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CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Procuraduría General de la Nación y Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia general en materia de conflictos de competencia administrativos / CONFLICTOS POSITIVOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVOS ENTRE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA COMISIÓN DE ÉTICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA – Inexistencia de norma que los atribuya a una autoridad particular
El artículo 23 de la Ley 1828 de 2017 regula de manera especial los conflictos de competencia que se susciten entre la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. (…) Al revisar dicha disposición, la Sala observa que la norma no hizo mención alguna a los conflictos positivos de competencia. El legislador otorgó únicamente a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia la competencia para dirimir los conflictos negativos de competencia que se presenten entre estas dos autoridades. Al no existir en el caso que se analiza, una norma especial y concreta que le atribuya a una autoridad la competencia específica para dirimir los conflictos positivos de competencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolverlos, en virtud de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 (numeral 10) de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
FUENTE FORMAL: LEY 1828 DE 2017 – ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativos
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (…) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (…) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como se evidencia en los antecedentes, el presente asunto involucra a dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación y la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112
RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LOS CONGRESISTAS / POTESTAD DISCIPLINARIA SOBRE LOS CONGRESISTAS – Se encuentra a cargo del Estado / ACTIVIDAD CONGRESURAL – Función esencial dentro del sistema democrátivo
La Constitución Política establece que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos y están al servicio del Estado y de la comunidad, cuyas funciones se ejercen bajo el principio de legalidad, y el artículo 124 constitucional, por su parte, señala que la ley determinará la responsabilidad de estos servidores. la normativa colombiana determina que el Estado posee la potestad disciplinaria sobre los congresistas de la República, sin embargo, esta no se agota con una sola acción. Es por esto que aquella potestad incluye: (…) la acción de pérdida de investidura en cabeza del Consejo de Estado, de la cual esta Sala no hará referencia. (…) las medidas correccionales ejercidas por las Comisiones de Ética de cada una de las cámaras, y (…) las sanciones disciplinarias derivadas del incumplimiento de sus deberes como servidores públicos. Lo anterior, se encuentra justificado en el hecho de que la actividad congresual constituye una función esencial dentro del sistema democrático, en el que se debe garantizar la separación de poderes y asegurar, de manera eficaz, la autonomía e independencia de la Rama Legislativa, de conformidad con lo estipulado en el artículo 113 de la Constitución Política.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 124 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113
COMISIÓN DE ÉTICA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Medidas correccionales
En cuanto a las medidas correccionales internas, el Congreso de la República, como órgano autónomo e independiente, tiene la capacidad de administrar sus asuntos y de autoorganizarse. Además, su actividad estará sujeta a la expedición de leyes orgánicas que contengan el reglamento del Congreso, de acuerdo con los artículos 135, 150 y 151 constitucional. Así, se expide la Ley 5ª de 1992 que, en palabras de la Corte Constitucional, «está formado por una serie de disposiciones en las que se fijan los procedimientos que deben seguirse para el debido ejercicio de la actividad legislativa, como también aspectos relativos a su funcionamiento y organización administrativa interna». De esta manera, para que el Congreso de la República funcione adecuadamente, se necesita «de algunos órganos internos de dirección, administración y control», tales como las comisiones legales, accidentales, investigadoras y las comisiones de ética.
FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 135 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 151
COMISIÓN DE ÉTICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA - Creación
[L]a Comisión de Ética y Estatuto del Congresista fue creada por el artículo 55 la Ley 5ª de 1992, disposición sustituida por el artículo 2° de la Ley 1833 de 2017 y a su vez corregida por el artículo 1° del Decreto 461 de 2018. (…) Por su parte, el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 72 de la Ley 1828 de 2017, establece las funciones de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (…) Lo anterior significa que la Comisión es competente para conocer del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas. Asimismo, conoce del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética y Disciplinario expedido por el Congreso, esto es, la Ley 1828 de 2017
FUENTE FORMAL: LEY 1828 DE 2017 – ARTÍCULO 72 / LEY 1833 DE 2017 – ARTÍCULO 2 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 59 / DECRETO 461 DE 2018 – ARTÍCULO 1
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Cláusula general de competencia
[A] la Procuraduría General de la Nación se le asigna una especie de cláusula general de competencia que debe asumir en aquellos casos en que el legislador no haya atribuido dicha función de manera expresa a otros órganos. (…) [L]os congresistas son servidores públicos de elección popular, razón por la cual son sujetos disciplinables de la Procuraduría General de la Nación. (…) Además, la Ley 5ª de 1992, a través de su artículo 266, reconoce la competencia del procurador general de la Nación para ejercer la vigilancia sobre la conducta oficial de los senadores y representantes. (…) Esta competencia ha sido reafirmada por el artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000, cuyo numeral 21 establece como función del procurador general de la Nación la de «conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas». De acuerdo con lo anterior, la Procuraduría General de la Nación ejerce la competencia en materia disciplinaria sobre los servidores públicos, inclusive los de elección popular.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 266 / DECRETO LEY 262 DE 2000 – ARTÍCULO 7 NUMERAL 21
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la cláusula general de competencia de la procuraduría General de la Nación ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 11 de julio de 2005 con radicado núm. 11001031500020040043200 (C)
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación para disciplinar a los congresistas ver Corte Constitucional sentencia SU 712 DE 2013
SANCIÓN DE DESTITUCIÓN O INHABILIDAD GENERAL A SERVIDOR PÚBLICO DE ELECCIÓN POPULAR – Conductas por las que procede
[L]a Procuraduría General de la Nación aún conoce de las actuaciones disciplinarias en contra de los servidores públicos de elección popular. Sin embargo, cuando la sanción sea la destitución o inhabilidad general, la conducta deberá tener relación con hechos de corrupción o sea constitutiva de delito doloso, previa denuncia, y en los demás procesos, podrán imponerse sanciones diferentes a la destitución o inhabilidad general.
FUENTE FORMAL: CIRCULAR 005 DE 2020
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la función congresional ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de diciembre de 2019 con radicado núm. 11001030600020190015900 (C).
AUTORIDAD COMPETENTE PARA CONOCER DE UN PROCESO DISCIPLINARIO EN CONTRA DE UN CONGRESISTA / FUNCIÓN CONGRESIONAL – Alcance
la Sala encuentra lo siguiente: (…) El examen disciplinario de la conducta de los legisladores colombianos se adelanta por: a) la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y b) el procurador general de la Nación. (…) El artículo 3º de la Ley 1828 de 2017 establece la competencia disciplinaria teniendo en cuenta si la conducta a investigar respecta a la función congresional. Si es así, la investigación disciplinaria debe adelantarse por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Por el contrario, si la conducta no respecta a la función congresional, la competencia disciplinaria recae en la Procuraduría General de la Nación. Para definir qué debe entenderse por «función congresional», y, además, superar situaciones o zonas de penumbra en las cuales no resulta fácil identificar si la conducta desplegada por un senador o representante debe ser investigada por la Comisión o por el procurador general de la Nación, debe acudirse a una interpretación sistemática de las Leyes 5ª de 1992 y 1828 de 2017. (…) es dable concluir que se afecta la «función congresional» cuando un congresista, en ejercicio de sus funciones o con ocasión de las mismas, desconoce los deberes, prohibiciones y conductas consagradas en la Ley 1828 de 2017. El análisis de la función es de vital importancia para delimitar el campo de acción de la Ley 1828 de 2017, pues tal como se desprende de los artículos 1º y 3º de la misma ley, el criterio que activa la competencia de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista es que la conducta a investigar corresponda a una función a cargo de un legislador. (…) Bajo una interpretación sistemática de los artículos 113 y 277 de la Constitución Política y 3º y 10 de la Ley 1828 de 2017, el procurador general de la Nación es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a un congresista por conductas que no son propias de la función congresional. Entonces, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista carece de competencia en este tipo de conductas.
FUENTE FORMAL: LEY 1828 DE 2017 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277 / LEY 1028 DE 2017 – ARTÍCULO 3 / LEY 1828 DE 2017 – ARTÍCULO 10 / LEY 5 DE 1992
INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA – Rasgos distintivos
Esta institución, propia del constitucionalismo moderno y de esencial importancia para el adecuado ejercicio de la actividad congresional, tiene, entre otros, los siguientes rasgos distintivos: i) Impide que un congresista sea investigado, detenido, juzgado o condenado por los votos u opiniones que haya manifestado en el ejercicio de sus funciones. ii) Pretende garantizar la independencia del Congreso de la República, evitando la injerencia de otras ramas del poder público en el ejercicio legítimo de sus funciones. iii) Corresponde a una salvaguarda institucional, y no a un privilegio o prerrogativa personal. iv) Es permanente o perpetua, pues opera aun cuando el congresista ha cesado en el ejercicio de sus funciones. v) Es específica o exclusiva, habida cuenta que solamente cubre los votos y opiniones de los congresistas que sean expresados en ejercicio de sus cargos. En virtud de lo anterior, cuando la conducta no cumpla con las condiciones señaladas, el congresista queda sujeto a los demás regímenes sancionatorios que resulten aplicables por su conducta.
FUENTE FORMAL: LEY 1828 DE 2017 – ARTÍCULO 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 185
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de la inviolabilidad parlamentaria ver Corte Constitucional. Sentencia C-017 del 21 de marzo de 2018
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad disciplinaria de los congresistas por sus votos y opiniones ver Corte Constitucional. Sentencia SU-712 del 17 de octubre de 2013. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia del 20 de febrero de 2018. Radicación número: STP2554-2018. Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 12 de abril de 2011. Radicación núm. 11001-03-15-000-2010-01325-00(PI). Corte Constitucional. Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999.
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – No tiene competencia para investigar a los congresistas por sus votos y opiniones
[T]eniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 185, así como la garantía de independencia y autonomía del poder legislativo, derivada del principio de separación de poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, el procurador general de la Nación no tiene competencia para investigar disciplinariamente a los congresistas por sus votos y opiniones. Así, la Corte Constitucional consagra
FUENTE FORMAL: LEY 1828 DE 2017 – ARTÍCULO 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 185
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00193-00(C)
Actor: CÁMARA DE REPRESENTANTES - COMISIÓN LEGAL DE ÉTICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA
Referencia: CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS
Partes: Procuraduría General de la Nación y Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes.
Asunto: Régimen disciplinario de los congresistas. Conducta que no atenta contra la función congresional. Autoridad competente para conocer de un proceso disciplinario en contra de un congresista.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:
El 25 de septiembre de 2018, la Procuraduría General de la Nación ordenó la indagación preliminar en contra del representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, por presuntas irregularidades en el manejo y control sobre los funcionarios que hacen parte de su Unidad de Trabajo Legislativo (UTL) y por formular exigencias económicas a uno de sus asistentes, «en el sentido de compartir su asignación salarial con terceras personas del municipio de Tumaco - Nariño».
La actuación disciplinaria fue iniciada con fundamento en la información difundida en los medios de comunicación que, luego, fue objeto de varias denuncias (folio 34, expediente electrónico).
El 14 de mayo de 2019, el órgano de control ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra del congresista Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, e impuso medida cautelar de suspensión temporal de su dignidad como representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Nariño. Dicha investigación fue cerrada el 11 de julio de 2019, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 160- de la Ley 734 de 2002 (folios 34 y 49, expediente electrónico).
El 20 de mayo de 2019, la defensora del congresista Estupiñán Calvache solicitó a la Procuraduría General de la Nación que declarara la nulidad de la actuación disciplinaria iniciada en contra de su representado (folio 46, expediente electrónico).
Mediante Resolución núm. 019 del 19 de junio de 2019, la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes inició la acción ética y disciplinaria en contra del representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, y le asignó el expediente núm. 027 de 2019 al representante Jorge Méndez Hernández para que adelantara las diligencias.
En dicha resolución se señaló que la investigación estaba relacionada con posibles irregularidades del representante Estupiñán Calvache, por el manejo y control sobre los funcionarios adscritos a su UTL y exigencias de dinero a uno de ellos (folios 17 a 19, expediente electrónico).
El 25 de junio de 2019, la Procuraduría General de la Nación emitió auto, dentro del radicado núm. IUS E-2018-4569273// IUC D-2018-1178992, por medio del cual negó la nulidad de la investigación disciplinaria y se abstuvo de ordenar la terminación del proceso de que trata el artículo 73 de la Ley 734 de 2002 y de emitir pronunciamiento sobre el conflicto de competencias; situaciones que habían sido planteadas por la abogada defensora del congresista Estupiñán Calvache.
La defensa basó su argumento en dos consideraciones, a saber:
La competencia para investigar al mencionado representante recaía en la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes, de conformidad con lo establecido en la Ley 1828 de 2017.
El desconocimiento de las garantías del congresista y la violación del principio de congruencia por parte de la Procuraduría General de la Nación. (folio 50, expediente electrónico).
El 21 de agosto de 2019, la Procuraduría General de la Nación formuló cargos en contra del representante a la Cámara Estupiñán Calvache. En el escrito, se señaló que la falta disciplinaria fue catalogada «provisionalmente como grave cometida a título de culpa grave» (folios 34 y 35, expediente electrónico).
El 27 de agosto de 2020, la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes planteó, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto positivo de competencias administrativas entre esa autoridad y la Procuraduría General de la Nación (folios 2 a 16, expediente electrónico).
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 21, expediente electrónico).
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes y a los señores Jorge Méndez Hernández y Hernán Gustavo Estupiñán Calvache (folios 23 a 30, expediente electrónico).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala del 4 de septiembre de 2020, en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Procuraduría General de la Nación (folios 31 a 57, expediente electrónico) y de la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes (folios 58 a 64, expediente electrónico).
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
De la Procuraduría General de la Nación
El procurador general de la Nación manifiesta que, en ejercicio del poder disciplinario preferente que le asiste, desde el Auto del 25 de junio del año 2019 «ha justificado de manera razonada y objetiva la asunción del conocimiento del proceso IUS E-2018-459273 / IUC D-2018-1178992 contra Hernán Gustavo Estupiñán Calvache».
Señala que esta Sala debe tener en cuenta la decisión del 12 de diciembre de 2019, con radicado núm. 11001030600020200019300, en la que se resuelve el conflicto positivo de competencias entre la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República.
Si bien en esa decisión la competencia fue asignada a la Comisión, se toma en consideración la tipificación de la conducta que origina la falta disciplinaria y, si se trata de un hecho que no atenta contra la función congresional, debe ser investigado por la Procuraduría General de la Nación.
Para el jefe del Ministerio Público es necesario recalcar que es errada la posición de la Comisión «al artificiosamente tratar de encuadrar el caso materia de investigación en un asunto relacionado con la inviolabilidad parlamentaria, en razón “del voto y opinión”», en el sentido de que la «pretermisión de una labor congresual que afecta su función legislativa, cual es la presunta irregularidad referente al manejo de su UTL» no es una conducta relacionada con el voto y la opinión de los congresistas.
El procurador cita el artículo 388 de la Ley 5° de 1992, modificado por el artículo 1° de la Ley 186 de 1995 y por el artículo 7° de la Ley 868 de 2003, relativo a la UTL:
ARTÍCULO 388. UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO DE LOS CONGRESISTAS. Cada Congresista contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una Unidad de Trabajo a su servicio, integrada por no más de 10 empleados y/o contratistas. Para la provisión de estos cargos cada Congresista postulará, ante el Director Administrativo, en el caso de la Cámara y ante el Director General o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato.
La Planta de Personal de cada Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas se conformará dentro de las posibilidades que permite la combinación de rangos y nominaciones señalados en este artículo a escogencia del respectivo Congresista. El valor del sueldo mensual de dicha planta o Unidad de Trabajo no podrá sobrepasar el valor de 50 salarios mínimos legales mensuales para cada unidad.
[…]
Agrega que, de acuerdo con el artículo 388 de la Ley 5° de 1992 y la Sentencia C-172 de 2010, se infiere que las funciones de vigilancia, control y seguimiento de las tareas que deben ejecutar los miembros de las UTL «es una labor congresual, exógena completamente a lo que se entiende por “voto y opinión parlamentaria”».
Afirma que, en el presente caso, la actuación disciplinaria desplegada por la Procuraduría tiene origen en la información difundida en los medios de comunicación, según la cual:
[E]l Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Nariño, Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, habría formulado exigencias económicas a un asistente adscrito a su Unidad de Trabajo Legislativo (en adelante UTL), en el sentido de compartir su asignación salarial con terceras personas del municipio de Tumaco - Nariño. La publicitado (sic) fue ulteriormente objeto de denuncia por parte de algunos ciudadanos.
Posteriormente, el Despacho se percató de la existencia de otras hipotéticas falencias conductuales relacionadas con la UTL del Congresista Estupiñán, por lo que se tornó apremiante investigar los aspectos referidos a la composición, lugar de trabajo, actividad realizada y control ejercido por parte del inquirido sobre los funcionarios asignados a la citada Unidad, con el propósito de establecer si ella se ajusta o no a los parámetros normativos que rigen su razón de ser y su funcionamiento.
Concluye que, de acuerdo con lo anterior, el despacho del procurador general de la Nación sí ejerció el poder disciplinario preferente en el auto del 25 de junio de 2019, en la expedición del pliego de cargos, en la providencia de pruebas en descargos y en el traslado para alegar previo al fallo de instancia.
De la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes
El representante a la Cámara Jorge Méndez Hernández, en calidad de instructor ponente ante la Comisión de Ética de la Cámara de Representantes, solicita a esta Sala declarar que la competencia para investigar disciplinariamente al congresista Hernán Gustavo Estupiñán Calvache continúa en cabeza de la Comisión.
Relata que, de acuerdo con el artículo 43 de la Ley 1828 de 2017, la Comisión puede iniciar la acción ética y disciplinaria «a) De oficio siempre y cuando existan hechos que ameriten credibilidad e involucren a un Congresista».
Bajo esa premisa, la Secretaría de la Comisión de Ética presenta ante la Mesa Directiva un informe secretarial titulado «[n]oticias que involucran al representante a la cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache», por posibles irregularidades cometidas en su función congresional, como presunta exigencia de dinero a un miembro de su UTL y el manejo y control de funcionarios adscritos a la misma.
Comenta entonces que, en virtud de lo anterior, la Comisión inicia la investigación ética y disciplinaria en contra del congresista Estupiñán Calvache, el 19 de junio de 2019.
El instructor ponente asevera que el artículo 185 de la Constitución Política le otorga la competencia a las comisiones de ética de cada cámara, para investigar a los congresistas por las conductas que generen consecuencias disciplinarias y que «están sometidas, exclusivamente, al Estatuto Ético Disciplinario del congresista, esto es Ley 1828 de 2017».
Sobre el particular, manifiesta que:
En suma, los actos, opiniones, procedimiento y general, toda actuación de los congresistas en ejercicio de su función, por tratarse de una rama autónoma en independiente del poder público con inviolabilidad parlamentaria, no están sujetos al poder disciplinario del procurador, es decir, la competencia del citado órgano de control es residual, conforme al artículo 3º de la Ley 1828 de 2017.
Además, enfatiza que, de acuerdo con la Ley 1828 de 2017, la potestad disciplinaria de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista es autónoma e independiente de otras de naturaleza jurisdiccional y que, en el caso objeto de estudio, la Procuraduría General de la Nación «solo tendrá competencia en aquellas conductas diferentes a las previstas en los artículos 8° (deberes del congresista), 9° (conductas sancionables) y 10° (violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y del conflicto de intereses)».
Así, el poder disciplinario de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista procede, en su criterio, cuando hay una afectación a la función congresual, como la que se presenta en el asunto de la referencia.
CONSIDERACIONES
- Competencia y términos legales
- Aclaración previa
- Problema jurídico
- Análisis de la normativa aplicable
- Medidas correccionales ejercidas por las Comisiones de Ética del Congreso de la República
- Sanciones disciplinarias derivadas del incumplimiento de sus deberes como servidores públicos. Procuraduría General de la Nació
Competencia para resolver conflictos, de conformidad con la Ley 1828 de 2017
El artículo 23 de la Ley 1828 de 201 regula de manera especial los conflictos de competencia que se susciten entre la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Establece la norma:
ARTÍCULO 23. CONFLICTO DE COMPETENCIAS. Planteado el conflicto con la Procuraduría General de la Nación, de manera inmediata se remitirá la actuación al organismo que se estima competente; si este insiste en no tener competencia, inmediatamente remitirá las diligencias a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para que lo dirima conforme su reglamento en el término de diez (10) días. Contra esta decisión no precede recurso alguno.
La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación surtida.
Al revisar dicha disposición, la Sala observa que la norma no hizo mención alguna a los conflictos positivos de competencia. El legislador otorgó únicamente a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia la competencia para dirimir los conflictos negativos de competencia que se presenten entre estas dos autoridades.
Al no existir en el caso que se analiza, una norma especial y concreta que le atribuya a una autoridad la competencia específica para dirimir los conflictos positivos de competencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolverlos, en virtud de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 (numeral 10) de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
La competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual:
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[…]
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:
que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y,
que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el presente asunto involucra a dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nació y la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representante.
El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, que consiste en la investigación disciplinaria en contra del representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, por el manejo y control sobre funcionarios adscritos a su Unidad de Trabajo Legislativo (UTL) y exigencias de dinero a uno de ellos.
Ambas autoridades manifestaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia.
Se concluye que la Sala es competente para dirimir el conflicto.
Términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
El conflicto positivo de competencias surgido entre la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes y la Procuraduría General de la Nación tiene como objeto establecer la autoridad competente para continuar la investigación disciplinaria en contra del representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, por el presunto manejo y control sobre funcionarios adscritos a su UTL y exigencias de dinero a uno de ellos.
Para solucionar el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente analizar los siguientes aspectos: i) el régimen disciplinario de los congresistas; ii) la función congresional. Reiteración; iii) autoridades competentes para sancionar conductas de carácter disciplinario; iv) la inviolabilidad parlamentaria; v); y el caso concreto.
El régimen disciplinario de los congresistas
La Constitución Política establece que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos y están al servicio del Estado y de la comunidad, cuyas funciones se ejercen bajo el principio de legalida, y el artículo 124 constitucional, por su parte, señala que la ley determinará la responsabilidad de estos servidores.
Al respecto, la Corte Constitucional enfatiza que «la misma Carta Política hace mención expresa a que los servidores públicos deben responder por el adecuado cumplimiento de las tareas que en beneficio de la comunidad decidieron asumir.
A su turno, la normativa colombiana determina que el Estado posee la potestad disciplinaria sobre los congresistas de la República, sin embargo, esta no se agota con una sola acción. Es por esto que aquella potestad incluye:
la acción de pérdida de investidura en cabeza del Consejo de Estado, de la cual esta Sala no hará referencia.
las medidas correccionales ejercidas por las Comisiones de Ética de cada una de las cámaras, y
las sanciones disciplinarias derivadas del incumplimiento de sus deberes como servidores públicos.
Lo anterior, se encuentra justificado en el hecho de que la actividad congresual constituye una función esencial dentro del sistema democrático, en el que se debe garantizar la separación de poderes y asegurar, de manera eficaz, la autonomía e independencia de la Rama Legislativa, de conformidad con lo estipulado en el artículo 113 de la Constitución Política.
En cuanto a las medidas correccionales internas, el Congreso de la República, como órgano autónomo e independiente, tiene la capacidad de administrar sus asuntos y de autoorganizarse. Además, su actividad estará sujeta a la expedición de leyes orgánicas que contengan el reglamento del Congreso, de acuerdo con los artículos 135, 150 y 151 constitucional.
Así, se expide la Ley 5ª de 199 que, en palabras de la Corte Constitucional, «está formado por una serie de disposiciones en las que se fijan los procedimientos que deben seguirse para el debido ejercicio de la actividad legislativa, como también aspectos relativos a su funcionamiento y organización administrativa interna.
De esta manera, para que el Congreso de la República funcione adecuadamente, se necesita «de algunos órganos internos de dirección, administración y control, tales como las comisiones legales, accidentales, investigadoras y las comisiones de ética.
Ahora bien, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista fue creada por el artículo 55 la Ley 5ª de 1992, disposición sustituida por el artículo 2° de la Ley 1833 de 201 y a su vez corregida por el artículo 1° del Decreto 461 de 201. Señala el artículo 55:
ARTÍCULO 55. INTEGRACIÓN, DENOMINACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. Además de las Comisiones Legales señaladas para cada una de las Cámaras con competencias diferentes a estas, corresponderá integrar aplicando el sistema del cociente electoral y para el periodo constitucional la Comisión de Derechos Humanos y Audiencias, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la Comisión de Acreditación Documental, la Comisión para la Equidad de la Mujer, la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia y la Comisión Legal para la Protección de los Derechos de las Comunidades Negras o Población Afrocolombiana. (Subraya la Sala)
Por su parte, el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 72 de la Ley 1828 de 201, establece las funciones de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista en los siguientes términos:
ARTÍCULO 59. FUNCIONES. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética y Disciplinario expedido por el Congreso.
El fallo sancionatorio que adopte la Comisión de Ética en los casos previstos, podrá ser apelado ante la Plenaria de la respectiva Corporación por el Congresista afectado y el Ministerio Público o quien haga sus veces; recurso que se decidirá conforme al procedimiento establecido en el Código de Ética y Disciplinario del Congresista.
Lo anterior significa que la Comisión es competente para conocer del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas. Asimismo, conoce del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética y Disciplinario expedido por el Congreso, esto es, la Ley 1828 de 2017.
La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales.
Por un lado, los artículos 118 y 275 de la Constitución Política determinan:
ARTÍCULO 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. (Resalta la Sala).
ARTICULO 275. El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público.
Sobre las funciones del procurador general de la Nación, el numeral 6° del artículo 277 estipula:
ARTÍCULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
6. Ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. (Resalta la Sala).
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), mediante sentencia del 8 de julio de 202, al estudiar el caso Petro Urrego vs. Colombia manifiesta:
La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 27 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitució, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador. Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana.
Por otro lado, la Ley 734 de 2002, en los artículos 2º y 3º, se refiere a las funciones de la Procuraduría General de la Nación como titular de la acción disciplinaria. El artículo 67 establece:
ARTÍCULO 67. EJERCICIO DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. La acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los consejos superior y seccionales de la judicatura; la Superintendencia de Notariado y Registro; los personeros distritales y municipales; las oficinas de control disciplinario interno establecidas en todas las ramas, órganos y entidades del Estado; y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos, en los casos a los cuales se refiere la presente ley. (Subrayas de la Sala).
Corresponde a la ley señalar no solo el titular de la acción, sino también la autoridad competente para conocer en cada caso del proceso a seguir. Y esto es así porque la competencia está estrechamente ligada al debido proceso, tal como lo dispone el artículo 29 constitucional y lo reitera el artículo 6° de la Ley 734 en los siguientes términos:
ARTÍCULO 6°. DEBIDO PROCESO. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.
De conformidad con las normas anteriores, a la Procuraduría General de la Nación se le asigna una especie de cláusula general de competencia que debe asumir en aquellos casos en que el legislador no haya atribuido dicha función de manera expresa a otros órganos. Sobre esta función, la Sala se ha pronunciado en anteriores oportunidades, así:
Paralelo al poder disciplinario preferente que se desarrolla en el artículo 3° de la ley 734 de 2002, en la Procuraduría General de la Nación se radica la facultad de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, tal como lo establece el artículo 277 de la Constitución Política.
Es por lo anterior que se afirma que la Procuraduría General de la Nación ostenta una facultad amplia en el tema disciplinario, que contiene el ejercicio del poder preferente predicable frente a las demás entidades que adelantan procesos disciplinarios a sus servidores públicos y la vigilancia superior de la conducta respecto a todo aquel que desempeñe funciones públicas. Estas atribuciones llevan implícitas la facultad de imponer las sanciones correspondientes, de acuerdo con la le.
Ahora bien, la citada Ley 734, en su artículo 25, señala quiénes son los destinatarios de la ley disciplinaria:
ARTÍCULO 25. DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código.
Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. (Se resalta).
En efecto, los congresistas son servidores públicos de elección popula, razón por la cual son sujetos disciplinables de la Procuraduría General de la Nación. En relación a este punto, la Corte Constitucional, con fundamento en los artículos 118, 123 y 277, ha indicado en la sentencia SU-712 de 2013:
Esta tríada normativa indica que la Constitución sí otorgó al Procurador General de la Nación competencia para ejercer la vigilancia superior de las funciones desempeñadas por los Congresistas de la República, en su calidad de servidores públicos y miembros de una corporación pública de elección popular, para lo cual puede adelantar las investigaciones e imponer las sanciones definidas en la ley. Corresponde a una competencia del jefe del Ministerio Público que emana directamente de la Constitución Política y cuya delimitación corresponde al Legislado. (Subraya la Sala).
Además, la Ley 5ª de 1992, a través de su artículo 266, reconoce la competencia del procurador general de la Nación para ejercer la vigilancia sobre la conducta oficial de los senadores y representantes:
ARTÍCULO 266. VIGILANCIA ADMINISTRATIVA. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 118 y 277 numeral 6, constitucional, el Procurador General de la Nación podrá ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los Senadores y Representantes. (Subraya la Sala).
Esta competencia ha sido reafirmada por el artículo 7º del Decreto Ley 262 de 200, cuyo numeral 21 establece como función del procurador general de la Nación la de «conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas».
De acuerdo con lo anterior, la Procuraduría General de la Nación ejerce la competencia en materia disciplinaria sobre los servidores públicos, inclusive los de elección popular.
Al respecto, la Corte Constitucional ha tenido 3 posturas respecto del tema:
Restrictiva: según la cual la inhabilidad consagrada en el artículo 122 constitucional solo procedía en los casos en que el servidor público era condenado penalmente. Tesis planteada en las sentencias C-551 de 2003 y C-541 de 2010.
Integradora: en esta ocasión, la Corte afirmó que la competencia del procurador general de la Nación para determinar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos de elección popular se ajustaba al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, siempre y cuando se ejerciera sobre actos de corrupción. Sentencia C-028 de 2006, constituyó cosa juzgada constitucional de manera parcia.
Amplia: de acuerdo con esta postura, el procurador general de la Nación tenía competencia para destituir e inhabilitar a los servidores públicos de elección popular, sin importar si se trataba de actos de corrupción. Tesis esbozadas en las Sentencias SU-712 del 2013 y SU-355 del 2015.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humano sostiene:
[…] que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido de que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal.
El Tribunal considera que la interpretación literal de este precepto permite arribar a esta conclusión, pues tanto la destitución como la inhabilitación son restricciones a los derechos políticos, no sólo de aquellos funcionarios públicos elegidos popularmente, sino también de sus electore.
En la misma sentencia, la Corte IDH argumenta que el Estado colombiano ha incumplido con las «obligaciones previstas artículo 23 de la Convención en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia de diversos dispositivos del ordenamiento jurídico colombiano», por lo que el «Estado deberá, en un plazo razonable, adecuar su ordenamiento interno de acuerdo a lo señalado en los párrafos 111 a 116 de la presente Sentencia».
Al estudiar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el ex alcalde mayor de Bogotá D.C., Samuel Moreno Rojas, la Sección Segunda del Consejo de Estad hace el recuento normativo y fáctico en el que destaca que mientras se adoptan los ajustes en el ordenamiento interno, la competencia de la Procuraduría General de la Nación para destituir e inhabilitar servidores públicos de elección popular se mantiene incólume.
Como consecuencia de lo anterior, la Procuraduría General de la Nación emite la circular núm. 005 de 202 con el objetivo de formular los lineamientos de interpretación mientras se expiden las reformas al ordenamiento jurídico ordenadas por la Corte IDH en la sentencia del 8 de julio de 2020. En la circular se dispone:
PRIMERO. Los servidores de la Procuraduría General de la Nación con funciones disciplinarias, adelantarán el proceso disciplinario contra servidores públicos de elección popular, así:
1.1 Cuando se trate de posibles faltas gravísimas que impliquen destitución e inhabilidad general, siempre y cuando: i) estas conductas tengan relación con hechos o asuntos constitutivos de corrupción en aplicación de los instrumentos internacionales de lucha contra la corrupción vigentes señalados en la parte motiva de esta circular o ii) se encuadre la conducta objetivamente en una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, previa denuncia o traslado a las autoridades penales para actuar en el ámbito de sus competencias.
1.2 En los restantes procesos que no correspondan a las conductas antes descritas, podrán imponerse sanciones distintas a la destitución e inhabilidad general, mientras se realizan los ajustes normativos que ordenó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del 8 de julio de 2020.
PARÁGRAFO. En todos los casos el operador disciplinario deberá garantizar la observancia del debido proceso y los derechos de contradicción y defensa.
SEGUNDO. Radicar en las próximas semanas una iniciativa legislativa para impulsar en el Congreso de la República los ajustes normativos puntuales dispuestos por la Corte IDH y la Sala Plena del Consejo de Estado, en las pluricitadas sentencias.
TERCERO. La presente circular rige a partir de la fecha de su publicación.
A la fecha no se ha expedido la norma de ajustes normativos que solicitó la Corte.
Se concluye por tanto que, la Procuraduría General de la Nación aún conoce de las actuaciones disciplinarias en contra de los servidores públicos de elección popular. Sin embargo, cuando la sanción sea la destitución o inhabilidad general, la conducta deberá tener relación con hechos de corrupción o sea constitutiva de delito doloso, previa denuncia, y en los demás procesos, podrán imponerse sanciones diferentes a la destitución o inhabilidad general.
La función congresional. Reiteració
Con base en la Ley 1828 de 2017, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe determinar si la conducta a investigar corresponde a una actividad que afecta la función congresual, debido a que de esto dependerá la autoridad competente para llevar a cabo el correspondiente proceso disciplinario.
Así, el artículo 3° de la Ley 1828 de 2017 dispone:
ARTÍCULO 3o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. La presente ley se aplicará a Senadores de la República y Representantes a la Cámara que en ejercicio de su función transgredan los preceptos éticos y disciplinarios previstos en este Código, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Rama Jurisdiccional del poder público en materia penal o contencioso administrativa.
Constituye afectación a la función congresional, cuando se incurre en violación a los deberes, prohibiciones y cualquiera de las conductas estipuladas en este código.
La acción ética disciplinaria es autónoma e independiente de otras de naturaleza jurisdiccional que se puedan desprender de la conducta del Congresista.
La Procuraduría General de la Nación conocerá de los actos o conductas no previstas en esta normativa que en condición de servidores públicos realicen los congresistas contraviniendo la Constitución, la ley, el bien común y la dignidad que representan. (Subraya la Sala).
Por su parte, el artículo 8° de la misma ley 1828 establece los derechos y deberes de los congresistas:
ARTÍCULO 8o. DEBERES DEL CONGRESISTA. Además de los consagrados en la Constitución Política y en el Reglamento Interno del Congreso, son deberes de los Congresistas en ejercicio de su función, los siguientes:
a) Respetar y cumplir la Constitución, los tratados de derecho internacional humanitario y los demás ratificados por Colombia, el Reglamento del Congreso y normas que lo desarrollen.
b) Atender con respeto la organización dispuesta por las Mesas Directivas de cada Cámara para el buen desarrollo de la actividad y trámite legislativo en las Comisiones y Plenarias.
c) Cumplir los principios y deberes contemplados en este Código, tanto fuera como dentro del Congreso, a fin de preservar la institucionalidad del Legislativo.
d) Realizar sus actuaciones e intervenciones de manera respetuosa, clara, objetiva y veraz, sin perjuicio del derecho a controvertir.
e) Cumplir los trámites administrativos ordenados por la ley y los reglamentos respecto de los bienes que serán asignados para su uso, administración, tenencia y custodia, dando la destinación y utilización adecuada a los mismos; así como la oportuna devolución a la terminación del ejercicio congresional.
f) Guardar para con los Congresistas, servidores públicos y todas las personas el respeto que se merecen, actuando frente a ellos con la cortesía y seriedad que su dignidad le exige.
g) Guardar la confidencialidad solo de los documentos que hayan sido incluidos en el índice de información reservada y clasificada, de conformidad con la Constitución y la Ley.
h) Cumplir las determinaciones adoptadas por la bancada respectiva en el ejercicio del control político o al emitir el voto, de conformidad con la Constitución y la ley. Salvo las excepciones previstas en la Constitución, la Ley y el precedente judicial.
i) Dar cumplimiento a las sanciones disciplinarias en firme impuestas por las Bancadas o partidos políticos, debidamente comunicada por estos a las Mesas Directivas.
j) Rendir cuentas a la ciudadanía de las acciones relacionadas con las obligaciones y responsabilidades Congresionales, por medio de un informe de gestión anual el cual contendrá la información legislativa que las Secretarías de cada Comisión y las secretarías de cada Cámara certifican, así como la gestión individual de cada congresista. Lo anterior, conforme a la reglamentación que expida la Mesa Directiva del Congreso de la República. Este informe reemplazará al previsto en el parágrafo 2° del artículo 14 de la Ley 1147 de 2007.
k) Acatar las sanciones impuestas por la Mesa Directiva en cumplimiento del artículo 73 del Reglamento.
En lo que respecta a las prohibiciones para representantes y senadores, el artículo 9° de la Ley 1828 determina:
ARTÍCULO 9o. CONDUCTAS SANCIONABLES. Además de las consagradas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso y otras normas especiales, a los Congresistas no les está permitido:
a) Ejecutar actos que afecten la moralidad pública del Congreso; la dignidad y buen nombre de los Congresistas, en la función congresional.
b) Abandonar la labor que le ha sido encomendada en desarrollo de la función legislativa, salvo circunstancias que justifiquen su actuación.
c) Faltar sin justificación a 3 sesiones de Plenaria y/o Comisión, en un mismo período en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley, mociones de censura o se realicen debates de control político.
d) Asistir a las sesiones del Congreso en estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicoactivas.
e) Incumplir sin justificación, el plazo o prórroga para rendir ponencia, de conformidad con el artículo 153 del Reglamento.
Las Gacetas del Congreso deberán reportar mensualmente: fecha de radicación de los proyectos de ley, fecha de asignación de ponente y fecha límite en la cual se debe radicar la ponencia.
f) Desconocer los derechos de autor o hacer uso indebido de los mismos, contrariando las disposiciones internas y tratados internacionales vigentes.
g) Realizar actos que obstaculicen las investigaciones que adelantan las Comisiones de Ética de cada Cámara.
h) Dar al personal de seguridad asignado por la fuerza pública o entidades respectivas, funciones diferentes a las de protección ordenadas.
i) Solicitar preferencia al realizar trámites y/o solicitar servicios, en nombre propio o de familiares ante entidades públicas o privadas, salvo las excepciones previstas en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso.
Al referirse a las faltas sancionables, el artículo 10 señala:
ARTÍCULO 10. FALTAS. Las faltas ético disciplinarias se realizan por acción, omisión, por cualquier conducta o comportamiento ejecutado por el Congresista, que conlleve el incumplimiento de los deberes, conductas sancionables previstas en el artículo 9o, violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y del conflicto de intereses, y por tanto darán lugar a la acción ética y disciplinaria e imposición de la sanción prevista en esta ley, sin detrimento de la competencia atribuida a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, en materia penal o contenciosa administrativa o a la Procuraduría General de la Nación. (Subraya la Sala).
De las citadas normas, la Sala encuentra lo siguiente:
El examen disciplinario de la conducta de los legisladores colombianos se adelanta por: a) la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y b) el procurador general de la Nación.
El artículo 3º de la Ley 1828 de 2017 establece la competencia disciplinaria teniendo en cuenta si la conducta a investigar respecta a la función congresional. Si es así, la investigación disciplinaria debe adelantarse por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Por el contrario, si la conducta no respecta a la función congresional, la competencia disciplinaria recae en la Procuraduría General de la Nación.
Para definir qué debe entenderse por «función congresional», y, además, superar situaciones o zonas de penumbra en las cuales no resulta fácil identificar si la conducta desplegada por un senador o representante debe ser investigada por la Comisión o por el procurador general de la Nación, debe acudirse a una interpretación sistemática de las Leyes 5ª de 1992 y 1828 de 2017.
Así, el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992 establece las funciones del Congreso en los siguientes términos:
ARTÍCULO 6o. CLASES DE FUNCIONES DEL CONGRESO. El Congreso de la República cumple:
1. Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos legislativos.
2. Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación.
3. Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política.
4. Función judicial, para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política.
5. Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo, Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta, y Designado a la Presidencia en el período 1992 - 1994.
6. Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes.
7. Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.
8. Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras naciones.
Por su parte, el artículo 1º de la Ley 1828 de 2017, al referirse a la finalidad perseguida por el Código de Ética y Disciplinario del Congresista, consagra que este tiene como propósito servir de marco normativo de la responsabilidad ética y disciplinaria de los congresistas, ante la ocurrencia de conductas indecorosas, irregulares o inmorales en que incurran en el ejercicio de su función o con ocasión de la misma.
En lo que respecta al artículo 3º de la Ley 1828 de 2017, esta disposición señala que «[c]onstituye afectación a la función congresional, cuando se incurre en violación a los deberes, prohibiciones y cualquiera de las conductas estipuladas en este código».
De esta suerte, bajo una interpretación sistemática de las normas anteriores, es dable concluir que se afecta la «función congresional» cuando un congresista, en ejercicio de sus funciones o con ocasión de las mismas, desconoce los deberes, prohibiciones y conductas consagradas en la Ley 1828 de 2017.
El análisis de la función es de vital importancia para delimitar el campo de acción de la Ley 1828 de 2017, pues tal como se desprende de los artículos 1º y 3º de la misma ley, el criterio que activa la competencia de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista es que la conducta a investigar corresponda a una función a cargo de un legislador.
Autoridades competentes para sancionar conductas de carácter disciplinari
La distribución de competencias realizada por los artículos 3º y 10 de la Ley 1828 de 2017 debe interpretarse de forma sistemática con los artículos 113, 185 y 277 de la Constitución Nacional. A la luz de estas disposiciones es posible identificar los siguientes ámbitos de competencia disciplinaria respecto de senadores y representantes, los cuales toman en cuenta la naturaleza de la conducta a investigar:
a) Conducta correspondiente a un voto u opinión: Si la conducta a investigar corresponde a un voto u opinión, la autoridad competente para investigar al senador o representante es la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la correspondiente Cámara.
En este caso, el procurador general de la Nación no puede ejercer su poder preferente frente a este tipo de conductas. Lo anterior, teniendo en cuenta la independencia y autonomía del poder legislativo, derivada del principio de separación de poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, y el artículo 185 superior, relativo a la inviolabilidad parlamentaria.
b) Conducta que atenta contra la función congresional: en principio, la autoridad competente llamada a investigar y sancionar disciplinariamente a senadores y representantes es la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Cámara.
Esta competencia encuentra fundamento en lo dispuesto en los artículos 3º y 72 de la Ley 1828 de 2017, ya citados.
c) Conducta que no atenta contra la función congresional: El artículo 3º de la Ley 1828 de 2017 establece que, cuando un senador o representante realiza, en condición de servidor público, una conducta no prevista en la referida ley, debe entenderse que dicho comportamiento no atenta contra la función congresional.
Bajo una interpretación sistemática de los artículos 113 y 277 de la Constitución Política y 3º y 10 de la Ley 1828 de 2017, el procurador general de la Nación es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a un congresista por conductas que no son propias de la función congresional. Entonces, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista carece de competencia en este tipo de conductas.
La inviolabilidad parlamentari
Una de las manifestaciones más importantes de la independencia y autonomía del Poder Legislativo se encuentra en el artículo 185 de la Constitución Política, el cual señala que: «[l]os congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo».
Esta institución, propia del constitucionalismo moderno y de esencial importancia para el adecuado ejercicio de la actividad congresional, tiene, entre otros, los siguientes rasgos distintivo:
i) Impide que un congresista sea investigado, detenido, juzgado o condenado por los votos u opiniones que haya manifestado en el ejercicio de sus funciones.
ii) Pretende garantizar la independencia del Congreso de la República, evitando la injerencia de otras ramas del poder público en el ejercicio legítimo de sus funcione.
iii) Corresponde a una salvaguarda institucional, y no a un privilegio o prerrogativa persona.
iv) Es permanente o perpetua, pues opera aun cuando el congresista ha cesado en el ejercicio de sus funciones.
v) Es específica o exclusiva, habida cuenta que solamente cubre los voto y opinione de los congresistas que sean expresados en ejercicio de sus cargo. En virtud de lo anterior, cuando la conducta no cumpla con las condiciones señaladas, el congresista queda sujeto a los demás regímenes sancionatorios que resulten aplicables por su conduct.
Ahora bien, en virtud de la expresión «sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo» de que trata el referido artículo 185, se ha concluido que los votos y opiniones de los congresistas pueden dar lugar, en todo caso, a responsabilidad disciplinaria, la cual debe ser definida dentro de la corporación. Al respecto, la Corte Constitucional señal :
Se consagra aquí una importante garantía institucional para el ejercicio de la actividad parlamentaria, según la cual la inviolabilidad de los congresistas por sus votos y opiniones, aún (sic) cuando no da lugar a reproches de orden penal, sí puede desencadenar las sanciones disciplinarias previstas en el reglamento de la corporación, esto es, en una ley orgánica expedida con el cumplimiento de las exigencias que le son inherentes (art. 151 CP).
[…]
La doctrina ha advertido que la eliminación de la inviolabilidad produciría la indefensión de la representación nacional, olvidándose que “la mayor parte de los abusos son remediables mediante el uso de las facultades disciplinarias de que gozan los órganos de gobierno de las Cámaras. Con esta premisa, fue voluntad del Constituyente que los excesos por los votos y opiniones de quien actúa en ejercicio del cargo de congresista solo pudieran ser reprendidos al interior de las propias células legislativas. Solo con ello se asegura que la esencia de la actividad legislativa –una libre expresión y decisión política- no sea amenazada o coartada por una autoridad ajena a la dinámica democrática que allí se estimula. (Subraya la Sala).
De allí, que el artículo 7º de la Ley 1828 de 2017 establezca:
ARTÍCULO 7o. INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA. En desarrollo de las competencias que la Constitución Política asigna al Congreso de la República, el Congresista es inviolable por las opiniones y votos en el ejercicio de su cargo, los que serán emitidos con responsabilidad y conciencia crítica; sin perjuicio de las normas ético disciplinarias contenidas en el presente código. (Subraya la Sala).
Finalmente, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 185, así como la garantía de independencia y autonomía del poder legislativo, derivada del principio de separación de poderes consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, el procurador general de la Nación no tiene competencia para investigar disciplinariamente a los congresistas por sus votos y opiniones. Así, la Corte Constitucional consagr:
En este orden de ideas, a diferencia de lo previsto para las autoridades taxativamente señaladas en los artículos 174 y 178 de la Constitución, en relación con los congresistas de la República el Constituyente no estipuló un fuero disciplinario que sustraiga la competencia del Procurador General de la Nación para adelantar procesos disciplinarios e imponer las sanciones a que hubiere lugar. En relación con ellos la Constitución solamente estableció dos hipótesis en las cuales el Procurador carece de potestad disciplinaria:
(i) Para la declaratoria de pérdida de investidura, cuya competencia corresponde en exclusiva al Consejo de Estado (art. 184 CP); y
(ii) Para imponer medidas correccionales disciplinarias, como aquellas derivadas de los votos y opiniones emitidas por los congresistas en ejercicio de su cargo, donde opera la inviolabilidad parlamentaria (art. 185 CP).
En cuanto a las demás conductas la Constitución no dispuso que los parlamentarios tuvieran fuero disciplinario, de modo que tampoco se inhibe la competencia del Ministerio Público. Por el contrario, como ya fue reseñado, el artículo 277-6 de la Carta, en armonía con otras normas superiores, reconoce expresamente la potestad disciplinaria del Procurador en relación con los servidores públicos, incluidos los de elección popular (Subraya la Sala).
- Caso concreto
En el presente caso, el conflicto positivo de competencias administrativas surgido entre la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes y la Procuraduría General de la Nación tiene como objeto establecer la autoridad competente para investigar disciplinariamente al representante Hernán Gustavo Estupiñán Calvache.
Para resolver, la Sala encuentra que:
El 25 de septiembre de 2018, la Procuraduría General de la Nación abrió indagación preliminar en contra del representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache.
La Procuraduría General de la Nación ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra del congresista, e impuso medida cautelar de suspensión temporal de su dignidad como representante a la Cámara. Posteriormente, formuló cargos en contra del congresista, y se indicó que la falta cometida a título de culpa grave.
El 19 de junio de 2019, la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes también inició la acción disciplinaria en contra del representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache.
De los antecedentes y documentos que obran en el expediente, la Sala observa que la Procuraduría General de la Nación inició la investigación en contra del representante a la Cámara por la circunscripción de Nariño, señor Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, y cuando se encontraba en trámite, la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista activó su competencia para investigar por los mismos hechos.
Ahora bien, en cuanto al objeto de la investigación, esta se circunscribe a posibles irregularidades en el manejo y control de la UTL del congresista Estupiñán Calvache y por haber exigido que uno de sus asistentes compartiera su asignación salarial con terceras personas del municipio de Tumaco (Nariño).
Así, la conducta desplegada por el congresista no puede ser catalogada como función congresional, debido a que no se encuentra dentro de las actividades descritas como prohibiciones y faltas sancionables en los artículos 9° y 10 de la Ley 1828 de 2017.
Lo anterior, genera que la conducta sea analizada bajo los lineamientos del artículo 3° de la referida ley, que determina que, si los hechos por los cuales se investiga a un congresista no están previstos en el Estatuto del Congresista, se entenderá que aquella no atenta contra la función congresional.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo 277 constitucional, la Procuraduría General de la Nación ejerce la vigilancia superior de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular y, conforme al artículo 25 de la Ley 734 de 2002, los servidores públicos son destinatarios de la ley disciplinaria.
La Sala aclara que la competencia otorgada a la Procuraduría General de la Nación por el artículo 3º de la Ley 1828 de 2017 debe interpretarse de conformidad con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política y el artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000, cuyo numeral 21 establece como función del procurador general de la Nación la de conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los congresistas.
En este sentido, la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas debe entenderse radicada en cabeza del procurador general de la Nación, y no en otra dependencia de la entidad.
La Sala advierte que se deben tener en cuenta los recientes pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Sentencia del 8 de julio de 2020), de la Sección Segunda del Consejo de Estado (Sentencia del 23 de julio de 2020) y de la Procuraduría General de la Nación (Circular del 1 de septiembre de 2020), para investigar disciplinariamente al representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache, debido a que la valoración fáctica indica que se estaría ante una conducta que viola las normas internacionales sobre lucha contra la corrupción.
En efecto, la Convención Interamericana contra la Corrupció establece qué actos son constitutivos de corrupción, entre ellos, el requerimiento o aceptación de «cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas».
De esta manera, la Sala desvirtúa los argumentos de la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista, en el sentido de que no todas las conductas realizadas por los congresistas atentan contra de la inviolabilidad parlamentaria consagrada en el artículo 185 constitucional.
En suma, la Sala declarará que la Procuraduría General de la Nación es la autoridad competente para investigar disciplinariamente al congresista Hernán Gustavo Estupiñán Calvache por conductas que no son propias de la función congresional.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación para continuar la investigación disciplinaria en contra del representante a la Cámara Hernán Gustavo Estupiñán Calvache.
SEGUNDO: REMITIR a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Comisión Legal de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes y a los señores Jorge Méndez Hernández y Hernán Gustavo Estupiñán Calvache.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Consejero de Estado Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023