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PROCESO DISCIPLINARIO – Agente de la Policía Nacional / CONDUCTA - Solicitar o recibir dadivas para sí o para un tercero / ACTIVIDAD PROBATORIA - Demostró que el disciplinado incurrió en falta disciplinaria / DEBIDO PROCESO - Valoración probatoria
Los miembros de la Policía Nacional que instauraron el puesto de control vial el día 17 de enero de 2008 en el sector denominado Arquía, en la vía que conduce del corregimiento de la Felisa (Caldas) a Medellín (Antioquia), entre ellos el actor, pidieron dinero a los ciudadanos, a cambio de permitirles continuar con su viaje y no informar sobre el hallazgo de determinados documentos. (...) De acuerdo con lo expuesto, es innegable que lo único que la demandada hizo fue interpretar en conjunto todo el material probatorio con apoyo de los indicios, los cuales daban cuenta de que los policiales aprovecharon su calidad de miembros de la Policía Nacional para incurrir en la falta disciplinaria referida. Lo anterior, se ajusta a lo preceptuado por el artículo 130 de la Ley 734 de 2002, según el cual, los indicios son una simple herramienta a tener en cuenta al momento de apreciar el material probatorio, de acuerdo a lo explicado en el acápite 1.2 literal a) de esta sentencia. En virtud de lo plasmado, es claro que los indicios no fueron la base de la decisión sancionatoria proferida en contra del accionante, puesto que la Policía Nacional con el restante material probatorio ya tenía la certeza sobre la ocurrencia de la conducta y la responsabilidad del actor. Por ende no puede decirse que existió vulneración del debido proceso. (...) La autoridad disciplinaria con la valoración probatoria que efectuó no quebrantó el debido proceso del actor, toda vez que apreció de forma conjunta y razonada todas las pruebas allegadas al proceso y no cimentó la decisión en indicios. Además, porque aun con la exclusión de la denuncia penal como prueba, se pudo determinar con certeza, con las demás probanzas recaudadas en el proceso disciplinario, que el accionante incurrió en la falta disciplinaria establecida en el ordinal 4.º del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006. Lo anterior trae como consecuencia lógica que no sea posible dar aplicación al principio del indubio pro disciplinado en virtud del principio de igualdad, porque la situación del actor no se asemeja a los procesos en los cuales sí existió duda sobre la responsabilidad. (...) La entidad motivó los actos enjuiciados conforme los parámetros que fijó el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, toda vez que efectuó el estudio de las pruebas, realizó la valoración jurídica de los cargos y los descargos, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad y además esgrimió las razones de la sanción. Además, la decisión no tenía porque fundamentarse en lo decidido en el proceso penal, porque la acción disciplinaria es independiente de este, en razón a que distan en la naturaleza, principios, características y finalidades. Por tal razón, se desvirtúa lo alegado por el accionante relacionado con que la demandada no determinó las razones objetivas por las cuales fue sancionado. También lo referente a que la decisión debía guiarse por lo resuelto en el proceso penal.
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00049-00(0217-12)
Actor: HUGO PORFIRIO BRAVO PINCHAO
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - DECRETO 01 DE 1984.
La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984[1]- que se tramitó en virtud de demanda interpuesta por el señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
ANTECEDENTES
El señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
Pretensiones
1. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
- Decisión disciplinaria de primera instancia del 18 de agosto de 2009 emitida por la Coordinadora del Grupo de Control Disciplinario del Departamento de Policía de Caldas, por medio de la cual se sancionó al accionante con la destitución e inhabilidad general de 10 años para ejercer cargos públicos.
- Decisión disciplinaria de segunda instancia del 30 de noviembre de 2009 expedida por el Inspector Delgado Regional Tres de la Policía Nacional con la cual se confirmó la sanción impuesta.
-Resolución 00043 del 12 de enero de 2010 proferida por la Dirección General de la Policía Nacional a través de la cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al demandante.
2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada reintegrar al señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao a la institución, en igual grado y antigüedad que ostenten sus compañeros de curso.
Así mismo, deprecó el reconocimiento y pago de los siguientes conceptos:
- Lo salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde el retiro del servicio (22 de enero de 2010) y hasta que se efectúe el reintegro.
- El daño moral causado con ocasión de la destitución en cuantía equivalente a 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes.
3. Se condene en costas a la parte demandada y se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS
En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones (ff. 5 a 19):
1. El señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao prestó el servicio en la Policía Nacional durante 18 años, 5 meses y 18 días en el grado de agente hasta el día 22 de enero de 2010, momento en el que fue notificado de la decisión disciplinaria que lo destituyó e inhabilitó para ejercer funciones públicas por el término de diez años.
2. El trámite disciplinario que se adelantó en contra del señor Bravo Pinchao inició con la interposición de una denuncia en la cual se le acusaba de haber incurrido en el delito de concusión, al solicitar dinero a dos ciudadanos a cambio de no trasladarlos a la estación de policía y al parecer, no enseñar ciertos documentos incautados a una periodista y así evitar la respectiva investigación.
3. Con fundamento en lo anterior, la entidad demandada dio apertura a la investigación disciplinaria DECAL 2008-31, cuyo propósito era verificar la veracidad de los hechos denunciados y la incursión en posibles faltas de este tipo por parte del demandante.
4. Culminado el trámite, la Coordinadora del Grupo de Control Disciplinario del Departamento de Policía de Caldas emitió la decisión de primera instancia el 18 de agosto de 2009, y sancionó al accionante con la destitución e inhabilidad general de 10 años para ejercer cargos públicos. Este acto fue confirmado en segunda instancia mediante providencia del 30 de noviembre de 2009 proferida por el Inspector Delgado Regional Tres de Policía.
5. La Dirección General de la Policía Nacional expidió la Resolución 00043 del 12 de enero de 2010 con la que ejecutó la sanción impuesta y retiró del servicio al señor Bravo Pinchao.
6. La Fiscalía General de la Nación con sede en el municipio de Riosucio (Caldas) archivó la acción penal que se inició por los mismos hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria, al no encontrar elementos probatorios para continuar esta.
7. Previo a la presentación de la demanda se llevó a cabo la audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación[2].
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 2, 6, 13, 25 y 29 de la Constitución Política de 1991. Los artículos 6, 7, 16, 90, 91, 92, 130, 142,143, 144 de la Ley 734 de 2002.
En relación con la vulneración al debido proceso, advirtió que la entidad demandada no determinó las razones objetivas por las cuales se sancionó al señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao, máxime cuando el procedimiento penal que versaba sobre los mismos hechos se había archivado.
En su sentir, se trasgredió el principio de igualdad, toda vez que al demandante no se le respetó la garantía otorgada a otro servidores públicos en diferentes actuaciones disciplinarias cuando existe duda en su favor. Así, señaló que debió aplicarse el indubio pro disciplinado, en tanto las probanzas recaudadas no generaban la certeza de que el señor Bravo Pinchao hubiese solicitado dinero o desaparecido documentos.
En los hechos de la demanda el señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao también planteó varios cargos de nulidad en contra de los actos demandados. En estos alegó que la sanción impuesta se profirió con vulneración del debido proceso porque:
i) Se apoyó en indicios.
ii) Se otorgó la calidad de prueba a la denuncia instaurada por Diego Fernando Manrique Ramírez y Esperanza Murillo Bejarano, pese a que a la misma no puede dársele esa categoría, máxime si se tiene en cuenta que los mencionados no ratificaron su dicho dentro del proceso disciplinario, pese a que tal ratificación fue ordenada por la demandada como prueba de oficio.
iii) Se dio credibilidad a testigos de oídas. Al respecto expresó que para proferir la sanción la entidad tuvo en cuenta lo manifestado por los uniformados que escucharon lo sucedido pero que no presenciaron los hechos denunciados, por lo que la prueba no da la certeza que se requiere para emitir una decisión condenatoria.
iv) La decisión disciplinaria también se fundamentó en el testimonio del señor Francisco Javier Henao Ospina, quien solo da cuenta de la realización de un procedimiento policial, empero nada refiere sobre posibles irregularidades en el mismo. Además, el testigo no pudo ser contrainterrogado, toda vez que no se le recepcionó ampliación de la declaración.
v) No se valoraron las pruebas existentes en favor del disciplinado. En este punto se refiere a la anotación visible en el libro de minutas por parte del comandante de la patrulla Harold Andrés Londoño García, en la que relató lo sucedido el día de los hechos.
vi) La entidad sancionó al demandante aplicando la tesis de la responsabilidad objetiva, en la medida que no logró demostrar que este actuó con dolo o culpa y que el hecho investigado realmente existió.
vii) Se desconocieron los principios de presunción de inocencia, duda en favor del investigado al sancionarse sin tener certeza de la ocurrencia de la falta y el principio de contradicción de la prueba.
CONTESTACIÓN
(ff. 1281 a 1290)
La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional se opuso a todas las pretensiones de la demanda al considerar que los actos administrativos demandados se expidieron conforme a la ley, con respeto de las garantías propias del trámite disciplinario y por la autoridad competente.
Respecto a la petición de nulidad de la Resolución 00043 del 12 de enero de 2010, manifestó que es un acto de ejecución no susceptible de ser enjuiciado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En cuanto al reintegro del demandante, denotó que el ascenso de este no es procedente, toda vez que para ello deben cumplirse los requisitos del régimen especial de carrera fijados en el Decreto 1791 de 2000. Así mismo solicitó denegar las otras pretensiones.
Sobre los hechos, indicó que la entidad efectuó una adecuada valoración probatoria y el correspondiente estudio jurídico de los cargos, descargos y alegaciones. Aseguró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es una tercera instancia en la que se puedan analizar estos aspectos, pues ello es propio de la competencia en sede administrativa, en la cual se garantizó el debido proceso y se cumplió con el principio de publicidad al notificar al disciplinado de todas las actuaciones.
Como razones de su defensa, expresó que el procedimiento verbal aplicado está fijado en los artículos 175 a 178 de la Ley 734 de 2002, y que, no obstante ser corto, en él se valoró de forma adecuada el material probatorio atendiendo los términos y ritualidades procesales y con la plena observancia de los derechos al debido proceso y defensa del investigado, quien actuó en su momento a través de apoderado.
En el mismo sentido aseguró que se cumplieron los requisitos que exige el artículo 175 del CDU para adelantar el trámite con este procedimiento, puesto que existían las pruebas que daban cuenta que el señor Bravo Pinchao se vio involucrado en una actividad ajena al servicio policial, como son: el informe presentado por el mayor Carlos Efraín González Andrade, la denuncia instaurada por la señora Esperanza Murillo Bejarano y el señor Diego Fernando Manrique Ramírez y la minuta de guardia.
Igualmente, señaló que Hugo Porfirio Bravo Pinchao se desempeñaba como agente al servicio de la estación de Policía de Carreteras de Caldas, por lo que es sujeto disciplinable a la luz de lo dispuesto en la Ley 1015 de 2006. Advirtió además, que la entidad al momento de proferir los actos sancionatorios contaba con suficientes pruebas para tener certeza de que el disciplinado incurrió en la falta imputada. Agregó que la acción disciplinaria es independiente de la penal y que los resultados en una y otra pueden ser diferentes (citó jurisprudencia al respecto).
Recalcó que las conductas endilgadas están tipificadas en los ordinales 4, 9 y 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, por lo que la decisión se ajustó al principio de legalidad y fue debidamente motivada al exponerse las razones de hecho y de derecho que la sustentaron, demostrándose que el señor Bravo Pinchao incumplió su deber funcional con actuaciones que no pueden ser toleradas, en tanto la Policía Nacional es la garante de los derechos y libertades de los habitantes de Colombia.
En su intervención, señaló que el demandante contó con apoderado dentro del trámite disciplinario, y que se le garantizó en todo momento el derecho de contradicción y defensa. Añadió que en la decisión sancionatoria se realizó una correcta valoración de las pruebas, cargos y descargos presentados por los sujetos procesales, de la culpabilidad y de los criterios para graduar la sanción.
Aseguró que la sanción se ajustó a los parámetros fijados en el artículo 39 ordinal 1 de la Ley 1015 de 2006, para las faltas gravísimas dolosas. Advirtió que las disposiciones vigentes al momento de tramitar la actuación eran la Ley 1015 de 2006 y la Ley 734 de 2002 por lo que el disciplinado fue juzgado con arreglo a las leyes preexistentes y con respeto de las formas propias del juicio. Igualmente manifestó que el señor Bravo Pinchao no logró demostrar la falsa motivación de los actos administrativos demandados pese a que era una carga procesal que le correspondía conforme los postulados de los artículos 168 del CCA y 177 del CPC.
Finalmente, citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se sostuvo la tesis que esta corporación no es una tercera instancia para dirimir los procesos disciplinarios.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA
- Hugo Porfirio Bravo Pinchado (ff. 1299 a 1323).
En los alegatos presentados reiteró todos y cada uno de los argumentos expuestos en la demanda.
- Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional (ff. 1355 a 1366)
La entidad insistió en lo expuesto en su escrito de contestación especialmente en lo que respecta a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede constituirse en una tercera instancia. Así mismo resaltó que no se vulneró el debido proceso del accionante en tanto el trámite verbal está permitido en los juicios disciplinarios.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
(ff. 1393 a 1407)
La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó denegar las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
En primer lugar refirió que ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es posible allegar nuevas pruebas o plantear otros argumentos distintos a los ventilados en la actuación administrativa, puesto que no se trata de otra instancia.
De igual manera, expresó que el trámite disciplinario cumplió con las exigencias legales en tanto identificó al investigado y su condición laboral, se precisaron los hechos y las omisiones irregulares cometidas en ejercicio del empleo público, se citaron las normas infringidas con la conducta, la decisión se apoyó en material probatorio, se determinó el grado de culpabilidad conforme a la ley, se concedió el derecho a presentar descargos, allegar pruebas y se garantizó la defensa técnica.
Agregó que las decisiones fueron debidamente notificadas y que se agotaron las dos instancias del proceso disciplinario, a través de decisiones debidamente motivadas en las pruebas documentales y testimoniales allegadas y con el análisis de los alegatos del demandante (citó textualmente el contenido del acto enjuiciado).
Igualmente, explicó que el señor Bravo Pinchao presentó el recurso de apelación respectivo y que los argumentos en él plasmados fueron analizados por la autoridad disciplinaria, quien luego de estudiar el material probatorio concluyó con decisión sancionatoria. Así, la institución encontró acreditada la responsabilidad del disciplinado con lo expresado por el señor Diego Manrique Ramírez y la señora Esperanza Murillo, a quienes el accionante solicitó dinero a cambio de no trasladarlos a la estación de policía. Anotó que tales relatos fueron corroborados con lo dicho por el señor Francisco Henao, habitante del sector donde ocurrieron los hechos y con lo señalado por varios policiales que tuvieron conocimiento de lo acontecido.
En cuanto a la no comparecencia del señor Manrique Ramírez y de la señora Esperanza Murillo para testificar y confirmar los hechos denunciados, señaló que tal situación no representa una vulneración del derecho de defensa, puesto que la entidad ordenó la práctica de la prueba y citó a los testigos, empero fue infructuoso el esfuerzo ante la inasistencia de estos quienes alegaron problemas de seguridad. Además, a su juicio, el demandante podía controvertir la prueba de otra forma y no solo con el contrainterrogatorio.
Continuó su razonamiento afirmando que los argumentos esbozados en la demanda son idénticos a los expuestos en sede administrativa por lo que no puede predicarse vulneración alguna del debido proceso, y recalcó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es una tercera instancia.
Además denotó que el juicio disciplinario adelantado tuvo como única finalidad proteger el interés general, y que este no es accesorio a la actuación penal, por lo que la decisión del mismo es autónoma y es irrelevante la tomada en el otro trámite punitivo.
CONSIDERACIONES
Cuestiones previas
- Análisis integral de la sanción disciplinaria.
La Sala Plena[3] de esta corporación definió que el control que ejerce el juez de lo contencioso administrativo es integral, lo cual debe entenderse bajo los siguientes parámetros:
« [...] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...]»
El control de legalidad integral de los actos disciplinarios, así propuesto, conlleva implicaciones para el juez de lo contencioso administrativo, que lo habilitan para lo siguiente:
- Aunque en principio el análisis de la legalidad del acto acusado está enmarcado en las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto que el juez puede y debe examinar otras conexas con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva.
- Estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que sustentan la sanción. Así como verificar la valoración de la prueba, lo cual comprende: (i) el análisis acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa; (ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) se debe comprobar si el acto fue debidamente motivado.
- Examinar que en la actuación disciplinaria se haya dado estricto cumplimiento a todos los principios rectores de la ley que rige la materia.
- Que la sanción disciplinaria corresponda a la gravedad de la falta y la graduación que prevé la ley.
- Realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad de la ilicitud sustancial y de ser necesario, valorar los argumentos que sustentan la afectación sustancial del deber funcional así como las justificaciones expuestas por el disciplinado.
Resuelto lo anterior la Sala procede a estudiar el caso sub examine:
LOS CARGOS Y LA SANCIÓN DISCIPLINARIA:
La oficina de control interno disciplinario de la Región número 3 de la Policía de Caldas dispuso la apertura de indagación preliminar en contra del agente Hugo Porfirio Bravo Pinchao, con el propósito de verificar si había incurrido en algún tipo disciplinario con ocasión de los hechos sucedidos el día 17 de enero de 2008, cuando participó en un procedimiento policial efectuado por personal adscrito a la Policía de Carreteras del Departamento de Policía Caldas del cual hacía parte, en la vía que conduce de Manizales a Medellín (Antioquia)[4].
Terminada la etapa de indagación preliminar y con providencia del 8 de mayo de 2008, la entidad dispuso abrir investigación en contra del señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao y otros uniformados[5], por considerar que de las probanzas recaudadas en esta etapa era probable determinar la existencia de faltas disciplinarias, Posteriormente efectuó la respectiva valoración de las pruebas recaudadas y decidió, a través de auto del 16 de mayo de 2009, formular pliego de cargos en contra del señor Bravo Pinchao por haber incurrido presuntamente en los tipos señalados en los ordinales 4, 9 y 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006.
El día 18 de agosto de 2009, la parte demandada expidió la decisión disciplinaria con la cual sancionó al accionante con destitución e inhabilidad general de diez años por encontrarlo responsable de incurrir en el tipo disciplinario contemplado en el artículo 34 ordinal 4 de la Ley 1015 de 2006[7]. El demandante presentó recurso de apelación en contra de tal decisión[8], la cual se confirmó mediante proveído del 30 de noviembre de 2009.
En el siguiente cuadro se resume la concordancia entre el pliego de cargos y la decisión sancionatoria.
Estructura de la falta disciplinaria.
El acto sancionatorio argumentó que la actuación reprochada disciplinariamente al demandante está descrita en el ordinal 4 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, la cual se concretó así: «[...] la pruebas en que se funda el cargo y la pluralidad subjetiva en su consumación se estableció a través de las denuncias interpuestas por el señor DIEGO FERNANDO MANRIQUE RAMÍREZ (...) y su esposa ESPERANZA MURILLO BEJARANO (...), ellos al unísono relatan la exigencia inicial de $150.000.000 de pesos que el suboficial hizo en nombre de los cinco, y otros más, sin indicar, para así omitir su traslado a la estación y realizar las averiguaciones del caso, como también hacer entrega de los documentos a una periodista. También concurren en su edificación, además de los informes de la novedad rendidos por el señor MY. CARLOS EFRAÍN GONZÁLEZ ANDRADE Comandante Cuatro Distrito de Riosucio (...) y el señor Teniente DARÍO SERNA YEPES Jefe Seccional Tránsito y Transporte Caldas (e), los testimonios - de oídas- de los señores Mayor CARLOS EFRAÍN GONZALES ANDRADE (...), Capitán JAVIER RAÚL GALLEGO DUQUE (...), Teniente DARÍO ALEXANDER SERNA YÉPEZ (...) y Agente LUIS ALBERTO JAIME BÁEZ (...) (sic: la ortografía de todo el texto se transcribió de manera literal) [...] » (ff. 949 y 951).
La falta fue imputada a título de dolo y respecto de la ilicitud la entidad consideró que la afectación del deber funcional fue sustancial, porque el agente Bravo Pinchao faltó a sus deberes constitucionales, legales y reglamentarios de proteger los derechos fundamentales y libertades de los ciudadanos, al proceder a realizar conductas alejadas de la legalidad sin justificación alguna (f. 890).
Comportamiento reprochado.
El comportamiento reprochado al demandante consistió en que, el día 17 de enero de 2008, cuando hacía parte del personal adscrito a la Policía de Carreteras del Departamento de Policía Caldas, instaló un puesto de control en el sector Arquía, corregimiento de La Felisa en la vía que de Manizales (Caldas) conduce a Medellín (Antioquia), y luego de requisar, junto con sus compañeros de turno, un vehículo en el que se desplazaba la señora Esperanza Murillo Bejarano y el señor Diego Fernando Manrique Ramírez, solicitó a estos el pago de una suma de dinero a cambio de no trasladarlos a la estación de policía[11] y al parecer, no enseñar a una periodista ciertos documentos incautados y así evitar la respectiva investigación.
Problemas jurídicos
De conformidad con el acto administrativo sancionatorio y las causales de nulidad invocadas en la demanda, el problema jurídico se concreta en los siguientes interrogantes:
1. ¿Se vulneró el debido proceso del señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao con el análisis probatorio hecho por la entidad demandada? Como problema jurídico adjunto a este ¿La entidad en la decisión desconoció el principio de igualdad y el derecho de contradicción del demandante?
2. De ser negativa la respuesta anterior la Sala deberá determinar: ¿La entidad demandada motivó debidamente los actos enjuiciados?
1. Primer problema jurídico.
¿Se vulneró el debido proceso del señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao con el análisis probatorio hecho por la entidad demandada?
Para resolver el problema jurídico planteado, la Subsección analizará i) El régimen probatorio en el derecho disciplinario, ii) Los medios de prueba válidos en el mismo y; iii) El valor probatorio de los indicios y de la denuncia penal. Luego de ello se dará la solución al caso concreto.
1. Régimen probatorio en el derecho disciplinario
El artículo 20 de la Ley 1015 de 2006 «por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional» señaló que «En lo no previsto en esta ley, se aplicarán los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los Códigos Disciplinario Único, Contencioso Administrativo, Penal, Penal Militar, Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza del derecho disciplinario».
A su vez, el artículo 58 ibidem determinó, en virtud de la integración normativa mencionada, que el procedimiento aplicable a los servidores públicos regidos por la ley a la que se hizo alusión, es el contemplado en el Código Disciplinario Único, o en las normas que lo modifiquen o adicionen.
De esta manera, el régimen probatorio que regula los procesos disciplinarios que se adelantan contra el personal uniformado escalafonado y los auxiliares de policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional[12] es el fijado en el título VI de la Ley 734 de 2002, toda vez que la Ley 1015 de 2006 no establece uno propio.
Precisamente el artículo 128 de la Ley 734 de 2002 consagra la necesidad de que tanto el fallo disciplinario como toda decisión interlocutoria esté fundamentada en las pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa. La norma es clara en determinar que la carga de la prueba en estos procesos le corresponde al Estado.
Así mismo, es deber de la autoridad disciplinaria encontrar la verdad real[13] de lo sucedido, para lo cual es su obligación efectuar una valoración ponderada y razonada de las probanzas recaudadas durante el trámite administrativo. El artículo 129 de la Ley 734 de 2002 fija esta postura en los siguientes términos:
«[...] Artículo 129. Imparcialidad del funcionario en la búsqueda de la prueba. El funcionario buscará la verdad real. Para ello deberá investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Para tal efecto, el funcionario podrá decretar pruebas de oficio [...]» (Resaltado de la Sala).
La norma desarrolla el principio de investigación integral, según el cual, la pesquisa que se efectúe dentro del proceso disciplinario, no solo debe apuntar a probar la falta del servidor público, sino además, a encontrar el material probatorio que desvirtúe o eximen de responsabilidad al mismo. Lo anterior en todo caso, no exonera a la parte investigada de presentar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer en su favor[14].
En cuanto a la apreciación del material probatorio, la Ley 734 de 2002 en el artículo 141 señaló también, que esta debe hacerse según las reglas de la sana crítica[15], de manera conjunta y explicando en la respectiva decisión el mérito de las pruebas en que se fundamenta. Sobre el particular la Subsección A advirtió:
«[...] No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal[17], que le autoriza para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado. Así se colige del texto mismo de las disposiciones sobre el recaudo y valoración de pruebas consagradas en la Ley 734 de 2002, tales como el artículo 128, 129, 141 y 142, entre otros [...]» (Subraya fuera de texto).
Finalmente, el artículo 142 ibidem, indica, de manera precisa, que «[...] No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado [...]». De esta forma, la autoridad disciplinaria en el momento de emitir la decisión condenatoria, debe tener la convicción y la certeza probatoria de que efectivamente el servidor público incurrió en el tipo sancionatorio que se le imputa. La existencia de dudas al respecto, implica necesariamente se resuelvan en favor del investigado, en aplicación del principio in dubio pro disciplinado, toda vez que no logró desvirtuarse su presunción de inocencia. Al respecto la Subsección B de la Corporación señaló[18]:
« [...] Ahora bien, la garantía de la presunción de inocencia aplica en todas las actuaciones que engloban el ámbito sancionador del Estado y, por consiguiente, también en materia disciplinaria, en la medida en que se encuentra consagrada en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y reiterada por el artículo 9º de la Ley 734 de 2002, que establece: "Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla".
De esta forma, como lo ha establecido la Corte Constitucional[19], quien adelante la actuación disciplinaria deberá conforme a las reglas del debido proceso, demostrar que la conducta de que se acusa a una persona, está establecida como disciplinable; se encuentra efectivamente probada; y, que la autoría y responsabilidad de ésta se encuentra en cabeza del sujeto pasivo de la acción disciplinaria. Sólo después de superados los tres momentos, la presunción de inocencia queda desvirtuada, como expresión de las garantías mínimas dentro de un Estado Constitucional (sic)[20] [...]» (Resaltado fuera del texto original).
1.1. Medios probatorios en el derecho disciplinario.
El derecho disciplinario como forma del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, de acuerdo con los postulados del artículo 29 constitucional debe procurar por el respeto de las garantías propias que conforman el debido proceso, que para el efecto son procedimentales y sustanciales.
Las primeras se refieren al acatamiento de las formas de cada juicio para adelantar el trámite disciplinario, esto es, las etapas y términos correspondientes. La Ley 734 de 2002, que fue la norma aplicada en el sub examine, previó el procedimiento ordinario que comprende cinco etapas perfectamente definidas a saber a) la indagación preliminar[21], b) la investigación disciplinaria[22], c) la formulación del pliego de cargos y término para presentar los descargos, d) la etapa probatoria y e) la decisión sancionatoria.
Las garantías sustanciales por su parte hacen alusión a la legalidad de la sanción, del debate y los medios probatorios, el juez natural; la favorabilidad y ultractividad de la ley, la presunción de inocencia; la proscripción de la responsabilidad objetiva, la defensa material y técnica, la publicidad, celeridad, contradicción, el non bis in ídem y la prohibición de la reformatio in pejus[23].
Ha dicho la jurisprudencia que las reglas enunciadas, implican, por un lado, la demostración de los elementos propios de la responsabilidad disciplinaria (tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad) y, por el otro, que la autoridad encargada del trámite se valga para encontrar la verdad de los elementos probatorios legalmente permitidos, que efectúe el análisis de la pruebas conforme los parámetros de la sana crítica y que acate los niveles de certeza exigidos por el legislador para declarar la responsabilidad[24].
En cuanto a la exigencia de determinar la responsabilidad del disciplinado conforme con los medios probatorios legalmente fijados, el artículo 130 de la Ley 734 de 2002 señaló de cuáles el Estado, en el ejercicio del ius puniendi, puede valerse para el efecto, a saber:
«[...] Artículo 130. Medios de prueba. Modificado por el art. 50, Ley 1474 de 2011. Son medios de prueba la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, y los documentos, los cuales se practicarán conforme a las normas del Código de Procedimiento Penal en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario. Los indicios se tendrán en cuenta al momento de apreciar las pruebas, siguiendo los principios de la sana crítica. Los medios de prueba no previstos en esta ley se practicarán de acuerdo con las disposiciones que los regulen, respetando siempre los derechos fundamentales [...]» (Subraya de la Sala).
De esta manera, la normativa enuncia de forma clara y precisa los medios de prueba que pueden ser tenidos en cuenta para emitir la decisión disciplinaria dentro de los que se encuentran la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial y los documentos.
1.2. Valor probatorio de los indicios y la denuncia penal traída al proceso disciplinario.
a) Los indicios.
La interpretación que jurisprudencialmente se ha dado a los indicios en materia disciplinaria ha sido clara en señalar que estos no constituyen un medio probatorio y se les ha considerado simples herramientas a tener en cuenta al momento de apreciar las pruebas, tal y como lo advierte el artículo 130 de la Ley 734 de 2002 al indicar que «[...] Los indicios se tendrán en cuenta al momento de apreciar las pruebas, siguiendo los principios de la sana crítica [...]» y conforme lo expuesto en el artículo 131 ibidem referente a que la falta y responsabilidad del investigado podrá demostrarse «[...] con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos [...]», lo que excluye al indicio porque el legislador al regular el proceso disciplinario no lo incluyó dentro de estos, conforme se expuso en el acápite anterior.
Sobre el particular, en reciente providencia, esta sección se pronunció en el siguiente sentido[25]:
« [...] Esta exclusión del indicio como medio de prueba realizada por el legislador en el caso régimen probatorio del derecho disciplinario concuerda con lo dispuesto sobre la materia en otros ámbitos del derecho sancionador del Estado -ius puniendi- como lo es el derecho penal, pues desde el Código de Procedimiento Penal, Decreto 2700 de 1991, dejó de incluirse a los indicios como un medio de prueba autónomo, ya que su artículo 248 estipulaba que "Los indicios se tendrán en cuenta al momento de realizar la apreciación de las pruebas siguiendo las normas de la sana crítica.", esta exclusión[26] también está vigente en el actual Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, en la medida en que no aparece en la lista de las pruebas -elevadas a la categoría de medios de conocimiento- que trae el artículo 382 ídem.
(...)
Este contraste entre las disciplinas jurídicas que pertenecen al derecho sancionador del Estado -penal y disciplinaria entre otras- y las que no -civil- en cuanto a la catalogación del indicio como medio de prueba y en consecuencia como presupuesto autónomo para dictar una decisión de fondo y final, encuentra una explicación en la naturaleza de los derechos involucrados y en el grado de afectación de estos, en cada uno los ámbitos antes mencionados [...]»
Así las cosas, la autoridad administrativa no puede proferir una decisión sancionatoria con fundamento exclusivamente en indicios, por lo que es necesario que los elementos propios de la falta (tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad) se demuestren con los demás medios probatorios que fijó el legislador en materia punitiva disciplinaria, consagrados en el artículo 130 de la Ley 734 de 2002.
Lo anterior no quiere decir que estos no puedan ser tenidos en cuenta en el instante de la valoración probatoria, puesto que la misma norma aludida, si bien no los considera un medio de prueba autónomo, les otorga la calidad de herramientas auxiliares que deben considerarse al momento de apreciar las pruebas, siguiendo los principios de la sana crítica.
b) La denuncia penal traída al proceso disciplinario.
En lo que respecta a la denuncia que se interpone en materia penal, esta no es más que la manifestación de conocimiento mediante la cual una persona, que puede ser la ofendida o no con la infracción[27], hace saber al ente encargado de investigar la ocurrencia de hechos delictivos y un detallado relato de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que le consten sobre la ocurrencia de un ilícito.
La denuncia entonces se constituye en la forma de impulsar la actuación del poder punitivo del Estado, lo que a su vez materializa el cumplimiento del deber jurídico de toda persona de poner en conocimiento de la autoridad los hechos delictuosos. La Corte Constitucional la ha definido como[28] «[...] un acto constitutivo y propulsor de la actividad estatal en cuanto vincula al titular de la acción penal - la Fiscalía - a ejercerla con el propósito de investigar la perpetración de un hecho punible que deba ser investigado de oficio [...]». Definición y alcance que también comparte la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que la considera[29] «[...] como una de las formas para poner en conocimiento de las autoridades competentes la existencia de un hecho punible, frente al cual el Estado, por intermedio de la Fiscalía General de la Nación, tiene la obligación de ejercer la acción penal [...]».
De esta manera, la finalidad de la actuación de denunciar se circunscribe a promover la activación del aparato punitivo del Estado. En cuanto a su carácter, se le ha otorgado el de informativo, y no ha sido considerada como un medio de prueba en el derecho penal, salvo ciertas circunstancias que pasan a analizarse. En efecto, sobre este punto específico la Corte Constitucional manifestó que[30] «[...] El acto de denuncia tiene carácter informativo en cuanto se limita a poner en conocimiento de la autoridad encargada de investigar, la perpetración de una conducta presumiblemente delictuosa, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó y de los presuntos autores o partícipes, si fueren conocidos por el denunciante. No constituye fundamento de la imputación, ni del grado de participación, o de ejecución del hecho, careciendo, en sí misma, de valor probatorio [...]» (Resalta la Sala).
Al no ser considerada como una prueba, la denuncia no puede constituirse en una razón para determinar la responsabilidad de quien fue acusado. La Corte Suprema de Justicia sobre el particular señaló[31] «[...] esa forma de noticia criminal, a través de la cual se pone en funcionamiento el aparato judicial, no constituye en sí misma prueba, pues servirá para los actos de investigación tanto del delito como de sus responsables, dependiendo su potencialidad probatoria de su debida presentación y debate ante el juez de conocimiento, por medio del denunciante como órgano de prueba, sometido al interrogatorio y contrainterrogatorio de las partes [...]» (Subraya fuera del original).
Así las cosas, la sola denuncia no puede ser tenida en cuenta como un medio probatorio, salvo que su contenido sea debatido ante el juez penal y ante la parte contra la cual se aduce, a efectos de que esta se defienda en el juicio a través del interrogatorio respectivo.
En la providencia citada, la Corte Suprema de Justicia advirtió «[...] Ciertamente, las diligencias propias de la actividad investigativa desplegada por la Fiscalía previas al juicio oral, sólo tendrán el carácter de prueba cuando como elementos de conocimiento son aducidos en el debate público, con la observancia de los principios de inmediación, concentración, publicidad y contradicción que informan el sistema de procesamiento colombiano [...]» (Subraya fuera de texto).
Y en otra oportunidad apuntó[32] «[...] 3.1. En algunos casos la denuncia se torna en prueba, cuando es aportada a través del debate probatorio propio del juicio oral y público, convirtiéndose como en el presente evento, en el objeto propio del ilícito y, por consiguiente, merece especial análisis por los juzgadores en las respectivas instancias, ya no frente a los requisitos formales como medio de información sino en su contenido material, esto es, en la veracidad de las afirmaciones contenidas en la misma, sin que ello signifique un juicio anticipado sobre la responsabilidad que de ella se pueda derivar en contra de un tercero. [...]» (Subraya de la Sala).
En definitiva, para que la denuncia penal pueda ser considerada como un medio probatorio dentro del proceso penal, se requiere que se introduzca en el juicio oral y que se otorgue a la contraparte la oportunidad de refutarla con el interrogatorio de quien la formuló. De lo contrario, esta actuación solo tiene un carácter meramente informativo e impulsor de la actividad punitiva del Estado.
Tal posición también debe aplicarse en el ámbito del derecho disciplinario, puesto que el artículo 130 de la Ley 734 de 2002 fijó los medios probatorios que legalmente puede tener en cuenta el Estado en el ejercicio del ius puniendi, dentro de los cuales solo incluyó la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial y los documentos. Pruebas que, advierte la norma en mención «[...] se practicarán conforme a las normas del Código de Procedimiento Penal en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario. [...]» (Subraya de la Sala).
Así las cosas, la denuncia penal traída al proceso disciplinario, para que sea considerada como prueba dentro de este, debe ser debatida en el juicio oral por el acusado, a efectos de que la misma adquiera tal categoría y se respete el derecho de contradicción y defensa. De lo contrario, en la actuación administrativa solo puede ser apreciada como un «informe» que impulsó el ejercicio de la acción penal por parte del Estado, sin que pueda valorarse como una prueba que acredite la ocurrencia de los hechos denunciados.
Ahora, la Subsección considera que si tal controversia no se dio en el proceso penal y es allegada la denuncia con la información que da inició a la actuación disciplinaria, puede perfectamente la autoridad administrativa, en el desarrollo del trámite, decretar como prueba que se recaude el testimonio de quienes la suscribieron a efectos de que el disciplinado pueda contradecir lo aseverado por estos, evento que de suceder, le otorga la calidad de prueba en atención a que la misma fue debatida en juicio por el investigado.
2. Caso concreto.
El señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao señaló que:
i) Se vulneró el debido proceso al otorgar valor probatorio a la denuncia penal instaurada en su contra por el señor Manrique Ramírez y la señora Murillo Bejarano, pese a que tal documento no tiene esta categoría y que los mencionados no ratificaron su dicho dentro de la actuación disciplinaria.
ii) Las pruebas recaudadas en el trámite disciplinario no generaban la certeza de que hubiese solicitado dinero a Diego Fernando Manrique Ramírez y Esperanza Murillo Bejarano por lo que se vulneró el principio de presunción de inocencia.
iii) Se violó el debido proceso porque la decisión se fundamentó en indicios.
iv) Se dio credibilidad a testigos de oídas, refiriéndose a los uniformados que escucharon lo sucedido pero que no presenciaron los hechos denunciados.
v) No se valoraron las pruebas existentes en su favor y específicamente la anotación visible en el libro de minutas por parte del comandante de la patrulla Harold Andrés Londoño García, en la que relató lo sucedido el día de los hechos.
vi) Se quebrantó el principio de igualdad, porque no se aplicó el in dubio pro disciplinado en su caso, como sucede en todos los procesos disciplinarios en los que se logra determinar la existencia de dudas sobre la responsabilidad.
vii) Se vulneró el derecho de contradicción.
En consecuencia, la Subsección deberá determinar si la autoridad administrativa al momento de proferir la decisión sancionatoria valoró adecuadamente las pruebas y si con fundamento en ellas se demostró la responsabilidad del demandante, más allá de toda duda.
Para el efecto se dividirá el estudio de la siguiente manera:
i) Pruebas tenidas en cuenta para sancionar al señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao.
ii) Análisis de la Sala del material probatorio allegado al proceso disciplinario, en la cual se estudiará cada uno de los cargos enunciados anteriormente así: a) La denuncia no podía ser considerada como prueba, b) Otras pruebas decretadas y practicadas en el proceso disciplinario. Certeza de la responsabilidad, c) los indicios, d) Testigos de oídas, e) Valoración del libro de anotaciones; f) Violación al principio de igualdad y derecho de contradicción.
2.1 Pruebas tenidas en cuenta por la entidad para sancionar al señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao.
El trámite disciplinario inició con fundamento en el Oficio 0032 del 18 de enero de 2008 suscrito por el mayor Carlos Efraín González Andrade, comandante Cuarto Distrito de Policía de Riosucio (Caldas)[33]. En dicho documento se informó la actitud agresiva del subintendente Harold Andrés Londoño García, comandante del grupo de Policía de Carreteras Comisión la Felisa[34], cuando el mayor González Andrade, junto con el Comandante del Tercer Distrito de Policía de Anserma (Caldas), Raúl Gallego Duque, arribó al lugar donde estaba ubicado el puesto de control al tener conocimiento de que los uniformados que participaban en tal operativo (incluido el señor Bravo Pinchao) solicitaron dinero a los ciudadanos Esperanza Murillo Bejarano y Diego Fernando Manrique Ramírez, a quienes tenían retenidos en la entrada del municipio de Marmato (Caldas). En el informe se precisó además, que tales ciudadanos interpusieron denuncia penal por estos hechos, la cual fue adjuntada.
El día 16 de mayo de 2009[35] y luego de recaudar el material probatorio que consideró necesario y suficiente, la autoridad disciplinaria procedió a proferir el pliego de cargos en contra del señor Bravo Pinchao por considerar que incurrió en la falta tipificada en el artículo 34 ordinal 4 de la Ley 1015 de 2006 «[...] Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones [...]».
La decisión enunciada se fundamentó en el siguiente material probatorio[36]:
- Denuncia penal interpuesta por la señora Esperanza Murillo Bejarano y el señor Diego Fernando Manrique Ramírez. Citó la narración de los hechos por parte de estos ciudadanos.
- Declaración del mayor de la Policía Nacional Carlos Efraín González Andrade y del Capitán Javier Raúl Gallego Duque. Consideró la entidad que los mencionados fueron testigos directos de las acusaciones hechas por el señor Manrique Ramírez y la señora Murillo Bejarano. Esbozó de nuevo un resumen de lo narrado por estos en relación con los hechos acaecidos el 17 de enero de 2008.
- Declaración del señor Francisco Javier Henao Ospina, quien presenció el retén y declaró sobre la requisa del vehículo y el tiempo de duración del procedimiento, el cual estimó en varias horas.
- Fotocopia de los folios 87 al 89 de la minuta de servicio y del folio 198 del libro de anotaciones, lo que prueba que el demandante estuvo en el sector denominado Arquía, en la vía que conduce del corregimiento de La Felisa (Caldas) a Medellín (Antioquia).
Después de citar tales pruebas, la demandada efectuó el siguiente análisis[37] «[...] las pruebas antes descritas, en su conjunto y armonía, confrontadas con los hechos denunciados por parte de la señora ESPERANZA MURILLO BEJARANO y el señor DIEGO FERNANDO MANRIQUE RAMÍREZ, ofrecen los supuestos necesarios para elevar el presente cargo de acuerdo a la Ley 1015 de 2006, pues en las declaraciones de los señores oficiales MY. GONZÁLEZ ANDRADE CARLOS EFRAÍN y CT. GALLEGO DUQUE JAVIER RAÚL, comandante del distrito cuarto y tres del Departamento de Policía Caldas, se detallan hechos de los cuales fueron testigos presenciales los deponentes, que permiten al despacho, enmarcar la conducta en el presente tipo disciplinario [...]».
La decisión de primera instancia se basó en el mismo material probatorio enunciado en el pliego de cargos, con el cual la entidad dio por probado que el señor Bravo Pinchao el día 17 de enero de 2008, en el puesto de control instalado en cumplimiento de sus funciones como policía de carreteras en el sector denominado Arquía, en la vía que conduce del corregimiento de La Felisa (Caldas) a Medellín (Antioquia), a las 16:30 horas procedió, junto con sus compañeros, a efectuar requisa del vehículo en el que se transportaban la señora Esperanza Murillo Bejarano y el señor Diego Fernando Manrique Ramírez, a quienes, por intermedio del subintendente Harold Andrés Londoño García solicitaron el pago de $150.000.000 millones de pesos «[...] para omitir llevarlos a la estación de policía por el hecho de haberles encontrado unos informes contables que relacionaban grandes sumas de dinero y por el hecho de tener conocimiento que la señora ESPERANZA MURILLO BEJARANO, era pariente de un miembro de las autodefensas A.U.C., conocido con el alias de "Don Berna"[38] [...]»
Por su parte, en el fallo de segunda instancia, la demandada expresó que se probó con fundamento en la denuncia instaurada por la señora Murillo Bejarano y el señor Manrique Ramírez, así como en los informes rendidos por el Mayor Carlos Efraín González Andrade, el teniente Darío Serna Yepes y los testimonios de estos y del capitán Javier Raúl Gallego Duque que[39] «[...] los ahora disciplinados le hicieron la petición de 150.000.000 de pesos a cambio de omitir su traslado a la Estación y realizar las averiguaciones del caso, como también de no hacer entrega de los documentos a un periodista, luego de varias horas de negociación llegaron al común acuerdo de que se les iba a suministrar 40.000.000 de pesos [...]».
Sobre el análisis de los testimonios, la entidad advirtió que[40] «[...] si bien es cierto estos declarantes son testigos de oídas, esta Delegada encuentra que su atestación coincide plenamente con lo dicho por el señor Diego Fernando Manrique Ramírez y la señora Esperanza Murillo Bejarano en su denuncia penal, aspectos que sirvieron al fallador para robustecer la credibilidad de lo expuesto por ellos [...]».
De igual manera, denotó que además de las probanzas tenidas en cuenta, existen indicios que refuerzan la conclusión de estar ante una conducta reprochable, los cuales clasificó en[41]: i) Indicio de oportunidad: según el cual los uniformados podían realizar la actuación disciplinaria por el hecho de haber instalado el puesto de control en el sector de puente Arquía en la vía que conduce del corregimiento de la Felisa (Caldas) a Medellín (Antioquia) y; ii) el indicio de mala justificación, por cuanto al ser encarados por el mayor González Andrade, los policiales negaron conocer a los denunciantes y no tener relación con estos. Justificación que fue desvirtuada con las pruebas allegadas, las cuales dieron cuenta de que los aludidos ciudadanos fueron retenidos desde las 16:30 horas hasta entrada la noche.
Finalmente, la demandada manifestó que la no recepción de los testimonios de los denunciantes no se debió al capricho de la autoridad, sino a circunstancias personales de estos, resaltando que correspondía al disciplinado demostrar que el interrogatorio de la señora Murillo Bejarano y del señor Manrique Ramírez era la única forma de materializar su derecho de contradicción[42].
2.2 Análisis probatorio de la Subsección.
a) La denuncia no podía ser considerada como prueba.
La Subsección advierte que la demandada otorgó pleno valor probatorio a la denuncia instaurada por la señora Esperanza Murillo Bejarano y el señor Diego Fernando Manrique Ramírez, la cual, conforme se expuso en el acápite 1.2 literal b) de esta providencia, no es en sí misma una prueba susceptible de ser analizada al momento de decidir el proceso disciplinario, salvo, que hubiese sido debidamente controvertida por el investigado con el correspondiente interrogatorio a los denunciantes.
En vista de que en el sub examine esta situación no ocurrió, es claro que la denuncia penal allegada por el mayor Carlos Efraín González Andrade con el informe que suscribió, no dejaba de ser un simple documento informativo en el cual la señora Murillo Bejarano y el señor Manrique Ramírez manifestaron su conocimiento de la ocurrencia de un posible hecho delictivo, el cual debía ser objeto de investigación y verificación por parte de la autoridad encargada.
El documento aludido, al no haber sido objeto de ratificación y al no ser controvertido dentro del proceso disciplinario no constituye en modo alguno una prueba susceptible de valoración, sino una simple forma de impulsar el proceder de los entes legalmente facultados para investigar los hechos denunciados.
Por tal razón, correspondía a la demandada, a través del respectivo despliegue probatorio, indagar sobre la veracidad de lo señalado en la denuncia interpuesta y no limitarse a considerar que por haberse recibido bajo la gravedad de juramento contaba con plena credibilidad. En esa medida, era su deber garantizar la comparecencia de los supuestos afectados al trámite disciplinario, para corroborar, de forma directa y con la garantía del derecho de contradicción de los investigados, lo manifestado por estos.
Para la Subsección no es de recibo lo expresado por la entidad en la decisión de segunda instancia sobre este punto, al afirmar que correspondía al disciplinado velar porque la prueba fuera recaudada, en tanto el ejercicio del ius puniendi impone la obligación al Estado de acreditar la culpabilidad del servidor público que se juzga y no viceversa, esto es, que este demuestre su inocencia.
La Sala considera que es perfectamente plausible y constitucionalmente válido, que el señor Bravo Pinchao decidiera guardar silencio ante la ausencia de la prueba, como una estrategia de su defensa para aseverar que las otras probanzas no lograban demostrar su responsabilidad, conforme lo hizo en el recurso de apelación en sede administrativa y ahora en esta instancia. Dicha actuación no puede constituir un indicio en su contra, porque la obligación de probar radicaba en cabeza del ente investigador.
Bajo tales consideraciones, para la Subsección, la Policía Nacional no podía fundamentar la sanción en la denuncia penal instaurada por la señora Esperanza Murillo Bejarano y el señor Diego Fernando Manrique Ramírez, porque la misma, conforme fue allegada al trámite, por sí sola no es un medio de prueba sino una actuación que impulsó la investigación.
Sin embargo, a fin de determinar si la valoración constituye o no vulneración del debido proceso, es menester analizar el material probatorio restante, con el propósito de corroborar si las otras probanzas citadas por la entidad en los actos demandados, ofrecen plena certeza de que el señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao incurrió en el tipo disciplinario consagrado en el ordinal 4 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006.
b) Otras pruebas decretadas y practicadas en el proceso disciplinario. Certeza de la responsabilidad.
En la indagación preliminar se decretó la práctica de las siguientes pruebas:
En la indagación preliminar también se allegaron como pruebas documentales las siguientes:
- Orden de servicios del personal en comisión en el sector de la Felisa el día 17 de enero de 2008. Con esta se logró determinar que el señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao prestó el servicio en dicho lugar[44].
- Minuta de servicios de la seccional de tránsito y transporte del mes de enero de 2008[45].
- Libro de anotaciones del mes de enero de 2008 policía de carreteras comisión la Felisa (Caldas)[46]. En el folio 90 se observa la anotación de la instalación del puesto de control vial en el sector de la Felisa (Caldas). Así mismo en el folio 91 consta la anotación hecha el día 17 de enero de 2008 a las 21:45 horas, en la que se narra por uno de los uniformados participes del hecho[47] lo sucedido con la llegada del capitán Carlos Efraín González Andrade, comandante Cuarto Distrito de Policía de Riosucio (Caldas), a la entrada del municipio de Marmato (Caldas). En el documento se informa que este acusó a los uniformados de extorsionar a dos ciudadanos y no entregarles unos documentos, procediendo a registrar la camioneta en la que se movilizaban y a confrontarlos con los ciudadanos.
Del análisis conjunto de todas las probanzas enunciadas la Subsección puede inferir que:
i) El día 17 de enero de 2008 en el sector denominado Arquía, en la vía que conduce del corregimiento de la Felisa (Caldas) a Medellín (Antioquia), varios policiales, entre ellos el señor Bravo Pinchao instauraron un puesto de control vial. Esto se deduce de la orden de servicios del personal en comisión en el sector de la Felisa el día 17 de enero de 2008.
ii) En el procedimiento mencionado se detuvo un vehículo en el que se movilizaban la señora Esperanza Murillo Bejarano y el señor Diego Fernando Manrique Ramírez. La retención de este automotor y de sus ocupantes en el sitio del retén sucedió desde las horas de la tarde (16:30 horas aproximadamente) hasta entrada la noche.
Esta situación se demostró con la declaración del señor Francisco Javier Henao Ospina, la que analizada en conjunto con lo manifestado por los uniformados Javier Raúl Gallego Duque, Darío Alexander Serna Yépez y Carlos Efraín Gonzales Andrade, permite deducir la retención del vehículo en comento. En efecto, todos los testimonios se refieren a las mismas personas, coinciden al describir el vehículo detenido, el número de personas que lo ocupaban y la hora de los hechos.
iii) El vehículo retenido, una vez puesto en marcha se dirigió con rumbo al sector de La Felisa (Caldas), en compañía de la patrulla de policía que efectuó el procedimiento.
Las mismas pruebas citadas en el numeral anterior permiten concluir lo anterior, puesto que el señor Francisco Javier Henao Ospina relató la dirección que tomó el vehículo al decir[48] « [...] los de la camioneta arrancaron para el lado de arriba, es decir tirando para la Felisa y los policías recogieron su herramienta de trabajo y después se fueron para el mismo lado para donde cogió la camioneta [...]».
Lo que se corrobora con lo expresado por los miembros de la Policía Nacional que acudieron al lugar, en la entrada del municipio de Marmato (Caldas) Javier Raúl Gallego Duque, Darío Alexander Serna Yépez y Calos Efraín Gonzales Andrade, quienes encontraron a la señora Esperanza Murillo Bejarano y al señor Diego Fernando Manrique Ramírez en una cafetería de este sector y frente al establecimiento a la patrulla en la que prestaba el servicio el demandante.
No obstante estas coincidencias, en principio podría pensarse que ninguna prueba permite inferir con certeza que el señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao hubiese solicitado, por intermedio del subintendente Harold Andrés Londoño García, suma de dinero alguna a la señora Murillo Bejarano y al señor Manrique Ramírez.
Empero, ello se desvirtúa al analizar el testimonio del capitán Javier Raúl Gallego Duque[49] quien en su declaración relató que recibió una llamada anónima en la que se alertaba que unos policías en la entrada del municipio de Marmato (Caldas), estaban reteniendo un vehículo y extorsionando a sus ocupantes. A raíz de esa información varios miembros de la institución, incluido el capitán Gallego Duque, se trasladaron al lugar indicado, y encontraron el vehículo descrito y a la patrulla de la Policía en la que prestaba el servicio el señor Bravo Pinchao.
Además, quien suministró la información dejó claro al capitán Javier Raúl Gallego Duque, que los policiales que hicieron el retén, pese a que pidieron la suma de $ 150.000.000 de pesos a la señora Esperanza Murillo Bejarano y al señor Diego Fernando Manrique Ramírez, estaban a la espera de un adelanto de $40.000.000, enviados supuestamente por él para ganar tiempo. Agregó que la solicitud de dinero tenía como razón unos documentos. Esto coincide con lo manifestado por los afectados al teniente Darío Alexander Serna Yépez, Jefe Seccional de Tránsito y Transporte, a quien le informaron de la exacta suma de dinero que esperaban los uniformados, en razón a la retención de unos documentos en los que se relacionaban grandes sumas de dinero, y que el pago era traído por otra persona amigo de ellos[50].
Todo lo anterior permite a la Subsección inferir que en efecto, los miembros de la Policía Nacional que instauraron el puesto de control vial el día 17 de enero de 2008 en el sector denominado Arquía, en la vía que conduce del corregimiento de la Felisa (Caldas) a Medellín (Antioquia), entre ellos el señor Bravo Pinchao, pidieron dinero a los ciudadanos Esperanza Murillo Bejarano y Diego Fernando Manrique Ramírez, a cambio de permitirles continuar con su viaje y no informar sobre el hallazgo de determinados documentos.
c) Los indicios.
El demandante aseveró que se quebrantó el debido proceso porque la decisión se fundamentó en indicios. Al respeto la Subsección advierte que en la decisión sancionatoria la entidad consideró que existían dos indicios graves que, a su juicio, corroboraban la ocurrencia de la falta, los cuales denominó de «oportunidad» y de «mala justificación», según se expuso en precedencia.
Frente al punto es importante señalar que la entidad solo tuvo en cuenta los precitados indicios, luego de examinar el restante material probatorio. Al respecto, el acto disciplinario de segunda instancia señaló[51]: «[...] Fuera de los anteriores medios de prueba, que resultan suficientes para evaluar la conducta de los policiales, existen indicios que refuerzan los mismos y que apuntan a señalar que estamos en presencia de una conducta reprochable disciplinariamente [...]» (Subraya la Sala).
Para la Corporación, es claro que la autoridad disciplinaria no basó su decisión en indicios y que estos simplemente sirvieron para corroborar lo que ya demostraba el restante material probatorio que obraba en el plenario. En efecto, sobre el indicio que denominó «de oportunidad» expuso que estaba plenamente acreditado que los uniformados, incluido el demandante[52] «[...] instalaron puesto de prevención vial en el sector de Puente Arquía, lugar en el que siendo aproximadamente las 16:30 horas detuvieron el vehículo marca Toyota Prado, color verde arrecife de placas BPY 85, conducido por el señor MANRIQUE RAMÍREZ y acompañado de su esposa ESPERANZA MURILLO, siendo en la actividad del procedimiento de requisa en que los policiales le exigieron la suma de 150.000.000 de pesos, para omitir su traslado a la Estación y realizar las averiguaciones del caso, como también de no hacer entrega de los documentos a una periodista, para tal efecto tomaron diferentes documentos y pertenencias del Señor MANRIQUE [...]».
En igual sentido cuando se refirió al indicio al que llamó «De mala justificación[53]», señaló que la excusa que en primer término dio el señor Bravo Pinchao y en la que manifestó no conocer a los denunciantes y no haber tenido trato con ellos, fue desvirtuada con las declaraciones del mayor Carlos Efraín González Andrade, el capitán Javier Raúl Gallego Duque y el señor Francisco Javier Henao Ospina.
De acuerdo con lo expuesto, es innegable que lo único que la demandada hizo fue interpretar en conjunto todo el material probatorio con apoyo de los indicios, los cuales daban cuenta de que los policiales aprovecharon su calidad de miembros de la Policía Nacional para incurrir en la falta disciplinaria referida. Lo anterior, se ajusta a lo preceptuado por el artículo 130 de la Ley 734 de 2002, según el cual, los indicios son una simple herramienta a tener en cuenta al momento de apreciar el material probatorio, de acuerdo a lo explicado en el acápite 1.2 literal a) de esta sentencia.
En virtud de lo plasmado, es claro que los indicios no fueron la base de la decisión sancionatoria proferida en contra del accionante, puesto que la Policía Nacional con el restante material probatorio ya tenía la certeza sobre la ocurrencia de la conducta y la responsabilidad del actor. Por ende no puede decirse que existió vulneración del debido proceso.
d) Los uniformados no fueron testigos de oídas.
El señor Bravo Pinchao señaló que la sanción se fundamentó en lo manifestado por los policías que acudieron al lugar de los hechos, quienes son testigos de oídas y no dan credibilidad sobre lo ocurrido.
Sobre el particular la Subsección advierte que el análisis aquí expresado abarcó lo que estos servidores públicos conocieron de forma directa, como lo fue la llamada anónima que alertó sobre la irregularidad del procedimiento y la información suministrada referente a la solicitud de dinero y la suma, el relato de lo que encontraron al llegar al lugar de los hechos, esto es, el vehículo retenido, la patrulla, la condición de preocupación y zozobra de los ciudadanos Esperanza Murillo Bejarano y Diego Fernando Manrique Ramírez y, la reacción de los miembros de la patrulla ante el mayor Carlos Efraín Gonzales Andrade.
A estas declaraciones de los uniformados se agregó lo expresado por el señor Francisco Javier Henao Ospina, quien dio cuenta de la existencia del retén, lo extraño que le pareció que retuvieran un automotor por tan considerable tiempo y la dirección que tomaron el vehículo particular y la patrulla de la policía.
En esa medida, lo percibido por los policiales que declararon dentro del proceso disciplinario se hizo de forma directa, porque muchas de las aseveraciones que hicieron se relacionan con hechos que presenciaron y las cuales coinciden con lo que se logró determinar con las otras pruebas recaudadas.
Ahora, el hecho de que no hubiesen estado presentes durante todo el procedimiento no implica que lo que relataron deba ser desechado al momento de decidir la responsabilidad del demandante, puesto que sus dichos pueden y deben interpretarse en conjunto con el restante material probatorio.
En efecto, respecto a la valoración de lo expresado por los testigos de oídas la Corporación señaló[54]:
« [...] No quiere decir que no se pueden tener en cuenta para efectos de determinar la responsabilidad este tipo de pruebas, lo que acontece es que debe tenerse especial cuidado, primero, con la transmisión de los hechos ocurridos, y segundo, como ocurre con cualquier otro medio de prueba admitido por la ley, con el alcance que se le pueda otorgar, por cuanto es claro que debe analizarse de manera conjunta con los demás elementos probatorios que hubieren sido oportuna y regularmente acopiados en el proceso [...]»
e) Valoración del libro de anotaciones.
Con respecto a lo alegado por el actor, referente a que la entidad no valoró en su favor la anotación visible en el libro de minutas[55]suscrita por el comandante de la patrulla Harold Andrés Londoño García, debe decirse que sí se tuvo en cuenta el libro de anotaciones al momento de proferir el acto enjuiciado, empero la demandada lo analizó como prueba de que el demandante estuvo presente en el lugar de los hechos.
De otro lado, debe señalarse que si bien es cierto en el acto sancionatorio la Policía Nacional no hizo alusión al contenido de la anotación hecha el día 17 de enero de 2008 a las 21:45 horas, en la que se narró por uno de los uniformados partícipes del hecho[57] lo sucedido con la llegada del capitán Carlos Efraín González Andrade, comandante Cuarto Distrito de Policía de Riosucio (Caldas) a la entrada del municipio de Marmato (Caldas), tal circunstancia por sí sola no implica la vulneración del debido proceso del actor, porque la prueba en mención solo confirmó la llegada del capitán Javier Raúl Gallego Duque y del mayor Calos Efraín Gonzales Andrade al sitio donde estaban los denunciantes y el procedimiento que estos efectuaron, lo que ya había sido descrito en el informe presentado por este último y que sirvió de fundamento para iniciar la investigación disciplinaria.
En esa medida, la anotación hecha en nada podía cambiar la decisión tomada por la autoridad disciplinaria, puesto que no aportaba elementos nuevos a la investigación. Por tanto, su omisión en el análisis probatorio no representó una violación para el accionante de la garantía consagrada en el artículo 29 constitucional.
Así las cosas, para la Subsección está plenamente acreditada la responsabilidad disciplinaria del señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao en la medida que se logró determinar, con las pruebas aportadas al trámite disciplinario, que participó en el retén efectuado el día el día 17 de enero de 2008 en el sector denominado Arquía, en la vía que conduce del corregimiento de la Felisa (Caldas) a Medellín (Antioquia).
Se probó que en esa diligencia se detuvo el vehículo de los ciudadanos Esperanza Murillo Bejarano y Diego Fernando Manrique Ramírez, a quienes se les solicitó una suma de dinero para dejarlos continuar con el viaje y no informar sobre el hallazgo de unos documentos.
Además se acreditó que estas personas fueron escoltadas hasta la entrada del municipio de Marmato (Caldas) por parte de los uniformados que efectuaron el retén, lugar donde se iba a recibir la suma de $40.000.000 de pesos, procedimiento este del cual, también hizo parte el demandante.
De esta forma, pese a que se descartó la denuncia penal interpuesta por la señora Esperanza Murillo Bejarano y al señor Diego Fernando Manrique Ramírez como prueba dentro del plenario, la Subsección logró determinar con el restante material probatorio, que el señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao con su actuar incurrió en la falta consagrada en el artículo 34, ordinal 4.º de la Ley 1015 de 2006 «[...] Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones [...]».
Todo lo anterior permite también desvirtuar lo afirmado por el señor Bravo Pinchao, referente a que la entidad lo sancionó con fundamento en la responsabilidad objetiva, máxime cuando por su calidad de miembro de la Policía Nacional, sabía perfectamente que su conducta representaba el quebrantamiento del ordenamiento jurídico y de su deber funcional, lo que sin duda significa que su actuar fue doloso en tanto procedió con voluntad y con conocimiento de la ilicitud de su acto.
f) Vulneración del principio de igualdad y derecho de contradicción.
Dilucidada la responsabilidad del accionante, cabe precisar entonces que con la decisión contenida en los actos sancionatorios en modo alguno se quebrantó el principio de igualdad invocado en la demanda, toda vez que no era procedente dar aplicación al principio de in dubio pro disciplinado en este caso como afirma se procedió en diferentes procesos, puesto que las pruebas analizadas dieron la certeza de que el señor Bravo Pinchao sí cometió la falta imputada, luego su situación fáctica y jurídica no da lugar a que se decida el pleito de forma similar a otros en los que no se dio tal situación y adicionalmente no se acreditó tal situación en el plenario.
Finalmente, la Subsección aclara que revisado todo el expediente se encontró que, contrario a lo afirmado por el accionante, no se vulneró del derecho de contradicción, en la medida que fue notificado de la indagación preliminar (f. 63), también del decreto de la prueba testimonial en esta etapa (f. 62) de la apertura de la investigación (f. 155), del pliego de cargos (f. 447). Se advierte también que presentó los respectivos descargos y solicitó pruebas (f. 452 a 473) las cuales fueron decretadas mediante Auto del 5 de junio de 2009 (f. 476). Así mismo el accionante fue notificado de la sanción (f. 91) y presentó el correspondiente recurso de apelación (ff. 913 a 929).
En conclusión: La autoridad disciplinaria con la valoración probatoria que efectuó no quebrantó el debido proceso del señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao, toda vez que apreció de forma conjunta y razonada todas las pruebas allegadas al proceso y no cimentó la decisión en indicios.
Además, porque aun con la exclusión de la denuncia penal como prueba, se pudo determinar con certeza, con las demás probanzas recaudadas en el proceso disciplinario, que el accionante incurrió en la falta disciplinaria establecida en el ordinal 4.º del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006.
Lo anterior trae como consecuencia lógica que no sea posible dar aplicación al principio del indubio pro disciplinado en virtud del principio de igualdad, porque la situación del actor no se asemeja a los procesos en los cuales sí existió duda sobre la responsabilidad.
Segundo problema jurídico.
¿La entidad demandada motivó debidamente los actos enjuiciados?
- Motivación de las decisiones disciplinarias.
Todo acto administrativo debe estar debidamente motivado, lo que implica que al servidor público que lo expide, tiene la obligación de exponer en el mismo las razones normativas y de hecho que dieron lugar a la decisión en él contenida. Lo anterior garantiza el respeto del debido proceso, en tanto permite conocer las causas que impulsaron a la administración a expresar en determinado sentido su voluntad.
En el derecho administrativo sancionador tal requisito de validez de las decisiones disciplinarias fue establecido en el artículo 19 de la Ley 734 de 2002 que plasmó el principio de motivación al decir «[...] Toda decisión de fondo deberá motivarse [...]».
La mencionada prerrogativa garantiza que la autoridad disciplinaria al emitir un pronunciamiento exponga debidamente las razones en que fundamentó la decisión, de modo que se garantice que esta no sea producto del mero capricho o la pura voluntad del funcionario encargado.
La motivación de los actos disciplinarios es garantía principal del debido proceso y el derecho de defensa del disciplinado en la medida que le permite conocer los argumentos y las pruebas tenidas en su contra, a efectos de que pueda controvertir su interpretación[58].
Respecto al contenido de acto que define la responsabilidad disciplinaria del servidor público, el artículo 170 de la Ley 734 de 2002 exige que contenga lo siguiente:
« [...] Artículo 170. Contenido del fallo. El fallo debe ser motivado y contener:
1. La identidad del investigado.
2. Un resumen de los hechos.
3. El análisis de las pruebas en que se basa.
4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas.
5. La fundamentación de la calificación de la falta.
6. El análisis de culpabilidad.
7. Las razones de la sanción o de la absolución, y
8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva [...]» (Subraya de la Sala)
Conforme la norma transcrita, el acto debe necesariamente ser motivado y tal proceder abarca, entre otros aspectos, el análisis del material probatorio recopilado conforme los postulados de la sana crítica, el estudio que se hizo de los cargos y de los descargos así como las razones que llevan a la entidad a tomar la decisión.
De esta manera, si la decisión disciplinaria no cumple con alguno de estos presupuestos, se configurará la causal de nulidad por falta de motivación y vulneración del debido proceso.
-Caso concreto
El señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao advirtió que la entidad vulneró el debido proceso, porque no determinó las razones objetivas por las cuales fue sancionado, lo que debía hacer, máxime cuando el procedimiento penal que versaba sobre los mismos hechos se había archivado.
Revisado el acto sancionatorio, la Subsección encontró que la demandada efectuó el respectivo análisis jurídico de los cargos, al definir con claridad la conducta disciplinaria en la que incurrió el accionante y especificar que se trataba de la tipificada en el artículo 34 ordinal 4.º de la Ley 1015 de 2006[59] «[...] Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones [...]» (Subraya pertenece al texto original).
Al respecto, la entidad explicó que en el control vial efectuado el día 17 de enero de 2008 en el sector de la Felisa (Caldas), el actor por intermedio del subintendente Londoño García[60] «[...] procedieron a exigir la suma de ciento cincuenta millones de pesos a los ciudadanos con el fin de omitir llevárselos a la estación de policía [...]».
En seguida la autoridad disciplinaria advirtió que la modalidad de la conducta era de acción[61] «[...] por cuanto el señor AG. BRAVO PINCHAO HUGO PORFIRIO, de acuerdo a lo denunciado por los ciudadanos, por intermedio del SI LONDOÑO GARCÍA, solicita al señor DIEGO FERNANDO MANRIQUE RAMÍREZ, la suma de CIENTO CINCUENTA MILLONES DE PESOS, con el argumento de no conducirlos a la estación, por el hecho de haberle encontrado en su vehículo informes contables que contenían grandes sumas de dinero [...]».
A su vez individualizó los verbos rectores con el propósito de dar mayor claridad al cargo así[62] «[...] verbos rectores: SOLICITAR... INDIRECTAMENTE DÁDIVAS [...]» (Subraya del texto original).
Además se refirió a cada uno de los argumentos de la defensa del accionante. Así, respecto a que debido a la absolución en el proceso penal del disciplinado lo mismo debería suceder en el trámite disciplinario expresó que[63] «[...] el despacho debe hacer claridad que el inciso tercero del artículo 2 de la ley 734 de 2002, es claro en establecer que la acción disciplinaria es independiente de cualquier otra acción que pueda surgir de cualquier otra falta, y en este evento la honorable Corte Cosntitucional mediante Sentencia C-244/96, en semejanza, la sentencia C-554/2001, ha dicho que cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal en contra de una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto, ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege [...]»
En seguida la Policía Nacional, señaló las pruebas en las cuales sustentó la imputación y efectuó el respectivo análisis de estas con el cual encontró acreditada la responsabilidad del señor Bravo Pinchao, tal como se precisó en esta providencia en el acápite precedente[64].
De igual manera la demandada expuso como razones para imponer el correctivo, que el actor en el retén en el que participó solicitó dinero a los ciudadanos retenidos y que[65] «[...] a pesar del conocimiento que tiene de que la exigencia del dinero constituye una falta disciplinaria, consintió en realizar la conducta [...]» por esta razón determinó que[66] «[...] el despacho gradúa la conducta definitivamente a título de DOLO, en consideración al conocimiento del policial de que la ejecución de la misma constituía falta disciplinaria, y a pesar de este conocimiento, libre y voluntariamente decide realizarla [...]» y finalmente manifestó que la Ley 1015 de 2006 calificó la falta en gravísima en el artículo 34.
De otro lado, en el acto sancionatorio de segunda instancia la discusión planteada giró en torno al valor probatorio de la denuncia penal y en general a que no se logró demostrar la infracción disciplinaria. En dicha oportunidad la entidad expuso de forma clara las razones para desvirtuar lo aseverado por el señor Bravo Pinchao y garantizó de tal forma el debido proceso de este que además, lo absolvió de dos de los tres cargos endilgados y lo condenó por uno, luego de concluir su responsabilidad con el respectivo análisis probatorio[67].
Conforme lo expuesto, es evidente que la autoridad disciplinaria efectuó el estudio de las pruebas, hizo la valoración jurídica de los cargos y los descargos, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad y además esgrimió las razones de la sanción, por tanto, los actos disciplinarios fueron motivados conforme lo ordena el artículo 170 de la Ley 734 de 2002.
Ahora, la Subsección comparte el argumento de la entidad, alusivo a que en sede disciplinaria la decisión no puede guiarse ni limitarse por lo definido en el proceso penal, en la medida que uno y otro difieren en la naturaleza, principios, características y finalidades, de suerte que son independientes entre sí, y así lo ha dejado claro la jurisprudencia de esta corporación[68].
En efecto, el derecho disciplinario busca la protección de la organización y funcionamiento del Estado con el fin de proteger el interés público y garantizar la correcta gestión de la administración con parámetros éticos, mientras que la función del derecho penal es distinta toda vez que «[...] protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores[69] [...]».
Además en este último la descripción de los hechos punibles es detallada, y el fallador no cuenta con un margen de valoración e individualización de la conducta punible más allá de las condiciones que indica la norma, por el contrario, el régimen disciplinario se caracteriza porque los comportamientos constitutivos de falta disciplinaria están consignados en tipos abiertos que pueden ser complementados con otras normas[70] que contienen prohibiciones, mandatos y deberes para los servidores públicos, por lo que cuenta con un amplio margen de interpretación y valoración de la falta imputada.
Por ende, las razones esbozadas en la providencia que determinó la cesación de la acción penal no limitan o condicional la decisión de la autoridad disciplinaria, en razón a que el análisis en uno y otro varían tanto en lo jurídico como en lo probatorio y porque los bienes jurídicos protegidos son distintos.
En conclusión: La entidad motivó los actos enjuiciados conforme los parámetros que fijó el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, toda vez que efectuó el estudio de las pruebas, realizó la valoración jurídica de los cargos y los descargos, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad y además esgrimió las razones de la sanción.
Además, la decisión no tenía porque fundamentarse en lo decidido en el proceso penal, porque la acción disciplinaria es independiente de este, en razón a que distan en la naturaleza, principios, características y finalidades.
Por tal razón, se desvirtúa lo alegado por el accionante relacionado con que la demandada no determinó las razones objetivas por las cuales fue sancionado. También lo referente a que la decisión debía guiarse por lo resuelto en el proceso penal.
Decisión
De esta manera, al no encontrarse probado ninguno de los cargos endilgados en contra de los actos acusados, la Subsección denegará las pretensiones de la demanda.
No hay lugar a la condena en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del CCA, vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de la imposición de costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: DENEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Hugo Porfirio Bravo Pinchao en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
Segundo: Sin condena en costas por lo expuesto en la parte motiva.
Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI».
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
(Ausente con permiso)
Relatoría: JORM/Lmr.
[1] Vigente para la época de la demanda.
[2] El demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el día 21 de mayo de 2010, la cual se celebró el día 2 de agosto de igual año (ff. 29 y 30).
[3] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de agosto de 2016, número de referencia: 1 10010325000201 100316 00 (121 0-11). Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. Magistrado ponente: William Hernández Gómez.
[6] Entre los folios 369 a 446 se encuentra el auto que profirió pliego de cargos. En los folios 432 a 445 se especifican los endilgados al señor Hugo Porfirio Bravo Pinchado.
| Aunque en el acto que profirió pliego de cargos la entidad citó el ordinal 4.º del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, la Subsección observa que se refería al ordinal 9.º de la misma disposición. |
[11] En las pruebas no se identifica cual exactamente.
[12] De acuerdo al artículo 23 de la Ley 1015 de 2006 estos son los servidores públicos a los cuales regula la misma.
[13] En este sentido también lo dispone el artículo 5.ª de la Ley 1015 de 2006.
[14] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez. 15 de mayo de 2013. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00571-00(2196-11). Actor: Jorge Eduardo Serna Sánchez. Demandado: Procuraduría General de la Nación.
[15] . En sentencia del 8 de abril de 1999, expediente 15258, magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, el Consejo de Estado sostuvo que la valoración probatoria corresponde a las operaciones mentales que hace el juzgador al momento de tomar la decisión para conocer el mérito y la convicción de determinada prueba. Por su parte la sana crítica, es la comprobación hecha por el operador jurídico que de acuerdo con la ciencia, la experiencia y la costumbre sugieren un grado determinado de certeza de lo indicado por la prueba.
[16] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá, D.C, 13 de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 11001-03-25-000-2011-00207-00(0722-11). Actor: Plinio Mauricio Rueda Guerrero. Demandado: Fiscalía General de La Nación.
[17] Al respecto en sentencia T-161 de 2009, Magistrado Ponente Mauricio González Cuervo ha precisado la Corte: « [...] En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al "juez disciplinario" apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, teniendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético [...]».
[18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 9 de julio 2015. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00189-00(0777-12). Actor: José Libardo Moreno Rodríguez. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.
[19] Corte Constitucional, sentencia T-969 de 2009.
[20] La ortografía y gramática corresponden al texto original.
[21] Ley 734 de 2002, artículo 150. No obligatoria y que se utiliza en caso de ser necesario para verificar la ocurrencia de la conducta, si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
[22] Ley 734 de 2002, articulo 154. Una vez identificado el posible autor de la falta disciplinaria y la existencia de la conducta que se considera infractora del derecho disciplinario, bien como resultado de la investigación preliminar o porque con la noticia disciplinaria se tiene certeza sobre estos elementos, la autoridad disciplinaria debe proferir auto de apertura de la por medio del cual se da inicio a esta segunda etapa del proceso.
[24] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá, D.C. 6 de octubre de 2016. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00681-00(2362-12). Actor: Piedad Esneda Córdova Ruiz. Demandado: Procuraduría General de la Nación.
[25] Ibidem. Posición ratificada en providencia con radicado 110010325000201100519 00 (2009-2011), proferida el veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017), con ponencia del Doctor William Hernández Gómez. Demandante: Jasson Jadith Miranda Fabra. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
[26] Debe señalarse que en el Código de Procedimiento Penal, adoptado con la Ley 600 de 2000, el cual al día de hoy no se encuentra vigente, quizá por confusión conceptual y precaria técnica legislativa, su artículo 233 incluye al indicio como un medio de prueba. Esta inclusión mereció pluralidad de críticas desde la doctrina y la jurisprudencia.
[27] El artículo 67 de la Ley 906 de 2004 establece que el deber de denunciar radica en toda persona.
[28] Sentencia C. 1177 de 2005.
[29] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Magistrado ponente Luis Guillermo Salazar Otero.
Radicado 41724 SP4364-2015. Aprobado acta 134. Bogotá, D.C. 16 de abril de 2015.
[30] Sentencia C. 1177 de 2005.
[31] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Magistrado ponente Eugenio Fernández Carlier. Radicación 43088 AP4275-2014. Aprobado en acta número 243. Bogotá D.C. 30 de julio de dos 2014.
[32] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Magistrado ponente Luis Guillermo Salazar Otero.
Radicado 41724 SP4364-2015. Aprobado acta. 134. Bogotá, D.C. 16 de abril de 2015.
[34] Así se señala en el documento.
| Folio 34 y 52. |
[47] En el documento no es posible identificar cuál de los uniformados que participaron en el retén suscribió el informe.
[54] Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, sentencia del 27 de febrero de 2013, identificada con el radicado interno Nº 266-2011.
[55] Revisado el expediente la Subsección pudo determinar que el demandante se refiere a la anotación hecha en los folios 198 y 199 del libro de anotaciones el día 17 de enero de 2008. Dentro del expediente corresponde a los folios 91 y 92.
[57] En el documento no es posible identificar cuál de los uniformados que participaron en el retén suscribió el informe.
[59] Folio 668 del cuaderno principal.
[61] Folio 869 del cuaderno principal.
[64] Folios 883 a 889 del cuaderno principal.
[67] Folios 949 a 967 del cuaderno 2.
[68] Sentencia Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Cinco de abril de 2017. Radicado: 110010325000201100602 00 (2315-2011). Actor: Harold Mejía Roncallo. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
[70] Sentencia C-404 de 2001 « [...] descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras [...]».
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023