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PLIEGO DE CARGOS – Modificación. No se presenta frente al cambio de norma que describa la falta / SANCION DE SUSPENSION POR MORA EN LOS PROCESOS A CARGO DE FUNCIONARIO DE LA PROCURADURIA
La Sala considera que si bien es cierto el pliego de cargos solo puede variarse luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, lo que ocurrió en el caso bajo análisis no consistió en la variación del pliego de cargos, sino en el cambio de la norma que describe la falta que, según el ad quem disciplinario, se adecuaba a la conducta desplegada por la demandante, conforme a las pruebas aportadas dentro de la investigación. Mal podría considerarse que con la adecuación realizada por el ad quem, cuya finalidad consistió en hacer menos gravosa la situación de la demandante, se le haya vulnerado su derecho al debido proceso, pues está probado que en la tramitación de la investigación se le permitió ejercer el derecho de defensa en aras de demostrar las razones por las cuales se causó la mora en el trámite de los procesos a su cargo, que, en todo caso, conllevó un obstáculo en el adelantamiento de los mismos.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 165 / LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 48 NUMERAL 2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUB SECCIÓN “A”
Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil trece (2013).
Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00510-00(1997-11)
Actor: CONSTANZA DEL ROSARIO AGUILAR OLAYA
Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
Decide la Sala la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó Constanza del Rosario Aguilar Olaya contra la Procuraduría General de la Nación.
Por conducto de apoderado, pide que se declare la nulidad del fallo disciplinario de primera instancia de enero 31 de 2007, expedido por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación mediante el cual se impuso la sanción principal de destitución y la accesoria de inhabilidad en el ejercicio o desempeño de funciones públicas por el término de 10 años y el fallo disciplinario de segunda instancia de julio 16 de 2007, expedido por la Viceprocuraduría General de la Nación mediante el cual modificó el anterior, en cuanto la sanción impuesta fue la de suspensión e inhabilidad especial por el término de un año en el cargo de profesional universitario, grado 17, de la Procuraduría Regional del Tolima.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho pide: i) declarar nula la Resolución No. 241 de septiembre 3 de 2007, expedida por el Procurador General de la Nación mediante la cual se hizo efectiva la sanción de suspensión e inhabilidad en el ejercicio del cargo; ii) excluirla del registro de sanciones o relación de responsables disciplinarios; iii) reintegrarla al cargo que venía desempeñando a partir de la fecha en que se hizo efectiva la sanción; iv) reconocer y pagar a titulo de restablecimiento o indemnización, todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos legales y extralegales a que tenía derecho desde cuando se hizo efectiva la sanción y hasta cuando se produzca el reintegro; v) indexar o aplicar la corrección monetaria a los valores adeudados por los conceptos anotados, de conformidad con los artículos 178 y 179 del Código Contencioso Administrativo; vi) declarar, para todos los efectos legales, que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio; vii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. y viii) establecer la conducta dolosa o gravemente culposa en que incurrieron quienes expidieron los actos demandados, para que la entidad haga uso de la acción de repetición.
Relata que está vinculada a la Procuraduría General de la Nación en el cargo de profesional universitario, código 3PU, grado 17, adscrita a la Procuraduría Regional del Tolima.
Cuenta que el 24 de febrero de 2006, el Procurador Judicial Penal II-103 practicó una visita especial a las dependencias de la Procuraduría Regional del Tolima en donde estableció la presunta inactividad en 61 procesos durante el periodo comprendido entre octubre 14 de 1999 y 16 de febrero de 2004 y con base en tal hallazgo, inició en su contra una investigación disciplinaria, así como contra todos los empleados que desempeñaban la misma función en esa regional.
Informa que a causa de los hechos narrados, la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación profirió pliego de cargos en su contra por haber obstaculizado en forma grave las investigaciones en los 61 procesos referidos, en donde se calificó temporalmente la falta como gravísima, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Indica que concluidas las etapas del proceso, la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación emitió fallo de primera instancia mediante el cual declaró probado el cargo imputado, consagrado en la norma en cita, declaró su responsabilidad disciplinaria e impuso la sanción principal de destitución e inhabilidad por el término de 10 años para desempeñar funciones públicas, por haber probado el abandono en la tramitación de 59 procesos.
Manifiesta que contra la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, resuelto por la Viceprocuraduría General de la Nación, que en fallo de julio 16 de 2007 modificó la decisión inicial e impuso la sanción de suspensión e inhabilidad en el ejercicio del cargo por el término de un año, por incurrir en la falta descrita en el numeral 7º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, consistente en omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado, debido al presunto abandono en la tramitación de 56 procesos.
Dice que la anterior sanción se hizo efectiva mediante Resolución No. 241 de septiembre 3 de 2007, comunicada vía fax el 13 de septiembre de 2007.
Afirma que, contrario a lo ocurrido en su caso, la Procuraduría General de la Nación emitió 6 fallos absolutorios y un archivo a favor de empleados que, al igual que en su caso, fueron investigados por las presuntas demoras en la tramitación de procesos y cuyas explicaciones y argumentos tienen similitud con las que se expusieron en la investigación seguida en su contra, lo que denota, a su juicio, discriminación y vulneración del derecho a la igualdad.
Considera que con la expedición de los actos demandados se vulneró el ordenamiento jurídico en que debía fundarse, se violaron los principios de precedente judicial y congruencia procesal, se desconocieron los derechos de igualdad, audiencia, defensa, contradicción, debido proceso, trabajo, estabilidad, acceso al servicio público y acceso al reconocimiento pensional. Así mismo, estima que se incurrió en falsa motivación.
Indica que a causa de la referida sanción disciplinaria, fue incluida en el registro de sancionados de la Procuraduría General de la Nación lo que le causa un agravio injustificado y perjuicios invaluables.
Sostiene que conforme al estudio de constitucionalidad que hizo la Corte respecto del último inciso del artículo 165 de la Ley 734 de 2002 que consagra que el pliego de cargos puede ser modificado hasta antes del fallo de primera instancia o única instancia, caso en el cual se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, se puede deducir que ante tal circunstancia se hace forzoso practicar nuevas pruebas; además, al modificar la calificación provisional de la falta, debe notificarse en la misma forma que el pliego de cargos, aspectos que se omitieron en el trámite de la investigación que se acusa.
Precisa que el pliego de cargos fue dictado por haber incurrido presuntamente en la falta gravísima tipificada en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 consistente en “haber obstaculizado en forma grave las investigaciones que realicen las autoridades de control”, mientras que la decisión adoptada en el fallo de segunda instancia fue consecuencia de haber incurrido en la prohibición prevista en el numeral 7º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, que consiste en “omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio al que está obligado”; lo que implica una variación extemporánea del pliego de cargos, pues tal actuación solo podía realizarse hasta haber concluido la etapa procesal de pruebas y hasta antes del fallo de primera instancia, lo que conlleva la violación del derecho al debido proceso, toda vez que se omitió notificar tal variación y conceder término para solicitar y practicar pruebas sobre los cargos respecto de los cuales se impuso la sanción.
Señala que el vicio de forma antes referido es un defecto trascendental que hace inválida la actuación de la administración, pues constituye violación del principio de congruencia procesal, según el cual debe existir concordancia entre lo pedido o formulado y la decisión que adopte el operador jurídico, así como entre la motivación y la parte resolutiva de la decisión; por lo tanto, al existir incongruencia, también se vulnera el derecho de defensa, toda vez que el juez no se puede apartar del verdadero debate contradictorio propuesto, pues ello impide ejercer la defensa respecto de todos los puntos objeto de juzgamiento.
Aduce vulneración al derecho a la igualdad respecto de quienes se encontraban en una situación similar en que se investigaron las mismas circunstancias de hecho de profesionales que cumplían iguales funciones en esa regional, quienes expresaron semejantes circunstancias de justificación y en cuyas investigaciones se produjeron decisiones absolutorias, lo que supone desigualdad en la interpretación y aplicación de la ley, pues la entidad no se valió de criterios razonables y objetivos para dar, en su caso, un tratamiento diferente.
Refiere ausencia de culpabilidad como causal de exclusión de responsabilidad en materia disciplinaria, pues no es suficiente que se demuestre la realización del hecho sino también es necesario demostrar la culpabilidad en la comisión de la acción, lo que no se hizo en la actuación disciplinaria, en la que debió garantizarse el principio de buena fe en su actuar.
Alega que en la investigación disciplinaria se incurrió en una vía de hecho administrativa pues los actos acusados son el resultado de la pretermisión de los derechos de audiencia y defensa, por variar el pliego de cargos fuera de la oportunidad correspondiente, no tener en cuenta el acervo probatorio recaudado en la investigación disciplinaria, haber incurrido en falta motivación y fuera del ordenamiento jurídico, desconocer el precedente de la Corte Constitucional plasmado en sentencia C-1076 de 2002 al pretermitir la notificación de la variación del pliego de cargos, lo que conlleva la violación de la Constitución y la ley.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El apoderado de la Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Indicó que los actos acusados fueron expedidos en acatamiento de las normas constitucionales y legales que rigen el procedimiento disciplinario, con observancia del debido proceso, de los derechos del investigado y con garantía de los derechos procesales, de defensa y contradicción.
Consideró que lo que se pretende con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es promover una tercera instancia en la que se vuelvan a valorar las pruebas y a determinar una sanción distinta.
Aseguró que en la actuación disciplinaria se cumplieron a cabalidad las garantías sustanciales y procesales, se encontró certeza sobre la infracción normativa y sobre la responsabilidad; además, no se configuró prueba que demostrara lo contrario o que excluyera de responsabilidad a la actora.
Señaló que los mismos argumentos dados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fueron materia de pronunciamiento por parte de la Procuraduría, como fundamentos que sustentaron el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia; por lo tanto, ya fueron materia de análisis y controversia.
Hace remisión a los argumentos de oposición planteados en la contestación de la demanda, durante la actuación tramitada ante el Tribunal que fue declarada nula y en ellos se argumenta que no hubo variación total del pliego de cargos, sino que hubo una modificación de la calificación jurídica de los hechos materia de investigación, que bien puede ser modificada total o parcialmente por el funcionario o corporación a cargo de la decisión final disciplinaria sin que implique violación del derecho al debido proceso, máxime cuando lo que se busca es favorecer los intereses del investigado, como ocurrió en el caso de la demandante en que la variación jurídica de la conducta resultó más favorable al pasar de ser una falta gravísima sancionable con destitución a una grave, sancionable con suspensión.
Adujo que tampoco se incurrió en violación del derecho a la igualdad, toda vez que si bien se encontraba en circunstancias de hecho similares a las analizadas respecto de sus compañeros, en su caso se acreditó negligencia y ausencia de justificación de la morosidad en el trámite de los procesos, lo que implicó la diferencia en las decisiones de las investigaciones de unos y otros.
Sostuvo que sí se probó responsabilidad de la demandante en la realización de la conducta sancionable disciplinariamente, pues se demostró el dolo en la mora del trámite de los expedientes a su cargo, lo que desvirtúa la acusación de ausencia de culpabilidad con que presuntamente se adoptó la decisión sancionatoria.
Propuso la excepción de caducidad de la acción, bajo el entendido que al momento en que se instauró la demanda, ya había transcurrido el término de 4 meses consagrados en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, término que debe ser contabilizado desde el momento en que se notifica el acto, más no desde cuando se ejecutó el mismo.
También propuso la excepción de no violación del artículo 29 de la Constitución que consagra el derecho al debido proceso, toda vez que la actuación disciplinaria se adelantó siguiendo todas y cada una de las etapas procesales y permitiendo que la investigada ejerciera el derecho de defensa y contradicción.
Así mismo, propuso la excepción de legalidad de los actos administrativos, con fundamento en los argumentos expresados a lo largo de la contestación de la demanda.
MINISTERIO PÚBLICO
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó denegar las súplicas de la demanda. En síntesis, expuso lo siguiente:
En la investigación disciplinaria se probó la mora sistemática en que incurrió la disciplinada en la tramitación de los procesos a su cargo, lo que configura la prohibición consagrada en el numeral 7º del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, por la que fue sancionada y no se viola el principio de presunción de inocencia, pues el proceso disciplinario constituye el instrumento jurídico idóneo para que el investigado presente los argumentos y pruebas para su defensa y desvirtúe los cargos que se pudieran imputar por su conducta y como en el caso de la actora se configuró la comisión de la misma, se debe mantener la legalidad de las decisiones enjuiciadas.
Se decide, previas estas
CONSIDERACIONES
Se trata de establecer la legalidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos el 31 de enero de 2007 por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación y el 16 de julio de 2007 por la Viceprocuraduría General de la Nación, mediante los cuales se impuso a la señora Constanza del Rosario Aguilar Olaya la sanción principal de destitución y la accesoria de inhabilidad en el ejercicio o desempeño de funciones públicas por el término de diez años, y se modificó la sanción impuesta por la de suspensión e inhabilidad especial por el término de un año en el cargo de profesional universitario, grado 17, de la Procuraduría Regional del Tolima, respectivamente.
Previo a hacer pronunciamiento respecto al fondo de la controversia, la Sala decidirá las excepciones planteadas.
En relación con la excepción de caducidad de la acción, se observa que el fallo disciplinario de segunda instancia fue notificado al apoderado del actor el 30 de julio de 200, cobrando ejecutoria el 2 de agosto de ese mismo añ. No obstante, la sanción disciplinaria se ejecutó mediante Resolución No. 241 de septiembre 3 de 200, comunicada a la demandante el 11 del mismo mes y año y la demanda se interpuso el 11 de enero de 2008, es decir, dentro del término previsto en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., pues no habían transcurrido más de 4 meses desde cuando se ejecutó la sanció
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En lo que respecta a la excepción de no vulneración del artículo 29 de la Constitución Política y legalidad de los actos acusados, las razones que las soportan se analizarán como fundamento de oposición de los cargos al resolver el fondo del asunto.
En cuanto a la actuación de la administración, debe decirse que se inició a causa de la visita general realizada en la Procuraduría Regional del Tolima el 20 de septiembre de 2004, por haberse encontrado posible inactividad en algunos procesos.
Habiendo efectuado el trámite correspondiente la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación formuló pliego de cargo contra la demandante por haber encontrado mérito para ello. Al momento de realizar la valoración jurídica, se afirmó:
“…Con su conducta, la procesada pudo haber infringido el numeral 2 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, posiblemente obstaculizando en forma grave las 61 investigaciones a ella asignadas. Por lo tanto, su conducta se adecúa a lo dispuesto por el artículo 23 ibídem.
…apenas si llega a 3.8 expedientes mensuales. Ello implica que la mora fue presuntamente injustificada.
La conducta anteriormente descrita, se califica provisionalmente como GRAVISIMA, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 48 numeral 2 de la ley 734 de 2002, ya que se adecuó a esta norma y por disposición del legislador estas conductas se estiman como gravísimas.
La conducta imputada a la aquí implicada, se entiende que fue cometida a título de dolo, como ingrediente de la culpabilidad, pues ella sabía que las investigaciones disciplinarias tienen unos términos que se deben cumplir, no obrar conforme con los términos debiendo y pudiendo hacerlo, significa que su comportamiento fue doloso, pues ella tenía en su poder los expedientes que la hacían conocedora de las normas disciplinarias y de la situación fáctica.”
La demandante presentó descargos, mediante memorial obrante de folios 3473 a 3480 en el que solicitó práctica de pruebas que fueron decretadas mediante auto de febrero 3 de 200; una vez recaudadas las pruebas, la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación emitió fallo de primera instanci en cuyas consideraciones se expresó:
“…se le imputó a la investigada el haber obstaculizado en forma grave cada una de las sesenta y una (61) investigaciones que se había asignado para su trámite en la Procuraduría Regional del Tolima, por no haber realizado actuación alguna dentro el (sic) periodo comprendido entre octubre de 1999 a febrero 16 de 2004.
(…)
Dentro de las presentes diligencias, está probado que la doctora CONSTANZA DEL ROSARIO AGUILAR OLAYA, fue comisionada para adelantar las investigaciones y que efectivamente las recibió y también que las mantuvo inactiva (sic) durante el periodo comprendido entre Octubre 1999 a Febrero 16 de 2004, sin actuación alguna, lo que genero (sic) la obstaculización que se le imputa, por cuanto impidió el normal desarrollo de las mismas, por lo que la conducta investigada se adecua a la falta gravísima consagrada en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, lo que conlleva a predicar que la misma es típica.
Por lo expuesto, se tiene que objetivamente hubo abandono de la carga laboral, lo cual ni siquiera coloca en duda la misma implicada, pues de la dejación o abandono de los 59 expedientes a su cargo, se desprende la materialización de la falta imputada prevista en el artículo 48 numeral 2º de la Ley 734 de 2002, que consiste en “Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas (…) o de control, (…)” calificada por la misma Ley como falta gravísima.”
La demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Viceprocuraduría General de la Nación mediante fallo de segunda instancia proferido el 16 de julio 200; en él se sostuvo que verificadas las pruebas obrantes en el proceso, de ellas no podía derivar que la finalidad de la demandante era la de obstruir el trámite de los procesos; al respecto, consideró:
“…tampoco se acreditó que la inactividad o mora en el impulso de los procesos, que la disciplinada aceptó en sus descargos pero lo atribuyó al cúmulo de actividades que cumplió (fl. 160 c.o. 1), fuera el medio empleado por la disciplinada para obstaculizar las investigaciones y en consecuencia no se tipificó la conducta imputada de “obstaculizar”, a que se refiere el artículo 48, numeral 2 de la ley 734 de 2002, lo cual no significa que exista duda y deba absolverse a la disciplinada, como lo entiende la defensa. Por el contrario, lo que se requiere precisar conforme al acervo probatorio, es la connotación que tiene la mora en que incurrió y efectuar la adecuación típica que corresponda, dado que la mora es el elemento central de la imputación.
En efecto, la mora, no calificada, en el tramite (sic) de los procesos, está consagrada en el artículo 35, numeral 7 de la ley 734 de 2002, que establece como prohibición para todo servidor público el “Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de asuntos a su (sic) cargo o la prestación del servicio a que está obligado””
El argumento trascrito fue el que originó la modificación de la sanción impuesta en primera instancia y por ello se dispuso, en su lugar, la imposición de la sanción de suspensión e inhabilidad especial por el término de un año en el cargo ocupado por la demandante.
Respecto de las decisiones anteriores la demandante formula, en síntesis 3 cargos, de los cuales se deriva la presunta violación de normas constitucionales y legales y desconocimiento de principios constitucionales; así: i) la incongruencia en la falta por la que se le formuló pliego de cargos y la falta que se declaró probada y cuya comisión dio origen a la imposición de la sanción disciplinaria; ii) la vulneración del derecho a la igualdad, en consideración a que en investigaciones similares se emitió decisión absolutoria, sin que existan razones válidas para que, en su caso, se hubiera decidido en forma diferente y iii) la falta de prueba de la culpabilidad en la comisión de la conducta. Todo ello, a su juicio, constituye una vía de hecho administrativa, razón por la cual se analizará cada uno de los anteriores cargos, en el orden descrito.
i).- La incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo sancionatorio.
Como ya se hizo evidente en la trascripción pertinente del pliego de cargos y de la decisión disciplinaria de segunda instancia, que contiene la sanción definitiva impuesta a la demandante, el primero se formuló por haber incurrido en la conducta típica descrita en el artículo 48 numeral 2º de la Ley 734 de 2002, mientras que la sanción en segunda instancia fue impuesta por haberse comprobado que la demandante incurrió en la conducta descrita en el artículo 35, numeral 7º de la Ley 734 de 2002, actuación que a juicio de la demandante constituye una variación del pliego de cargos extemporánea y violatoria del derecho de defensa, pues no se concedió la oportunidad de solicitar pruebas ni presentar descargos respecto de la conducta que motivó la sanción.
El artículo 165 de la Ley 734 de 2002, consagra el término para modificar el pliego de cargos, en los siguientes términos:
“Artículo 165. Notificación del pliego de cargos y oportunidad de variación.
(…)
El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. La variación se notificará en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original.”
La Corte Constitucional declaró exequible la disposición trascrita, salvo el aparte subrayado, teniendo en consideración los siguientes argumentos:
“En primer lugar, la calificación que se realiza en el pliego de cargos es provisional, y es de su esencia que así sea. En efecto, la finalidad del proceso disciplinario es la de esclarecer lo ocurrido, buscar la verdad real y formular un reproche en tal sentido. De lo anterior se desprende que el funcionario o corporación a cuyo cargo se encuentra la decisión final debe estar en condiciones de modificar, parcial o totalmente, las apreciaciones con base en las cuales se dio principio al proceso.
En segundo lugar, el carácter provisional de la calificación de una falta disciplinaria se aviene con la garantía del debido proceso, toda vez que mantiene la presunción de inocencia del procesado en cuanto a la falta por la cual se lo acusa, presunción únicamente desvirtuable mediante el fallo disciplinario por medio del cual se impone una determinadas (sic) sanción.
No obstante, a juicio de la Corte la expresión de ser necesario, que figura en el artículo demandado, viola el derecho de defensa del procesado disciplinariamente, y en especial, el derecho de contradicción, por cuanto la propia norma establece que, una vez modificada la calificación provisional de la falta disciplinaria, al arbitrio de la autoridad competente, se otorgará un término prudencial para solicitar y decretar otras pruebas, el cual no podrá exceder la mitad del fijado para la actuación original. (resalta la Sala)
Ahora bien, el pliego de cargos, de conformidad con lo previsto en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002, debe contener:
“Artículo 163. Contenido de la decisión de cargos. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener:
1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó.
2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta.
3. La identificación del autor o autores de la falta.
4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta.
5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados.
6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código.
7. La forma de culpabilidad.
8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.”
Conforme a las normas citadas, a la Sala no le cabe duda de que el pliego de cargos no es otra cosa que el marco de la investigación disciplinaria, que tiene la finalidad de delimitar los hechos y las conductas que deben ser materia del derecho de defensa del investigado.
Fue así como en el pliego de cargos formulado contra la demandant se le reprochó por la inactividad procesal de 61 investigaciones a ella asignadas y la calificación “provisional” de la falta fue gravísima al tenor de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
Nótese que dicha calificación fue provisional, es decir, estaba sujeta a ser modificada con posterioridad; máxime cuando la finalidad última del proceso disciplinario consiste en establecer la verdad real de los hechos y formular el reproche correspondiente a los mismos, a voces de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia citada.
La Sala considera que si bien es cierto el pliego de cargos solo puede variarse luego de concluida la práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instanci, lo que ocurrió en el caso bajo análisis no consistió en la variación del pliego de cargos, sino en el cambio de la norma que describe la falta que, según el ad quem disciplinario, se adecuaba a la conducta desplegada por la demandante, conforme a las pruebas aportadas dentro de la investigación.
Es imprescindible precisar que la norma que describe la conducta típica atribuida a la accionante en el pliego de cargos fue la contenida en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 cuyo tenor literal es el siguiente:
“Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…)
2. Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el ejercicio del control político.”
Entre tanto, la conducta típica por la que fue sancionada en segunda instancia, hace parte de las prohibiciones que tiene todo servidor público, prevista en el numeral 7º del artículo 35 ídem, y su texto es el siguiente:
“Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:
(…)
7. Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la prestación del servicio a que está obligado.”
Verificado el enunciado de una y otra disposición, la Sala encuentra que los hechos investigados, consistentes en la demora en la tramitación de los procesos a cargo de la demandante bien se pueden enmarcar en una u otra disposición transcrita y que la diferencia fundamental en la adecuación en una u otra consiste en la gravedad que a juicio del investigador disciplinario revista el actuar del implicado. No obstante, se busca sancionar el mismo hecho dañoso, que consiste en el entrabamiento de investigaciones administrativas, con la diferencia de que la primera de ellas implica mayor gravedad; además, debe resaltarse que con ellas se pretende proteger el mismo bien jurídico, cual es la pronta y efectiva administración de justicia, en este caso disciplinaria.
Así las cosas, mal podría considerarse que con la adecuación realizada por el ad quem, cuya finalidad consistió en hacer menos gravosa la situación de la demandante, se le haya vulnerado su derecho al debido proceso, pues está probado que en la tramitación de la investigación se le permitió ejercer el derecho de defensa en aras de demostrar las razones por las cuales se causó la mora en el trámite de los procesos a su cargo, que, en todo caso, conllevó un obstáculo en el adelantamiento de los mismos.
Valga aclarar que de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 171 de la Ley 734 de 2002, el juzgador disciplinario de segunda instancia tiene competencia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados con la impugnación y de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia disciplinaria, una de las razones que se esbozaron fue la de la adecuación típica de la conducta, pues en sentir de la demandante, los hechos investigados debieron adecuarse a la falta consagrada en el numeral 62 del artículo 48 y no al numeral 2º del mismo; ello quiere decir que como una de las causales de impugnación estaba íntimamente relacionada con la calificación jurídica de la falta, forzoso es concluir que el ad quem sí tenía competencia para pronunciarse respecto a ello y, adecuarla a la que correspondía, tal como lo hizo.
Aunado a lo anterior, considera la Sala que la actuación del juzgador disciplinario de segunda instancia al adecuar la conducta desplegada por la demandante a un tipo disciplinario diferente al citado en el pliego de cargos, pero íntimamente relacionado con él, salvo en la gravedad asignada por el legislador al mismo, no constituye una actuación que tenga la entidad de hacer anulables las decisiones acusadas, máxime cuando, se repite, lo que se pretende con el proceso disciplinario es buscar la verdad real de los hechos materia de investigación y cuando tal decisión redundó en beneficio de la implicada, razones suficientes para negar la prosperidad del cargo.
ii) La presunta vulneración del derecho a la igualdad, por haberse adoptado decisiones absolutorias en otros casos de mora similares al de la demandante.
Se adujo en la demanda que en la misma época de los hechos, se iniciaron diferentes investigaciones contra otros funcionarios de la misma regional de la Procuraduría, a quienes sí se les tuvieron en cuenta las causales de justificación como eximentes de responsabilidad disciplinaria.
Para probar lo anterior, en los anexos aparecen, entre otros, los siguientes fallos disciplinarios:
- Manuel Antonio Zamora Cleves, quien en su condición de profesional universitario, grado 17, adscrito a la Procuraduría Regional de Tolima, se le inició investigación a causa de la visita especial realizada en el año 2004, en donde se encontró la obstaculización grave en la tramitación de 54 expediente. De acuerdo a lo probado se estableció que en el periodo investigad le fueron asignadas 470 investigaciones y evacuó 297 con salida definitiva, para un promedio mensual de 6.3 expedientes mensuales, sobrepasando la meta de 5 expedientes mensuales que se había fijado por la entidad, además se probó la realización de otras actuaciones relacionadas con la instrucción de procesos, entre ellas autos de apertura, cargos, pruebas, traslados para alegar, versiones, declaraciones, visitas, entre otras; exculpaciones que llevaron a absolverlo de responsabilidad disciplinari.
- Julieta Guzmán de Guevara, quien en su condición de profesional universitario, grado 17, adscrita a la Procuraduría Regional del Tolima se le inició investigación por la presunta inactividad injustificada de 60 expedientes a su cargo. Dentro de las explicaciones tenidas en cuenta para su absolución se advirtió que durante el periodo investigado, comprendido entre septiembre de 2000 y febrero de 2003 tramitó 329 expedientes con salida definitiva, es decir, 8.43 mensuales, superando los parámetros exigidos; además, realizó otras labores propias de su cargo como la instrucción de procesos de primera instancia, proyectar segunda instancia, atender público, visitar cárceles, entre otras; lo que conllevó que la congestión laboral dio lugar a la demora y por tal razón se le excluyó de responsabilidad disciplinari.
- Alix Lucero Garzón León, quien en su condición de Profesional Universitario, grado 17, adscrita a la Procuraduría Provincial de Honda, se le inició investigación a causa de la visita especial realizada en febrero de 2004 en donde se detectó mora en la tramitación de 47 expedientes a su cargo. Al analizar su situación se observó que de los expedientes referidos, 45 salieron con fallo de primera instancia o auto de archivo; además, se adujo que en 21 meses tramitó 257 expedientes, es decir, 12 radicados mensuales con salida definitiva, sobrepasando el mínimo establecido; también se tuvo en cuenta que durante el periodo investigado se concedieron varios permisos, razón por la cual no prestó su labor durante la plenitud del periodo y, en todo caso, al haber tenido una cantidad aceptable de expedientes tramitados, su conducta tenía justificación, lo que impidió imponer sanción disciplinaria en su contra
- Gloria Elvira Aragón Castellanos, quien en su condición de Procuradora Provincial de Chaparral, se le inició la investigación por la visita practicada por la Veeduría en los meses de febrero y marzo de 2004, por encontrar demora en la tramitación de 135 procesos. En la investigación se advirtió que la implicada desarrolló un sinnúmero de actividades tendientes al impulso de los procesos a su carg; además, teniendo en consideración el cargo ocupado, tuvo que realizar otras funciones propias de los Procuradores Provinciales y las declaraciones recibidas durante el trámite disciplinario permitieron evidenciar que ejercía control sobre las investigaciones a su cargo; lo anterior llevó a concluir que la inactividad en los procesos investigados se originó en el gran cúmulo de expedientes a ella asignados y ello dio lugar a absolverla de responsabilida.
- Luis Alfonso Gutiérrez Espitia, quien en su condición de profesional universitario, grado 17, adscrito a la Procuraduría Provincial de Chaparral, se le inició investigación a causa de la visita general realizada en marzo de 2004 en la que se evidenció la inactividad en 83 procesos a su carg durante los años 2000 a 2004. En el trámite de la investigación se estableció que en el año 1999 solo estaban activos 119 procesos, pero la carga se incrementó en 446 expedientes en el año 2000 y su trámite se dificultó debido a la carencia de equipos de cómputo, pues solo se disponía de uno que debía ser utilizado por los dos profesionales y la secretaria; dichas exculpaciones y el hecho de que durante el lapso investigado el implicado tramitó 321 actuaciones, es decir, 6.21 por mes, que sobrepasó la meta propuesta de un total de 5 expedientes mensuales, permitió ser absuelto de responsabilidad en la investigació.
El artículo 15 de la Ley 734 de 2002 garantiza la igualdad ante la ley disciplinaria, de modo que todos aquellos destinatarios de la misma, sean tratados sin discriminación alguna.
Lo anterior implica que todos los sujetos disciplinables deben ser tratados en igualdad de condiciones a la luz de la ley disciplinaria; no obstante, los motivos para calificar el grado de responsabilidad en la comisión de la falta se deben analizar de acuerdo con lo probado en cada caso específico y conforme a las exculpaciones que cada sujeto implicado hubiera expresado como fundamento de su defensa.
Al verificar los casos citados en forma antecedente, se observa que además de las diversas situaciones particulares esgrimidas como justificación para las demoras investigadas, en todos y cada uno de ellos se alegó y verificó un aumento sustancial en la carga laboral, pero además, se advirtió que en todos ello se produjo como mínimo el cumplimiento de las metas propuestas por la entidad.
Ahora bien, en el caso de la demandante, se observa que si bien es cierto la investigación se originó por la misma visita realizada en el año 2004, en donde inicialmente se evidenció inactividad en 61 procesos y que finalmente se llegó a la conclusión de que ocurrió en 5, también lo es que solo se logró probar que en el periodo investigado realizó 203 trámites con salida definitiva, es decir, un promedio de 3.8 expedientes mensuales, lo que equivale a un rango inferior al mínimo de 5 expedientes que la entidad había fijado como meta.
En el caso de la demandante no se aceptó la exculpación de haber sido designada como Coordinadora Administrativa en dos oportunidades por el espacio de 1 mes cada una de ellas, al considerar que tal circunstancia no justificó la demora, pues de haber considerado que no podía encargarse de todos los asuntos a su cargo, debió ponerlo en conocimiento de su superior.
El análisis anterior, permite concluir a la Sala que la demandante no podía ser tratada en igualdad de condiciones que aquellos implicados a quienes se les absolvió disciplinariamente, pues a pesar de que en tales casos también se verificó mora en la tramitación de los procesos a cargo de los implicados, ellos por lo menos cumplieron el mínimo de meta exigida del promedio de tramitación de procesos con salida definitiva mensual, situación que hace la diferencia al momento de endilgar la responsabilidad disciplinaria y de aceptar o no las exculpaciones dadas; por lo tanto, no se puede hacer un juicio de igualdad al verificarse que la situación fáctica entre el caso de la demandante y los demás puestos a consideración, no presentan identidad.
En las anteriores condiciones, la Sala considera que no hubo vulneración del derecho a la igualdad invocado, lo que desvirtúa el cargo formulado.
iii) La falta de prueba de la culpabilidad en la comisión de la conducta.
La sanción disciplinaria de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un año, fue impuesta a la demandante a título de dolo, como se lee en el fallo de segunda instancia. La prueba de la responsabilidad de la demandante en la comisión de la falta, se fundamentó en dicha providencia en lo siguiente:
“…El acervo probatorio refleja el retardo en la sustanciación y evacuación de los 56 procesos materia de examen, en que incurrió la disciplinada, fue causado por falta de la eficiencia y eficacia que le demandaba el deber funcional en el impulso procesal de los mismos, porque si bien se acreditó que parte de su tiempo laboral lo ocupó para atender otras actividades que le habían sido encomendadas, como atender y recibir declaración a desplazados, asistir a reuniones del Comité de Docentes Amenazados y atender otras reuniones y comisiones impartidas por la Procuradora Regional, en las cuales hizo énfasis la defensa y sobre las cuales nos ocuparemos en seguida, no fueron de tal magnitud y cantidad que le impidieran imprimir el impuso procesal de los mismos por periodos tan significativos. La propia investigada explicó en sus descargos que después de practicada la visita que originó la investigación, evacuó todos los procesos que registraban mora, la mayoría con archivo, lo que demuestra que con mejor planificación y mayor eficiencia en su impulso procesal, se habría evitado los periodos tan prolongados de retardo o mora en su trámite.” (se resalta).
Más adelante se refiere a las diferentes actividades desarrolladas por la demandant que fueron ratificadas con los testimonios recaudados y la prueba testimonial aportada dentro de la investigación, que fueron esgrimidos como causales eximentes de responsabilidad y respecto a ello, concluyó:
“…Como puede apreciarse, la actividad preventiva a la que se refiere la defensa, de ninguna manera constituye un factor de justificación de la mora o retardo en el trámite de los procesos, toda vez que sumadas las horas de dedicación a las actividades antes relacionadas, arrojan como resultado que la disciplinada no ocupó más de 5 a 6 días al mes, en promedio, para dedicarlos a dicha actividad y por tanto, dispuso de 16 a 18 días hábiles en promedio, cada mes, para dedicarlos al trámite de los procesos, tiempo durante el cual pudo planificar su trabajo con mayor eficiencia, tal como lo demandó en las diversas reuniones la Procuradora Regional, doctora LUCENY ROJAS, según lo que explicó en su declaración y le imponía su deber funcional, con el fin de evitar que los 56 procesos objeto de investigación, reflejaran periodos de mora o retardo tan prolongados, de uno (1), dos (2) y hasta tres (3) años.” (se resalta).
Finalmente, al determinar la culpabilidad en la comisión de la falta, la Viceprocuraduría consideró que la inactividad en la tramitación de los 56 procesos a cargos de la demandante demostró la falta de eficacia y eficiencia en que incurrió, pues debía seguir su trámite y adoptar las decisiones que en ellos correspondiera y como no lo hizo, ello configuró la infracción a un deber funcional que redundó en la incorrecta marcha de la entidad.
Conforme a lo expuesto, la Sala considera que la decisión adoptada por la Viceprocuraduría sí estuvo precedida de los elementos probatorios que le permitieron llegar a la conclusión de que la demandante incurrió en la conducta investigada, pues verificó que en cada uno de los expedientes investigado efectivamente se produjo la mora; evaluó también, a favor de la demandante, la cantidad de expedientes evacuados durante el periodo objeto de investigación, en aras de establecer si la carga laboral a ella encomendada le impedía el adelantamiento oportuno y eficaz de su gestión; sin embargo, al hacer tal análisis se percató de que ni siquiera cumplió las metas mínimas de productividad en el ejercicio de su función, fijadas por la entidad.
Además, no solo se tuvo en cuenta la mora, en sí misma, en la tramitación de los expedientes a su cargo, sino que se verificó el cumplimiento de otras funciones fuera de las instalaciones de la entidad y otras labores, diferentes a la tramitación de los procesos, con el fin de determinar si ellas podrían ser causal de justificación de la mora, pero al analizar el tiempo de dedicación que demandaba realizar las mismas, se constató que disponía de un espacio aproximado de 16 a 18 días hábiles al mes para cumplir la labor de impulso procesal que correspondía a sus funciones, tiempo durante el cual, de haber realizado una planeación adecuada, habría impedido la configuración de la demora investigada.
Así las cosas, a juicio de la Sala, la entidad sí encontró pruebas suficientes para determinar culpabilidad en la comisión de la falta y argumentó las razones por las cuales las causales eximentes de responsabilidad invocadas por la demandante, no eran de tal entidad que permitieran declarar la ausencia de responsabilidad en la conducta endilgada.
Las razones anteriores, permiten concluir que la demandante no logró desvirtuar la legalidad de las decisiones acusadas, razón por la cual se despacharán desfavorables sus pretensiones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
1).- DENIÉGANSE las súplicas de la demanda promovida por CONSTANZA DEL ROSARIO AGUILAR OLAYA contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.
2).- DECLÁRASE no probada la excepción planteada por la entidad demandada, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva.
Cópiese, notifíquese, y cúmplase.
Archívese el expediente.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023