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CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS – Efecto
Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto demandado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva. Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción. Así como verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) el análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa; (ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la Constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) se debe comprobar si el acto fue debidamente motivado. Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia. Que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y a la graduación que prevé la ley. Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional así como las justificaciones expuestas por el disciplinado. NOTA DE RELATORÍA : Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de agosto de 2016, rad-110010325000201 100316 00 (121 0-11) C.P . William Hernández Gómez
INDAGACIÓN PRELIMINAR - Finalidad
La indagación preliminar tiene como propósito disipar las dudas que puedan existir para adelantar una investigación disciplinaria. Para ello, dentro de esta etapa, la administración puede: (i) verificar la ocurrencia de la conducta; (ii) determinar si la misma constituye una falta disciplinaria; (ii) analizar si el servidor público actuó amparado bajo una causal de exoneración de la responsabilidad y finalmente; (iv) identificar al autor de la conducta cuando no esté plenamente individualizado. La conclusión a la que se llegue define si hay lugar o no a la apertura del trámite disciplinario.
INDAGACIÓN PRELIMINAR / DECISIÓN INHIBITORIA - Causales
La decisión inhibitoria está referida al hecho de abstenerse de conocer un asunto por las razones determinadas por el legislador, que son en este caso la temeridad de la queja, la irrelevancia disciplinaria de los hechos, su imposible ocurrencia o presentación inconcreta o difusa de los mismos; en consecuencia este tipo de decisiones conllevan no ejercer una atribución o facultad, para el presente asunto, no iniciar la actuación disciplinaria
PROCESO DISCIPLINARIO / DECISIÓN INHIBITORIA / ARCHIVO DEFINITIVO DEL PROCESO DISCIPLINARIO / COSA JUZGADA/ IMPOSICIÓN DE SANCIÓN DISCIPLINARIA CON POSTERIORIDAD A DECISIÓN INHIBITORIA EN LA ETAPA DE INDAGACIÓN PRELIMINAR – Procedencia
En relación con las decisiones inhibitorias, tenemos entonces que el funcionario al proferir el auto de que trata el parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, se abstiene de realizar un análisis de fondo con respecto al asunto, no adopta una decisión de mérito y bajo ese entendido es claro que no pude hablarse en estricto sentido del adelantamiento de un juicio disciplinario.Resulta claro además, que las decisiones inhibitorias difieren de la determinación de archivo de la actuación, caso en el cual, necesariamente se requiere valoración del asunto y la toma de una decisión de fondo al respecto, tal como se advierte en los artículo 73 y 164 de la Ley 734 de 2002
COSA JUZGADA / IMPOSICIÓN DE SANCIÓN DISCIPLINARIA CON POSTERIORIDAD AUTO INHIBITORIO EN LA ETAPA DE INDAGACIÓN PRELIMINAR – Procedencia
No obstante haberse proferido el 20 de octubre 2010 por parte de la Procuraduría Provincial de Fredonia auto inhibitorio en relación con los hechos del convenio 2006-viva-cf-363 y el contrato de obra 02 de 2007, ello no trae como consecuencia la materialización de una cosa juzgada que impidiera tramitar la actuación IUS 2010-70964, en la cual fue efectivamente sancionado el acá demandante. Como se advirtió en precedencia la naturaleza de ese tipo de actuaciones, concretamente en el plano disciplinario, no impiden que se dé inicio nuevamente a la actuación disciplinaria con base en los mismos hechos, pues resulta claro que la decisión inhibitoria está referida al hecho de abstenerse de conocer de fondo el asunto, de lo cual se concluye que si con posterioridad el funcionario advierte que se superaron las razones por las cuales se adoptó la decisión anterior, y encuentra mérito para iniciar la actuación disciplinaria así lo puede hacer. En conclusión: Cuando el titular de la potestad disciplinaria se inhibe de iniciar actuación alguna en atención al parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, sí es posible instruir nuevamente la actuación disciplinaria con base en los mismos hechos, razón por la cual este cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar.
FUENTE FORMAL : LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 150 – PARÁGRAFO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 73 / / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 164
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN "A"
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00918-01(3237-14)
Actor: JAIME ALBERTO GÓMEZ GÓMEZ
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Ley 1437 de 2011
Sentencia O-139-2017
ASUNTO
La Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de mayo de 2014,[1] proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
El señor Jaime Alberto Gómez Gómez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación-Procuraduría General de la Nación.
Pretensiones.
« [...] 1. Declárese la nulidad absoluta de la frase colocada en mayúsculas, negrillas y subrayada en el ordinal segundo abajo transcrito, que dice: «... O NO SE ENCUENTRE DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO,...» de la decisión de primera instancia, proferido por la PROCURADURÍA PROVINCIAL DE FREDONIA, HOY PROCURADURÍA PROVINCIAL DE AMAGÁ, del 26 de septiembre de 2011, y notificado 11 de octubre de 2011, que ordenó:
«SEGUNDO: Sancionar al señor Jaime Alberto Gómez Gómez, identificado con la C.C. 98.477.633, en su condición de Alcalde Popular del Municipio de Angelópolis (Ant) periodo constitucional 2004-2007, con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses, al encontrarlo responsable del cargo formulado. En el evento que el disciplinado hubiese cesado en el ejercicio del cargo, O NO SE ENCUENTRE DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO, la sanción de suspensión se conmutará en multa equivalente a la suma de $ 6.573.960,oo millones (sic) de pesos (a razón de $2.191.320 millones (sic) de pesos, como salario mensual devengado para la época de los hechos).
2. Declárese la nulidad absoluta de la frase colocada en mayúsculas, negrillas y subrayada del ordinal segundo que dice: «...O NO ESTAR DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO...» (ABAJO TRANSCRITO) de la decisión confirmatoria proferida por el PROCURADOR REGIONAL DE ANTIOQUIA mediante fallo de segunda instancia fechado el 27 de agosto de 2012, y notificado el 03 de octubre de 2012, donde se confirmó en el ordinal segundo la decisión contenida en el ordinal segundo de la decisión de primera instancia, que ordenó:
«SEGUNDO. En el evento de encontrarse separado del cargo por haber cesado en el ejercicio de sus funciones O NO ESTAR DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO, la sanción de suspensión se convertirá en tres (3) meses de salarios devengados para la época de los hechos, es decir, la suma de seis millones quinientos setenta y tres mil novecientos sesenta pesos ($6.573.960,oo) teniendo en consideración que el salario mensual devengado para la época de los hechos era la suma de dos millones ciento noventa y un mil trescientos veinte pesos ($2.191.320,oo) conforme lo indicado en el fallo de primera instancia»
3. Como consecuencia se dejen sin efectos jurídicos las frases demandadas y los actos que se hayan proferido con ocasión de la ejecución de dichos actos [...]»
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL
En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba.[3]
En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) [4]
1. Que mediante proceso radicado IUS 2010-362763, tramitado en la Procuraduría Provincial de Fredonia, se investigaron hechos sobre el manejo y destinación de recursos de los convenios con VIVA 2006-viva-cf-363 y el contrato de obra 02 de 2007, el cual terminó con auto inhibitorio. Parcialmente cierto para la demandada.
2. Que la Procuraduría Provincial de Fredonia, volvió a iniciar proceso disciplinario contra el actor, por los mismos hechos, mediante radicado IUS D-2010-905 240555/ IUS 2010-70964. Parcialmente cierto.
3. Que en el proceso se imputaron cargos calificados como de falta a título de culpa. Cierto.
4. De conformidad con la calificación de la falta en el pliego de cargos como falta grave a título de dolo, se impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo y no la inhabilidad especial. Parcialmente cierto.
5. Que mediante fallo de primera instancia proferido el 26 de septiembre de 2011, se mantuvo la calificación como falta grave a título de culpa y lo sanciona con la suspensión de tres meses. Es cierto.
6. Mediante fallo de segunda instancia de 27 de agosto de 2012, se calificó la falta grave a título de culpa y se confirmó el fallo de primera instancia. Es cierto.
7. Que tanto en el ordinal segundo de la decisión de primera instancia como su ratificación se aplicó una inhabilidad especial, aunque no se diga expresamente. No es cierto para la entidad demandada.
Problema jurídico fijado en el litigio
« [...] el objeto del proceso será el estudio de la frase contenida en el acto sancionatorio que expresa «o no se encuentre desempeñando ningún cargo público» y que como consecuencia, esta frase no surta ningún efecto sobre el cargo que desempeña actualmente el demandante ».
La demandada formuló la excepción previa que denominó falta de causa para pedir, la cual por contener argumentos encaminados a desvirtuar los fundamentos de derecho de las pretensiones, fue aplazada su decisión a la sentencia.[5]
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia escrita de 12 de mayo de 2014, negó las pretensiones de la demanda.
Primer cargo: La parte demandante considera que se violó el debido proceso, concretamente el principio de non bis in idem, por cuanto los hechos por los que fue sancionado, ya habían sido investigados en una oportunidad anterior, en actuación que terminó con auto inhibitorio.
Luego de hacer referencia a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, indicó que con la demanda no se aportó el proceso radicado IUS-2010-362763 tramitado por la Procuraduría Regional de Fredonia en contra del demandante que culminó con auto inhibitorio, por lo que no hay claridad si se trata, o no, de los mismos hechos, en consecuencia al no cumplirse la carga de la prueba en relación con la acusación concreta, se desestimó el argumento correspondiente.
No obstante lo anterior, el Tribunal argumentó que aunque se hubiera dictado un auto inhibitorio, éste en materia disciplinaria si bien implica el archivo de las diligencias, es una providencia que no hace tránsito a cosa juzgada o que equivalga a la absolución del investigado, de tal manera que nada impide que se abra una nueva investigación, así sea por los mismos hechos.
Segundo cargo: El demandante estima que al haberse catalogado la falta como grave a título de culpa, la máxima sanción que se le podía imponer era la de suspensión en el ejercicio del cargo, y se debió permitir que se conmutara a multa.
Precisó que el legislador al consagrar la posibilidad de conversión de la sanción de suspensión en multa cuando el disciplinado haya cesado sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo, faculta al operador disciplinario para que en el caso de no poder hacer efectiva la sanción de separación del cargo del funcionario, mute la suspensión en multa como pena supletoria. Sin embargo, ésta se aplica cuando el exfuncionario no preste sus servicios en otro cargo igual o similar, incluso en periodo diferente, porque, en este último caso lo procedente sería aplicar directamente las disposiciones del artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
Señaló que la sanción a que se hizo acreedor el señor Jaime Alberto Gómez por las faltas cometidas cuando fue alcalde municipal de Angelópolis durante el periodo 2004-2007, sí se podía imponer en el mandato 2012-2015, porque el cargo es uno solo y en nada afecta que se trate del ejercicio en periodo diferente, porque precisamente ese es el supuesto de que trata el artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
Condenó en costas a la parte demandante y fijó el valor de las agencias en derecho en 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El demandante planteó los siguientes argumentos:
El a quo otorgó a la inhabilidad especial los mismos efectos que la sanción ordinaria de suspensión, en otras palabras, es igual que se cometa una falta dolosa o gravísima culposa a cometer una falta grave culposa, por lo que no tendría sentido la calificación de la falta, toda vez que el funcionario, en todo caso es suspendido.
Aunque las funciones de alcalde municipal periodo 2012-2015 son las mismas del periodo 2004-2007, no es el mismo cargo, ya que tuvo que ser elegido y posesionado nuevamente, es decir, existió solución de continuidad dentro del ejercicio del cargo, por lo que no puede aplicarse la sanción de suspensión sino que debe convertirse en multa al no tratarse de una inhabilidad especial.
Realizó la transcripción de los artículos 44, 45 y 46 de la Ley 734 de 2002, para indicar que de conformidad con la calificación de la falta en el pliego de cargos, como grave a título de culpa, la sanción a imponer es la suspensión en el ejercicio del cargo y no la sanción de inhabilidad especial consagrada en el artículo 44 numeral 2 de la Ley 734 para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
Precisó que la extralimitación de la sanción que se consagró en las decisiones disciplinarias es violatoria del debido proceso, concretamente el principio de legalidad de la sanción, puesto que se impuso una pena que no está consagrada en la Ley 734 para este tipo de faltas graves a título de culpa.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Nación –Procuraduría General de la Nación[8]
Luego de hacer referencia a los presupuestos fácticos del asunto bajo estudio, expuso que el auto inhibitorio proferido el 20 de octubre de 2010, no constituye una decisión de fondo, por cuanto con dicha actuación ni siquiera se impulsa la acción disciplinaria y si bien trae como consecuencia el archivo de las diligencias, no tiene fuerza material ni es oponible a las autoridades respecto de investigaciones que se adelanten con el mismo objeto, por lo que tampoco hace tránsito a cosa juzgada por cuanto no se pronuncia sobre aspectos de la queja, ni sobre hechos o valoración de las conductas irregulares y la responsabilidad.
Los operadores disciplinarios en el asunto calificaron la falta a título de culpa grave por la carencia de diligencia en la inversión de los recursos públicos para la construcción de las viviendas, lo cual generó que se le impusiera como sanción disciplinaria la suspensión en el ejercicio del cargo, sin que se observe la imposición de inhabilidad especial como erróneamente lo sostiene el demandante.
Los fallos disciplinarios en la parte resolutiva hacen claridad que la sanción a imponer es la suspensión en el ejercicio del cargo y que, si en gracia de discusión, el señor Jaime Alberto Gómez al momento de hacer efectiva la sanción disciplinaria no se encontraba ejerciendo aquel por el cual fue sancionado o no estaba desempeñando ningún otro público, la misma debía convertirse en salarios mínimos legales mensuales vigentes, situación que no ocurrió dado que el demandante al momento de la ejecución de la sanción se encontraba en un cargo público, y por lo tanto, la sanción debía ejecutarse como tal.
La esencia de la sanción disciplinaria de la suspensión es la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta, no obstante si el servidor público sancionado al momento de la ejecución de la sanción presta servicios en el mismo empleo o en otro similar en la misma entidad, será procedente ejecutarla. En consecuencia, la suspensión en el ejercicio del cargo se dio porque era uno igual al que desempeñaba al momento de originarse la falta disciplinaria, pero en un periodo diferente y no, como inhabilidad especial en un cargo distinto, razón por la cual no le asiste razón al demandante.
La parte demandante y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal.[9]
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
ANOTACIÓN PRELIMINAR
La Sala Plena[11] de esta corporación definió que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo es integral, lo cual debe entenderse bajo los siguientes parámetros:
« [...] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del demandante procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...]»
El control de legalidad integral de los actos disciplinarios, así propuesto, conlleva implicaciones para el juez de lo contencioso administrativo, que lo habilitan para lo siguiente:
Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto demandado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva.
Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción. Así como verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) el análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa; (ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la Constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) se debe comprobar si el acto fue debidamente motivado.
Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia.
Que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y a la graduación que prevé la ley.
Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional así como las justificaciones expuestas por el disciplinado.
Establecido lo anterior la Sala procede a estudiar el caso sub examine.
BREVE RECUENTO DEL PROCESO DISCIPLINARIO
El cargo y la sanción disciplinaria
En la investigación que adelantó la Procuraduría Provincial de Fredonia en contra del señor Jaime Alberto Gómez Gómez como alcalde del municipio de Angelópolis, se formuló el siguiente cargo disciplinario[12]:
«[...] CARGO ÚNICO FORMULADO AL SEÑOR Jaime Albero (sic) Gómez Gómez, identificado con la C.C. 98.477.633, en su condición de Alcalde Popular del Municipio de Angelópolis 2004-2007, presuntamente no dejar en caja y bancos al 31 de diciembre de 2007 para la continuación de las obras del convenio 2006-viva-cf-363, y el contrato de obra 02 de 2007, incurriendo probablemente en falta disciplinaria al presuntamente incumplir el principio de economía de la función administrativa del Estado (artículo 209 Carta Magna), afectando con ello los fines de la contratación estatal (artículo 3 de la Ley 80 de 1993), incumpliendo también el deber contenido en el numeral 3 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, en cuanto a cumplir las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos económicos públicos, así como por incumplir el deber de cumplir con la constitución y la Leu consagrado en el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, así como por desconocer la prohibición establecida en el numeral 1 del artículo 35 del Estatuto Disciplinario [...]»
El fallo de primera instancia concluyó lo siguiente en la parte resolutiva, decisión que fue confirmada el 27 de agosto de 2012[13]:
«[...] SEGUNDA: Sancionar al SEÑOR Jaime Alberto Gómez Gómez, identificado con la CC 983477633, en su condición de Alcalde Popular del Municipio de Angelópolis (Ant) Periodo Constitucional 2004-2007, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de TRES (3) meses, al encontrarlo responsable del cargo formulado. En el evento que el disciplinado hubiese cesado en el ejercicio del cargo, o no se encuentre desempeñando ningún cargo público, la sanción de suspensión se conmutará en multa equivalente a la suma de $ 6.573.960.oo millones (sic) de pesos (a razón de $2.191.320 millones (sic) de pesos, como salario mensual devengado para la época de los hechos). [...]»
Estructura de la falta disciplinaria.
De acuerdo con el fallo sancionatorio la conducta reprochada es el incumplimiento del principio de economía de la función administrativa del estado, artículo 209 Constitución Política, y de los deberes contenidos en los numerales 1 y 3 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, relacionados con el cumplimiento de la constitución, las leyes y normas que regulan el manejo de los recursos económicos públicos.
Comportamiento reprochado
Del material probatorio obrante en la actuación disciplinaria se advirtió lo siguiente: El convenio 2006-viva-cf-363 al día 31 de diciembre de 2007, al terminar el señor Jaime Alberto Gómez Gómez su periodo como alcalde, no contaba con los recursos en caja necesarios para finalizar las obras del contrato 02 de 2007, lo que llevó a que las obras fueran suspendidas por dos años, toda vez que el contrato materializaba la construcción de las 24 viviendas, en consecuencia para la efectiva terminación de las obras se adicionó la suma de $40.000.000 millones de pesos, lo que demostró que unas obras que en principio costaban $226.937.750 millones de pesos, terminaron costando $266.937.750 millones de pesos.
Los recursos no fueron ejecutados conforme a los instrumentos presupuestales de planeación del gasto, los cuales fueron invertidos en actividades diferentes a las propuestas, con lo cual se causó un desequilibrio económico del contrato.
El señor Jaime Alberto Gómez Gómez no fue el más diligente frente a la comunidad, ni su conducta observó los principios de la función administrativa, pues su gestión en dicho proceso hizo que se aumentaran los costos del proyecto y que no se cumplieran con los fines propuestos, pues la administración entrante no tenía los recursos disponibles en bancos y caja menor para continuar con la construcción de esas viviendas, situación que perturbó la ejecución y materialización del proyecto, en efecto, formalmente estaban en papel los certificados pero no se contaba realmente con los dineros para las obras.
Problemas jurídicos
Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas:
- Cuando el titular de la potestad disciplinaria se inhibe de iniciar actuación alguna en atención al parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, ¿es posible o no, instruir nuevamente la actuación disciplinaria con base en los mismos hechos?
- ¿Fue indebida en el caso concreto la aplicación de la sanción?
Primer problema jurídico.
Cuando el titular de la potestad disciplinaria se inhibe de iniciar actuación alguna en atención al parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, ¿es posible o no, instruir nuevamente la actuación disciplinaria con base en los mismos hechos?
La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Es posible iniciar la actuación disciplinaria con fundamento en los mismos hechos no obstante haberse inhibido el operador disciplinario en atención al parágrafo del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, como pasa a explicarse:
El artículo 150 de la Ley 734 de 2002 señaló una etapa previa al inicio de la investigación disciplinaria que denominó «indagación preliminar». La norma preceptúa:
« [...] Artículo 150. Procedencia, fines y trámite de la indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.
La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo. Texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-036 de 2003
En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses.
Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que considere necesario para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados. Texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-036 de 2003; texto en cursiva declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1076 de 2002.
La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.
Parágrafo 1º. Cuando la información o queja sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna.
Parágrafo 2º. Advertida la falsedad o temeridad de la queja, el investigador podrá imponer una multa hasta de 180 salarios mínimos legales diarios vigentes. La Procuraduría General de la Nación, o quienes ejerzan funciones disciplinarias, en los casos que se advierta la temeridad de la queja, podrá imponer sanciones de multa, previa audiencia del quejoso, por medio de resolución motivada contra la cual procede únicamente el recurso de apelación que puede ser interpuesto dentro de los dos días siguientes a su notificación. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE, por los cargos analizados, en sentencia C-1076/02 de la Corte Constitucional. [...] »
De acuerdo con el contenido de esta norma, la indagación preliminar tiene como propósito disipar las dudas que puedan existir para adelantar una investigación disciplinaria. Para ello, dentro de esta etapa, la administración puede: (i) verificar la ocurrencia de la conducta; (ii) determinar si la misma constituye una falta disciplinaria; (ii) analizar si el servidor público actuó amparado bajo una causal de exoneración de la responsabilidad y finalmente; (iv) identificar al autor de la conducta cuando no esté plenamente individualizado. La conclusión a la que se llegue define si hay lugar o no a la apertura del trámite disciplinario.
Es preciso aclarar que la indagación preliminar tiene un carácter eventual y previo a la etapa de investigación, y solo tiene lugar cuando no se cuenta con suficientes elementos de juicio, y por tanto existen dudas sobre la procedencia o no de la investigación disciplinaria, de manera que dicha indagación tiende a verificar la ocurrencia de la conducta, si ella es constitutiva de falta disciplinaria y la individualización del implicado en los hechos.
Ahora, la decisión inhibitoria está referida al hecho de abstenerse de conocer un asunto por las razones determinadas por el legislador, que son en este caso la temeridad de la queja, la irrelevancia disciplinaria de los hechos, su imposible ocurrencia o presentación inconcreta o difusa de los mismos; en consecuencia este tipo de decisiones conllevan no ejercer una atribución o facultad, para el presente asunto, no iniciar la actuación disciplinaria.
Resulta oportuno citar una sentencia proferida por la Corte Constitucional en la cual, si bien se realiza un examen de constitucionalidad de una norma del Código de Procedimiento Civil y se hace referencia a decisiones en el plano judicial, claramente ilustra la naturaleza de las decisiones inhibitorias, veamos:
« [...] El vocablo inhibir tiene varios significados, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua. Algunos de ellos son exactamente aplicables a la actitud judicial controvertida en este proceso: "prohibir, estorbar, impedir"; "con sentido general, impedir o reprimir el ejercicio de facultades o hábitos"; "decretar que un juez no prosiga en el conocimiento de una causa por no ser de su competencia"; "abstenerse, dejar de actuar"; "echarse fuera de un asunto o abstenerse de entrar en él o de tratarlo".
En lo relativo a providencias judiciales, se denominan inhibitorias aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, "resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste.
[...]
De la misma esencia de toda inhibición es su sentido de "abstención del juez" en lo relativo al fondo del asunto objeto de proceso. Siempre consiste, por definición, en que la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga. Y, si no juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que se consagra tal determinación -de no juzgar- el carácter, la fuerza y el valor de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de "lo resuelto".[...]»[14]
En relación con las decisiones inhibitorias, tenemos entonces que el funcionario al proferir el auto de que trata el parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, se abstiene de realizar un análisis de fondo con respecto al asunto, no adopta una decisión de mérito y bajo ese entendido es claro que no pude hablarse en estricto sentido del adelantamiento de un juicio disciplinario.
Resulta claro además, que las decisiones inhibitorias difieren de la determinación de archivo de la actuación, caso en el cual, necesariamente se requiere valoración del asunto y la toma de una decisión de fondo al respecto, tal como se advierte en los artículo 73 y 164 de la Ley 734 de 2002.
« [...] Artículo 73. Terminación del proceso disciplinario. En cualquier etapa de la actuación disciplinaria en que aparezca plenamente demostrado que el hecho atribuido no existió, que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, que el investigado no la cometió, que existe una causal de exclusión de responsabilidad, o que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, el funcionario del conocimiento, mediante decisión motivada, así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias.
[...]
Artículo 164. Archivo definitivo. En los casos de terminación del proceso disciplinario previstos en el artículo 73 y en el evento consagrado en el inciso 3º del artículo 156 de este código, procederá el archivo definitivo de la investigación. Tal decisión hará tránsito a cosa juzgada»
Así las cosas, cuando se habla del archivo definitivo del proceso disciplinario, se infiere que se llevó a cabo un análisis de fondo para establecer si está plenamente demostrado el hecho atribuido, si constituye falta disciplinaria y si fue cometido por el investigado, y en general los demás razonamientos propios de este tipo de decisiones, circunstancia en la cual esa providencia hace tránsito a cosa juzgada, tal como lo prevé el artículo 164 arriba transcrito.
Situación diferente sucede cuando se profiere la decisión inhibitoria del parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, en donde el operador disciplinario no hace una verificación o análisis para determinar la existencia de una posible falta disciplinaria, básicamente porque los elementos con los que cuenta son temerarios, irrelevantes o muy precarios, por lo cual se le permite que de plano se inhiba, y bajo estos presupuestos no estaríamos frente a la cosa juzgada.
El artículo 29 de la consagra una garantía de justicia material y seguridad jurídica al establecer expresamente la prohibición de juzgar dos veces a una persona por un mismo hecho, es decir, desarrolla el principio conocido como juzgada o non bis in idem.
La jurisprudencia constitucional ha extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal, teniendo en cuenta que hace parte en general del debido proceso sancionador. Este principio tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones, y opera en aquellos casos en que exista identidad de causa, de objeto y en la persona a la cual se le hace la imputación.
Tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, el principio non bis in idem tiene dos significados principales en nuestro ordenamiento jurídico[15]:
a. El primero hace referencia a su faceta subjetiva –esto es, como un derecho fundamental-, que se concreta en la imposibilidad de que, una vez emitida sentencia sobre un asunto, el sujeto activo del mismo pueda ser objeto de nuevo juzgamiento por parte de las autoridades de un Estado. Se evita así un constante estado de zozobra cuando se prohíbe a las autoridades públicas retomar una casusa judicial, disciplinaria o administrativa para someter al sujeto activo a una nueva valoración y, por consiguiente, una nueva decisión. Desde esta perspectiva el principio non bis in ídem sería la concreción de principios como la seguridad jurídica y la justicia material.
b. El otro significado resalta la faceta objetiva del principio, consistente en la imposibilidad de que el legislador permita que un sujeto activo sea procesado y sancionado ante una misma jurisdicción en más de una ocasión por los mismos hechos.
Caso concreto
El demandante pretende se declare la nulidad de la frase « [...] o no estar desempeñando ningún cargo público» incluida en los fallos de primera y segunda instancia a través de los cuales se le sancionó como alcalde del municipio de Angelópolis con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres meses, para el efecto planteó que al haberse proferido decisión inhibitoria el 20 de octubre de 2010[17] se vulnera el debido proceso concretamente el principio non bis in ídem.
Si bien es cierto, tal como lo señaló el tribunal, no obra en el expediente la actuación relacionada con la decisión inhibitoria, por cuanto no se aportó o solicitó como prueba por parte del demandante, de dicho asunto da cuenta el fallo proferido en segunda instancia por la Procuraduría Regional de Antioquia y además fue un hecho aceptado parcialmente en la fijación del litigio de la audiencia inicial[18], toda vez que el reproche formulado por el demandante en este sentido, viene desde la misma actuación disciplinaria.
Tal como se expuso en precedencia, al operador disciplinario se le autoriza para que, en atención a los presupuestos del parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, se inhiba de iniciar actuación alguna.
De esta manera, no obstante haberse proferido el 20 de octubre 2010 por parte de la Procuraduría Provincial de Fredonia auto inhibitorio en relación con los hechos del convenio 2006-viva-cf-363 y el contrato de obra 02 de 2007, ello no trae como consecuencia la materialización de una cosa juzgada que impidiera tramitar la actuación IUS 2010-70964, en la cual fue efectivamente sancionado el acá demandante.
Como se advirtió en precedencia la naturaleza de ese tipo de actuaciones, concretamente en el plano disciplinario, no impiden que se dé inicio nuevamente a la actuación disciplinaria con base en los mismos hechos, pues resulta claro que la decisión inhibitoria está referida al hecho de abstenerse de conocer de fondo el asunto, de lo cual se concluye que si con posterioridad el funcionario advierte que se superaron las razones por las cuales se adoptó la decisión anterior, y encuentra mérito para iniciar la actuación disciplinaria así lo puede hacer.
En conclusión: Cuando el titular de la potestad disciplinaria se inhibe de iniciar actuación alguna en atención al parágrafo 1.º del artículo 150 de la Ley 734 de 2002, sí es posible instruir nuevamente la actuación disciplinaria con base en los mismos hechos, razón por la cual este cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar.
Segundo problema jurídico.
¿Fue indebida la aplicación de la sanción, en el caso concreto?
La Subsección sostendrá la siguiente postura: La aplicación de la sanción en el caso concreto se realizó de manera correcta, teniendo en cuenta que al haberse calificado la falta como grave a título de culpa, la sanción de suspensión es procedente, por las razones que se explican a continuación:
Los artículos 44 y siguientes de la Ley 734 de 2002, prescriben lo relacionado con la calificación y límite de las sanciones, así:
« [...] Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:
1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
3. Suspensión, para las faltas graves culposas.
4. Multa, para las faltas leves dolosas.
5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
Artículo 45. Definición de las sanciones.
1. La destitución e inhabilidad general implica:
a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o
b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o
c) La terminación del contrato de trabajo, y
d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera.
2. La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo.
3. La multa es una sanción de carácter pecuniario.
4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.
Artículo 46. Límite de las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.
La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta.
La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida. [...]»
De la normatividad transcrita se observa que el legislador se ocupó de regular en cuanto a las sanciones, sus clases, definición y límites, por ende, cuando se adelanta la actuación disciplinaria el funcionario encargado deberá observar con detenimiento cada uno de los aspectos allí referidos.
Para la resolución del problema jurídico planteado, es importante hacer referencia a la sentencia C-1076 de 2002 en la cual la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, relacionado con la sanción de suspensión:
« [...] A juicio de la Corte los cargos aducidos por el actor contra el artículo 46, inciso segundo de la Ley 734 de 2002, en relación con el derecho al debido proceso, no están llamados a prosperar por las razones que pasan a explicarse.
El derecho al debido proceso se aplica para la imposición de sanciones penales, disciplinarias y administrativas. En efecto, desde temprana jurisprudencia, la Corte ha entendido que la garantía de un debido proceso irradia a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas.
En el caso concreto la conversión de una sanción de suspensión por una multa cuyo monto es determinable, según el actor viola el derecho al debido proceso porque "se coloca a espaldas del procesado y sin que tenga ninguna relación con el debate procesal". A juicio de la Corte no se está violando el derecho de defensa del infractor de la ley disciplinaria en la medida en que, en el curso de la investigación que culminó con la imposición de la suspensión, contó con los mecanismos necesarios para ejercer su defensa; lo que sucede es que la sanción de suspensión es convertida en multa ante la imposibilidad práctica de ejecutar la primera, pero ni siquiera en este caso se puede entender que se trata de una sanción arbitraria porque el mismo legislador estableció, de manera clara, el criterio a seguir para cuantificar el monto de la multa a imponer. [...]»
La norma es clara en establecer que tratándose de la sanción de suspensión, cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, y no fuere posible ejecutarla, se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.
Ahora, como el demandante discute que lo que se aplicó en su caso fue una inhabilidad especial, resulta oportuno hacer referencia a la sanción de inhabilitación para esclarecer el asunto:
« [...] 2.1.2. Las sanciones de inhabilitación.
2.1.2.1. La inhabilidad como sanción -en la Ley 734 de 2002- es reconocida en dos modalidades: inhabilidad general e inhabilidad especial. La primera de ellas (i) se encuentra prevista –al igual que la sanción de destitución y la exclusión del escalafón o carrera- para el caso de faltas gravísimas dolosas o con culpa gravísima (art. 44.1); (ii) implica una prohibición de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo disciplinario (art. 45.1.d); y (iii) puede oscilar entre diez y veinte años (art. 47).
2.1.2.2. De conformidad con eso la destitución y la inhabilidad general son sanciones que deben ser aplicadas simultáneamente cuando se configuran los supuestos previstos en el numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002; de manera que no resulta posible imponer la sanción de destitución sin prever, al mismo tiempo, la inhabilidad general. Sobre el carácter inseparable y concurrente de tales sanciones la sentencia C-1076 de 2002 señaló:
[...]
2.1.2.3. La inhabilidad especial, a su vez, (i) se encuentra prevista -acompañando la sanción de suspensión- para el caso de faltas graves dolosas o faltas gravísimas culposas (art. 44.2); (ii) supone una prohibición de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel en el que fue suspendido, por el término que defina el fallo (45.2); y (iii) su extensión no puede ser inferior a treinta días ni superior a doce meses (art. 47).[...]».[19]
En efecto, la inhabilidad general que va acompañada de la destitución está prevista para el caso de faltas gravísimas dolosas o con culpa gravísima, por su parte la inhabilidad especial que va acompañada de la suspensión es para faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
El siguiente cuadro ilustra con mayor claridad las clases de sanciones que trae la Ley 734 de 2002:
| Clase de sanción | Tipo de falta | Límite de la sanción |
| Destitución e inhabilidad general | - Gravísimas dolosas - Culpa gravísima | Inhabilidad general 10-20 años |
| Suspensión en el cargo e inhabilidad especial | - Graves dolosas - Gravísima culposa | Suspensión no será inferior a 1 mes ni superior a 12 meses Inhabilidad especial no inferior a 30 días ni superior a 12 meses |
| Suspensión | Graves culposas | Suspensión no será inferior a 1 mes ni superior a 12 meses |
| Multa | Leves dolosas | Multa no inferior a 10 ni superior al valor de 85 días de salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta. |
| Amonestación escrita | Leves culposas | Anotación en la hoja de vida |
Caso concreto
El demandante considera que al haberse calificado la falta como grave a título de culpa solo se le podía imponer la suspensión en el ejercicio del cargo y no una inhabilidad especial, razón por la cual discute, existió una extralimitación en la sanción impuesta.
La Subsección estima que este cargo no está llamado a prosperar, teniendo en cuenta que el argumento que presenta la parte demandante en el sentido de que la imposición de la sanción corresponde a una inhabilidad especial no tiene fundamento.
Tal como se evidencia en el expediente, tanto en el fallo disciplinario de primera como en el de segunda instancia, se calificó la falta como grave culposa (folios 183 y 193 anverso cuaderno 1), bajo este entendido la sanción que se impuso fue la suspensión (numeral 3 artículo 44 Ley 734 de 2002), la cual en atención a las características del caso, se limitó a 3 meses.
Hasta este punto no hay mayor controversia y el demandante no planteó argumento alguno en contra; la dificultad en la interpretación dada por el señor Jaime Alberto Gómez Gómez tanto en la demanda como en el recurso de apelación radica en la conversión que el operador disciplinario adviritió en la providencia:
« [...] En el evento que el disciplinado hubiera cesado en el ejercicio del cargo, o no se encuentre desempeñando ningún cargo público, la sanción de suspensión se conmutará en multa equivalente a la suma de $6.573.960.oo millones (sic) de pesos (a razón de $2.191.320 millones (sic) de pesos, como salario mensual devengado para la época de los hechos [...]»
El fallo de segunda instancia que confirmó la sanción, se ejecutó mediante Resolución número 2777 de 22 de octubre de 2012[20] en la cual se indicó:
«[...] ARTÍCULO PRIMERO: Hacer efectiva la sanción impuesta por la Procuraduría Provincial de Fredonia, mediante Fallo de Primera Instancia (sic) del día 26 de septiembre de 2011, confirmado en segunda instancia por la Procuraduría Regional de Antioquia, dentro del proceso disciplinario con radicado IUC D-2010-905-240555, mediante el cual se dispuso sancionar con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses, al señor JAIME ALBERTO GÓMEZ GÓMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía número 98.477.633 en su condición de Alcalde Popular (sic) del municipio de Angelópolis –Antioquia, por el periodo constitucional 2004-2007.
ARTÍCULO SEGUNDO: Encargar a la señora MARTHA EDILIA VÉLEZZ SÁNCHEZ, identificada con cédula de ciudadanía número 21.479.223, actual Secretaría de Gobierno (sic), del municipio de Angelópolis, como alcaldesa del municipio de Angelópolis –Antioquia. Esto mientras el partido político al cual pertenece el titular, presenta la terna respectiva, tal como lo ordena el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 y se surta el trámite respectivo [...]»
Así las cosas, resulta claro que el señor Jaime Alberto Gómez Gómez fue electo para el periodo 2012-2015[21] como alcalde del municipio Angelópolis, y en consecuencia al momento de ejecutarse la sanción disciplinaria de suspensión, éste se encontraba en ejercicio de ese cargo.
Pues bien, como se vio en el caso concreto, al momento de ejecutase la sanción el demandante se encontraba en ejercicio del mismo cargo como alcalde municipal (2012-2015) pero en periodo diferente al sancionado (2004-2007), perfectamente se cumplen los presupuestos de que trata el inciso final del artículo 45 de la Ley 734 de 2002 «[...] Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quien corresponda, para que proceda a hacerla efectiva. » (Negrilla nuestra), razón por la cual la sanción se ejecutó sin necesidad de convertirla en salarios, como lo permite el inciso segundo del artículo 44 de la norma ya citada.
En este mismo hilo argumentativo podemos concluir lo siguiente:
La falta grave culposa cometida por el demandante como alcalde municipal de Angelópolis para el periodo 2004-2007, fue sancionada por el operador disciplinario de primera y confirmada en segunda instancia con suspensión de tres meses en el ejercicio del cargo.
En los fallos se advirtió que en caso que el disciplinado hubiese cesado en el ejercicio del cargo, situación natural y obvia teniendo en cuenta que los alcaldes se eligen popularmente por un periodo de 3 años; o no se encontrara desempeñando ningún cargo público, la sanción de suspensión se podía conmutar a multa, asunto que se regula expresamente en el inciso final del artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
En consecuencia, esa precisión que se realizó por parte de los funcionarios que adelantaron el proceso, en ningún momento tuvo la virtualidad de configurar una inhabilidad especial, por cuanto ello no lo contempla la norma disciplinaria, como tampoco es una circunstancia que se entienda de los fallos proferidos.
Al momento de ejecutarse la sanción disciplinaria de suspensión, esto es en el año 2012, el señor Jaime Alberto Gómez Gómez se encontraba desempeñando el cargo de alcalde electo para el periodo 2012-2015, razón por la cual no fue necesario convertir la sanción a multa, sino simplemente ejecutarla, tal como lo hizo el gobernador de Antioquia.
En consecuencia, por todas las razones anteriores, la Subsección considera que la aplicación de la sanción en el caso concreto se realizó de manera correcta, teniendo en cuenta que al haberse calificado la falta como grave a título de culpa, resultaba la suspensión la sanción procedente.
Decisión de segunda instancia
Por las razones que anteceden, la Subsección confirmará la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
De la condena en costas
De conformidad con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección[22] en el presente caso se condenará en costas de segunda instancia, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, toda vez que se resolvió desfavorablemente el recurso y la parte demandada presentó alegatos de conclusión en esta instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección "A" administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de mayo de 2014, que negó las pretensiones de la demanda, por los argumentos expuestos en la parte considerativa.
Segundo: Se condena en costas de segunda instancia.
Tercero: De conformidad con los términos y para los efectos del poder obrante a folio 369, se reconoce personería adjetiva para actuar en nombre y representación de la parte demandada Nación – Procuraduría General de la Nación, a la abogada Gina María Sáenz Muñoz, identificada con cédula de ciudadanía 1.018.403.130 y portadora de tarjeta la profesional 188.177 del Consejo Superior de la Judicatura.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático "Justicia Siglo XXI".
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
En comisión DPQ/JSG
[1] Folios 309 a 316 del cuaderno 1.
[2] Folios 1 a 10 y 34 a 36 del cuaderno 1.
[3] Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015) EJRLB.
[4] La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de "tuerca y tornillo", porque es guía y ajuste de esta última.Hernández Gómez William, actualmente Consejero de Estado, Sección Segunda (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB.
[5] Folio 201 anverso y CD folio 204 del cuaderno 1.
[6] Folios 309 a 316 del cuaderno 1.
[7] Folios 320 a 329 del cuaderno 1.
[8] Folios 357 a 366 del cuaderno 1.
[10] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
[11] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de agosto de 2016, número de referencia: 1 10010325000201 100316 00 (121 0-11). Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. Magistrado ponente William Hernández Gómez.
[12] Según se advierte en el fallo de primera instancia proferido el 26 de septiembre de 2011 folios 159 a 185 del cuaderno 1.
[13] Folios 186 a 194 cuaderno 1.
[14] Sentencia C666 de 1996. Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] Sentencia C-434 de 2013. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos.
[16] Sentencia C-537 de 2002, citada en sentencia C-121 de 2012.
[18] Folio 201 anverso cuaderno 1.
[19] Sentencia C-500 de 2014. magistrado ponente: Mauricio González Cuervo
[22] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección "A" de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, Expedientes: 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandado: José Francisco Guerrero Bardi.
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023