DECISIONES DISCIPLINARIAS – Control judicial de lo contencioso administrativo. Límites

El debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, en tanto el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la Ley.

DEFENSA TECNICA EN EL PROCESO DISCIPLIANRIO – No es requisito sine quanon del ejercicio de la potestad sancionatoria

La Corte Constitucional ha considerado que el derecho disciplinario impone medidas menos rigurosas a las propias del derecho penal, en tanto no acarrea la privación de la libertad. En estas condiciones, se ha establecido que el derecho a la defensa técnica es exigible en el derecho penal, pero en los demás ámbitos el legislador tiene un amplio margen de competencia y, por lo tanto, puede determinarse, como ocurre con el derecho disciplinario, que la defensa se puede ejercer por el propio investigado o por su apoderado si de forma voluntaria decide nombrarlo.  La defensa técnica no es un presupuesto sine quanon del ejercicio de la potestad sancionadora en materia disciplinaria, de ahí que no le asista razón al accionante en el sentido de invalidar los actos acusados, bajo el argumento de que no contó con la asistencia de un abogado en el transcurso de la actuación disciplinaria. Además, se observa que el interesado contó, con la posibilidad de ejercer su defensa material, pues se encuentra suficientemente acreditado que la autoridad disciplinaria cumplió con su obligación, ésta sí principal, de notificar las actuaciones surtidas durante el trámite procesal. En efecto, al actor se le notificaron personalmente e inclusive en estrados, entre otras providencias, el auto de indagación preliminar, el cambio del trámite procesal, el traslado para presentar descargos, los fallos de primera y segunda instancia.

INDAGACION PRELIMINAR – El incumplimiento del término de 6 meses no invalida el proceso disciplinario

De otro lado, si bien es cierto que, tal como lo afirma el demandante, la entidad accionada mediante Auto de 16 de noviembre de 2006 le nombró un apoderado de oficio, pero el mismo no compareció a la actuación porque aparentemente había cambiado de domicilio y la notificación del mandato no pudo surtirse, también lo es que con posterioridad el interesado no efectuó manifestación alguna ante la entidad al respecto sino que siguió ejerciendo su defensa material, lo cual se evidencia en la versión libre y espontánea que rindió, como con la solicitud de pruebas, la presentación de los alegatos de conclusión y la interposición del recurso de apelación frente al fallo de primera instancia. Agregó la Corte Constitucional que frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese plazo hubo lugar o no a actuación investigativa y, si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 150

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012).-

Radicación número: 11001-03-25-000-2010-0022500(1841-10)

Actor: JULIAN MAURICIO CALLE AGUIRRE

Demandado: DEPARTAMENTO DE RISARALDA

                    AUTORIDADES NACIONALES.-     

Decide la Sala en única instanci, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, interpuesta por el señor Julián Mauricio Calle Aguirre contra el Departamento de Risaralda.

LA DEMANDA

JULIÁN MAURICIO CALLE AGUIRRE, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., elevó las siguientes pretensiones:

Declarar la nulidad del Acto administrativo de 30 de marzo de 2007, proferido por el Director de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Risaralda, por medio del cual se declaró la responsabilidad disciplinaria del actor, en su calidad de docente del Centro Educativo La Florida del Municipio de Belén de Umbría, imponiéndole la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

Declarar la nulidad de la Resolución No. 0124 de 9 de abril de 2007, suscrita por el Gobernador del Departamento de Risaralda, que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.

Como consecuencia de las precitadas declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la parte accionada a:

Reintegrarlo al cargo que desempeñaba como Docente del Centro Educativo La Florida de Belén de Umbría o a otro de igual o superior categoría, funciones y requisitos afines para su ejercicio, con la misma remuneración y demás emolumentos a que tenía derecho al momento del retiro del servicio.

Reconocerle y pagarle los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías, aportes a la seguridad social y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha del retiro del servicio, esto es 6 de febrero de 2006, hasta su reincorporación.

Declarar, para todos los efectos legales, que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio.

Indexar el valor de las condenas con base en el Índice de Precios al Consumidor, de conformidad con el artículo 178 del C.C.A.

Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

El señor Julián Mauricio Calle Aguirre superó el concurso de méritos para acceder a la carrera docente, siendo nombrado en período de prueba el 22 de abril de 2005, a través del Decreto 0422 de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Risaralda, en el cargo de Docente en Básica Secundaria para el Centro Educativo de la Vereda Andica del Municipio de Belén de Umbría; posteriormente, fue ubicado en el Centro Educativo de la Vereda La Florida del mismo ente territorial.

Como consecuencia de lo anterior, el actor laboró el resto del año lectivo de 2005, de acuerdo con las funciones y el programa educativo dispuesto por la Secretaría de Educación Departamental. Sin embargo, en los primeros días del año 2006, “tuvo que viajar fuera de la región para cumplir con otras actividades pedagógicas, solo pudiendo concurrir al centro educativo - La Florida de Belén de Umbría el día 06 de febrero de 2006 para iniciar labores, siendo recibido por la señora Directora del Plantel Educativo, Luz Marina Manrique Villegas, quien no le permitió ingresar a las aulas de clase porque se adelantaba en su contra proceso disciplinario por inasistencia al sitio de trabajo, situación que debía ser aclarada ante la Secretaría de Educación”.

Así, el mismo día, es decir el 6 de febrero de 2006, el demandante se dirigió ante la Secretaría de Educación del Departamento, donde fue atendido por la señora María Elena Acevedo, quien le informó “que ya no era necesario que volviera a laborar que el acto administrativo de destitución estaba listo y que únicamente faltaba la recolección de las firmas, que en su oportunidad se le daría a conocer”.  

La situación descrita condujo al interesado a elevar un derecho de petición, el 15 de febrero de 2006, con el fin de ser oído en el proceso aludido. Esta solicitud fue resuelta por la administración, el 9 de marzo de 2006, indicándole que el trámite del abandono del cargo sería enviado a la dependencia de Control Interno Disciplinario de la Gobernación para surtir el procedimiento respectivo, “pero nada se dice en relación con su situación laboral”.

El 10 de mayo de 2006, la Directora de Control Interno Disciplinario dispuso la iniciación de la etapa de indagación preliminar en contra del actor, en atención al informe rendido por la Directora del Centro Educativo de la Florida de Belén de Umbría, por intermedio de la Secretaría de Educación, en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002.

A pesar de que la anterior decisión debía ser notificada personalmente, el ente sancionador dispuso notificarla a través del Personero Municipal de la referida localidad, bajo la forma de despacho comisorio, e igualmente se comisionó la práctica de pruebas, tales como la ratificación de la queja y recepción de la versión libre del investigado. Empero, se omitió advertir que era necesario que “le fuera notificado en primera instancia al investigado sobre la existencia de un proceso en su contra para efectos que ejercía (sic) su derecho de defensa, esta falencia llevó a que el funcionario comisionado practicara la prueba de ratificación de la queja y luego le notificara a mi representado”, en consecuencia, por tal irregularidad, la prueba recogida es inexistente en los términos del artículo 140 de la Ley 734 de 2002.

El 18 de septiembre de 2006, el demandante reiteró su petición para que se le permitiera trabajar, puesto que no existía ningún tipo de sanción que le impidiera continuar ejerciendo sus funciones docentes, solicitud que fue resuelta, a través del Oficio DAC-032-06 de 23 de octubre de 2006, pero sin que en momento alguno se resolviera su situación administrativa, ya fuera declarando la vacancia del cargo o el reintegro a éste.

También se desconoce el derecho de defensa técnica del actor, pues, aunque mediante Auto de 14 de noviembre de 2006 se le nombró abogado de oficio, éste nunca concurrió a la actuación disciplinaria para defender los intereses del disciplinado.

Entre tanto, sólo hasta el 1 de marzo de 2007, se indicó que dicho proceso disciplinario se debía regir por los parámetros de un proceso verbal, lo cual significa que la etapa de indagación preliminar duró 9 meses, toda vez que el auto de apertura de investigación se notificó el 1 de junio de 2006 y la decisión de surtir el trámite verbal se dio a conocer el 2 de marzo de 2007. Esta situación quebranta el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, ya que éste prevé que la mencionada etapa no puede ser superior a 6 meses, pasados los cuales se deberá dictar el auto de apertura o de archivo definitivo.

El 30 de marzo de 2007, al accionante se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general de 10 años, decisión que fue confirmada mediante la Resolución No. 0124 de 9 de abril de 2007.

LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN

De la Constitución Política, los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 25, 29, 90 y  209.

Del Código de Procedimiento Civil, el artículo 174.

Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 2°, 3°, 84, 85, 135 a 139, 206 y siguientes.

La Ley 446 de 1998.

De la Ley 734 de 2002, los artículos 6°, 9°, 13, 17, 94, 101, 128, 140 y 150.

Del Decreto 1950 de 1973, el artículo 127.

El demandante consideró que los actos acusados estaban viciados de nulidad, por violación de las normas en que debían fundarse y desconocimiento del derecho defensa, por las siguientes razones:

Vulneración del derecho de defensa:

En el presente caso se quebrantó el artículo 17 de la Ley 734 de 2002, por cuanto el actor no estuvo asistido de un abogado durante toda la actuación y, como consecuencia, se le desconoció su derecho a la defensa técnica, colocándolo en condiciones de inferioridad e indefensión frente al Estado. En efecto, si bien es cierto que mediante Auto de 14 de noviembre de 2006 se le nombró un apoderado de oficio, también lo es que “a dicho togado no se le comunicó dicha designación y por lo mismo nunca concurrió al proceso”.

Contradicción de las pruebas:

El 24 de mayo de 2006, en la Personería Municipal de Belén de Umbría se llevó a cabo la ratificación de la queja presentada por la señora Luz Marina Manrique Villegas, sin que para esa fecha al señor Julián Mauricio Calle Aguirre se le hubiera notificado el auto de iniciación de la indagación preliminar, el cual fue proferido el 10 de mayo de 2006, “por lo que éste no pudo ejercer el derecho de contradicción en relación con la prueba testimonial referida, desconociéndose en forma absoluta su derecho de defensa, situación que lleva a que dicha prueba sea considerada inexistente”, al tenor de lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 734 de 2002.

Violación de los términos procesales:

El artículo 150 de la Ley 734 de 2002 estableció un término de 6 meses para la etapa de indagación preliminar, pasados los cuales se debe proferir el auto de apertura de investigación o archivo del proceso. Esta disposición se orienta a evitar ambigüedades e interpretaciones que conlleven a desconocer los límites sustanciales y temporales en contra del derecho de defensa del procesado.

En el presente caso se desconoció el anterior mandato, pues la etapa de indagación preliminar se extendió por un lapso superior a 9 meses, situación que contraría la naturaleza perentoria e improrrogable de los términos procesales. En efecto, “mediante acto administrativo del 10 de mayo de 2006 se dio apertura a la indagación preliminar en contra del actor, determinación que le fue notificada el día primero (01) de junio de 2006, pero tan solo para el día 01 de marzo de 2007 se tomó la decisión de adelantar el proceso sancionatorio por el trámite dispuesto por el Estatuto Disciplinario para el procedimiento verbal, al tenor del artículo 157 y ss. De la Ley 734 de 2002”.  

Finalmente, llama la atención la forma irregular en que al actor se le impidió acceder al trabajo sin que existiera decisión judicial, administrativa o disciplinaria que así lo dispusiera, so pretexto de que “se le iba a sancionar con destitución y que hasta tanto no se resolviera su situación no podía trabajar, sin que la entidad hubiera decretado la vacancia del cargo en los términos del artículo 127 del D.R.1050 de 1973”. Entonces, el restablecimiento del derecho deberá comprender todo el período en que el accionante estuvo cesante, esto es, entre el 6 de febrero de 2006 hasta la fecha del reintegro.

LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La parte accionada ejerció su derecho de contradicción frente a la acción incoada, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos (fls. 232 a 246, c.ppal.):

De acuerdo con el calendario académico fijado para el año 2006, el señor Julián Mauricio Calle Aguirre debía reintegrase al cargo el 23 de enero de esa anualidad; sin embargo, el interesado incumplió con dicho deber y sólo compareció el 6 de febrero de 2006, es decir dos semanas después de la fecha establecida, a las instalaciones del ente educativo al cual se encontraba vinculado como docente.

Siendo ello así, se concluye que el actor incurrió en una falta disciplinaria, que en su momento obstaculizó la buena marcha de la administración y, por lo tanto, debe ser objeto de la correspondiente sanción.

El accionante fue notificado personalmente del auto de apertura de indagación preliminar, pudiendo rendir la versión libre y espontánea, así como controvertir las pruebas recaudadas dentro del procedimiento disciplinario.

Entre tanto, no era necesario que primero se notificara el auto de indagación preliminar y luego se ratificara la queja, pues dicho orden no se encuentra determinado en la Ley 734 de 2002. Además, tal condicionamiento carecería de sentido, porque el artículo 150 de la mencionada norma dispone que “la indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos”.

También, es preciso tener en cuenta que al accionante se le respetó su derecho al debido proceso al punto de surtir la indagación preliminar a pesar de que esa etapa no era obligatoria. Adicionalmente, no se pretermitieron los términos procesales, ni mucho menos en forma injustificada, toda vez que “luego de cumplida la etapa de indagación preliminar, la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Risaralda, mediante documento suscrito el 14 de noviembre de 2006, es decir seis meses después de iniciado el trámite de indagación preliminar, observa que el procedimiento a seguir en el caso del señor Julián Mauricio Calle Aguirre es el verbal y en virtud de ello dispone el cumplimiento de algunas diligencias; las cuales fueron iniciadas y suspendidas posteriormente hasta el primero de marzo de año 2007”. Así, mediante Auto de 1 de marzo de 2007 se resolvió tramitar la actuación por el procedimiento verbal, por lo cual el actor fue citado a audiencia pública.

“En este punto es importante aclarar, que si bien es cierto sólo hasta el 1° de marzo de 2007, se resolvió a través de auto la citación a audiencia pública para la ejecución del procedimiento verbal en contra del señor Julián Mauricio Calle Aguirre, transcurridos nueve meses desde el inicio desde la indagación preliminar; tal situación no constituye violación a los términos procesales, porque tal como se explicó con anterioridad, la funcionaria encargada de dirigir el trámite una vez cumplido el término de la indagación preliminar dispuso el inicio del procedimiento verbal por el tipo de conducta realizada por el señor Julián Mauricio Calle Aguirre, pero dicho trámite no pudo cumplir con su curso normal, toda vez que operó el cambio de Director de esa dependencia, que trajo como consecuencia la parálisis de los procesos por un término prudencial en lo que concierne a este tipo de eventos”.

De este modo, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados, en tanto no se configura ninguna de las causales establecidas por el artículo 84 del C.C.A., toda vez que el procedimiento verbal se surtió con el cumplimiento de cada una de las etapas y con citación y audiencia del sujeto disciplinado, quien tuvo la oportunidad de rendir versión libre, participar en la práctica de pruebas, presentar alegatos de conclusión y los recursos de Ley contra la decisión que estableció su culpabilidad respecto de la falta disciplinaria endilgada.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

De conformidad con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación (fl. 296, c.ppal.), el ente territorial accionado no presentó escrito de alegatos de conclusión. Por su parte, el actor descorrió el respectivo traslado, retomando los hechos y el concepto de violación esbozados en el libelo demandatorio, así (fls. 280 a 289, c.ppal.):

El proceso disciplinario surtido en contra del demandante incurrió en varias irregularidades que conllevan a declarar la nulidad de los actos sancionatorios, los cuales se sintetizan a continuación:

a) Violación al derecho de defensa y contradicción: por cuanto para el momento en que se notificó el auto de apertura de indagación preliminar, ya se habían practicado pruebas como la ratificación de la queja, razón por la que no se pudo contradecir. Entre tanto, la prueba así recaudada, se torna inexistente al tenor de lo dispuesto por el artículo 140 del C.D.U. A su turno, lo anterior deviene en una violación flagrante al debido proceso por desconocimiento de las formas propias del proceso disciplinario.

b) Desconocimiento de los términos judiciales: toda vez que la entidad accionada incumplió los términos previstos para surtir la etapa de indagación preliminar, la cual se extendió por más de 9 meses, pese a que el lapso máximo permitido es de 6. Además, si bien es cierto que el 14 de noviembre de 2006 se tomó la decisión de continuar el trámite de un proceso verbal, también lo es que el 1 de marzo de 2007 se profirió otro auto volviendo sobre el mismo tópico, “para lo cual se ordena la citación del implicado a una audiencia para el día 20 de marzo de 2007 para que responda sobre los hechos investigados”, lo que resulta contrario al artículo 177 del C.D.U., en tanto “dicha disposición es clara en señalar un término improrrogable de dos (2) días para que el procesado en audiencia rinda versión sobre lo sucedido, lo que no es atendido, pues el funcionario no solo imprime un trámite diferente sino que establece términos diversos a los previstos en la ley, lo que implica una infracción flagrante de la misma”.

c) Desconocimiento de los principios de presunción de inocencia y culpabilidad: puesto que el demandante fue retirado del servicio sin que aún hubiera culminado el trámite del proceso disciplinario y sin declaratoria de responsabilidad alguna en torno a la conducta atribuida por la administración, situación contraria a la presunción de inocencia y a la exclusión de la responsabilidad objetiva, en la medida en que esta clase de actuaciones deben estar precedidas por la aplicación del principio de culpabilidad. Así, se evidencia “una clara vía de hecho que vulneró los derechos fundamentales del actor y que permiten la solicitud de la declaratoria de nulidad de los actos sancionatorios expedidos con posterioridad a la separación de su cargo, en la medida que fueron expedidos para legalizar una situación de facto”.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación, rindió concepto solicitando negar las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos (fls. 290 a 295, c.ppal.):

El ente demandado probó dentro del proceso disciplinario que el accionante incurrió en abandono del cargo por encontrarse realizando una actividad de tipo particular, razón que lo condujo a disponer la sanción de destitución e inhabilidad general por un lapso de 10 años.

Por su parte, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-116 de 2004 precisó que el derecho al debido proceso no se agota en el principio de legalidad. A su vez, en la Sentencia SU-901 de 2005 aclaró que el incumplimiento del término de indagación preliminar no conduce a que el órgano disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y que toda la actuación carezca de validez, pues ello implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.

Con fundamento en lo anterior, en consonancia con las pruebas allegadas al expediente, se concluye que el procedimiento aplicado en el Sub lite se adecuó a la Constitución y a la Ley, con respeto de las garantías inherentes al debido proceso, especialmente el derecho de contradicción y defensa.

Como no se advierte causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver la controversia previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

El problema jurídico que ocupará la atención de la Sala se contrae a determinar si los actos administrativos expedidos por el Director de Control Interno Disciplinario del Departamento de Risaralda y por el Gobernador de dicho ente territorial, respectivamente, por medio de los cuales se sancionó disciplinariament al señor Julián Mauricio Calle Aguirre, se ajustan a la Constitución y a la Ley.

Ahora bien, comoquiera que en este caso el demandante cuestiona la legalidad de dos decisiones proferidas en el trámite de un proceso disciplinario, la Sala debe precisar el alcance de la competencia de esta Corporación en materia del control al ejercicio de la potestad disciplinaria y, posteriormente, analizará los cargos planteados en la demanda junto al material probatorio que obra en el expediente de la referencia.

1. Sobre la función constitucionalmente atribuida a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, relativa al control judicial de la potestad disciplinaria.

Esta Sección ha señalado reiteradament que según el diseño Constitucional, la Procuraduría General de la Nación tiene la titularidad de la acción disciplinaria y goza de un poder preferente, que no excluye la facultad atribuida a algunas entidades para ejercerla directamente, pero en ambos casos sometida al control judicial por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, dicho control no se ejerce de cualquier modo, sino que está sujeto a limitaciones y restricciones que lo alejan de convertirse en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente reiterar lo que expresó la Sala en el fallo de 3 de septiembre de 200– en la cual consideró:

“De esta manera la posibilidad de demandar ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso.

Bajo esta perspectiva, el control de legalidad y constitucionalidad de los actos de la administración, que la Constitución ha confiado a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, implica una especial cualificación y depuración del debate, pues dicho control no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba como si de una tercera instancia se tratara.

Decantado que el juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción.

(…)

Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa prueba hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional (…) no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de un                                       mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el C.D.U.” (Resalta la Sala).

Todo lo anterior implica que en sede judicial, el debate discurre en torno a la protección de las garantías básicas, cuando quiera que el proceso disciplinario mismo ha fracasado en esa tarea, es decir, en tanto el trámite impreso a la actividad correccional resulta intolerable frente a los valores constitucionales más preciados, como el debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la Ley.

A pesar de lo dicho, no cualquier defecto procesal está llamado a quebrar la presunción de legalidad que ampara a los actos de la Administración, pues la actuación disciplinaria debe adelantarse con estricta sujeción a las normas que la regulan, las cuales están inspiradas en las garantías constitucionales básicas.

En ese sentido, si de manera general los actos de la administración están dotados de la presunción de legalidad, esa presunción asume un carácter más valioso en el juicio disciplinario, en el cual el afectado participa de modo activo en la construcción de la decisión, mediante el ejercicio directo del control de la actividad de la administración, cuando ella se expresa en su fase represiva. Dicho en breve, es propio de la actividad disciplinaria, que el control de las garantías sea la preocupación central del proceso correccional. Por ello, cuando el asunto se traslada y emerge el momento del control judicial en sede Contencioso Administrativa, no cualquier alegato puede plantearse, ni cualquier defecto menor puede erosionar el fallo disciplinario.

Dentro del anterior marco, la Sala abordará el estudio del caso concreto. Para ello, analizará conjuntamente los cargos propuestos por el demandante, los argumentos de defensa expuestos por la entidad demandada y las pruebas obrantes en el expediente.

2. Del caso concreto.

Antes de abordar el estudio de cada uno de los fundamentos de derecho que expuso el señor Julián Mauricio Calle Aguirre en la demanda, se hace necesario relacionar los hechos probados, en lo que tiene que ver con el trámite del proceso disciplinario que se adelantó en contra del actor. As:

- El Gobernador del Departamento de Risaralda, mediante el Decreto No. 0422 de 22 de abril de 2005, nombró en período de prueba al accionante como Docente en Básica Secundaria - Educación Física Recreación y Deporte - de la Institución Educativa ANDICA del Municipio de Belén de Umbría (fl. 265 a 266, c.ppal.).

Posteriormente, el 19 de mayo de 2005, a través del Decreto No. 045, dispuso el traslado del actor al Centro Educativo la Florida, en el mismo cargo (fls. 272 a 274, c.ppal.).

- El 27 de octubre de 2008, la Profesional de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación – Departamento de Risaralda, hizo constar que el señor Julián Mauricio Calle Aguirre, en su condición de docente, “estuvo vinculado como funcionario del Departamento del 25 de Febrero de 2004 al 30 de Marzo de 2006” (fl. 283, c.2).

- El 10 de mayo de 2006, la Dirección de Control Interno Disciplinario – Despacho del Gobernador – Departamento de Risaralda, dictó auto de indagación preliminar, en orden a “verificar la ocurrencia de los hechos y determinar si el actuar del presunto infractor es constitutivo de falta disciplinaria y/o establecer si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad”, con fundamento en lo siguiente (fls. 9 a 11, c.2):

“ANTECEDENTE

1. Informe.

Mediante oficio radicado No. 170-37-952 fechado el 13 de febrero de 2.006, la Dra. MARÍA HELENA ACEVEDO ARIAS, Profesional Especializada de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento, remitió a esta dirección copia del oficio firmado por la señora LUZ MARÍA MANRIQUE VILLEGAS, en su calidad de Rectora del Centro Educativo La Florida del Municipio de Belén de Umbría, por medio del cual presenta informe en contra del docente JULIÁN MAURICIO CALLE, quien desde el 23 de Enero de 2.006 hasta el día 26 del mismo mes inclusive, no se había presentado a laborar.

Los hechos son competencia de este despacho al tenor de lo dispuesto en el Decreto 0029 del 12 de Enero de 2.005.

(…)”.

- El 1 de junio de 2006, el actor se notificó personalmente del Auto de indagación preliminar, en las instalaciones de la Personería Municipal de Belén de Umbría (fl. 28, c.2).

- El 14 de noviembre de 2006, la Dirección de Control Interno Disciplinario – Despacho del Gobernador – Departamento de Risaralda, profirió auto disponiendo el cambio del procedimiento al verbal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, y le nombró al accionante un apoderado de oficio. Igualmente, previó la citación a audiencia pública en los siguientes términos (fls. 63 a 64, c.2):

“En consecuencia, se dispondrá citar a Audiencia Pública y para garantizar el derecho de defensa y en aras del respeto de las formalidades propias de cada juicio contempladas como derecho que se subsume dentro del debido proceso, en cumplimiento a lo dispuesto en el art. 17° de la Ley 734 de 2.002, se designa como defensor de oficio al Dr. RICARDO BERNAL VILLA, quien se ubica en el Edificio Diario del Otún Oficina 1401 Tel. 3398839, a quien se le comunicará esta designación conforme lo ordena el artículo 2° de la Ley 466 (sic) de 1.998 y demás normas concordantes, salvo manifestación en contrario por parte del investigado, quien deberá entonces asignar un abogado contractual para la diligencia”.  

- El 1 de marzo de 2007, la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Risaralda, dictó auto “por medio del cual se declara la procedencia de un procedimiento y cita a audiencia”, en el sentido de tramitar el proceso disciplinario que se surtía en contra del actor a través del procedimiento verbal, por lo cual fue citado para que compareciera a la audiencia pública el 20 de marzo de 2007 (fls. 68 a 75, c.2).

- El 20 de marzo de 2007, se llevó a cabo audiencia pública dentro del proceso disciplinario que se adelantaba en contra del actor, en la cual éste rindió su versión libre y espontánea respecto de los hechos objeto de reproche disciplinario y, además, solicitó la práctica de pruebas (fls. 96 a 101, c.2).

- El 27 de marzo de 2007, el demandante presentó escrito de alegatos de conclusión dentro del proceso disciplinario en referencia (fls. 112 a 113, c.2).

- El 30 de marzo de 2007, el Director de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Risaralda, profirió fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario verbal surtido contra el actor, disponiendo “SANCIONAR a JULIÁN MAURICIO CALLE AGUIRRE, identificado con la cédula de ciudadanía N° 18.532.651 de Apía, en su condición de Docente del Centro Educativo La Florida de Belén de Umbría, para la época de los hechos, con DESTITUCIÓN MÁS INHABILIDAD GENERAL DE DIEZ (10) AÑOS”. En esta providencia se precisó que el disciplinado incurrió en la falta gravísima de abandono del cargo, prevista en el numeral 55 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (fls. 3 a 15, c.ppal.).

- El 9 de abril de 2007, mediante la Resolución No. 0124, el Gobernador del Departamento de Risaralda, desató el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia y lo confirmó (fls. 16 a 22, c.ppal.).

Con fundamento en el anterior recuento del trámite impartido al proceso disciplinario surtido en contra del accionante, procede la Sala a desatar la controversia, a través del estudio de los cargos que formuló el demandante contra los actos administrativos mediante los cuales fue sancionado, con el objeto de determinar si los mismos se ajustan o no a la Constitución y a la Ley.

Por su parte, los motivos de inconformidad del señor Julián Mauricio Calle Aguirre respecto de los fallos de primera y segunda instancia, proferidos por el Director de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Risaralda y el Gobernador de dicho ente territorial, se circunscriben a los siguientes aspectos:

Vulneración del derecho de defensa.

Contradicción de las pruebas.

Violación de los términos procesales.

Así las cosas, a continuación se analizará cada uno de los cargos anteriormente referenciados, a la luz de los principios que orientan el derecho disciplinario y la competencia del Consejo de Estado en la materia puesta a consideración de la Sala.

1. Vulneración del derecho de defensa.

El demandante afirma que, en el presente caso se quebrantó el artículo 17 de la Ley 734 de 2002, por cuanto no estuvo asistido por un abogado durante toda la actuación y, como consecuencia, se le desconoció su derecho a la defensa técnica, colocándolo en condiciones de inferioridad e indefensión frente al Estado. Igualmente, expresó que aunque mediante Auto de 14 de noviembre de 2006 se le nombró un apoderado de oficio, “a dicho togado no se le comunicó dicha designación y por lo mismo nunca concurrió al proceso”.

Ahora bien, respecto de las anteriores afirmaciones, es preciso citar el artículo 17 del Código Disciplinario Único, el cual dispone:

“ARTÍCULO 17. DERECHO A LA DEFENSA. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.”.

En torno a los tópicos diferenciadores entre el derecho penal y el derecho disciplinario, la Corte Constitucional ha afirmado que si bien es cierto ambos se erigen en expresiones de la potestad sancionadora del Estado, también lo es que se orientan a proteger intereses jurídicos distintos, contando con sus principios rectores propios, así como con un procedimiento independiente. Asimismo, ha expresado que ello resulta justificable en la medida en que las sanciones impuestas en uno y otro derecho limitan diferentes garantías del individuo, situación que impide un tratamiento igual en cada uno de dichos procesos.

Bajo el anterior marco, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho disciplinario impone medidas menos rigurosas a las propias del derecho penal, en tanto no acarrea la privación de la libertad. En estas condiciones, se ha establecido que el derecho a la defensa técnica es exigible en el derecho penal, pero en los demás ámbitos el legislador tiene un amplio margen de competencia y, por lo tanto, puede determinarse, como ocurre con el derecho disciplinario, que la defensa se puede ejercer por el propio investigado o por su apoderado si de forma voluntaria decide nombrarlo.  

En efecto, la mencionada Corporación, mediante la sentencia C-948 de 2002, precisó:

“De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los  principios del derecho penal -como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las formas de actividad sancionadora del Estad. Sin embargo en los otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como lo ha señalado reiteradamente la Corporación, sus particularidades (C.P., art. 29).

 (…)

“Sea lo primero señalar que, el ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las faltas disciplinarias que cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, lesivas de los bienes jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace al derecho pena, en la medida en que ambos participan de elementos comunes.  Sin embargo, la remisión a los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de orden jurídic. (Resaltado fuera del texto).

De igual modo, mediante la sentencia C-328 de 2003, se expresó:

“(…) La exigencia constitucional de la defensa técnica ha sido circunscrita al proceso penal y no se tiene siempre que extender a otro tipo de procesos, aunque el legislador puede en ejercicio de su potestad de configuración extenderla. Es así como en la sentencia C-131 de 200 la Corte resolvió declarar exequible una expresión del artículo 42 de la Ley 610 de 2000 que establecía que la defensa técnica del implicado en un proceso de responsabilidad fiscal era facultativa En esta sentencia, la Corporación consideró que el artículo 29 de la Constitución no ordena la defensa técnica en procesos que no son de naturaleza penal. En palabras de la Corte,

“(…)

De lo dicho se infiere que la exigencia de la defensa técnica como derecho fundamental ha sido circunscrita por el constituyente al proceso penal y ello es comprensible pues la responsabilidad penal involucra la afección directa de derechos fundamentales - piénsese por ejemplo, en la privación de la libertad permitida para muchos delitos, ya como pena, ya como medida de aseguramiento-, circunstancia que conduce a que se intensifiquen al máximo las garantías contenidas en el debido proceso puesto que se trata de dotar al ciudadano de las herramientas que requiera para colocarse en una situación de equilibrio ante el ejercicio del poder más drástico de que es titular el Estado. De allí también por qué, aparte del derecho a la defensa técnica, muchas de las garantías que amparan al ciudadano ante el ejercicio del poder punitivo hayan sido configuradas directamente por el constituyente pues se alienta el propósito de limitar un poder que históricamente se ha prestado al desconocimiento de los atributos inherentes al ser humano.

(…).”.

Por lo tanto, no es contrario al artículo 29 de la Constitución que la ley deje a la libre determinación del sujeto disciplinado si desea o no ser representado por un abogado.(...).”. (Resalta la Sala).

En este orden de ideas, se observa que la defensa técnica no es un presupuesto sine quanon del ejercicio de la potestad sancionadora en materia disciplinaria, de ahí que no le asista razón al accionante en el sentido de invalidar los actos acusados, bajo el argumento de que no contó con la asistencia de un abogado en el transcurso de la actuación disciplinaria.

Además, se observa que el interesado contó, con la posibilidad de ejercer su defensa material, pues se encuentra suficientemente acreditado que la autoridad disciplinaria cumplió con su obligación, ésta sí principal, de notificar las actuaciones surtidas durante el trámite procesal. En efecto, al actor se le notificaron personalmente e inclusive en estrados, entre otras providencias, el auto de indagación preliminar, el cambio del trámite procesal, el traslado para presentar descargos, los fallos de primera y segunda instancia.

Ahora bien, la notificación es el acto de hacer saber o dar a conocer determinada decisión, lo cual significa que “se han comunicado a las partes y terceros autorizados para intervenir en el proceso, las providencias judiciales que dentro de él se profieren.

La notificación es un trámite procesal que materializa el principio de la publicidad, en virtud del cual, las decisiones proferidas por el Juez o, en este caso, por el titular de la  acción disciplinari; deben ser comunicadas a las partes o a sus apoderados para que, conocidas por éstos, puedan hacer uso de los derechos que la Ley consagra para impugnarlas, aclararlas o, simplemente, para que, enteradas de su contenido, se dispongan a cumplir lo que en ellas se orden.

A Juicio de la Corte Constitucional, “las notificaciones judiciales y administrativas, constituyen un acto material de comunicación, a través de las cuales se pone en conocimiento de las partes o de terceros interesados las decisiones que se profieran dentro de un proceso o trámite judicial o administrativo, de manera que se puedan garantizar los principios de publicidad y contradicción y, sobre todo, cumplen la función de prevenir que se pueda afectar a alguna persona con una decisión sin haber sido oída, con violación del principio constitucional al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta.

De otro lado, en razón a la variedad de providencias que existen, de su contenido y de la oportunidad en la que se dictan dentro del proceso, el legislador estableció diversas formas de notificación, de las cuales una es la principal (la notificación personal) y otras son las subsidiarias (por edicto, por estado, por estrado y por conducta concluyente).

Así, en nuestro ordenamiento jurídico prima la forma de notificación personal, pues es la que mejor se acompasa con la finalidad de la notificación (hacer saber o dar a conocer la decisión a las partes o terceros intervinientes) y con los derechos al debido proceso y a la defensa.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “La notificación personal (…) es la que de manera más efectiva, salvaguarda los derechos de defensa del disciplinado, por cuanto garantiza un mayor conocimiento y convocatoria directa al proceso. Es pues, la notificación personal, la notificación por excelencia, constituyendo las demás, formas subsidiarias de notificación.

Entonces, al actor no se le vulneró su derecho de defensa, pues durante el transcurso de la actuación disciplinaria se le notificaron las decisiones adoptadas por la administración.

De otro lado, si bien es cierto que, tal como lo afirma el demandante, la entidad accionada mediante Auto de 16 de noviembre de 2006 le nombró un apoderado de oficio, pero el mismo no compareció a la actuación porque aparentemente había cambiado de domicilio y la notificación del mandato no pudo surtirse, también lo es que con posterioridad el interesado no efectuó manifestación alguna ante la entidad al respecto sino que siguió ejerciendo su defensa material, lo cual se evidencia en la versión libre y espontánea que rindió, como con la solicitud de pruebas, la presentación de los alegatos de conclusión y la interposición del recurso de apelación frente al fallo de primera instancia.

Bajo esta misma línea argumentativa, resulta oportuno citar el artículo 143 de la Ley 734 de 2002, el cual establece:

“ARTÍCULO 143. CAUSALES DE NULIDAD. Son causales de nulidad las siguientes:

1. La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo.

2. La violación del derecho de defensa del investigado.

3. La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.

PARÁGRAFO. Los principios que orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal, se aplicarán a este procedimiento.”.

La norma precitada se erige en un mecanismo para retrotraer la actuación disciplinaria a la etapa que corresponda en orden a salvaguardar los derechos de defensa y debido proceso del investigado; sin embargo, a pesar de su consagración legal, se observa que el demandante se abstuvo de alegar ante la entidad que adelantaba el proceso disciplinario las nulidades que consideraba viciaban su trámite, especialmente lo relacionado con la falta de defensa técnica.

En efecto, su actuación únicamente se dirigió a impugnar el fallo de primera instancia, haciendo énfasis en la existencia de una causal eximente de responsabilidad al momento de cometerse la falta disciplinaria, pero sin realizar pronunciamiento alguno en torno a la figura de la defensa técnica, que ahora echa de menos el accionante.

2. Contradicción de las pruebas.

Para fundamentar esta causal de nulidad, el demandante afirma que el 24 de mayo de 2006, en la Personería Municipal de Belén de Umbría se llevó a cabo la ratificación de la queja presentada por la señora Luz Marina Manrique Villegas, sin que para esa fecha al señor Julián Mauricio Calle Aguirre se le hubiera notificado el auto de iniciación de la indagación preliminar, “por lo que éste no pudo ejercer el derecho de contradicción en relación con la prueba testimonial referida, desconociéndose en forma absoluta su derecho de defensa, situación que lleva a que dicha prueba sea considerada inexistente”, al tenor de lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 734 de 2002.

El artículo invocado preceptúa:

“ARTÍCULO 140. INEXISTENCIA DE LA PRUEBA. La prueba recaudada sin el lleno de las formalidades sustanciales o con desconocimiento de los derechos fundamentales del investigado, se tendrá como inexistente.”.

Una vez revisado el expediente disciplinario se observa que la ratificación de la queja se surtió primero que la notificación del auto de indagación prelimina; sin embargo, ello no tiene la entidad suficiente para viciar la actuación, pues durante el transcurso del proceso el demandante tuvo oportunidad de controvertir el dicho de la deponente. En efecto, desde la notificación del auto de indagación preliminar tuvo acceso al proceso, con la potestad de interponer nulidades o controvertir las pruebas en las oportunidades previstas por el legislador.

Entre tanto, al tenor de lo dispuesto por el artículo 150 del C.D.U., la indagación preliminar “no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos”, por lo cual adquiere sentido que la ratificación de la queja se hubiere realizado con anterioridad a la notificación del auto de apertura de indagación preliminar, pues ello de ningún modo conllevaría que se hiciera más gravosa la situación del actor respecto del ejercicio de su derecho de defensa.

Adicionalmente, se observa que la ratificación de la queja fue obtenida libre de apremio y en ningún momento se evidencia que su recaudo estuviere precedido de la afectación de los derechos fundamentales de la quejosa ni mucho menos del accionante.

Igualmente, es oportuno advertir que la ratificación de la queja no fue la única prueba aportada al expediente, pues en el mismo obran diversos medios probatorios que fueron allegados por solicitud del demandante o decretados de oficio por la autoridad disciplinaria, tal como se evidencia en el Auto de 27 de junio de 2006, proferido por la Dirección de Control Interno Disciplinario en el cual se expresa (fls. 28 a 29, c.2):

“Mediante auto calendado el 10 de mayo de 2.006, la Dirección de Control Interno Disciplinario ordenó apertura de Indagación Preliminar en contra del señor JULIÁN MAURICIO CALLE, en su calidad de docente del Centro Educativo La Florida de Belén de Umbría Risaralda, por presunto abandono del cargo.

Con fundamento en el artículo 129 del C.D.U., el funcionario buscará la verdad real y para ello se deberá investigar con igual rigor los hechos y las circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio; concordado con el artículo 12° de la misma norma que reza:

ART. 12. Celeridad de la actuación Disciplinaria.

“El funcionario competente impulsará oficiosamente la actuación disciplinaria y cumplirá estrictamente los términos previstos en este Código”.

(…).”. (Resalta la Sala).

De lo anterior fluye con claridad la observancia del principio de objetividad durante el trámite de la actuación disciplinaria y de la búsqueda de los elementos de juicio que con criterio de razonabilidad y con pleno respeto de las garantías del sujeto disciplinado permitieran adoptar la decisión final a que hubiere lugar.

3. Violación de los términos procesales.

El accionante manifiesta que la parte demandada quebrantó el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, que estableció un término de 6 meses para la etapa de indagación preliminar, pasados los cuales se debe proferir el auto de apertura de investigación o archivo del proceso. Sin embargo, en el Sub lite la etapa de indagación preliminar se extendió por un lapso superior a 9 meses, situación que contraría la naturaleza perentoria e improrrogable de los términos procesales.

Ahora bien, de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, se encuentra acreditado que el 10 de mayo de 2006, la Dirección de Control Interno Disciplinario – Despacho del Gobernador – Gobernación de Risaralda, dictó auto de indagación preliminar, en orden a “verificar la ocurrencia de los hechos y determinar si el actuar del presunto infractor es constitutivo de falta disciplinaria y/o establecer si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad”

A su turno, el 14 de noviembre de 2006, la Dirección de Control Interno Disciplinario – Despacho del Gobernador – Gobernación de Risaralda, profirió auto disponiendo el cambio del procedimiento al verbal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002.

El 1 de marzo de 2007, la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Risaralda, dictó auto “por medio del cual se declara la procedencia de un procedimiento y cita a audiencia”, en el sentido de tramitar el proceso disciplinario que se surtía en contra del actor a través del procedimiento verbal, por lo cual fue citado para que compareciera a la audiencia pública el 20 de marzo de 2007.

De acuerdo con lo anterior, puede concluirse que, tal como lo afirma el accionante, en el presente caso la etapa de indagación preliminar tuvo una duración superior a 6 meses.

Entre tanto, el artículo 150 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), regula lo relativo a la procedencia, fines y trámite de la indagación preliminar, en los siguientes términos:

“En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar.

La indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.

<Aparte tachado INEXEQUIBLE> En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo.

En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses.

<Inciso CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE. Aparte tachado INEXEQUIBLE> Para el cumplimiento de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que considere necesario para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados.

La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.

(…)”.

La Corte Constitucional, en sentencia C - 036 de 2003, se pronunció sobre el contenido de la anterior disposición y declaró inexequible la expresión contenida en el  inciso tercero según el cual, cuando persista la duda sobre el autor de la falta disciplinaria “la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo”.

En esa providencia, el Tribunal encargado de la guarda de la Constitución consideró que dicho enunciado normativo vulneraba el artículo 29 de la Carta Política, pues “la garantía constitucional del debido proceso exige que exista un término definido y preciso que ponga fin a la indagación preliminar y luego a la etapa de investigación disciplinaria, lo cual es claro que se cumple en el inciso cuarto del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 al señalar para aquella un término de seis meses, prorrogable por otros seis cuando se trate de investigaciones por violación a los derechos humanos o al derecho humanitario, por lo no se entiende cómo cuando existe duda sobre la identificación o individualización por el autor presunto de una falta disciplinaria, en el inciso tercero del mismo artículo se establezca que ella se adelantará por “el término necesario para cumplir su objetivo”, es decir, de manera indefinida, con desconocimiento del derecho del presunto autor de la falta sobre quien pesa aún la duda que sin embargo no lo libera del proceso, ni tampoco lo vincula a él para que pueda ejercitar su derecho de defensa”. (Resalta la Sala).

Para esa Corporación la excepción contenida en la parte acusada respecto del no señalamiento por el legislador de un límite de duración de la indagación preliminar cuando existen dudas sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria, violaba el derecho al debido proceso; toda vez que el legislador debió fijar un plazo razonable para el caso de que existiera duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria en la etapa de la indagación preliminar.

Debe tenerse en cuenta que si bien es cierto que la Corte Constitucional expulsó del ordenamiento jurídico la disposición citada, al considerar que riñe con los mandatos de la Carta Política permitir que la etapa de indagación preliminar tenga una duración indefinida en el tiempo; también lo es que en pronunciamientos posteriores precisó que “El incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez.

En efecto, una cosa es que la indagación preliminar tenga una permanencia indefinida en el tiempo (lo que, a la luz de nuestro ordenamiento jurídico resulta inaceptable) y otra, muy distinta, es el incumplimiento del término perentorio de 6 meses previsto en el artículo 150 del C.D.U., circunstancia que, por si sola, no tiene la entidad suficiente para invalidar todo el proceso disciplinario.

En ese orden, cabe mencionar que en sentencia de unificación SU-901 de 2005, la Corte Constitucional revisó una acción de tutela instaurada por un ex funcionario público que había sido sancionado con destitución e inhabilidad por la Procuraduría General de la Nación, quien estimaba vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, entre otras cosas porque la indagación preliminar se había prolongado por más de 6 meses.

En esa providencia, dicho Tribunal consideró que si bien la justicia debe administrarse dentro de términos razonables -en aras de la garantía del derecho al debido proceso-; del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados, pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.

Agregó esa Corporación que frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese plazo hubo lugar o no a actuación investigativa y, si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados. “De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación”.

Y, frente al caso concreto concluyó:

“(…)

57.  En el caso sometido a consideración de la Corte, se advierte que si bien el término de duración de la indagación preliminar se inobservó, de ese hecho no se siguió la vulneración de los derechos del disciplinado ni tampoco la afección de sus garantías constitucionales de índole procesal.

(…)

Claro, este proceder de la Procuraduría General de la Nación no es, ni mucho menos deseable. Todo lo contrario, se trata de un comportamiento que linda en la responsabilidad disciplinaria pues toda persona investigada tiene derecho a que las decisiones procedentes se tomen dentro de los plazos legalmente establecidos. No obstante, como tras el vencimiento del término de indagación preliminar no se cumplió ninguna actuación adicional como quiera que sólo hubo lugar a la apertura de investigación que se dispuso con base en la actuación oportunamente cumplida, no concurren razones para inferir una manifiesta irregularidad lesiva de derechos fundamentales que ha de conducir a la anulación del proceso y de las sanciones en él impuestas”. (Resalta la Sala).

De este modo, resulta claro que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez. En ese mismo sentido se pronunció ésta Corporación en providencias de 19 de mayo de 201 y de 18 de agosto de 201; en la primera decisión también se hizo énfasis en la importancia de la etapa de indagación preliminar para determinar la comisión de una falta disciplinaria y la necesidad de imponer la respectiva sanción, razonamiento que evidencia un análisis ponderado de las normas en consonancia con el efecto útil de las mismas a partir de la finalidad y bienes jurídicos tutelados por el derecho disciplinario, así:

“Lo antes dicho, no desconoce la importancia que tiene el cumplimiento de los términos por parte del investigador, pero esta circunstancia,  bajo el contenido de la norma transcrita no conlleva necesariamente al archivo de la investigación, máxime, cuando dentro del proceso disciplinario existían elementos de prueba que conducen a deducir la existencia de la comisión de un eventual hecho disciplinable, como se observa del pliego de cargos formulado el 20 de junio de 2003.”. (Resalta la Sala).

Asimismo, es pertinente indicar que en este caso la Sala no observa el interés del investigador de dejar permanentemente sub judice al accionante, pues desde el 1 de marzo de 2007, fecha en que modificó el procedimiento disciplinario, fijando fecha para realizar la respectiva audiencia pública, se imprimió la celeridad que el proceso disciplinario requiere.

En este orden de ideas, no cualquier defecto procesal -como el desconocimiento de un término- basta para considerar viciado de nulidad todo el trámite disciplinario, en la medida en que la vulneración del derecho al debido proceso no puede ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren las circunstancias de cada caso concreto.

Finalmente, el actor manifiesta que la administración actuó en forma irregular al impedirle desempeñar el cargo docente a pesar de que no existía acto administrativo de retiro o de suspensión en el ejercicio del mismo. Al respecto, es preciso indicar que las circunstancias en las cuales se presentó la irregularidad alegada no se encuentran suficientemente acreditadas dentro del expediente e inclusive así lo expresó la autoridad disciplinaria al emitir el fallo de primera instancia. Adicionalmente, y de mayor relevancia aún para la litis de cara a los actos acusados, es que ello no corresponde a un defecto atribuible a la actuación disciplinaria sino que compete al manejo administrativo de la situación laboral del demandante y que en nada afecta el proceso disciplinario surtido en su contra.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por Julián Mauricio Calle Aguirre contra el Departamento de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada archívense las diligencias. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ           GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023