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JUNTA CENTRAL DE CONTADORES – Facultades disciplinarias sancionatorias / DERECHO DE DEFENSA – Se garantiza con la notificación / DEBIDO PROCESO – Aplicación del Código Contencioso Administrativo y del Código Disciplinario Único a actuaciones administrativas disciplinarias contra sujetos privados
La Junta Central de Contadores, Unidad Administrativa Especial adscrita la Ministerio de Educación Nacional, fue creada mediante el Decreto Legislativo No. 2373 de 1956 con facultades disciplinarias sancionatorias para investigar a los contadores públicos y a las personas jurídicas que presten servicios contables en caso de que cometan faltas en el ejercicio profesional. La Ley 43 de 1990, por medio de la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de Contador Público, estableció el procedimiento que la Junta Central de Contadores debe adelantar durante la investigación disciplinaria. En el presente caso el actor solicita el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la defensa, para lo cual solicita dejar sin efecto el auto de 16 de marzo y la Resolución No. 196 de 27 de julio de 2006, por medio de los cuales la Junta Central de Contadores le negó la solicitud de nulidad del proceso, fundamentándose en la falta de notificación personal del auto de apertura a diligencias previas dentro de la investigación disciplinaria adelantada en su contra. En criterio de la Sala, a pesar de que el auto de apertura a diligencias previas no se notificó personalmente al actor, dicha exigencia legal se entiende saneada porque el investigado, el 25 de noviembre de 2005, solicitó la ampliación del término para rendir versión libre y espontánea, la cual se resolvió favorablemente por la demandada mediante oficio de 29 de noviembre de 2005. Sólo mediante oficio de 12 de diciembre de 2005, solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado por violación al debido proceso y al derecho de defensa. Ambas actuaciones permiten inferir su conocimiento del auto aludido por conducta concluyente. Es cierto que la notificación es una formalidad que cumple un cometido de la mayor importancia en casos como el presente, garantizar el derecho de defensa del implicado y, por ello, dicha actuación debe cumplirse por las autoridades conforme a la regulación establecida por la ley. Empero cuando ello no es posible por distintas circunstancias, entre ellas las imputables a la entidad que adelanta el proceso disciplinario, debe quedar suficientemente claro, a lo largo del proceso, que el interesado sí pudo ejercer su derecho de defensa. Como el propósito de la notificación es, en un caso como el presente, asegurar la vigencia de dicha garantía constitucional, le corresponde al juez evaluar, en cada circunstancia, el cumplimiento material, real y no sólo formal de la misma. Si bien el procedimiento disciplinario ha dispuesto que el auto de apertura de indagación preliminar sea notificado personalmente con el fin de rodear de garantías el derecho de defensa del implicado, el Código Disciplinario Unico, norma a la cual debe remitirse la autoridad respectiva para llenar los vacíos de las normas disciplinarias aplicables a los contadores públicos, dispone de un mecanismo que permite sanear situaciones como la descrita, acudiendo a la notificación por conducta concluyente. La omisión de la administración en notificar personalmente al actor el auto de apertura a diligencias previas no configura por sí misma violación de sus derechos al debido proceso y a la defensa pues la entidad demandada, mediante oficio de 18 de noviembre de 2005, lo citó a rendir versión libre y espontánea en relación con los hechos motivo de la investigación y puso en su conocimiento el auto de apertura de indagación preliminar, anexando la queja presentada en su contra y el auto mismo. El fundamento jurídico de lo anterior se encuentra en el principio de integración normativa, según el cual, como lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de 2000, los vacíos que se presenten en la Ley 43 de 1990, tratándose de actuaciones administrativas disciplinarias contra sujetos privados, pueden suplirse acudiendo a las disposiciones consagradas en el Código Contencioso Administrativo (C.C.A.) y el Código Unico Disciplinario.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION “B”
Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil siete (2007).
Radicación número: 25000-23-26-000-2006-02265-01(AC)
Actor: HUMBERTO RINCON BARON
Demandado: JUNTA CENTRAL DE CONTADORES SALA DISCIPLINARIA.
ACCION DE TUTELA
Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 25 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, que negó el amparo solicitado.
El escrito de tutela
Humberto Rincón Barón, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra de la Junta Central de Contadores, Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Educación Nacional, por considerar vulnerados sus derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa (Fls. 1 a 9).
Como consecuencia de lo anterior solicitó dejar sin efecto el auto de 16 de marzo y la Resolución No. 196 de 27 de julio de 2006, por medio de los cuales la Junta Central de Contadores le negó el incidente de nulidad del proceso, solicitado con fundamento en la causal de no habérsele notificado personalmente el auto de apertura a diligencias previas, dentro de la investigación disciplinaria adelantada en su contra y ordenar a la entidad demandada declarar la nulidad del proceso a partir del auto de apertura a diligencias previas y designación de ponente y operadores disciplinarios.
Como fundamento de la acción impetrada expuso los siguientes hechos:
Mediante auto de 19 de agosto de 2005 la Junta Central de Contadores ordenó la apertura de diligencias previas en su contra.
Mediante comunicación CJ-3583 de 18 de noviembre de 2005, remitida a Honda, lugar de su residencia, fue citado a diligencia de versión libre y espontánea.
Mediante escrito de 12 de diciembre de 2005 solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado por violación al debido proceso y al derecho de defensa. Su solicitud fue negada mediante auto de 16 de marzo de 2006.
Contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante la Resolución No. 196 de 27 de julio de 2006, que confirmó la decisión recurrida y ordenó la apertura formal de la investigación, considerando agotada la etapa previa.
Contra la anterior decisión no procede recurso alguno, por lo que la única vía idónea para evitar que se continúen violando sus derechos y se haga más gravosa su situación es la acción de tutela.
La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, mediante sentencia de 25 de octubre de 2006, negó el amparo solicitado, con fundamento en las siguientes consideraciones (Fls. 48 a 52).
La entidad demandada no violó los derechos invocados por el actor por cuanto, si bien es cierto el auto de apertura de diligencias previas, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo No. 007 de 15 de diciembre de 2005, expedido por la Junta Central de Contadores, debió notificarse personalmente, la demandada le envió una comunicación por medio de la cual le puso en conocimiento la existencia de la investigación, anexando copia de la queja presentada en su contra y del auto de apertura de indagación preliminar.
El actor, posteriormente, adelantó actuaciones que, de acuerdo con el artículo 108 de la Ley 734 de 2002, norma aplicable según la sentencia C-530 de 2000, permiten inferir que la notificación se surtió por conducta concluyente, teniendo la oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y de contradicción.
En cuanto a la falta de competencia del funcionario investigador, no existe prueba en el plenario de que éste no sea funcionario de planta de la entidad y que carezca de facultades para adelantar este tipo de investigaciones.
La impugnación
El actor impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos (Fls. 12 a 16).
No se le notificó personalmente la primera decisión proferida dentro de la investigación disciplinaria adelantada en su contra, esto es, el auto de apertura de indagación preliminar, irregularidad sustancial que afecta la validez del proceso, de acuerdo con el artículo 143, numeral 3, del Código Único Disciplinario.
Tratándose de la primera notificación que se debe surtir dentro de todo proceso, incluyendo el disciplinario, no es posible acudir a la notificación por conducta concluyente puesto que la única forma idónea para poner en conocimiento la primera providencia dentro de un proceso es la notificación personal o, en su defecto, la notificación por edicto.
El fallo impugnado reconoce de manera expresa que existió irregularidad en la notificación del auto que dio apertura a la práctica de diligencias previas dentro de la investigación que se adelanta en su contra.
La funcionaria investigadora no es empleada pública y carece de las facultades legales para adelantar este tipo de trámites. Esta negación, de acuerdo con los principios procesales, no debe ser objeto de prueba por parte del demandante pues la carga procesal recae en la entidad demandada.
Al no haberle dado trámite al incidente de nulidad solicitado por la parte actora se le generó una situación más gravosa ya que se ordenó continuar con el proceso y sin ningún elemento de juicio se ordenó la investigación formal disciplinaria y la etapa probatoria.
Consideraciones de la Sala
El problema jurídico por resolver
Consiste en determinar si se violaron los derechos constitucionales fundamentales del actor al debido proceso y a la defensa.
Hechos probados
Mediante oficio C.J. 3583 de 18 de noviembre de 2005 la Junta Central de Contadores le comunicó al actor el Auto de Apertura de Indagación Preliminar No. 1621, adelantado en su contra, haciéndole saber que gozaba del derecho a rendir versión libre y espontánea sobre los hechos, diligencia prevista para el 28 de noviembre del mismo año (Fl. 21).
Mediante escrito de 25 de noviembre de 2005, el actor solicitó la ampliación del término para dar respuesta al oficio anterior hasta el 15 de diciembre de 2005. Su petición fue aceptada por la Junta Central de Contadores, mediante oficio de 29 de noviembre de 2005 (Fls. 22 y 23).
Por escrito de 2 de diciembre de 2005 solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado por violación al principio constitucional del debido proceso y del derecho de defensa ya que no se le notificó personalmente el auto de apertura a Diligencias Previas y el funcionario que instruye la causa carece de competencia por no ostentar la calidad de funcionario público (Fls. 10 y 24 a 29).
Mediante auto de 16 de marzo de 2006 la Junta Central de Contadores Públicos negó por improcedente la solicitud anterior (Fls.10 a 15).
El 18 de abril de 2006 interpuso recurso de reposición contra la decisión anterior, que fue resuelto mediante Resolución No. 196 de 27 de julio de 2006, que confirmó la recurrida (Fls. 16 a 20 y 30 a 34 ).
Análisis de la Sala
La Junta Central de Contadores, Unidad Administrativa Especial adscrita la Ministerio de Educación Nacional, fue creada mediante el Decreto Legislativo No. 2373 de 1956 con facultades disciplinarias sancionatorias para investigar a los contadores públicos y a las personas jurídicas que presten servicios contables en caso de que cometan faltas en el ejercicio profesional.
La Ley 43 de 1990, por medio de la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de Contador Público, estableció el procedimiento que la Junta Central de Contadores debe adelantar durante la investigación disciplinaria:
“Artículo 28.-Del proceso. El proceso sancionador se tramitará así:
- Las investigaciones correspondientes se iniciarán de oficio o previa denuncia escrita por la parte interesada que deberá ratificarse bajo juramento.
- Dentro de los diez (10) días siguientes correrá el pliego de cargos, cumplidas las diligencias previas y allegadas las pruebas pertinentes a juicio de la Junta de Contadores, cuando se encontrare fundamento para abrir la investigación;
- Recibido el pliego, el querellado dispondrá de veinte (20) días para contestar los cargos y para solicitar las pruebas, las cuales se practicarán los treinta (30) días siguientes; y
- Cumplido lo anterior se proferirá la correspondiente resolución por la Junta Central de Contadores.
Contra la providencia solo procede el recurso de reposición, agotándose así la vía gubernativa salvo los casos de suspensión y cancelación, que serán apelables para ante el Ministerio de Educación Nacional.
Parágrafo. Tanto la notificación del pliego de cargos, como la resolución de la Junta Central de Contadores, deberán hacerse personalmente dentro de los treinta (30) días siguientes. Cuando no fuere posible hallar al inculpado para notificarle personalmente el auto respectivo, la notificación se hará por edicto, que se fijará durante diez (10) días en la Secretaría de la Junta.”.
La Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del citado artículo, en sentencia C-530 de 10 de mayo de 2000, Actor: Isidoro Arévalo Buitrago, Magistrado Ponente, Antonio Barrera Carbonell expresó:
“13.3.1 El asunto a definir se remite a establecer, si la norma acusada consagra un procedimiento sancionatorio, que implica o no menoscabo del derecho constitucional al debido proceso de los sujetos disciplinados.
13.3.2. La Corte considera que la norma acusada es constitucional, por las siguientes razones:
Aún cuando la norma adolece de fallas técnicas en su formulación, como lo anota el Procurador, consagra los elementos fundamentales que deben recogerse por el
cuerpo de una regulación disciplinaria. Esa regulación básica o mínima, como se verá, constituye suficiente garantía del derecho de defensa disciplinado y establece las formas propias para que la autoridad adelante una actuación disciplinaria ajustada a los principios constitucionales.
Estos elementos, como se anotó, están señalados, tanto en el texto del artículo 28 que se examina, como en otras disposiciones de la ley 43/90. En efecto, la ley hace referencia a las normas de conducta profesional que deben observar los contadores (art. 8), precisa la autoridad pública a quien se le otorga la
competencia para ejercer como autoridad disciplinaria (arts. 16, 20 y 27), tipifica las infracciones y consagra con claridad las sanciones aplicables (arts. 23, 24, 25 y 26) y, finalmente, establece un procedimiento disciplinario (art. 28), que se sujeta a las formas propias que exige el debido proceso.
13.3.3. El actor cuestiona la norma por omitir: regular una etapa de investigación previa; señalar términos para rendir informes y dictámenes; establecer la posibilidad de decretar pruebas de oficio, y determinar los requisitos del pliego de cargos. Particularmente, destaca la circunstancia de que el recurso de apelación sólo procede, para ante el Ministro de Educación, cuando el fallo impone a los infractores la suspensión o la cancelación de la inscripción en el Registro de Contadores de los disciplinados.
La Vista Fiscal también cuestiona el tratamiento señalado para el recurso de apelación, y considera que con ello se viola la igualdad al ofrecerle un tratamiento diferente a quienes son objeto de sanciones diferentes a las mencionadas.
13.3.4.La lectura integral de la ley y el examen detenido de la norma cuestionada permite concluir, que aun cuando ésta, comparada con las regulaciones de otros estatutos disciplinarios, puede presentar algunas falencias, por la circunstancia de no regular de manera minuciosa los trámites propios del proceso disciplinario que debe seguirse para juzgar las faltas en que incurran los sujetos disciplinados, ello no la hace inconstitucional, porque los vacíos del procedimiento pueden llenarse acudiendo a la integración normativa. Por consiguiente, tratándose de actuaciones administrativas disciplinarias contra sujetos privados aquéllos pueden llenarse con las normas del C.C.A. o en su defecto, con las normas del Código Unico Disciplinario. Precisamente, se observa que el art. 22 de la ley 43/90 dispone la integración normativa, cuando ordena que los pronunciamientos de la Junta de Contadores están sujetas (sic) a los recursos establecidos en el C.C.A.”.
(Resaltado y subrayado por la Sala).
La Junta Central de Contadores, mediante el Acuerdo No. 007 de 15 de diciembre de 2005, reglamentó la guía del proceso disciplinario para el trámite de las investigaciones a su cargo y en su artículo 2° dispuso:
“(...)
Artículo 2.- La Junta Central de Contadores se regirá por la siguiente guía disciplinaria para el trámite de las investigaciones de su competencia.
Guía práctica.
I. Recepción de la queja disciplinaria o del informe proveniente de autoridad competente.
(...)
-De producirse la ratificación de la queja, o de decidirse el adelantamiento de la averiguación en forma oficiosa, los operadores disciplinarios ordenarán las actuaciones necesarias para notificar personalmente el auto de apertura de diligencias previas a el(los) profesional(es) o al representante legal de la persona jurídica involucrada en la queja. En la misma citación para notificación, se invita a el(los) implicado(s) a rendir versión libre de los hechos materia de investigación. De no ser posible la notificación personal se hará mediante edicto emplazatario que se publicará en un lugar visible de las instalaciones de la Junta Central de Contadores al día siguiente del vencimiento del plazo conferido para llevar a cabo la notificación personal (C.C.A., art 45).
(...)”.
(Subrayado y resaltado por la Sala).
La Ley 734 de 2002, Código Unico Disciplinario, en su artículo 108 establece,
“Artículo 108. Notificación por conducta concluyente. Cuando no se hubiere realizado la notificación personal o ficta, o ésta fuere irregular respecto de decisiones o del fallo, la exigencia legal se entiende cumplida, para todos los efectos, si el procesado o su defensor no reclama y actúa en diligencias posteriores o interpone recursos contra ellos o se refiere a las mismas o a su contenido en escritos o alegatos verbales posteriores.”.
(Resaltado y subrayado por la Sala).
En el presente caso el actor solicita el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la defensa, para lo cual solicita dejar sin efecto el auto de 16 de marzo y la Resolución No. 196 de 27 de julio de 2006, por medio de los cuales la Junta Central de Contadores le negó la solicitud de nulidad del proceso, fundamentándose en la falta de notificación personal del auto de apertura a diligencias previas dentro de la investigación disciplinaria adelantada en su contra.
En criterio de la Sala, de acuerdo con la jurisprudencia y la normatividad citadas, a pesar de que el auto de apertura a diligencias previas no se notificó personalmente al actor, dicha exigencia legal se entiende saneada porque el investigado, el 25 de noviembre de 2005, solicitó la ampliación del término para rendir versión libre y espontánea, la cual se resolvió favorablemente por la demandada mediante oficio de 29 de noviembre de 2005. Sólo mediante oficio de 12 de diciembre de 2005, solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado por violación al debido proceso y al derecho de defensa. Ambas actuaciones permiten inferir su conocimiento del auto aludido por conducta concluyente (Fls. 24 a 29):
“Con la presente solicito cortésmente, se me amplíe el plazo para dar respuesta al oficio CJ- 3583/2005. Apertura de indagación preliminar No.1621, fijado para el 8 de Noviembre (sic) de 2005, el cual fue recibido en mi oficina el 23 de noviembre de 2005.” (Fl. 22).
Es cierto que la notificación es una formalidad que cumple un cometido de la mayor importancia en casos como el presente, garantizar el derecho de defensa del implicado y, por ello, dicha actuación debe cumplirse por las autoridades conforme a la regulación establecida por la ley. Empero cuando ello no es posible por distintas circunstancias, entre ellas las imputables a la entidad que adelanta el proceso disciplinario, debe quedar suficientemente claro, a lo largo del proceso, que el interesado sí pudo ejercer su derecho de defensa. Como el propósito de la notificación es, en un caso como el presente, asegurar la vigencia de dicha garantía constitucional, le corresponde al juez evaluar, en cada circunstancia, el cumplimiento material, real y no sólo formal de la misma.
Si bien el procedimiento disciplinario ha dispuesto que el auto de apertura de indagación preliminar sea notificado personalmente con el fin de rodear de garantías el derecho de defensa del implicado, el Código Disciplinario Unico, norma a la cual debe remitirse la autoridad respectiva para llenar los vacíos de las normas disciplinarias aplicables a los contadores públicos, dispone de un mecanismo que permite sanear situaciones como la descrita, acudiendo a la notificación por conducta concluyente.
Esto fue lo que ocurrió en el presente caso en el que, en vista de la irregularidad cometida, puesto que no aparece probada la notificación personal, se subsanó dicha deficiencia mediante la constatación de actos posteriores, conforme a los cuales se concluye que el actor sí conoció el auto de apertura de indagación preliminar y, conforme a ello, pudo ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
En relación con la vulneración al debido proceso la Sala considera pertinente aludir a la sentencia de T-571 de 2005, T-1049209, de 27 de mayo de 2005, de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente, Jaime Córdoba Triviño, en la que se dijo,
“El debido proceso administrativo y su observancia por parte de la administración
La Constitución Política consagra el debido proceso como un derecho de rango fundamental y garantiza su observancia no sólo en el ámbito de las actuaciones judiciales sino en las de índole administrativo. Esa garantía constitucional se traduce en el respeto de la administración a las formas previamente definidas, a la salvaguarda de los principios de contradicción e imparcialidad y a la garantía de que la actuación administrativa se surtirá respetando todas sus etapas y ajustándose al ordenamiento jurídico legal y a los preceptos constitucionales. Con ello se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios y contrarios a los principios del Estado de derecho.
Si bien la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los asociados. En consecuencia, el derecho al debido proceso administrativo garantiza a las personas la posibilidad de acceder a un proceso justo y adecuado, en el cual tengan derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.”.
(Resaltado por la Sala).
Según se aprecia de los argumentos del escrito de tutela, la omisión de la administración en notificar personalmente al actor el auto de apertura a diligencias previas no configura por sí misma violación de sus derechos al debido proceso y a la defensa pues la entidad demandada, mediante oficio de 18 de noviembre de 2005, lo citó a rendir versión libre y espontánea en relación con los hechos motivo de la investigación y puso en su conocimiento el auto de apertura de indagación preliminar, anexando la queja presentada en su contra y el auto mismo.
El fundamento jurídico de lo anterior se encuentra en el principio de integración normativa, según el cual, como lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de 2000, los vacíos que se presenten en la Ley 43 de 1990, tratándose de actuaciones administrativas disciplinarias contra sujetos privados, pueden suplirse acudiendo a las disposiciones consagradas en el Código Contencioso Administrativo (C.C.A.) y el Código Unico Disciplinario.
Por las razones expresadas se confirma la sentencia del Tribunal que negó el amparo.
Decisión
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia de 25 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, que negó el amparo solicitado por Humberto Rincón Barón.
Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO. BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ.
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General.
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020