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SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)

Aprobado en Acta de Sala n.° 52

Radicación:161-7129. IUS 2013-166779
Disciplinado:Jorge Luis peñuela ramos
Entidad y Cargo:Director General encargado. Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC-
Informe:Contraloría General de la República
Fecha informe:24 de abril de 2013
Fecha de los hechos:24 de diciembre de 2012
Asunto:Fallo de segunda instancia.

P.D. PONENTE: Dr. ALFONSO CAJIAO CABRERA.

I. ASUNTO:

En virtud de la competencia establecida en el inciso segundo del numeral 1° del artículo 22 del Decreto-Ley 262 de 2000[1 corresponde a la Sala Disciplinaria resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia proferido el 12 de julio de 2017 por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, por medio del cual se declaró disciplinariamente responsable al señor Jorge Luis peñuela ramos, en su condición de Director General encargado de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC- y se le impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

Noticia disciplinaria: Mediante comunicación 2013EE031176 del 24 de abril de 2013 emanada de la Contraloría Delegada – Sector Defensa, Justicia y Seguridad, recibida en la Procuraduría General de la Nación el 23 de mayo de 2013 se dieron a conocer varios hechos con presunta connotación disciplinaria, alguno de ellos relacionados con la suscripción del convenio interadministrativo 38 del 24 de diciembre de 2012 (objeto de la presente actuación disciplinaria).[2

Indagación preliminar: En auto del 27 de junio de 2013, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal ordenó la apertura de indagación preliminar contra funcionarios por determinar de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -SPC-.[3

Investigación disciplinaria: La Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, en auto del 31 de agosto de 2015 ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra de los señores: Jorge Luis Peñuela Ramos, en su condición de Director General (encargado) de la SPC; Alberto Ángel Rodríguez, Director Administrativo y Financiero (encargado) de la SPC; Mónica Limbania Gómez Ramírez, Coordinadora Gestión del Talento Humano de la SPC e Isaac Abadía y Ximena Cabezas, funcionarios encargados de la elaboración y revisión de la minuta contractual respectivamente.[4

Cierre de la investigación y ruptura de la unidad procesal: En providencia del 18 de junio de 2015 la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal ordenó el cierre de la investigación disciplinaria respecto del contrato interadministrativo 038 del 24 de diciembre de 2012, en acatamiento de lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley 1474 de 2011. A la par, ordenó la ruptura de la unidad procesal para que en radicado separado se continúe con la investigación respecto de los servidores: Alberto Ángel Rodríguez y Mónica Limbania Gómez, Director Administrativo y Financiero (E) y Coordinadora de Gestión del Talento Humano de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios- SPC, por la suscripción del contrato 037 del 20 de diciembre de 2012.[5

Formulación de cargos: En auto del 31 de agosto de 2015 la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal elevó cargos en contra de Jorge Luis Peñuela Ramos, en su condición de Director General ( E ) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC- y de Ximena Alexandra Cabezas Valencia, en su condición de profesional especializado de la misma entidad.[6

Los dos disciplinados fueron notificados personalmente de esta providencia.[7

El cargo primero por el cual fue sancionado el disciplinado Peñuela Ramos fue del siguiente tenor:[8

[…] celebró el contrato interadministrativo No. 38 el 24 de diciembre de 2012, con la Universidad de Cundinamarca –UDEC- representada por el Director de Proyectos Especiales y Relaciones Interinstitucionales, Pablo Alberto Villalba Amaya, bajo la modalidad de contratación directa prevista en artículo 2o, numeral 4o, literal c) de la Ley 1150 de 2007, sin que la contratista cumpliera el requisito exigido en dicha normatividad, dado que las obligaciones derivadas del contrato en mención no tenían relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.

Comportamiento con el cual pudo haber desconocido el principio de transparencia y el deber de selección objetiva que regulan la contratación estatal.

Como normas presuntamente violadas se señalaron las siguientes: De la Ley 80 de 1993: artículo 24, numeral 8o; de la Ley 1150 de 2007, artículos 2o, numeral 4o, literal c) y 5o.

La falta se calificó provisionalmente como gravísima (artículo 48, numeral 31 de la Ley 734 de 2002. Desconocimiento del principio de transparencia de la contratación estatal y del deber de selección objetiva). Se imputó subjetivamente a título de culpa gravísima por desatención elemental.

En tiempo, los disciplinados presentaron los respectivos descargos y solicitaron la práctica de pruebas. El primero, a través de su defensa técnica y la segunda, en nombre propio.[9

Prueba de descargos: En providencia del 28 de julio de 2016, la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal se pronunció sobre las pruebas pedidas, decretándolas en su totalidad.[10

Traslado para alegar de conclusión: En auto del 2 de febrero de 2017, se corrió traslado para alegar de conclusión.[11

Los dos disciplinados hicieron uso de este derecho.[12

Fallo de primera instancia: El 12 de julio de 2017 la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal profirió el fallo impugnado, declarando probado el cargo primero imputado al señor Jorge Luis Peñuela Ramos y no probado el segundo; y, absolvió de responsabilidad disciplinaria a la señora Ximena Alexandra Cabezas Valencia.[13

Recurso de apelación. Concesión: En tiempo, la defensa técnica del disciplinado Peñuela Ramos interpuso recurso de apelación en contra del fallo sancionatorio, el cual fue concedido mediante auto del 15 de septiembre de 2017.[14

Recibido del expediente: El expediente físico se recibió en la Secretaría de la Sala Disciplinaria el 21 de septiembre de 2017, según constancia secretarial que aparece en el folio 94, del cuaderno cuatro.

III. FALLO IMPUGNADO:

Las consideraciones en que la primera instancia fundó su decisión sancionatoria podemos resumirla en los siguientes términos, en lo que atañe específicamente al cargo primero por el que fue sancionado el disciplinado apelante:

El señor Jorge Luis Peñuela Ramos, en su condición de Director General (E) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, el 24 de diciembre de 2012 suscribió el contrato interadministrativo 038 -2012 con la Universidad de Cundinamarca, ente que no cuenta dentro de su objeto con actividades relacionadas con la elaboración de diseños para la construcción de obras, de donde se infiere que no tenía la idoneidad para cumplir con la ejecución del objeto pactado en el bilateral.

Adicional, el establecimiento educativo no cuenta con programas de ingeniería civil, arquitectura o similares que pudieran cumplir con lo pactado; sin embargo, el numeral 18 de la parte considerativa del texto del contrato interadministrativo se señaló que contaba con Facultad de Ingeniería, así como con Facultad de Ciencias Administrativas, en los cuales se encuentran los programas de Ingenierías Industrial, Electrónica, Ambiental y de Sistemas, Administración de Empresas, así como con la especialización en Gerencia para el Desarrollo Organizacional, pero no se aclaró «que la facultad es de Ingeniería de Sistemas».

El a quo concluyó que al no tener la UDEC dentro de su objeto social actividades relacionadas con las labores que se comprometió a llevar a cabo, no era la persona más idónea para ejecutar el contrato.

Más adelante, el fallador dejó claro que el ingeniero Mauricio Hernández, Subdirector Operativo de la Subdirección de Construcción y Conservación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC-, tenía la competencia funcional para ejecutar el proyecto «construcción, ampliación, adecuación y dotación de la infraestructura penitenciaria nacional», cuyo desarrollo se iniciaba con la consultoría para la elaboración de los estudios y diseños requeridos y que se plasmó como objeto del contrato interadministrativo 038 de 2012; sin embargo, el disciplinado Peñuela Ramos, en su condición de Director General de la referida Unidad, le era exigible por la trascendencia e importancia del proyecto, hacerle un seguimiento riguroso al proyecto con el fin de garantizar la política pública que se pretendía cumplir para que no ocurriera lo que en efecto sucedió, que la posterior administración declarara la terminación y liquidación del bilateral, ante el incumplimiento de la normatividad contractual, demostrando la falta de eficacia y eficiencia de todos aquellos profesionales que intervinieron en la selección del contratista.

El a quo aclaró que no es que los demás servidores públicos que intervinieron en la selección del contratista no sean responsables, lo que sucede es que el disciplinado era la cabeza visible, el primer responsable por ostentar el cargo de Director, en tanto, debía según sus funciones dirigir la implementación y la ejecución de esa política pública, cometido que no se logró, que no era otro que ampliar la infraestructura carcelaria para disminuir el hacinamiento en 34 establecimientos carcelarios del país.

Rechazó el argumento defensivo del principio de confianza alegado, bajo la consideración de la aptitud profesional del disciplinado, sumado al conocimiento de la especialidad, pues para la época se desempeñaba simultáneamente como Director de Gestión Contractual (desde junio de 2012), además se había desempeñado como Jefe de la Oficina Jurídica, del 27 de julio al 7 de noviembre de 2012.

El fallador de primera instancia consideró que el desempeñar dos cargos en forma simultánea no era una limitante para no cerciorarse del cumplimiento de los requisitos previos para la suscripción del contrato; por el contrario, hacían más idóneo al disciplinado, pues en él se reunían las dos circunstancias de ser el Director y el filtro como Director de la Gestión Contractual, para verificar que la Universidad de Cundinamarca no tenía dentro de su objeto la ejecución de actividades relacionadas con el objeto del contrato interadministrativo 038 de 2012, por tanto, no era la idónea para ejecutarlo.

La primera instancia consideró que independientemente de la vulneración del principio de selección objetiva no se desconoció el principio de transparencia contemplado en el artículo 24, numeral 8o de la Ley 80 de 1993, porque la modalidad del contrato interadministrativo sí era aplicable y permitido, en tanto se cumplieran las exigencias del estatuto contractual.

Finalmente, el elemento subjetivo se calificó a título de culpa grave, lo que llevó a la primera instancia calificar la falta como grave (artículo 43, numeral 9o de la Ley 734 de 2002).

IV. RECURSO DE APELACIÓN:

En tiempo, la defensa técnica del disciplinado Jorge Luis Peñuela Ramos presentó recurso de apelación en contra del fallo impugnado, solicitando sea revocado y en consecuencia se absuelva a su defendido, con fundamento en lo siguiente:

Teniendo en cuenta que según la ley contractual para efecto de contratar con otra entidad pública no se requiere licitación pública y habiéndose llamado a presentar propuestas a las Universidades: Distrital Francisco José de Caldas, Miliar Nueva Granada, Nacional de Colombia y a la única que presentó propuesta, esto es, a la Universidad de Cundinamarca, contrario a lo señalado en el fallo impugnado se concluye que el doctor Jorge Luis Peñuela procedió de acuerdo con lo señalado en la Ley 1150 de 2007, artículo 5o que trata de la selección objetiva, en tanto, se demostró que no hubo ningún interés personal o afecto o motivación subjetiva, que es lo que se insinúa en el fallo impugnado, pues no hay presencia de conducta dolosa o gravemente culposa.

Argumentó que de las solicitudes elevadas y de la única propuesta presentada se puede concluir que la de la Universidad Cundinamarca era la más favorable, «es decir, el concurso no solo tuvo la publicidad debida, sino también la transparencia exigida en el artículo 5o de la Ley 1150 de 2007, de donde se infiere que no hubo ninguna intención dolosa por parte del Director ( E ) de entonces, de producir un daño al patrimonio de la entidad contratante USPEC», conforme a las exigencias de los artículos 5o y 6o de la Ley 678 de 2001.

Alegó que contradictoriamente el fallo señaló que no se desconoció el principio de transparencia, a pesar de que también afirmó que no se garantizó la escogencia de la mejor oferta, impidiendo que otra entidad de educación superior del sector público presentara propuesta y fuera adjudicataria de un contrato interadministrativo; además, se lee en el mismo fallo que no se requería obtener en forma previa varias propuestas de entidades públicas, sólo debía escogerse una entidad pública idónea cuyo objeto social estuviera directamente relacionado con el objeto a ejecutar.

El profesional apelante argumentó que el fallador de primera instancia no fue objetivo en su apreciación cuando señaló que la Universidad de Cundinamarca no contaba con facultades de Ingeniería Civil, Arquitectura o similares, para poder llevar a cabo el objeto del contrato interadministrativo, por cuanto no necesariamente a través de ellas se pueden desarrollar estudios y diseños para la construcción de obras civiles, pues todas las ingenierías incluyendo la Industrial que relaciona entre sus programas académicos la UDEC es posible adelantar el objeto del contrato interadministrativo 038 de 2012, como bien se hubiera podido preguntar por ejemplo al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería COPNIA, regido por la Ley 842 de 2003, norma que en su artículo 2o enumera, sin distinción de naturaleza o clase, qué se considera como ejercicio de la ingeniería.

Finalmente, la defensa técnica expuso que no se tuvo en cuenta lo alegado desde el principio de la actuación, sobre la división del trabajo, y aunque el fallo reconoció que otros servidores públicos podrían igualmente ser responsables, desconoció la labor de equipo basada en la delegación de funciones, así como las responsabilidades individuales que esta figura acarrea, propia de la contratación estatal, así como la desconcentración en cabeza de distintos servidores públicos.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA:

Sea lo primero advertir, que la labor funcional de esta instancia se desarrolla con la limitante consagrada en el parágrafo del artículo 171 de la Ley 734 de 2002, esto es, para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de la impugnación.

En segundo lugar, teniendo en cuenta precisamente los argumentos expuestos por la defensa técnica, abordaremos los siguientes temas: (i) Principio de Selección objetiva de la contratación estatal; (ii) caso concreto- fundamento de la extensión universitaria; (iii) decisión de la Sala Disciplinaria.

Cuestión previa:

Sería del caso proceder por parte del doctor Jaime Mejía Ossman, Procurador Primero Delegado de la Sala Disciplinaria y Presidente, a manifestar su impedimento para conocer de esta actuación por haber conocido de ella, como lo reseñamos, disponiendo la apertura de la indagación preliminar, pero ello no sucederá, habida cuenta que en anterior oportunidad, en una situación procesal idéntica, el despacho del Procurador General de la Nación se pronunció en el sentido de señalar que en tales casos no se configura causal de impedimento alguna.

Por lo tanto, por economía procesal y respetando la decisión del superior funcional, se procederá a tramitar el presente recurso de alzada, trayendo para mayor claridad, en extenso, los apartes pertinentes de la referida decisión, en la siguiente forma:[15

Las hipótesis por las cuales el funcionario que promueve el trámite impeditivo considera que debe ser separado del conocimiento del recurso vertical se fundamentan en que al haber proferido los autos de indagación preliminar e investigación disciplinaria dentro del proceso […], manifestó su opinión sobre el asunto materia de la actuación (art. 84-4 de la Ley 734 de 20029 y, además, lo conoció en oportunidad anterior (art. 11-2 de la Ley 1437 de 2011).

En cuanto a la primera situación que se invoca (haber emitido opinión), cabe recordar que la Corte Constitucional[16 ha precisado que el impedimento se considera fundado cuando cumple con dos características: (i) taxatividad: se invoca una causal prevista en la ley; y (ii) pertinencia: se establece una estructura argumentativa de correspondencia entre el hecho invocado y el supuesto fáctico descrito en la norma que regula la causal de impedimento.

Al respecto, se observa que aun cuando este motivo aparece relacionado expresamente dentro de las causales impeditivas para los servidores públicos que ejerzan la acción disciplinaria[17, no se aviene al criterio de pertinencia porque para que la opinión que se imparta en el asunto constituya la base de separación del caso, se requiere que haya sido expuesta en escenarios diferentes al ejercicio de funciones (procedencia general) o que se hubiese emitido en cumplimiento del deber funcional del servidor, pero por fuera del proceso en el que expone su impedimento (procedencia excepcional)[18.

De manera que como las dos decisiones se adoptaron en el mismo expediente en el cual se elevó el impedimento, no se aplica el rasero expuesto para los asuntos de procedencia excepcional, toda vez que la opinión del operador disciplinario se emitió dentro de dicho proceso en cumplimiento de su deber funcional […]

Frente a la segunda circunstancia (haber conocido del proceso), se parte por iterar la taxatividad e interpretación restringida de los impedimentos; dos características que las altas cortes siempre han exaltado al abordar esta institución procesal[19, en aras de asegurar la prevalencia de la imparcialidad, como uno de los principios rectores que gobiernan el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado […].

En ese orden, el legislador disciplinario –amparado en la facultad de configuración normativa- consagró en el artículo 84 del CDU el catálogo de las circunstancias específicas que suponen la parcialidad del servidor público […]; por lo tanto; la facultad otorgada al juzgador disciplinario para declinar voluntariamente la decisión del proceso que le compete conocer, debe ceñirse a dicha delimitación, y ello excluye, por consiguiente, las extensiones analógicas.

Así las cosas, en esta materia, no resulta factible recurrir al artículo 21 de la Ley 734 de 2002, so pretexto de amparar la solicitud impeditiva en una de las causales relacionadas en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la integración normativa solo opera en lo no previsto en el Código Disciplinario Único […].

(i)Principio y/o deber de selección objetiva de la contratación estatal:

El artículo 5o de la Ley 1150 de 2007, señalado como violado en el pliego de «cargos, preceptúa que es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

En relación con el ofrecimiento más favorable el Consejo de Estado ha dicho que es «aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser más ventajoso para la entidad […]»[20.

También la alta Corporación ha determinado que el fundamento del principio de selección objetiva no es otro que el interés público, pues se trata de satisfacer exclusivamente necesidades de la colectividad, por ende, el servidor encargado de tal actividad en los distintos entes del Estado debe actuar bajo tal lineamiento, despojado de cualquier clase de arbitrariedad y/o de interés personal o mezquino.

Así se ha pronunciado:[21

El principio de escogencia o selección objetiva de los contratistas fundamenta uno de los principales deberes de todos los responsables de la contratación estatal en el derecho colombiano, como es el de mantener intacta la institucionalidad por encima de los intereses personales, individuales o subjetivos cuando se trate de escoger al contratista, con independencia del procedimiento utilizado para estos efectos mediante la utilización de pluralidad de variables que eviten el abuso, desvío de poder, y en consecuencia el actuar arbitrario o corrupto de los servidores públicos.[22

De la manera más simple, selección objetiva es la que no está inspirada en razones subjetivas, personales, viscerales de los servidores públicos, sino en consideraciones de colectividad, de interés general y de respuestas a necesidades evidentes de la comunidad.

La objetividad en la selección de un contratista tiene relación sustancial con el concepto de interés público o general. Puede decirse que constituye el más importante de los instrumentos, constitutivo de requisito legal esencial respecto de la escogencia del contratista, esto es, norma imperativa de aplicación ineludible, y vinculante.

Referirse a la escogencia objetiva en materia contractual significa abordar de manera concreta y efectiva, en todos los procedimientos de escogencia de contratistas principios como los de igualdad, participación y, en especial, el de la libre competencia económica. Lo anterior en virtud de que el deseo del legislador, al romper con los privilegios para la selección de un contratista, es el de permitir que todos aquellos sujetos del mercado que puedan proponerle a la administración bienes, servicios y demás objetos para atender sus necesidades lo hagan de acuerdo con las exigencias de los correspondientes pliegos, compitiendo bajo condiciones de igualdad de acuerdo con sus capacidades, experiencia y conocimientos, para que de esta manera puedan las entidades estatales identificar la propuesta que más favorezca a la entidad.

El artículo 2o (de las modalidades de selección), numeral 4o (contratación directa) de la Ley 1150 de 2007, en su literal c) preceptúa que la modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: «c) Inciso 1o modificado por la Ley 1474 de 2011, artículo 92: Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos».

Así las cosas, para garantizar el respeto al principio-deber de selección objetiva, tratándose de un contrato interadministrativo, como el caso presente, el responsable de la actividad contractual y/o los servidores encargados de dicha función deben determinar que las obligaciones derivadas del objeto del contrato tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, exigencia que se debe satisfacer previo a la suscripción del contrato. De esta forma se descarta cualquier capricho o arbitrariedad en la respectiva escogencia, porque ni más ni menos que se cumple con el mandato del legislador, quien consideró que esta era la forma en que se garantizaba la objetividad de la selección de la entidad ejecutora.

Independientemente de que en la presente actuación disciplinaria no se hubiese demostrado un actuar doloso en el ánimo del disciplinado Peñuela Ramos, al suscribir el bilateral cuestionado, no por ello se descartaría, en caso tal, el desconocimiento del principio de selección objetiva, pues aunque de manera genérica se haya concebido su violación en el cimiento de una actividad o actitud caprichosa o subjetiva, lo cierto es que, tratándose de un contrato interadministrativo, repetimos, tal objetividad se demuestra con el cumplimiento del requisito especial y esencial dispuesto por el legislador, esto es, que las obligaciones derivadas del contrato tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos.

Valga aquí anotar, que en el caso presente, independientemente de que se hubiera llamado a presentar propuestas a distintos entes universitarios, tal actividad no garantiza la selección objetiva dispuesta por el estatuto contractual, por cuanto cualquiera hubiera sido el escogido, las obligaciones del contrato interadministrativo han debido tener relación directa con el respectivo objeto del ente universitario. Quizás este llamado garantizó el respeto al principio de transparencia, que aunque se encuentre íntimamente ligado al deber de selección objetiva, mediando un contrato interadministrativo, no existe modo distinto para garantizar su respeto, que cumpliendo a cabalidad la referida exigencia del legislador.

En otras palabras, para garantizar la selección objetiva en el presente caso, independientemente de que no haya reclamo alguno en la modalidad de selección, ha debido verificarse que las obligaciones derivadas del objeto del contrato interadministrativo 38 de 2012 correspondieran al objeto de la Universidad de Cundinamarca.

(ii) Caso concreto:

Valga recordar, que el segundo cargo por el que fue absuelto el disciplinado apelante se relacionaba con la inexistencia del acto administrativo que justificaba la modalidad de selección, acorde con lo mandado por el entonces vigente Decreto 734 de 2012, artículo 3.4.1.1., pues consideró el fallador de primera instancia que con los estudios previos realizados y con lo consagrado en el texto del contrato interadministrativo se satisfacía el requisito.

Pues bien, son estos documentos los que nos muestran lo siguiente:

-En los estudios previos elaborados en octubre de 2012 por el ingeniero Mauricio Hernández Suárez, subdirector de Construcciones y Conservaciones- SPC[23 para «contratar la consultoría de estudios y diseños para la construcción de nuevos pabellones con servicios complementarios para la ampliación de cupos de los centros de reclusión a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC», se observa lo siguiente:

Dentro de las actividades a desarrollar se estipuló que se enmarcan en «los estudios y diseños para la construcción de nuevos pabellones de mediana seguridad con servicios públicos y servicios complementarios como talleres, sanidades, aulas, celdas conyugales, patios de visitas, áreas de rancho, patios de sol, áreas deportivas, lavandería, servicios públicos, dotación y de personal requerido para la prestación del servicio administrativo y de seguridad, entre otros. Los estudios deberán determinar el número de cupos con todos los servicios. Los diseños contemplan los correspondientes planos arquitectónicos, estructurales, eléctricos, hidráulicos, sanitarios y de servicio de gas, igualmente se deberá determinar el costo del proyecto y los correspondientes permisos y licencias de construcción y licencias ambientales requeridas para la posterior construcción del proyecto».

En cuanto a las obligaciones de la Universidad se contemplaron:

-Gestionar los permisos y licencias de construcción; en el caso que se necesite la adecuación de un área de sanidad y rancho, los planos deben llevar la aprobación de la Secretaría de Salud para cada área.

-Elaborar planos arquitectónicos, hidrosanitarios, eléctricos, de gas, telecomunicaciones, con sus cortes y despieces y demás que se requieran, conforme a los lineamientos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC-.

- Producir los planos a escala; presentar el cronograma de actividades; preparar informes quincenales para cada comité y un informe ejecutivo final de los estudios y diseños del proyecto.

- Describir por escrito, mediante manuales, las especificaciones técnicas y arquitectónicas donde consten las características y calidades arquitectónicas definidas por el consultor.

- Diligenciar y gestionar la obtención de la licencia de construcción y demás permisos a que haya lugar ante las autoridades correspondientes de Bogotá D.C. o donde se requiera.

-Entregar durante la fase de diseño a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, las especificaciones arquitectónicas finales, completas, claras y concisas con descripciones adecuadas de las varias clases de trabajos; elaborar todos los diseños cumpliendo con los códigos de construcciones locales y nacionales vigentes aplicables al proyecto relativo a la salud pública, seguridad, medio ambiente y bienestar.

- Dirigir personalmente y bajo entera responsabilidad la ejecución de los diseños contratados; contratar a su costa y bajo su responsabilidad todo el personal idóneo que sea requerido para la cabal ejecución del contrato.

Se determinó que el contrato a celebrar era el interadministrativo entre la Unidad de Servicios Penitenciarios «y la universidad», de acuerdo con las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011 y el Decreto 734 de 2012.

Igualmente, respecto del personal para cada una de las regionales (Central, Oriente, Noreste, Occidente, Norte y Viejo Caldas) se determinó que se requerían arquitectos, ingenieros estructurales, ingenieros hidrosanitarios, ingenieros ambientales, ingenieros electromecánicos, ingenieros geotécnicos.

- En el texto del contrato interadministrativo 38 de 2012 que fue suscrito por el hoy disciplinado, en su condición de Director General encargado de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC-, se anotó lo siguiente:[24

14. Que en desarrollo de los preceptos contenidos en los artículos 70 y 71 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 30 de 1992 señala como objetivo de las instituciones de educación superior en Colombia, entre otros los siguientes: 'prestar a la comunidad un servicio con calidad, en el cual hace referencia a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en las que se desarrolla cada institución' ser factor de desarrollo científico y cultural, la descentralización, la integración regional y la cooperación interinstitucional con miras a que las diversas zonas del país dispongan de los recursos humanos y de las tecnologías apropiadas que les permitan atender adecuadamente a sus necesidades.

15. Que la UDEC es un ente universitario autónomo con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente adscrita al Ministerio de Educación Nacional y con domicilio en la ciudad de Fusagasugá, de conformidad con lo señalado en el Acuerdo 04 de 1998 'Estatuto General de Contratación de la Universidad de Cundinamarca' establece que de conformidad con su naturaleza y fines, para propiciar y garantizar el cumplimiento, el fomento y el desarrollo de su misión, la UDEC podrá celebrar convenios con personas naturales o jurídicas y con entidades públicas o privadas, mediante los cuales las partes adquieren compromisos recíprocos de cooperación […].

16. Que el Acuerdo 03 de 2008 'Por medio del cual se reglamenta la función de Extensión de la Universidad de Cundinamarca' indica que la Extensión es una función misional de la Universidad que tiene como finalidad propiciar y establecer procesos permanentes de interacción e integración con las comunidades nacionales e internacionales, en orden a asegurar su presencia en la vida social y cultural del país, a incidir en las políticas nacionales y a contribuir a la comprensión y solución de sus principales problemas. El campo de realización de la extensión reconoce los procesos de indagación y construcción de conocimiento en entornos sociales específicos; la contextualización e intercambio de experiencias y saberes; la formación y capacitación de la comunidad; y la socialización, difusión, promoción, circulación y comunicación del conocimiento científico, tecnológico, artístico y humanístico en la sociedad.

[…]

18. Que la UDEC cuenta con Facultad de ingeniería así como con Facultad de Ciencias Administrativas, en las cuales se encuentran los programas de Ingenierías Industrial, Electrónica, Ambiental y de Sistemas, Administración de Empresas, así como la especialización en Gerencia para el Desarrollo Organizacional.

Respecto de las obligaciones de la Universidad se pactaron en la cláusula séptima, así: Primera etapa: visita técnica de campo con un equipo de profesionales interdisciplinario para realizar un estudio a la infraestructura física y verificar si es apta para su implementación y ampliación de su planta física; para la evaluación de los estudios de actualización y ampliación de las edificaciones se deberá elaborar un reconocimiento de todas las zonas del proyecto con las siguientes variables: revisión y diagnóstico urbanístico e implantación urbana, revisión y diagnóstico programa arquitectónico espacial y especificaciones técnicas, revisión de las construcciones, de diseño estructural, de construcción de estructuras convencionales y especiales, revisión y diagnóstico diseño paisajista; revisión y estudio bioclimático; revisión y estudio de infraestructura y servicios públicos; revisión y estudios de obras de urbanismo y geotecnia; revisión y diagnóstico de la normatividad aplicable.

Segunda etapa: programación y ejecución de los estudios y diseños integrales para las diferentes regionales (Central, Oriente, Occidente, Noroeste, Viejo Caldas y Norte); asistir a las reuniones programadas por la Unidad; preparar y rendir informes de avance progresivo de los estudios; diligenciar y gestionar las licencias de construcción y demás permisos a que haya lugar; realizar las diferentes actividades hasta agotar los recursos; acompañar a la Unidad a visitas periódicas en el proceso de construcción de las obras; hacer entrega la Unidad de una copia de varios documentos (estudio de suelos, levantamiento topográfico, completo análisis y diseño estructural, análisis y diseño de las instalaciones de gas, análisis y diseño hidrosanitario, análisis y diseño electromecánico, análisis y diseño de seguridad y comunicaciones, análisis y diseño de equipos especiales, especificaciones técnicas, memorias de cálculo, memorias de cantidades de obra, análisis de precios unitario, presupuesto de obra y programación de obra).

Esta colegiatura considera que no se necesita contar con un experticio técnico, como lo pretende el apelante, para entender que, acorde con las obligaciones pactadas, lo que la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios requería con la consultoría contratada, no era otra cosa que los estudios para saber en qué forma se acometerían las obras para la construcción de nuevos pabellones, tanto que fue la misma Unidad la que determinó qué profesionales debían desplegar su labor para conseguir el resultado de los estudios requeridos; es decir, aunque el profesional apelante considere que tales actividades podían ser asumidas por cualquier profesional con el título de ingeniero, lo cierto es que desde los estudios previos se determinó qué rama de la profesión de la ingeniería se necesitaba para lograr el cometido, sumado a los otros profesionales referidos.

-En la propuesta técnica y económica presentada por la Universidad de Cundinamarca que hizo parte del contrato 38 de 2012, se especificó lo siguiente:[25

La Universidad cuenta con las siguientes facultades: Ciencias Administrativas, Económicas y Contables; Ciencias Agropecuarias; Ingeniería (dentro de la que están los programas de Ingeniería Electrónica, de Sistemas, Industrial y Tecnología en cartografía); de Educación; de Salud y de Ciencias del Deporte y Educación Física.

Se lee en este documento que de conformidad con el Acuerdo 04 de 1998 «Estatuto General de la Universidad de Cundinamarca», la extensión es una función misional de la Universidad que tiene como finalidad propiciar y establecer procesos permanentes de interacción e integración con las comunidades nacionales e internacionales, en orden a asegurar su presencia en la vida social y cultural del país, a incidir en las políticas nacionales y a contribuir a la comprensión y solución de sus principales problemas.

También se anotó que la Universidad cuenta con una Dirección de Extensión Universitaria desde la cual se coordinan diferentes acciones que involucran a la academia, la investigación y la sociedad, ampliando su radio de acción, buscando generar impacto social y procurando dotar de las herramientas mínimas requeridas para mantener procesos de actualización y concertación de los diferentes grupos y actores que intervienen en los procesos de desarrollo de la sociedad y regiones.

Se lee que la oficina de extensión y proyectos especiales es una dependencia adscrita a la Rectoría, se encuentra ubicada en la ciudad de Bogotá y desde allí se adelantan las gestiones de formulación, coordinación y consolidación de proyectos dirigidos a diferentes entes del orden territorial y nacional.

Igualmente que la oficina definió cinco ejes de la acción de la extensión y sobre las cuales se ofertan los diferentes servicios orientados al desarrollo regional, institucional y comunitario. Ellos son: sector educativo, productivo, tecnológico, salud y ambiental.

En el capítulo denominado «Modalidades de los servicios de extensión universitaria», se refirió que la Universidad ofrece a los municipios y regiones la posibilidad de desarrollar sus proyectos a través de: programas de educación continua, consultorías y asesorías, asistencia técnica, interventorías y veedurías y gestión tecnológica.

En el punto de consultorías y asesorías se anotó: «mediante la consultoría y la asesoría la universidad se compromete a entregar estudios e informes técnicos en las áreas objeto de estudio, garantizando la confiabilidad de la información, el uso adecuado de técnicas de investigación y procesamiento de datos y la seriedad de los estudios de viabilidad en los temas a tratar».

Al relacionar el equipo humano que intervendrá directamente en el proyecto de consultoría, se hizo de la siguiente manera:

PROFESIONALES POR CADA GRUPO DE 10 ESTABLECIMIENTOS

PERSONALREQUISITOS
TRES (3) ARQUITECTOSArquitecto; con experiencia profesional general mínima de diez (10) años […] y cinco (5) años mínimo de experiencia específica en diseños arquitectónicos de sedes institucionales. (Dedicación 100%)
TRES (3) INGENIEROS ESTRUCTURALESIngenieros civiles; con especialización en estructuras, con experiencia profesional general mínima de quince (15) años […] y cinco (5) años mínimo de experiencia específica en diseños estructurales en edificaciones (dedicación 30%)
DOS (2) ESPECIALISTAS HIDRÁULICO, SANITARIO.Ingeniero civil o sanitario, con especialización Ingeniería Hidráulica, con experiencia profesional general mínima de diez (10) años […] y cinco (5) años mínimo de experiencia específica en diseños hidráulicos y sanitarios (dedicación 30%).
UN (1) ESPECIALISTA AMBIENTALIngeniero Civil, o Ambiental con especialización en ambiental y experiencia general profesional no menor a diez (10) años […] y cinco (5) años mínimo de experiencia específica en plantas de tratamiento de agua potable y plantas de aguas residuales (dedicación 30%).
DOS (2) INGENIEROS ELECTROMECANICOSIngeniero electromecánico, con experiencia general profesional no menor a diez (10) años […] y cinco años mínimo de experiencia específica en diseños eléctricos y equipos (motobombas, calderas, ascensores, etc.) (Dedicación 30%).
UN (1) ESPECIALISTA DE SUELOS Y GEOTECNIAIngeniero Civil, con especialización en suelos, Geotecnia y/o áreas afines, con experiencia general profesional no menor a diez (10) años […] y cinco (5) años mínimo de experiencia específica como ingeniero geotécnico (dedicación 20%).
UN (1) INGENIERO DE ALIMENTOSIngeniero de Alimentos, con experiencia general profesional no menor a diez (10) años […] y cinco (5) años mínimo de experiencia específica como director de alimentos en ranchos de establecimientos penitenciarios y carcelarios. (Dedicación 10%).

El equipo estará bajo la supervisión de un profesional que será el coordinador general de la interventoría […]. Adicionalmente se contará con un contador y un auxiliar administrativo.

Los anteriores documentos contractuales evidencian varios elementos de juicio a tener en cuenta: (i) siempre se puso de presente la modalidad de extensión con que contó la Universidad de Cundinamarca para obligarse en el contrato interadministrativo; (ii) la Universidad no cuenta con los programas de Ingeniería Civil y/o arquitectura; (iii) para llevar a cabo la Consultoría contratada se requería contar con ingenieros civiles (en distintas especialidades), sanitarios, ambientales, electromecánicos y de alimentos. Además con arquitectos, los cuales puso a disposición la Universidad o al menos así estructuró su propuesta.

La primera instancia fundó el cargo imputado y el fallo sancionatorio en el hecho de que la Universidad no contaba con facultades de Ingeniería ni de Arquitectura, lo que implicó que dentro de su objeto no comprendiera las obligaciones derivadas de la consultoría contratada en el bilateral cuestionado, fundado en la misma consideración que se tuvo al interior de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, cuando decidió terminar el contrato de marras.

-En efecto, mediante Resolución 000069 del 4 de marzo de 2013, por medio de la cual se terminó el contrato interadministrativo 038 de 2012 suscrita por la nueva Directora de la unidad de Servicios penitenciarios y Carcelarios –SPC- se consignó y tuvo como fundamento principal que el objeto y las obligaciones del contrato no tenían relación directa con el objeto de la Universidad de Cundinamarca.[26

En el estudio jurídico base de la anterior Resolución, elaborado el 25 de febrero de 2013, se concluyó lo siguiente:[27

[…] teniendo en cuenta que el objeto de la Universidad de Cundinamarca consagrado en su Estatuto General Acuerdo 010 del 20 de junio de 2002, se circunscribe a: 'promover la generación, apropiación, desarrollo y difusión del conocimiento en los campos de las humanidades, la ciencia, las artes, la filosofía, la técnica y la tecnología, mediante la investigación, la docencia, la proyección social y el bienestar universitario, y desarrollar los programas académicos de educación superior con metodologías presencial, semipresencial, abierta y a distancia, en ejercicio del pluralismo ideológico y la conciencia crítica, lo cual deja entrever que dentro de su objeto no se incluyen los estudios y diseños de obra.

Es importante precisar que el Acuerdo 003 del 10 de marzo de 2008 por el cual se reglamenta la función de extensión de la Universidad de Cundinamarca se incluye un ítem de consultoría, situación que no guarda una relación directa con el objeto de la Universidad. Vale la pena observar que en la propuesta presentada por la Universidad y las obligaciones contraídas por la misma, en el contrato 038 de 2012 no obedecen al desarrollo de las actividades propias del ente universitario, en la medida que no pueden transferir conocimientos que no posee, como es el caso de las áreas de arquitectura y la ingeniería civil, en donde sí efectivamente se encuentran las actividades y formación en estudios de obra.

Por su parte, la Universidad de Cundinamarca siempre puso de presente, al igual que el disciplinado, no solo la modalidad de extensión con que contaba, sino las varias disciplinas que se requerían para llevar a cabo la consultoría.

- En el texto de la Resolución 000294 del 27 de mayo de 2013, por la cual la Directora General de la Unidad de Servicios penitenciarios y Carcelarios –SPC resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Universidad de Cundinamarca, en contra de la Resolución 000069 de 2013, se alegó por parte de la Universidad que las obligaciones del contrato interadministrativo estaban en correspondencia con el objeto de la Universidad, de la siguiente manera:[28

'Falta de correspondencia entre las obligaciones del contrato y el objeto social de la Universidad de Cundinamarca'. En este sentido es pertinente determinar tanto el alcance y/o objeto del contrato interadministrativo como el objeto de la UDEC. En el primer caso se trata de un contrato para la realización de unos estudios y diseños que enmarcan una multidisciplinariedad puesto que para su realización es necesario valerse no solo de la ingeniería y/o arquitectura para llevar a cabo tanto los estudios como los diseños, sino que para el desarrollo es necesario el acompañamiento de áreas técnicas y las obligaciones consignadas tanto en la propuesta EDC aprobada y/o aceptada por la SPC como el contrato interadministrativo No. 38 de 2012. Este aspecto no es desconocido para SPC que cuenta con una diversidad de profesionales que pueden dar fe de la situación aquí ilustrada.

De acuerdo con lo estipulado en la resolución bajo examen, a consideración de la SPC la Universidad de Cundinamarca no era la entidad apropiada para celebrar el contrato interadministrativo por carecer de facultad de ingeniería civil y/o de arquitectura, sin embargo la UDEC es una institución cuyo objeto, objetivos, alcance y políticas están claramente determinados en el Acuerdo 010 del 20 de junio de 2002, mediante el cual se crea el Estatuto General de la Universidad y están encaminados a promover la generación, apropiación, desarrollo y difusión del conocimiento en los campos de las humanidades, la ciencia, las artes, la filosofía, la técnica y la tecnología, mediante la investigación, la docencia, la proyección social y el bienestar universitario, todo ello encaminado a ayudar a satisfacer las necesidades sociales mediante el desarrollo de actividades que respondan a los intereses, a las necesidades de la sociedad y que cooperen con los objetivos universitarios propiciando su integración con los diferentes sectores sociales del orden municipal, regional, departamental y nacional para ser factor de desarrollo tecnológico, científico, cultural, económico, político, ético y ecológico.

De acuerdo a lo anterior el objeto, misión y visión de la Universidad de Cundinamarca apuntan a evidenciar un modelo de universidad globalmente competitiva y localmente comprometida, mediante instrumentos, productos y prácticas desarrolladas en los procesos académicos, que interactúen con el entorno, la sociedad y que pongan en práctica aspectos de tipo teórico e investigativo mediante productos concretos que permiten la validación y retroalimentación del desarrollo del conocimiento y la solución de problemas concretos de la sociedad.

[…]

Evidentemente el objeto tanto del contrato (sic) guarda relación directa con el objeto de la Universidad de Cundinamarca, como quiera que va encaminado a suplir las necesidades de la comunidad, que, en últimas es también, el objetivo de todas las entidades públicas dependiendo de su especialidad. En este caso la Universidad de Cundinamarca cuenta con facultad de ingeniería ambiental, como ya se dijo anteriormente, pero además con facultad de ciencias agropecuarias de la cual hace parte la facultad de ingeniería ambiental que tiene un componente importante dentro del alcance del contrato interadministrativo. Adicionalmente, para el logro de su objeto la Universidad de Cundinamarca creó en su momento la Dirección de Proyectos Especiales y Relaciones Interinstitucionales encargada, entre otros aspectos, de propiciar y establecer procesos permanentes de interacción e integración con la comunidad nacional e internacional en procura de asegurar su presencia en la vida social y cultural del país, en incidir en las políticas nacionales y a contribuir a la comprensión y solución de sus principales problemas a través de intercambios de experiencia saberes; la formación y capacitación de la comunidad y la socialización, difusión, promoción, circulación y comunicación del conocimiento tecnológico, científico, artístico, humanístico, de acuerdo en lo establecido en la Resolución No. 064 del 3 de mayo de 2012 y en la Manual de Contratación de la UDEC Resolución No. 206 del27 de noviembre de 2012 […].

La entidad ante estos argumentos respondió que la Universidad de Cundinamarca no contaba con facultades de Ingeniería Civil y/o de arquitectura que impedían desarrollar las obligaciones de manera directa frente a la ejecución del contrato, que coincide con el fundamento del cargo elevado al aquí disciplinado.

Así las cosas, nos corresponde dilucidar el problema jurídico que surge de estas dos posiciones, que no es otro que determinar si dentro del objeto de la Universidad de Cundinamarca se encuentran relacionadas las actividades que surgieron del objeto del bilateral 038 de 2012, para llegar finalmente a establecer si se desconoció el principio de selección objetiva cuestionado dentro de la presente actuación disciplinaria.

Claramente que el a quo se centró y fundamentó en la inexistencia en la Universidad de Cundinamarca de los programas de Ingeniería Civil y de Arquitectura para concluir la vulneración del principio de selección objetiva de la contratación estatal.

Esta colegiatura considera que no solo por los antecedentes contractuales mencionados, sino por los alegatos defensivos tenemos que ir más allá, esto es, tratar de dilucidar si dicha falencia se suple con la modalidad de extensión con que cuenta el ente universitario, en concordancia con el objeto y las obligaciones del contrato interadministrativo 038 de 2012, bajo el entendido que se concibió que la Universidad cuenta dentro de sus ejes de acción no solo la docencia y la investigación, sino con la extensión, fundamentados en las disposiciones de la Ley 30 de 1992.

Así tenemos:

La extensión universitaria:

Se vislumbró en los documentos previos a la celebración del bilateral cuestionado, como dentro del texto de este, que uno de sus fundamentos generales estaba dado en lo regulado por la Ley 30 de 1992[29, que se fundamenta, entre otros, en el artículo 67 de la Constitución Política[30 que consagra que la educación es un servicio público que tiene una función social, además de ser un derecho de toda persona.

El artículo 120 de la Ley 30 de 1992 regula que «La extensión comprende los programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias, así como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad».

En el Acuerdo 010 del 10 de junio de 2002, por el cual se adopta el Estatuto General de la Universidad de Cundinamarca[31 se consagró que es una institución estatal de educación superior del orden territorial, ente autónomo e independiente, con personería jurídica, autonomías académica, administrativa, financiera, presupuestal y de Gobierno, con rentas y patrimonio propios, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, haciendo parte del sistema universitario estatal (artículo 1o. Naturaleza Jurídica).

En el artículo 3o -Objeto- se estipuló: «la Universidad de Cundinamarca tiene por objeto promover la generación, apropiación, desarrollo y difusión del conocimiento en los campos de las humanidades, la ciencia, las artes, la filosofía, la técnica y la tecnología, mediante la investigación, la docencia, la proyección social y el bienestar universitario, y desarrollar los programas académicos de educación superior con metodologías presencial, semipresencial, abierta y a distancia, en ejercicio del pluralismo ideológico y la conciencia crítica».

En el Acuerdo 003 del 10 de marzo de 2008, por el cual se reglamenta la función de extensión de la Universidad de Cundinamarca, en el artículo primero (definición y objeto de la función de extensión) se consagró:

La extensión es una función misional de la Universidad que tiene como finalidad propiciar y establecer procesos permanentes de interacción e integración con las comunidades nacionales e internacionales, en orden a asegurar su presencia en la vida social y cultural del país, a incidir en las políticas nacionales y a contribuir a la comprensión y solución de sus principales problemas. El campo de realización de la extensión reconoce los procesos de indagación y construcción de conocimiento en entornos sociales específicos; la contextualización e intercambio de experiencias y saberes; la formación y capacitación de la comunidad; y la socialización, difusión, promoción, circulación y comunicación del conocimiento científico, tecnológico, artístico y humanístico en la sociedad.

Al regular las modalidades de la extensión universitaria se estipuló (artículo 4o) que «la función de extensión comprende los programas y proyectos de extensión de iniciativa de la universidad y las actividades generadas por demandas específicas de la sociedad, y se realiza, entre otras, a través de las siguientes modalidades y prácticas principales: […]». Dentro de estas, se consagró la venta de servicios de extensión, en la siguiente forma:

3.1 CONSULTORÍA PROFESIONAL: Es el servicio que presta la Universidad mediante el cual se vincula y coopera con el medio, para la transferencia del conocimiento, de manera que le permita ser dinámica en la solución de problemas y en la satisfacción de necesidades que conduzcan al mejoramiento de la calidad de vida. La consultoría profesional es la aplicación del conocimiento en una actividad intelectual, y llevará a que las soluciones encontradas sean las más adecuadas desde los puntos de vista técnico, económico y social. Se prestará de varias formas:

[…]

b. Consultoría: Son conceptos especializados que se emiten como respuesta a solicitudes formuladas sobre asuntos específicos, y que no implican una transferencia significativa de tecnología.

Se reguló en este Acuerdo que serán instancias competentes para la coordinación, el desarrollo y ejecución de la extensión, la oficina de extensión y proyectos especiales y el comité de extensión. La primera es la instancia administrativa adscrita a la Rectoría, por medio de la cual la Universidad propone políticas, orienta, coordina, motiva, promociona y ejecuta la extensión universitaria. (Artículos 7o y 8o); el segundo, es el órgano de dirección, asesoría y apoyo para la planeación, gestión, evaluación, seguimiento y regulación de la función de extensión.

Esta Sala Disciplinaria considera que es muy amplio el concepto de la extensión universitaria acabado de referir; sin embargo, es claro es que en dicha generalidad se incluyó la labor de consultoría. Por esta razón es imposible desechar tal actividad para llegar a concluir que no hizo parte del estudio que realizó la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios para determinar que dentro del objeto de la Universidad de Cundinamarca se encontraban las obligaciones derivadas del objeto del contrato interadministrativo, por cuanto es indiscutible que desde la etapa precontractual se concibió dicha modalidad para seleccionar luego a la Universidad de Cundinamarca como la entidad que ejecutaría el cometido que se pretendió lograr con la consultoría contratada, tanto que no solo en la propuesta presentada que hizo parte del bilateral, sino en las consideraciones del contrato, se tuvo en cuenta dicha modalidad.

En otras palabras, no contamos con la certeza plena de que en dicha actividad no se enmarcaran las obligaciones derivadas del objeto del contrato interadministrativo 038 de 2012, habida cuenta que, tal como lo acabamos de mostrar, a través de dicha modalidad se reguló que la Universidad vendiera u ofertara los servicios de consultoría, como los que se acordaron realizar en este bilateral, que consistieron básicamente en estudios y diseños para la construcción de nuevos pabellones en los centros penitenciarios previamente determinados, a nivel nacional.

En efecto, del objeto de la Universidad de Cundinamarca no se puede desligar lo regulado para estos entes estatales en la Ley 30 de 1992, en la que se concibió el servicio de extensión, con el que por demás contaba la institución, incluso con dos dependencias (una oficina y un comité), pues es de la esencia de las universidades públicas tal modalidad de prestación.[32

Es cierto, que la Universidad de Cundinamarca no contaba para la época de la suscripción del bilateral con los programas de Ingeniería Civil y/o de arquitectura, como lo determinó el a quo, a tono como lo concibió la Unidad de Servicios Penitenciarios, al momento de ordenar la terminación del bilateral, pero esta circunstancia no es suficiente para determinar una responsabilidad de carácter disciplinario, habida cuenta que lo que esta investigación arrojó, es que desde la etapa precontractual (básicamente en los estudios previos y en la propuesta de la Universidad de Cundinamarca), como al momento de la suscripción del contrato, se concibió que para llevar a cabo el estudio contratado, la Universidad contaba con el servicio de extensión, sin olvidar que ofertó para la ejecución del objeto con otras modalidades de Ingeniería, como la Ambiental, con la que sí contaba y que según se ha mostrado por la defensa, también era indispensable para las actividades a las que se obligó el ente universitario.

Así las cosas, esta colegiatura considera que precisamente por tratarse de una universidad estatal, su objeto se complementa con lo consagrado en la Ley 30 de 1992 y esta reguló la modalidad de extensión para los entes universitarios. Se suma a lo anterior, el haberse pactado que la Universidad de Cundinamarca contrataría el personal requerido para cumplir el objeto, como lo reseñamos y, que al desarrollarse por parte de la Universidad las primeras labores acordadas (fase de diagnóstico), como se observa de lo plasmado en la respectiva acta de liquidación, se infiere que la UDEC utilizó el personal ofrecido y requerido, al menos en dicha etapa de ejecución, porque luego se presentó la terminación unilateral.

En efecto, se lee ya en el acta de liquidación del 4 de agosto de 2014[33 que la Universidad de Cundinamarca presentó informe de diagnóstico de las visitas realizadas a los establecimientos; que el informe de la UDEC No. 1, radicado el 27 de febrero de 2013 en la USPEC «es producto de visitas a 14 establecimientos carcelarios (Fusagasugá, Girón, Bucaramanga, Yopal, Valledupar, Barranquilla, Cómbita –(Barne), Pereira, Riohacha, Santa Marta, Cartagena, Puerto Triunfo, Puerto Boyacá y Tuluá) que fueron priorizadas por parte de la USPEC». Es decir, repetimos, que al menos en lo que se demostró en esta actuación, la Universidad inició las labores y actividades pactadas, que hacen presumir, que se valió del personal profesional con el que se obligó a cumplir el objeto pactado.

Las anteriores situaciones, sumado a lo ya decantado, permiten a esta colegiatura concluir que no existe la certeza exigida por la Ley 734 de 2002 para declarar la existencia de la falta y de la responsabilidad del disciplinado, lo que impone, como consecuencia, absolverlo del cargo imputado, en respeto claramente de su presunción de inocencia, que como principio rector debe ser garantizado plenamente por esta colegiatura.[34

Reforzamos esta decisión con lo decantado por la Corte Constitucional, en la sentencia C-244 de 1996 determinó la aplicación del “in dubio pro disciplinado”, para señalar, a tono con el legislador, que toda duda razonable se resuelve en favor del disciplinado, que es lo que corresponde aplicar en esta labor funcional de la Sala Disciplinaria. Así se pronunció el máximo Tribunal:

El derecho fundamental que tiene toda persona a que se presuma su inocencia, mientras no haya sido declarada responsable, se encuentra consagrado en nuestro Ordenamiento constitucional en el artículo 29, en estos términos: 'Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable', lo que significa que nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su culpabilidad no haya sido plenamente demostrada.

Este principio tiene aplicación no sólo en el enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también en todo el ordenamiento sancionador -disciplinario, administrativo, contravencional, etc., y debe ser respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad punitiva del Estado.

Ahora bien: el principio general de derecho denominado 'in dubio pro reo' de amplia utilización en materia delictiva, y que se venía aplicando en el proceso disciplinario por analogía, llevó al legislador a consagrar […] el in dubio pro disciplinado, según el cual, toda duda que se presente en el adelantamiento de procesos de esta índole, debe resolverse en favor del disciplinado.

'

El 'in dubio pro disciplinado", al igual que el 'in dubio pro reo' emana de la presunción de inocencia, pues ésta implica un juicio en lo que atañe a las pruebas y la obligación de dar un tratamiento especial al procesado.

Como es de todos sabido, el juez al realizar la valoración de la prueba, lo que ha de realizar conforme a las reglas de la sana crítica, debe llegar a la certeza o convicción sobre la existencia del hecho y la culpabilidad del implicado. Cuando la Administración decide ejercer su potestad sancionatoria tiene que cumplir con el deber de demostrar que los hechos en que se basa la acción están probados y que la autoría o participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable al procesado. Recuérdese que en materia disciplinaria, la carga probatoria corresponde a la Administración o a la Procuraduría General de la Nación, según el caso; dependiendo de quien adelante la investigación, y son ellas quienes deben reunir todas las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para demostrar la responsabilidad del disciplinado.

En efecto, a esta altura procesal y teniendo claro que la labor de extensión con que contaba la Universidad de Cundinamarca para la época de suscripción del bilateral cuestionado abarcó actividades relacionadas con labores de consultoría[35, no es válido afirmar o concluir que las obligaciones derivadas del contrato 38 de 2012 no tengan relación directa con su objeto, pues la amplitud de dicho concepto, en la forma concebida en sus propios estatutos, acorde con el mandato del legislador, que ni más ni menos dispuso que dentro del objeto del ente universitario se encuentra la actividad de extensión, nos llevan a la conclusión acabada de reseñar.

Sin embargo, ateniéndonos precisamente a esa amplitud, es que edificamos la duda esbozada, porque los estudios y el producto que se pretendieron obtener claramente que tenían un componente técnico que abarcaba la intervención de ingenieros estructurales, hidrosanitarios, ambientales, electromecánicos, geotécnicos y arquitectos (conforme a los estudios previos), ya que se necesitaba determinar si era factible la construcción de nuevos pabellones y/o su ampliación, en las regionales del INPEC, previamente determinadas, con el número de cupos aptos, con sus respectivos servicios; programas académicos con los que no contaba el ente universitario; contrastado con las restantes actividades, que como obligaciones se pactaron dentro del bilateral, que evidencian un trabajo interdisciplinario para llevar a cabo la consultoría requerida, dentro de las que tampoco se puede descartar las otras profesiones que ofertó la UDEC y que hicieron parte de su propuesta y del contrato, como ya lo determinamos, aunado, repetimos, a la labor de extensión (consultoría) con que contaba el ente universitario.

Por la anterior decisión, y por economía procesal, no se abordarán los restantes argumentos esbozados en el escrito del recurso de apelación.

(iii) Decisión de la Sala Disciplinaria:

El anterior recorrido permite a la Sala Disciplinaria REVOCAR el fallo sancionatorio impugnado. Como consecuencia, se absolverá al disciplinado Peñuela Ramos, de toda responsabilidad disciplinaria.

En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de sus funciones legales,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal el 12 de julio de 2017, por medio del cual se declaró disciplinariamente responsable al señor Jorge Luis Peñuela Ramos, en su condición de Director General encargado de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC- y se le impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses, acorde con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En su lugar, se le ABSUELVE de toda responsabilidad disciplinaria.

SEGUNDO: Por la Secretaria de la Sala Disciplinaria NOTIFICAR esta decisión al disciplinado y a la defensa técnica. Para el efecto se tendrá en cuenta lo establecido en los artículos 100 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndoseles que no procede recurso alguno.

Direcciones: Folio 78 y 82, cuaderno tres.

TERCERO: DEVOLVER el proceso a la oficina de origen, previos los registros y las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME MEJÍA OSSMAN

Procurador Primero Delegado

Presidente

ALFONSO CAJIAO CABRERA

Procurador Segundo Delegado

Expediente n.° 161-7129. IUS 2013-166779

ACC/JMO/JOOP/aepr.

NOTAS AL PIE

1. «Conocer en segunda instancia los procesos disciplinarios que adelanten en primera los procuradores delegados…».

2. Folios 1 a 3, cuaderno uno.

3. Folios 4 a 9, cuaderno uno. Este auto fue firmado por el doctor Jaime Mejía Ossman, quien para la época se desempeñó como titular de la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal.

4. Folios 178 a 188, cuaderno uno.

5. Folios 35 a 43, cuaderno dos.

6. Folios 56 a 75, cuaderno dos.

7. Folios 79 y 182, cuaderno dos.

8. Se formularon dos cargos a cada disciplinado. En el fallo impugnado solo se sancionó por el primero formulado al disciplinado Peñuela Ramos; el cargo segundo, se declaró no probado. A la otra disciplinada se le absolvió de responsabilidad disciplinaria por los cargos a ella elevados.

9. Folios 83 a 120 y 183 a 190, cuaderno dos,

10. Folios 364 a 370, cuaderno dos.

11. Folio 17, cuaderno cuatro.

12. Folios 23 a 25 y 30 a 34, cuaderno cuatro.

13. Folios 35 a 74, cuaderno cuatro.

14. Folios 83 a 91, cuaderno cuatro.

15. Decisión del 9 de julio de 2018, dentro del radicado IUS 2015-141031. IUC D 2015-819-767240.

16. «Ver, a manera de ejemplo, los autos mediante los cuales dicho órgano decide las solicitudes de impedimento presentadas: 47/05, 188A/05, 279/16, 22/17, 86A/18».

17. Aquí se transcribió el artículo 84, numeral 4o de la Ley 734 de 2002, en el aparte que dice: «haber […] manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación».

18. «Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, AP5408-2014, radicado 44356».

19. Aquí, el despacho del Procurador General de la Nación reseñó varias sentencias de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.

20. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia 1997-08034 del 8 de febrero de 2012. Consejera Ponente Ruth Stella Correa Palacio.

21. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia 2010-00036. 14 de febrero de 2012. Magistrado Ponente. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

22. Aquí el Consejo de Estado trajo apartes de la sentencia C-128 de 2003 de la Corte Constitucional en la que consideró respecto de la selección objetiva de contratistas, lo siguiente: «De dichos textos se desprende, claramente, en consecuencia, la voluntad del legislador de que el proceso de selección del contratista sea ajeno a cualquier consideración subjetiva o discriminatoria. Dicha voluntad, atendiendo los principios constitucionales y en particular los señalados en el artículo 209 Superior, se extiende a todas las fases del contrato, desde su preparación hasta su liquidación, de manera que en todo su desarrollo se observen rigurosamente los parámetros establecidos por la ley y por los pliegos de condiciones en las diferentes etapas y actuaciones y se adopte una conducta leal, diáfana y veraz conforme al postulado de buena fe y la mutua confianza entre quienes intervienen en la actividad contractual».

23. Folios 65 a 80, cuaderno uno.

24. Folios 21 a 26, cuaderno uno.

25. Folios 27 a 44, cuaderno uno.

26. Folios 57 a 64, cuaderno uno.

27. Folios 134 a 137, cuaderno uno.

28. Folios 61 a 64, cuaderno uno.

29. Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior.

30. «La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura».

31. Folios 162 a 176, cuaderno uno.

32. El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, el 28 de junio de 2012. Radicación 11001-03-06-000-2012-00016-00(2092), tratando el tema del régimen contractual de las universidades estatales conceptuó que «Los contratos interadministrativos, en todos los casos, deben tener relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, los cuales, naturalmente, están sometidos a la ley (literal c, inciso 1). Por tanto, en el caso de las universidades estatales, ese objeto debe estar de acuerdo a su vez con la Ley 30 de 1992 […]». Resaltado fuera de texto.

33. Folios 23 a 27, cuaderno dos.

34. Artículo 142 de la Ley 734 de 2002. «Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de a falta y de la responsabilidad del investigado», en concordancia con el artículo 9o, inciso 2o ibídem: «Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla».

35. Que fue el objeto del contrato interadministrativo 038 de 2012, pues el cometido estatal del INPEC no fue otro que obtener los estudios y diseños para la construcción de nuevos pabellones con servicios complementarios para la ampliación de cupos de los centros de reclusión a su cargo.

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Última actualización: 31 de octubre de 2019