2007, proferida por el señor Procurador General de la Nación, pues esta es una directriz que surge de la consideración constitucional de ser el supremo director del Ministerio Público y sustentada por los aspectos de la norma suprema antes citados.

La posibilidad de que las personerías distritales y municipales puedan conocer de conductas de acoso laboral, no siendo parte orgánica del Ministerio Público, deviene de la posibilidad de que el señor Procurador General de la Nación así lo determine “frente a la posibilidad de expedir directivas y circulares como supremo director del Ministerio Público, tal como lo señala el numeral 36 del artículo 7o del Decreto 262 de 2000”. (Concepto PAD C- 153 de 2013.)     

6. Competencia discernida por el Acto Legislativo 02 de 2015 a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial cuando esté debidamente conformada.

7. Consulta PAD C- 106 de 2015.

8. Obra como antecedentes en Oficina Jurídica SIAF 2016- 461522; 2016- 458259.

9. Obra como antecedentes SIAF 2017- 46628-2017; SIAF 440846-2016.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de octubre de 2019