Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2013-00591-00(1152-13)]

Expediente: 11001-03-25-000-2013-00591-00 (1152-2013)

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: Luis Felipe Celis Tovar

DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO - Contenido

Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse; presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. NOTA DE RELATORÍA: Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2016.

FUENTE FORMAL : LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS

Esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la Sala Plena sostuvo que «No es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», providencia que igualmente marcó el comienzo de una nueva pauta interpretativa en el sentido de que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, C.P.: William Hernández Gómez, rad.: 1210-11.

DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO – No se afecta por el solo vencimiento de los términos procesales

En vigencia y para la aplicación de la Ley 734 de 2002, la Sala también ha reiterado que el vencimiento del término señalado para las etapas del procedimiento disciplinario acarrea sanciones para el funcionario que tiene a cargo realizar las diligencias y por descuido deja superar el término, pero no es causal de la nulidad de los actos recurridos, si no se presenta violación al debido proceso, y tampoco implica la pérdida de competencia del funcionario que adelanta el proceso. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 30 de julio de 2015, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad.: 0609-12.

PROCESO DISCIPLINARIO / PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA DE DOCENTE OFICIAL- Prohibición / PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA DE DOCENTE SINDICALIZADO EN EJERCICIO DE COMSIÓN SINDICAL

A excepción de una ley estatutaria que regule la participación en política de los empleados estatales, ninguna norma infraconstitucional los puede habilitar para ejercer esta actividad, pues por mandato expreso del artículo 127 de la Constitución Política «solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria». Ahora bien, es cierto que el artículo 107 de la Constitución Política establece que «También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos», pero debe interpretarse la disposición bajo el entendido y con la distinción de que si de esas organizaciones sociales hacen parte empleados estatales, su participación en política se rige en todo caso por el artículo 127 superior y la ley estatutaria que la regule (cuando se expida), (...). Es claro que el actor, empleado estatal, como docente oficial, pese a hallarse en comisión oficial para ejercer el sindicalismo, estaba cobijado por la prohibición constitucional de tomar parte en actividades de partidos y movimiento y en las controversias políticas, sin embargo lo hizo, razón por la cual incurrió, sin duda, en la falta disciplinaria por incumplimiento del deber de cumplir la Constitución Política, previsto en el artículo 34 (numeral 1) de la Ley 734 y la prohibición de incumplimiento de la misma, consagrada en artículo 35 (numeral 1) ibídem NOTA DE RELATORÍA: Corte Constitucional, sentencia C-794 de 2014.

FUENTE FORMAL : LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 34 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 107

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00591-00(1152-13)

Actor: LUIS FELIPE CELIS TOVAR

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Temas: Sanción disciplinaria de suspensión; indebida participación en política docente oficial

Actuación: Sentencia (única instancia)

Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1 La acción (ff. 1 a 14). El señor Luis Felipe Celis Tovar, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que a continuación se precisan.

1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad i) de la decisión proferida en primera instancia el 27 de octubre de 2006 por el procurador regional del Huila, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por diez (10) años; ii) del acto administrativo de 24 de noviembre de 2006, expedido por la procuradora segunda delegada para la vigilancia administrativa, con el que revocó la decisión anterior y, en su lugar, le impuso sanción de suspensión en el cargo por seis (6) meses; y iii) que se inaplique al caso la directiva unificada 3 de 2006, emitida por el Procurador General de la Nación.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que no es responsable disciplinariamente por los hechos señalados en los actos acusados; ordenar a la demandada eliminar de la oficina de registro y control las decisiones cuestionadas y a reintegrarle, indexado, el salario equivalente a los seis meses de suspensión del cargo; que le reconozca y pague los gastos en que incurrió por la defensa técnica en el procedimiento disciplinario; y que dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

1.3 Hechos. Relata el demandante que es docente oficial del departamento del Huila; se encuentra separado de la función pública en virtud de una comisión sindical legalmente concedida mediante Decreto 49 de 28 de enero de 2004; no ejerce, ni ha ejercido jurisdicción ni mando en el departamento, razón por la cual no está legalmente inhabilitado para participar en política, postularse, inscribirse y ser elegido a la Cámara de Representantes.

Manifiesta que la procuraduría lo investigó por haberse inscrito como candidato a la Cámara de Representantes por el departamento del Huila para el período constitucional 2006-2010 y lo sancionó por estar incurso en inhabilidades e incompatibilidades previstas en la directiva 3 de 2006, expedida por el Procurador General de la Nación, no por las causales taxativas establecidas en la ley.

1.3.1 Síntesis del hecho generador de la investigación disciplinaria. (f. 1981 a 1997). El señor Luis Felipe Celis Tovar, docente oficial del departamento del Huila, como miembro activo del sindicado de educadores, en uso de comisión sindical, se inscribió como candidato a la Cámara de Representantes por ese departamento, para el período constitucional 2006-2010, por el partido polo democrático alternativo, razón por la cual fue investigado y sancionado disciplinariamente por la procuraduría, por indebida participación en política.

1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los artículos 1, 13, 29, 107 y 127 de la Constitución Política; 5, 6, 12, 14, 21, 48, 76 y 161 de la Ley 734 de 2002 y de las sentencias C-181 de 002 y C-36 de 2003 de la Corte Constitucional.

En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, además de lo expresado en los hechos de la demanda, presenta los siguientes argumentos:

1.4.1 Violación del artículo 107 de la Constitución Política. Expresa que fue sancionado por incurrir en una supuesta inhabilidad e incompatibilidad, como miembro activo de la junta directiva de la Asociación de Institutores Huilenses (DIH), filial de la Federación Colombiana de Educadores (Fecode), pese a que gozaba de un permiso sindical permanente que le permitía, como líder, estar separado de la función pública y presentarse como candidato a la Cámara de Representantes y participar en eventos políticos.

Argumenta que el artículo 107 constitucional le garantiza a las organizaciones sociales «el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos». Esta participación implica no solo ejercer el voto, sino postularse a un cargo de elección popular de una corporación pública, derecho que le fue cercenado por la procuraduría al enjuiciarlo por indebida participación en política, inhabilidad no consagrada en la Constitución ni en la ley, pero que fue creada por vía de interpretación analógica in malam, a través de una directiva unificada del Procurador especialmente para sancionar al demandante, a partir de una errada interpretación de la sentencia C- 1153 de 2005 de la Corte Constitucional.

Si bien es funcionario público, no está dentro de los destinatarios del artículo 127 de la Constitución Política, ni incurso en ninguna de las causales establecidas taxativamente en la ley, lo cual genera nulidad de los actos demandados.

1.4.2 Violación del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 por no existir ilicitud sustancial. Asegura que no existió incumplimiento de sus deberes funcionales, puesto que estaba separado de la función pública de docencia y ejercía otro derecho de raigambre constitucional, como el de asociación sindical; gozaba de una comisión especial para ejercer este derecho, mientras duraba su participación como delegado del sindicato de educadores del Huila.

Precisa que conforme al artículo 13 de la Ley 584 de 2000, reglamentado por el artículo 2 del Decreto 2813 de 2000[1], las directivas de las organizaciones sindicales de servidores públicos tienen derecho a que se le concedan permisos sindicales y en lo que se refiere a los docentes, el artículo 66[2] del Decreto 2277 de 1979 establece que el educador escalafonado en servicio activo puede ser comisionado para ejercer actividades de carácter sindical, sin perder su clasificación en el escalafón.

Estima que está exonerado «en virtud de una EXCEPCIÓN CONSTITUCIONAL y legal, para poder postularse como candidato a las corporaciones públicas de elección popular, excepción establecida en el Decreto 2277/79, La Ley 115 de 1.994. En efecto como docente, al estar subsumido en un régimen especial, no le es aplicable el tipo disciplinario estatuido en el Numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734/01 [2002]».

De modo que inscribirse y participar como candidato a la Cámara de Representantes por el departamento del Huila, no afectó la función pública, por lo cual los cargos disciplinarios carecían de sustento.

1.4.3 Violación del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 - atipicidad de la conducta. Arguye que la prohibición por la que se le investigó fue la prevista en el numeral 39 del CDU, que establece: «Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley». Que el verbo rector es utilizar, inaplicable a su caso puesto que, insiste, estaba separado de sus funciones de docente, con permiso sindical, y por ende, no podía utilizar su cargo para participar en política; por la misma razón era inoponible la directiva unificada del Procurador.

1.4.4 Violación al debido proceso por desconocimiento de los términos procesales. Considera que se desconocieron los artículos 6, 12, 21, 76 [73], 150 y 161 de la Ley 734 de 2002. La indagación preliminar se abrió el 24 de febrero de 2006 y conforme al artículo 150 citado, la administración tenía seis (6) meses para proferir la decisión de apertura de investigación disciplinaria, es decir, hasta el 26 de agosto siguiente, no obstante, la expidió el 26 de septiembre del mismo año, por fuera del término procesal fijado en la ley, en oposición al principio de legalidad y del derecho al debido proceso del actor. Sostiene que extender indefinidamente las etapas de indagación preliminar y la investigación disciplinaria vulnera las garantías del debido proceso y la seguridad jurídica, por lo tanto, lo que procedía era el archivo definitivo del expediente, no la aplicación de la sanción.

1.5 Contestación de la demanda (ff. 187 a 191). El apoderado de la Procuraduría General de la Nación solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. Afirma que los actos administrativos acusados están ajustados al ordenamiento jurídico; que el procedimiento se tramitó con sujeción al debido proceso y no existió violación a las normas enunciadas en la demanda, por las siguientes razones:

- No es cierto que el demandante haya sido sancionado por quebrantar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades estudiados en la Directiva 3 de 2006, sino por no atender la prohibición contenida en el artículo 35-1 de la Ley 734 de 2002[3] y respeto al principio de imparcialidad de que trata el artículo 209 constitucional, vulnerados cuando inscribió su nombre como aspirante a ejercer un cargo de elección popular.

- En el acto sancionatorio de segunda instancia se le exoneró del cargo de violación del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, relativo a la utilización del cargo para participar en actividades de los partidos y movimientos políticos; en la decisión se «consideró que solamente aparecían infringidas la prohibición de violar el principio de imparcialidad contenido en los artículos 209 de al Carta Política y 35 numeral 1º de la Ley 734 de 2002 en armonía con la Directiva Nº 3 de 2006 emitida por el Despacho del Procurador General de la Nación y por ello optó por reducir la sanción de Destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de diez (10) años a suspensión por el término de seis (6) meses» (f. 189).

- El hecho de contar con permiso sindical no habilita a los servidores públicos para infringir sus deberes y prohibiciones; olvida el demandante que la comisión sindical «es una situación administrativa que no lo autoriza para apartarse del régimen de prohibiciones que le asiste atender a los servidores públicos, ni menos aún para afirmar la ausencia de ilicitud sustancial en comportamientos que atenten contra la infracción de tales prohibiciones (artículo 5º de la Ley 734 de 2002)» (f. 189); igual que ocurre en el caso de la licencia, en la que el servidor público no pierde su condición de tal.

- No existió violación al debido proceso por pretermisión de términos procesales. Desconoce el demandante la posibilidad que le asiste al operador disciplinario de valorar las diligencias aducidas en la indagación preliminar, según el artículo 175 del CUD, que le permite establecer, una vez vencido el término, si abre investigación o si dispone del trámite verbal, si se dan los presupuestos para formular cargos. Informa que estas razones ya fueron expuestas en segunda instancia ante la administración.

- Improcedencia de la acción contencioso-administrativa por invocar en la demanda motivos que no se relacionan con el control de legalidad. Dice que en la demanda se plantea una serie de hipótesis interpretativas que no fueron expuestas dentro del procedimiento disciplinario, que no se relacionan con el control de legalidad de los actos atacados, sino que busca una tercera instancia en la jurisdicción, no procedente. Cuando el operador jurídico de la función disciplinaria interpreta y aplica la ley, actúa como un juez, es decir, administra justicia en sentido material y por ello no es posible para el juez administrativo imponer su particular criterio, sino juzgar la legalidad de los actos en el sentido de demostrar que adolecen de arbitrariedad e irracionalidad, de lo contrario convertiría a la jurisdicción contenciosa en una tercera instancia del control disciplinario.

1.6 Período probatorio. Mediante auto de 22 de septiembre de 2014 (f. 212), se abrió el proceso a pruebas, se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación. No se decretó la documental solicitada por la entidad demandada, por cuanto con auto de 15 de enero de 2013 (f. 200), el Despacho solicitó los antecedentes administrativos y fueron aportados al expediente en el cuaderno 3.

1.7 Alegatos de conclusión. Con proveído de 18 de diciembre de 2014 (f.215), se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y el Ministerio Público emitiera concepto.

1.7.1 Parte demandada (ff. 216 a 220). Insistió en la legalidad de los actos acusados, conforme a lo expuesto en la contestación de la demanda y en que los cargos planteados en la misma ya fueron resueltos en sede administrativa. Trascribió algunos apartes de la sentencia de la sala plena de esta Corporación de 11 de diciembre de 2012, en la que se examinaron particularidades de la actividad administrativa disciplinaria. Indica que en la decisión de segunda instancia se dejó claro al actor que con su actuación también infringió los artículos 34 (numeral 1) y 35 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002, esto es, por el incumplimiento de sus deberes en los cuales incurrió cuando creyó que por estar separado del cargo también se encontraba separado de los deberes funcionales que le eran propios. Asegura que, en todo caso, el actor era servidor público y como tal, estaba vinculado a los fundamentos de la función pública establecidos en el artículo 209 constitucional[4], por lo cual se hallaba impedido para participar en política.

Respecto de la violación de los términos procesales, manifestó que la indagación preliminar inició el 24 de febrero de 2006 y el 26 de septiembre siguiente se declaró la pertinencia del procedimiento verbal y se le citó a audiencia pública. Transcribe fragmentos de una decisión del Consejo de Estado según la cual el incumplimiento del término de la indagación previa no conduce automáticamente a una grave afectación de las garantías constitucionales y a que la actuación cumplida carezca de validez

1.7.2 Parte demandante. La parte actora guardó silencio.

1.7.3 Concepto del Ministerio Público. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1 Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 2010[5] y 18 de mayo de 2011[6], este último complementario del primero, esta Colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales.

2.2 Actos acusados.

2.2.1 Decisión proferida en primera instancia el 27 de octubre de 2006 por el procurador regional del Huila, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por diez (10) años (ff. 18 a 42).

2.2.2 Acto de segunda instancia de 24 de noviembre de 2006[7], expedido por la procuradora segunda delegada para la vigilancia administrativa, con el que revocó la decisión anterior y, en su lugar, impuso al actor sanción de suspensión en el cargo por seis (6) meses (ff. 43 a 53).

2.2.3 Directiva unificada 3 de 27 de enero de 2006 del Procurador General de la Nación, respecto de la cual solicita que se inaplique para el caso del demandante (ff. 54 a 63).

2.3 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la demanda y con violación del debido proceso, de conformidad con lo indicado en los hechos y en los cargos planteados en los antecedentes de esta providencia.

2.4 Pruebas relevantes. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de las causales de nulidad invocadas en la demanda:

i) La secretaría de educación del departamento del Huila certificó el 5 de octubre de 2006 que el señor Luis Felipe Celis Tovar se desempaña como docente nacionalizado, en propiedad, jornada completa, desde el 23 de agosto de 1979, en el municipio de Aipe y se halla en comisión en la Asociación de Institutores Huilenses (ff. 79 a 80, Cdno. 3). Según otra certificación de 6 de octubre de 2006, es docente escalafonado en el grado 13. (f. 77, Cdno. 3)

ii) Según aparece consignado en la Resolución 303 de 25 de noviembre de 2003, expedida por la dirección territorial del Huila del Ministerio de la Protección Social, «Por la cual se resuelve un recurso de apelación» (f. 38 a 41 del expediente administrativo), el demandante hacía parte del comité ejecutivo departamental de la Asociación de Institutores Huilenses (ADIH), como fiscal. Tal comité fue inscrito por la inspectora de trabajo y seguridad social de Neiva, con Resolución 237 de 25 de noviembre de 2003.

iii) Posteriormente, mediante Resolución 242 de 10 de diciembre de 2004, expedida por el coordinador del grupo de trabajo, empleo y seguridad social de la dirección territorial del Huila del Ministerio de la Protección Social, se inscribieron nuevos integrantes del aludido comité, en el que el demandado pasó de fiscal a ocupar el cargo de tesorero de la ADIH (ff. 42 a 44, Cdno. 3).

iv) A solicitud presentada el 2 de diciembre de 2003 por el comité ejecutivo departamental de la ADIH, el gobernador del Huila, a través del Decreto 49 de 28 de enero de 2004 (ff. 74 a 76, Cdno. 3), resolvió conceder comisión sindical a los integrantes del citado comité, entre ellos al demandante, «...quien ocupa el cargo de educador en la Institución Educativa Jesús María Aguirre –Alpe, pagado con recursos del Sistema General de Participaciones – Nacionalizado, para adelantar actividades sindicales en la Asociación de Institutores Huilenses ADIH, por el término que dure como miembro de la Junta Directiva de la mencionada Asociación».

v) El actor se inscribió el 7 de febrero de 2006, como candidato a la «Cámara Departamental» para la elección del 12 de marzo de 2006 por el departamento del Huila, con el aval del partido político polo democrático alternativo, y en la lista definitiva de candidatos ocupó el renglón 101, según copia del formulario de inscripción E-6CD y del documento de aceptación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que reposan en folios 6 a 11 del expediente.

iv) Como consecuencia de lo anterior, el 24 de febrero de 2006, la Procuradora regional del Huila resolvió abrir indagación preliminar contra del demandante[8], por posible vulneración del artículo 127 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 2 de 2004, ante la presunta intervención indebida en política partidista «en su condición de Docente de Planta del Departamento del Huila», a cuyo efecto ordenó la práctica de pruebas (ff. 3 a 4, Cdno. 3).

vi) Una vez culminada la indagación preliminar y recaudadas las pruebas, mediante acto de 26 de septiembre de 2006, la procuradora regional del Huila resolvió tramitar la investigación disciplinaria por el procedimiento verbal[9] en el que le imputó como cargo único el siguiente: «...el señor LUIS FELIPE CELIS TOVAR, en su condición de Educador en grado 13 del escalafón nacional docente, especialidad Administración educativa, de la Institución Educativa Jesús María Aguirre de Aipe, Huila, comisionado mediante Decreto 049 del 28 de enero de 2004, de la Gobernación del Huila, para adelantar actividades sindicales en la Asociación de Instituciones Huilenses ADIH, por el término que permanezca como miembro de la junta directiva de la mencionada asociación sindical, se le reprocha haber participado e intervenido en actividades proselitistas y controversias políticas, porque para el 7 de febrero de 2006, se inscribió y en adelante fungió como candidato a la Cámara de Representantes Circunscripción Huila, para el período constitucional 2006-2010 con el aval del partido POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO PDA-, CON EL NÚMERO 101 EN EL Tarjetón, en las elecciones del 12 de marzo de 2006; lo que se traduce en una posible intervención en política partidista, prohibida para los servidores públicos por la Constitución y la ley» (ff. 46 a 58, Cdno. 3); en la decisión citó a audiencia al investigado[10], diligencia que inició el 17 de octubre del mismo año (ff. 81 a 83), continuó el 23 de octubre siguiente (f. 102) y culminó el 27 del mismo mes y año, con el acto demandado, en el que le impuso al demandante sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años, en primera instancia (ff. 110 a 133, Cdno. 3). En el acto de segunda instancia la sanción se le redujo a suspensión de seis (6) meses (ff. 43 a 53).

2.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse; presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

La Corte Constitucional[11] al respecto ha sostenido: «Las garantías establecidas en virtud del debido proceso administrativo, de acuerdo a la jurisprudencia sentada por este alto Tribunal, son las siguientes: "(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.»

2.7 Control integral de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinaria. La Corte Constitucional ha sostenido que las decisiones que profieren los titulares de la acción disciplinaria, tanto en el orden interno de las entidades públicas, o en el externo, cuando asume la competencia la Procuraduría General de la Nación, tienen naturaleza administrativa, en el cabal desarrollo de la función pública[12].

Esta Corporación también ha expresado que las sanciones disciplinarias impuestas por autoridades administrativas no pueden ser asimiladas, en modo alguno, a fallos judiciales. Aquellas, como actos administrativos que son, están sometidas al eventual control de legalidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto, esta Colegiatura en la sentencia de unificación de 9 de agosto de 2016 de la Sala Plena[13] sostuvo que «No es comparable, ni de lejos, el titular de la acción disciplinaria de naturaleza administrativa con el rango y la investidura de un juez de la República», providencia que igualmente marcó el comienzo de una nueva pauta interpretativa en el sentido de que el control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria es de carácter integral, el cual comporta una revisión legal y constitucional, sin que alguna limitante restrinja la competencia del juez, entre otras razones, porque la presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo y porque la interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. El control integral a que laude el citado fallo lo enuncia así:

[...] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...].

2.8 Asunto preliminar. No se hará examen de legalidad del cargo por violación al numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 formulado en la demanda contra los actos enjuiciados, por haber sido exonerado en segunda instancia en sede administrativa. Arguye el demandante que el tipo disciplinario por el que se le investigó fue el previsto en el numeral 39 del CDU, que establece: «Utilizar el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley» (f. 8), motivo de la destitución e inhabilidad impuesta en primera instancia. Insiste en que estaba separado de sus funciones de docente, con permiso sindical, y por ende, no podía utilizar su cargo para participar en política.

En el recurso de alzada el ente investigador exoneró de esta responsabilidad al demandante al reconocer que no pudo haber utilizado el cargo para participar en las actividades de los partidos, porque «lo cierto es que, al momento de su inscripción como candidato el disciplinado o llevaba ya más de dos años sin ejercer, formalmente, su cargo de docente, en virtud de una comisión sindical a él concedida» (f. 50).

Al respecto, observa la Sala que la demanda fue presentada el 13 de abril de 2007 (f. 64), en vigencia del Código Contencioso Administrativo, según el cual la persona que demostrara que un acto administrativo le hubiere lesionado un derecho amparado en una norma jurídica, podía pedir la nulidad de aquel y el restablecimiento de este, en los términos del artículo 85 ibidem. A su turno, el artículo 185 disponía que «Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. [...] Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión» (se resalta).

Comoquiera que la sanción de destitución fue revocada en segunda instancia por la procuraduría, en cuanto no halló responsable al demandante de la violación al numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Sala se ocupará de examinar únicamente la legalidad de los actos demandados en la parte que le causan el presunto prejuicio, esto es, las decisiones por los cargos que dieron lugar a la sanción final de suspensión y lo concerniente a la violación al debido proceso invocada.

2.7 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la demanda.

2.7.1 Exceder el término legal durante el procedimiento disciplinario no invalida la actuación si no se afectó el debido proceso ni el derecho de defensa del investigado. Reiteración de jurisprudencia. Sobre el particular, esta Sala[14], en aplicación de la Ley 200 de 1995, ha señalado que «[...] el vencimiento de los plazos no implica la pérdida de competencia para actuar en cuanto que, como ya tuvo oportunidad de expresarlo la Sala[15], las normas disciplinarias previstas en los artículos 55 y siguientes de la ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida de la facultad para continuar conociendo el asunto y, tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario, el adelantamiento de actuaciones después de vencidos los plazos. [...]»

Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-901 de 2005, sobre los efectos del incumplimiento de términos en la actuación disciplinaria, señaló:

De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez. Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional. De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación.

De este modo, aparte de la eventual falta disciplinaria en que pueda incurrir el servidor que incumplió ese término, él se halla en el deber de tomar una decisión con base en la actuación cumplida hasta el momento en que el vencimiento de ese término operó. Si en tal momento existen dudas, éstas se tornen insalvables y surge la obligación de archivar la actuación; pero si tales dudas no existen, esto es, si aparecen cumplidos los objetivos pretendidos con la indagación preliminar, nada se opone a que se abra investigación disciplinaria pues precisamente esta es una de las decisiones que se pueden tomar en tal momento. (...)

Claro, este proceder de la Procuraduría General de la Nación no es, ni mucho menos deseable. Todo lo contrario, se trata de un comportamiento que linda en la responsabilidad disciplinaria pues toda persona investigada tiene derecho a que las decisiones procedentes se tomen dentro de los plazos legalmente establecidos. No obstante, como tras el vencimiento del término de indagación preliminar no se cumplió ninguna actuación adicional como quiera que sólo hubo lugar a la apertura de investigación que se dispuso con base en la actuación oportunamente cumplida, no concurren razones para inferir una manifiesta irregularidad lesiva de derechos fundamentales que ha de conducir a la anulación del proceso y de las sanciones en él impuestas.

En suma, si bien en el proceso disciplinario adelantado contra el actor se desconoció el término legalmente fijado para la investigación preliminar, tal irregularidad no afectó ni el debido proceso ni el derecho de defensa y por ello no puede haber lugar al amparo constitucional de tales derechos y a la declaratoria de invalidez de lo actuado.

En el caso concreto, aduce el demandante que la indagación preliminar sobrepasó los seis (6) meses previstos en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 para adelantarla, por cuanto se inició el 24 de febrero de 2006 y la administración tenía hasta el 26 de agosto siguiente para abrir la investigación disciplinaria, no obstante lo hizo el 26 de septiembre del mismo año, es decir, por fuera del término procesal fijado en la ley, en oposición al principio de legalidad y al derecho al debido proceso; ante tal situación, estima que lo único que procedía era el archivo definitivo del expediente, no la aplicación de la sanción.

Observa la Sala que, como se cumplieron los objetivos pretendidos con la indagación preliminar, nada impedía que la Procuraduría abriera investigación disciplinaria, o citara a audiencia por el procedimiento verbal, como en efecto lo hizo, en prevalencia del valor supremo de la justicia. Además, revisado el expediente disciplinario, se verifica que más allá de los seis (6) meses contados desde que abrió la indagación preliminar, no se surtió ninguna actuación adicional diferente a la citación a audiencia, que implicara violación al debido proceso y al derecho de defensa. Por consiguiente, este cargo no está llamado a prosperar.

2.7.2 Según interpretación sistemática de los artículos 107 y 127 de la Constitución Política, los servidores públicos no contemplados en la prohibición de participar en actividades de partidos, movimientos y controversias políticas, no pueden ejercer este derecho mientras no se haya expedido la ley estatutaria que lo regule. Sentencias C- 1153 de 2005 y C-794 de 2014. El demandante expresa que fue sancionado por incurrir en supuestas inhabilidades e incompatibilidades, como miembro activo de la junta directiva de la Asociación de Institutores Huilenses (DIH), filial de la Federación Colombiana de Educadores (Fecode), pese a que gozaba de un permiso sindical permanente que le permitía, como líder, estar separado de la función pública y presentarse como candidato a la Cámara de Representantes, en virtud de que el artículo 107 constitucional, le garantiza a las organizaciones sociales «el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos» y la excepción prevista en el Decreto 2277 de 1979. En su criterio, esta participación implica no solo ejercer el voto, sino postularse a un cargo de elección popular de una corporación pública. Que si bien es funcionario público, no está dentro de los destinatarios del artículo 127 de la Constitución Política, ni incurso en ninguna de las causales establecidas taxativamente en la ley.

Sobre el tema, destaca la Sala que la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de fijar el alcance del artículo 127 de la Constitución Política, en particular de la modificación introducida por el Acto Legislativo 2 de 2004, que en lo pertinente dice:

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta.

De la sentencia C-794 de 2014, mediante cual la Corte declaró exequible la expresión "y en las controversias políticas" del numeral 39 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, se extraen importantes aspectos que contribuyen a resolver la controversia sometida a consideración de esta Sala, partiendo del carácter vinculante[17] de las sentencias de constitucionalidad de esa Corporación. Para mayor ilustración, por su importancia y pertinencia, se transcriben apartes de la citada sentencia, que en lo concerniente a la prohibición general de participación de los empleados estatales en política, precisó:

5.3.3. La prohibición de participar en política dirigida a los empleados del Estado se apoya en importantes razones constitucionales que se desprenden de una lectura sistemática de la Carta. En efecto, dicha restricción tiene por objeto (i) preservar el principio de imparcialidad de la función pública, de la apropiación del Estado por uno o varios partidos; (ii) asegurar la prevalencia del interés general sobre el interés particular, ya grupista, sectorial o partidista; (iii) garantizar la igualdad de los ciudadanos y organizaciones políticas, del trato privilegiado e injustificado que autoridades o funcionarios puedan dispensar a personas, movimientos o partidos de su preferencia; (iv) proteger la libertad política del elector y del ciudadano del clientelismo o la coacción por parte de servidores del Estado, mediante el uso abusivo de la investidura oficial y la utilización de los recursos del público; y (v) defender la moralidad pública de la utilización o destinación abusiva de bienes y dineros públicos. En suma, tales principios, valores y derechos constitucionales explican y justifican la limitación de derechos de participación política de que son objeto los servidores del Estado. [...]

Para evitar una interpretación excesiva o deficiente, la Corte considera que la prohibición que enuncia el inciso segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyando o rechazando, una causa, una organización política o un candidato. No hace parte del significado constitucional de las expresiones "actividades de los partidos y movimientos" y "controversias políticas", comportamientos que al margen de un debate electoral o de una disputa partidista, tienen como resultado o pueden ser interpretados como la emisión de una opinión o la presentación de una postura respecto de un asunto de interés general. Esta conclusión se fundamenta en varias razones.

[...]

5.3.5. La permisión legislativa del inciso 3 del artículo 127 constitucional dispuesta para la participación eventual de determinados empleados estatales -distintos de los judiciales, de los órganos de control o electorales, o de seguridad y fuerza pública-, se encuentra en todo caso sometida a tres límites que se desprenden directamente de la Constitución. En primer lugar, (i) su ejercicio no puede ser abusivo (art. 95.1); en segundo lugar, (ii) no puede desconocer las reglas constitucionales específicas aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4); en tercer lugar, (iii) el ejercicio del derecho referido solamente procede con la expedición de una ley estatutaria que la autorice y fije las condiciones de ejercicio. No se trata de un imperativo constitucional para el Legislador estatutario sino de la atribución de una potestad por el Constituyente, que le permitiría ampliar las excepciones a la prohibición de participación política de determinados servidores públicos, con arreglo a criterios de oportunidad y conveniencia. Cabe destacar, adicionalmente, que los límites que se impongan a la referida permisión deben respetar el contenido esencial de los derechos y las exigencias vinculadas al principio de proporcionalidad.

[...]

5.3.5.2. La naturaleza reglada de la actividad de los servidores públicos (art. 6 y 123), implica que aún en el caso de una autorización constitucional para participar, se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta. De manera particular, el artículo 110 prohíbe que las personas que desempeñen funciones públicas hagan contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos, o induzcan a que otros hagan tales contribuciones. A su vez, el inciso cuarto del artículo 127 prevé la prohibición de utilizar el empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política.

5.3.5.3. El inciso tercero del artículo 127 de la Carta prevé la permisión para la participación de ciertos empleados del Estado en las actividades de los partidos y movimientos o en las controversias políticas, únicamente por decisión del Legislador y en las condiciones que fije la ley. A su vez, el Acto Legislativo 2 de 2004 estableció que los empleados no cubiertos por la prohibición "solo" podrán hacerlo en las condiciones que fije una ley estatutaria. La nueva disposición incluyó el referido adverbio –solo- y dispuso que las condiciones para la participación se consagrarán no en una ley ordinaria sino en una sometida a un procedimiento de aprobación y reforma agravado (ley estatutaria).

La jurisprudencia nacional se ha ocupado del alcance de la remisión que a la ley hizo el artículo 127 de la Constitución. La aproximación a la cuestión no ha sido uniforme y se mueve entre una interpretación que sostiene que la expedición de la ley es condición necesaria para la participación[18] y otra que asume que su ausencia no constituye un obstáculo para ello[19]. La Corte, coincidiendo en eso con los pronunciamientos adoptados en las sentencias C-454 de 1993 y C-1153 de 2005, considera que la participación de los empleados del Estado en las actividades de los partidos y movimientos o en las controversias políticas, se subordina a la expedición de un régimen estatutario que la decrete y establezca las condiciones para ello. Esta conclusión de fundamenta en las siguientes razones:

5.3.5.3.1. Tanto el texto original del inciso tercero del artículo 127 como aquel aprobado mediante el Acto Legislativo 2 de 2004, indican que la adopción de la ley es un requisito indispensable para el ejercicio del derecho. No de otra forma puede interpretarse que se hubiere establecido que la participación se desplegaría en las condiciones previstas por la ley. Tales condiciones se refieren a los contenidos particulares de tal derecho, a los contextos en los cuales se puede ejercer y a los límites que debe respetar. La expresión "en las condiciones" supone la vigencia de una regulación que configure el contenido del derecho.

5.3.5.3.2. El carácter novedoso de tal permisión, inexistente en el ordenamiento constitucional anterior a 1991, explica la necesidad de prever un régimen legislativo que trate las tensiones que pueden suscitarse. Ciertamente no tiene el mismo alcance ni los mismos efectos que se predican del derecho general de los ciudadanos a intervenir en actividades políticas. Si bien en ambos casos la adopción de una regulación legislativa es posible, los asuntos por regular no son los mismos. En el caso de los empleados estatales debe considerarse su régimen constitucional (art. 122 y ss.) y los principios que gobiernan el funcionamiento de la administración pública (art. 209). Es necesario que el legislador tome en consideración los problemas que pueden anudarse a tal participación, como consecuencia del eventual rompimiento del deber de trato igual de las organizaciones políticas –movimientos o partidos- que se reconoce en el artículo 107 de la Constitución.

5.3.5.3.3. La exigencia de una ley estatutaria encuentra apoyo directo en las consideraciones de la sentencia C-1153 de 2005. En esa oportunidad se juzgaba la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria "por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones." Incorporaba un título –el III- denominado "Participación en política de los servidores públicos." que contenía, además de un artículo general sobre las posibilidades de intervención en política (art. 37), un grupo de disposiciones relativas a las prohibiciones aplicables a los servidores públicos en esta materia (art. 38), a sus posibilidades de actuación (art. 39), al deber de sancionar el incumplimiento de las reglas fijadas (art. 40) y a la improcedencia de aplicar las limitaciones a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular o a los funcionarios de las mismas (art. 41).

Sobre el artículo 37 señaló que de permitirse la participación de los funcionarios públicos en actividades políticas ella "estará subordinada a la ley estatutaria" y, a continuación, advirtió que el contenido del artículo examinado "no es claro ni específico en la determinación de las condiciones de participación." [...]

En esa misma decisión, examinó el artículo 39 que establecía formas de participación de los servidores públicos prescribiendo la facultad (a) de participar en simposios, conferencias, foros o congresos organizados por el partido; (b) de inscribirse como miembros o militantes del partido; (c) de ser parte de los miembros permanentes de la organización de base de los centros de estudio o academias de formación de los partidos; y (d) de contribuir a los fondos de los partidos, movimientos y/o candidatos, sin que esto implique autorizar libranzas a cargo de su remuneración como servidores públicos.

Consideró la Corte que la autorización para la inscripción como miembro de un partido no se oponía a la Carta. Sin embargo señaló "que la posibilidad de participar activamente en una campaña electoral, implicada en la acción de militar, es demasiado amplia e indeterminada, más aún cuando no se prevé bajo qué circunstancias de modo, tiempo y lugar puede darse tal militancia."[20] Dicho eso aseveró que se encontraban afectados por la misma vaguedad la segunda y tercera hipótesis de participación dado que "no se define de qué manera, durante cuánto tiempo y en qué espacios físicos el funcionario público que intervenga en política podrá participar en simposios, conferencias, foros y congresos organizados por el partido; tampoco se definen tales circunstancias para la participación como miembros permanentes de la organización de base de los centros de estudios o academias del partido."[21] Estimó también que "en lo atinente a la contribución a los fondos de los partidos, movimientos y/o candidatos la ley no regula siquiera de manera mínima el monto, el momento y la forma (en dinero, en especie o con el servicio mismo del funcionario público) en que tales contribuciones pueden darse."

Finalmente, al declarar la inexequibilidad parcial de la regla que permitía la participación en política de los de los funcionarios vinculados a las Corporaciones Públicas (art. 41) sostuvo que "sería contrario a la igualdad que, sin existir una diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los demás servidores públicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se les permitiera ampliamente participar en política y a otros no."[23]

5.3.5.3.4. La necesidad de que exista una ley estatutaria previa, se pone también de presente en los primeros debates del proyecto que finalmente se convirtió en el Acto Legislativo 2 de 2004.

[...]

Puede concluirse entonces que la interpretación histórica del texto constitucional señala que únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible para los empleados del Estado, disponer de un derecho a participar en las actividades y controversias referidas por el artículo 127 (inc. 3) constitucional. [...]

5.3.5.3.6. La conclusión relativa al carácter indispensable de la ley estatutaria tiene dos efectos. En primer lugar (i) hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado[24] puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en esta sentencia; y en segundo lugar, (ii) esa imposibilidad autoriza a las autoridades disciplinarias, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 48.39 de Ley 734 de 2002, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones.

De la jurisprudencia constitucional en cita se destaca las siguientes conclusiones: i) la prohibición de la participación en política de los empleados estatales que enuncia el inciso segundo del artículo 127 de la Carta comprende la conducta dirigida a intervenir activa o pasivamente en las diferentes disputas con incidencia electoral directa, apoyo o rechazo a una causa, una organización política o un candidato; ii) para este efecto, no se pueden desconocer las reglas constitucionales específicas aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4); iii) hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado[25] puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en la sentencia C-794 de 2014; iv) La naturaleza reglada de la actividad de los servidores públicos (art. 6 y 123), implica que aún en el caso de una autorización constitucional para participar, se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta; v) la interpretación histórica del texto constitucional señala que únicamente cuando se apruebe la ley estatutaria será posible para los empleados del Estado, disponer de un derecho a participar en las actividades y controversias referidas por el artículo 127 (inc. 3) constitucional, y vi) la imposibilidad de participar en política faculta a las autoridades disciplinarias, iniciar las investigaciones que correspondan e imponer las sanciones.

De acuerdo con lo expuesto, a excepción de una ley estatutaria que regule la participación en política de los empleados estatales, ninguna norma infraconstitucional los puede habilitar para ejercer esta actividad, pues por mandato expreso del artículo 127 de la Constitución Política «solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria».

Ahora bien, es cierto que el artículo 107 de la Constitución Política establece que «También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos», pero debe interpretarse la disposición bajo el entendido y con la distinción de que si de esas organizaciones sociales hacen parte empleados estatales, su participación en política se rige en todo caso por el artículo 127 superior y la ley estatutaria que la regule (cuando se expida), pues, como claramente lo señaló la Corte en la sentencia C-794 de 2014, «...aún en el caso de una autorización constitucional para participar, los servidores públicos se hallan vinculados por normas que disciplinan su conducta, dada la naturaleza reglada de su actividad de (art. 6 y 123)» (Se resalta).

De antaño, la Corte había expresado en la sentencia C-1153 de 2005, respecto de la participación en política de los empleados estatales, que «La falta de determinación [del artículo 37 de la Ley 996 de 2005] hace insuficiente la regulación, puesto que no fija límites a una actuación que si bien permitida por la Carta lo es en forma excepcional y no como regla general».

Recientemente, en la sentencia C -379 de 2016 la Corte expuso:

88.3. Con todo, la prohibición prevista en el artículo 127 C.P. debe necesariamente ponderarse de cara a la protección de los derechos de participación democrática y libertad de expresión que tienen todos los ciudadanos, incluidos los servidores públicos. [...]

Esta ponderación se logra a partir de la delimitación del concepto "actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas", a aquellas conductas dirigidas a apoyar o rechazar una causa política, una organización política o un candidato. Esto es, debe comprobarse la participación en una actividad partidista, con un signo político determinado. Correlativamente, las actividades que no cumplan con ese estándar no estarán cobijadas por la prohibición del artículo 127 C.P. y, por ende, harán parte del derecho general de participación democrática de los servidores públicos, que le permiten opinar activamente sobre los asuntos de interés general.

En el presente caso, si bien el demandante lo reconoce, está demostrado que se inscribió el 7 de febrero de 2006, como candidato a la «Cámara Departamental» para la elección del 12 de marzo de 2006 por el departamento del Huila, con el aval del partido político polo democrático alternativo, y en la lista definitiva de candidatos ocupó el renglón 101, según copia del formulario de inscripción E-6CD y del documento de aceptación de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que reposan en folios 6 a 11 del expediente.

Es claro que el actor, empleado estatal, como docente oficial, pese a hallarse en comisión oficial para ejercer el sindicalismo, estaba cobijado por la prohibición constitucional de tomar parte en actividades de partidos y movimiento y en las controversias políticas, sin embargo lo hizo, razón por la cual incurrió, sin duda, en la falta disciplinaria por incumplimiento del deber de cumplir la Constitución Política, previsto en el artículo 34 (numeral 1) de la Ley 734 y la prohibición de incumplimiento de la misma, consagrada en artículo 35 (numeral 1) ibidem, por los cuales fue sancionado disciplinariamente con suspensión del cargo en el acto demandado. Así las cosas, la decisión administrativa acusada se ajustó a derecho. En consecuencia, el cargo de anulación no prospera.

2.7.3 El Decreto 2277 de 1979, «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», no contiene autorización alguna para que los docentes oficiales participen en política. Alega el demandante que durante el procedimiento disciplinario se violó el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 por no existir ilicitud sustancial de la falta endilgada, en razón a que no existió incumplimiento de sus deberes funcionales, puesto que estaba separado de la función pública en virtud de la comisión sindical que gozaba cuando se postuló como candidato a la Cámara de Representantes y lo habilitaba para ejercer la actividad política la «excepción establecida en el Decreto 2277/79, La Ley 115 de 1.994.»

Examinado el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979, «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», no halla la Sala proposición jurídica alguna que autorice a los docentes oficiales participar en política. Veamos la norma:

Artículo 66º.- Comisiones. El educador escalafonado en servicio activo, puede ser comisionado en forma temporal para desempeñar por encargo otro empleo docente, para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción, para adelantar estudios o participar en congresos, seminarios u otras actividades de carácter profesional o sindical. En tal situación el educador no pierde su clasificación en el escalafón y tiene derecho a regresar al cargo docente, tan pronto renuncie o sea separado del desempeño de dichas funciones.

Si el comisionado fuere removido por una de las causales de mala conducta contempladas en el artículo 46 de este Decreto, se le aplicará el procedimiento disciplinario establecido en el Capítulo V.

El salario y las prestaciones sociales del docente comisionado serán los asignados al respectivo cargo.

El tiempo que dure la comisión será tomado en cuenta para efectos de ascenso en el escalafón.

Si la designación para un cargo de libre nombramiento y remoción no se produce por comisión, sino en forma pura y simple, el educador se considerará retirado del servicio activo en la docencia.

Ab initio, precisa la Corporación que en el caso sub examine no se juzga la legalidad del permiso o comisión sindical sino el hecho de participar en política durante la misma por el docente oficial.

La comisión conferida a los docentes prevista el artículo 66 del Decreto 2277 de 1979 deriva justamente de la condición de servidor público (docente oficial), de manera que si por alguna razón la perdiera, por ejemplo por destitución, se extinguirá también la de comisionado.

Si bien durante la comisión (sindical) el docente oficial no ejerce sus actividades de tal, no implica que pierda el carácter de empleado estatal, con las prohibiciones y responsabilidades constitucionales y legales que ello implica, ni los derechos establecidos; muestra de ello es que, según la norma transcrita «En tal situación el educador no pierde su clasificación en el escalafón», «El tiempo que dure la comisión será tomado en cuenta para efectos de ascenso en el escalafón» y «El salario y las prestaciones sociales del docente comisionado serán los asignados al respectivo cargo». Es claro que la comisión prevista en la norma en cuestión autoriza a los docentes oficiales para ejercer actividades de carácter sindical, no de carácter político.

Ahora, el hecho que el artículo 107 de la Constitución garantice a las organizaciones sociales el derecho a participar en eventos políticos, no significa que por este medio se pueda soslayar el mandato superior contendido en el artículo 127 en cuanto dispone que la participación en política de los empleados estatales está incuestionablemente supeditada a la existencia de una ley estatutaria que la regule. Mientras no se expida, la limitación persiste, pues como lo determinó la Corte, hasta tanto no se expida la ley que defina el contenido y alcance de la participación allí aludida, ningún empleado del Estado[26] puede alegar un derecho subjetivo para participar en actividades de partidos y movimientos o en controversias políticas en los términos descritos en la sentencia C -794 de 2014.

Por otra parte, para el caso de los docenes estatales, el Decreto 1278 de 2002 estipulaba lo siguiente:

Artículo 42. Prohibiciones. Además de las prohibiciones establecidas en la Constitución y la ley, y en especial en el Código Disciplinario Único, para los servidores públicos, a los docentes y directivos docentes les está prohibido:

a) [...];

b) Realizar propaganda o proselitismo político o religioso dentro de los centros educativos o lugares de trabajo;

[...]

n) Ser elegido en un cargo de representación popular, a menos que haya renunciado al cargo docente o directivo con seis (6) meses de antelación a la elección respectiva;

Este artículo, que invoca el demandante, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, no por vicios de fondo sino porque encontró que en su expedición «fueron excedidas las precisas facultades extraordinarias conferidas por el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 715 de 2001, pues éstas hacen explicita alusión a criterios de exclusión de la carrera mas no a facultades para aspectos disciplinarios por lo que declarará la inexequibilidad de los artículos 42, 43 y 44 del Decreto 1278 de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de la sentencia" (sentencia C-734 de 2003). No porque la norma haya sido retirada del orden jurídico (por un vicio de forma) se puede inferir que los docentes oficiales quedaron automáticamente habilitados para participar en política, dado que persiste la prohibición de mayor entidad sobre la materia, establecida enfáticamente por la Carta Política en los artículos 110 y 127.

De manera que en el presente caso, no solo se demostró la existencia de la falta disciplinaria, sino la ilicitud sustancial y la responsabilidad grave y culposa del demandante, por la indebida participación en política, tal como lo resolvió la procuraduría en los actos acusados, con sujeción a la ley. De acuerdo con lo expuesto, se negarán las súplicas de la demanda.

2.8 Otros aspectos procesales.

2.8.1 Reconocimiento de personería. En vista de que el apoderado del demandante constituyó nuevo mandatario, de conformidad con la cláusula cuarta del contrato de mandato que reposa en los folio 222 y 223 del expediente, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria del poder visible en el folio 221.

2.8.2 Condena en costas. No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación[27], la oposición carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º Niéganse las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Luis Felipe Celis Tovar contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la motivación.

2º. No condenar en costas a la parte demandante.

3º Reconócese personería como nueva apoderada del demandante a la abogada Stefanny Portilla Naspiran, con cédula de ciudadanía 1.085.254.003 y tarjeta profesional 185.476 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con el poder que obra en folio 221.

4º. En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y cúmplase.

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ	CÉSAR PALOMINO CORTÉS

[1] «ARTÍCULO 13. Créese un artículo nuevo en el Código Sustantivo del Trabajo, el cual quedará así:

Artículo 416A. Las organizaciones sindicales de los servidores públicos tienen derecho a que las entidades públicas les concedan permisos sindicales para que, quienes sean designados por ellas, puedan atender las responsabilidades que se desprenden del derecho fundamental de asociación y libertad sindical. El Gobierno Nacional reglamentará la materia, en concertación con los representantes de las centrales sindicales».

Decreto 2813 de 2000, "Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 584 de 2000".

«ARTÍCULO 2º. Las organizaciones sindicales de servidores públicos son titulares de la garantía del permiso sindical, del cual podrán gozar los integrantes de los comités ejecutivos, directivas y subdirectivas de confederaciones y federaciones, juntas directivas, subdirectivas y comités seccionales de los sindicatos, comisiones legales o estatutarias de reclamos, y los delegados para las asambleas sindicales y la negociación colectiva».

[2] «Artículo 66º.- Comisiones. El educador escalafonado en servicio activo, puede ser comisionado en forma temporal para desempeñar por encargo otro empleo docente, para ejercer cargos de libre nombramiento y remoción, para adelantar estudios o participar en congresos, seminarios u otras actividades de carácter profesional o sindical. En tal situación el educador no pierde su clasificación en el escalafón y tiene derecho a regresar al cargo docente, tan pronto renuncie o sea separado del desempeño de dichas funciones.

El salario y las prestaciones sociales del docente comisionado serán los asignados al respectivo cargo.

El tiempo que dure la comisión será tomado en cuenta para efectos de ascenso en el escalafón.

Si la designación para un cargo de libre nombramiento y remoción no se produce por comisión, sino en forma pura y simple, el educador se considerará retirado del servicio activo en la docencia».

[3] «Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:

1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.

[...]»

[4] «ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley».

[5] Sala plena de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, expediente 2010-00163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

[6] Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, expediente 2010-00020-00 (0145-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

[7] Notificada personalmente al actor, el 22 de enero de 2007 (f. 185, Cdno. 3).

[8] Notificada personalmente al actor, el 3 de marzo de 2006 (f. 28, Cdno. 3).

[9] Notificada personalmente al actor, el 3 de octubre de 2006 (f. 65, Cdno. 3).

[10] Por auto de 11 de octubre de 2006, notificado personalmente el día siguiente (ff. 69 a 70, Cdno. 3).

[11] Sentencia T-051 de 2016.

[12] Sentencia C-948 de 2002.

[13] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011), M.P. William Hernández Gómez (E).

[14] Sentencia de 8 de noviembre de 2007, C. P. Bertha Lucia Ramírez de Páez, expediente 47001-23-31-000-2001-00955- 01(3834-04)

[15] En sentencia de 18 de octubre de 2007, expediente 760012331000200303595 01 (2250-2006) Actor: Nelly Caicedo Lourido. C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, precisó la Sala: "La Corte Constitucional mediante la sentencia C-720 de 2000, declaró la exequibilidad de la norma en mención (Art. 141 de la Ley 200 de 1995) y al respecto estableció que el legislador en ejercicio de su libertad configurativa está facultado para fijar las diferentes etapas y términos de los procesos disciplinarios. No obstante lo anterior, el vencimiento del plazo no implica como lo señala la parte recurrente la pérdida de competencia para actuar porque las normas disciplinarias que contemplan el factor de la competencia previstas en los artículos 55 y s.s. de la Ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida del poder de continuar conociendo del asunto y tampoco se prevé como causal de nulidad del proceso disciplinario el adelantamiento de actuaciones después del plazo anterior a voces del artículo 131 y s.s. ibídem.

Además, como la misión de la autoridad disciplinaria durante el trámite de la indagación preliminar es establecer si se presentó una actuación constitutiva de falta disciplinaria y a quien podría imputársele la autoría de ese comportamiento, esa misma autoridad estaría abocada a ver comprometida su conducta disciplinaria con el desconocimiento de los términos para cumplir la función inherente a esta etapa".

[16] Sentencia de 30 de julio de 2015, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente 11001-03-25-000-2010-00142-00 (0609-12). Véase igualmente la sentencia de 18 de agosto de 2011, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25 000-2007-00753-01 (0532-08), entre otras.

[17] En la Sentencia C- 634 de 2011, la Corte reiteró: «En otras palabras, los argumentos que conforman la razón de la decisión de los fallos de control de constitucionalidad son fuente formal de derecho, con carácter vinculante ordenado por la misma Constitución.»

[18]

Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 18 de marzo de 1992. Dijo en esa oportunidad: "Pero si bien es cierto que el derecho a participar en actividades políticas fue reconocido directamente por la Constitución, su efectividad quedó condicionada a que el Congreso expida la ley que determina la forma de realizar las actividades políticas. // De manera que la actividad política de los empleados solamente puede cumplirse con fundamento en la nueva ley y mientras esta no se expida, los mismos no pueden realizar ninguna actividad política distinta del sufragio." También en ese sentido la sentencia C-454 de 1993. "De allí se deduce que el abuso en que incurra un servidor público en esta materia tenga que ser drásticamente sancionado con arreglo a la ley (artículo 124 C.N.), la cual también tiene a su cargo la fijación de los límites y forma en que habrá de ejercitarse el derecho de participación concedido por el Constituyente (artículo 127, numeral 3º)."

[19]

Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 3 de diciembre de 2013. En esa ocasión sostuvo: "El hecho de que la ley estatutaria no se haya expedido no basta para aseverar que esté suspendido o haya sufrido desmedro alguno el derecho político fundamental para participar en las actividades partidistas y en las controversias políticas de que son titulares los empleados del Estado no sujetos a las restricciones constitucionales expresas antes anotadas. Mientras el Congreso de la República no expida la ley estatutaria en mención deberá entenderse que los "empleados del Estado" a que alude el inciso tercero del artículo 127 solo estarán limitados en el ejercicio de sus derechos políticos en los términos prescritos por la propia Constitución"

[20] Sentencia C-1153 de 2005.

[21] Sentencia C-1153 de 2005.

[22] Sentencia C-1153 de 2005.

[23] Sentencia C-1153 de 2005.

[24] Con excepción del Presidente de la República y el Vicepresidente de la República en atención a lo dispuesto en el Acto legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las Corporaciones Públicas de elección popular según lo establecido en el artículo 41 de la ley 996 de 2005. Adicionalmente respecto de los Congresistas el artículo 283.9 de la ley 5 de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley.

[25] Ibidem.

[26] Con excepción del presidente de la República y el vicepresidente de la República en atención a lo dispuesto en el acto legislativo 2 de 2004 y de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, según lo establecido en el artículo 41 de la Ley 996 de 2005. Adicionalmente, respecto de los congresistas el artículo 283.9 de la Ley 5ª de 1992 los autoriza para participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley.

[27] Sentencia del 18 de febrero de 1999; Radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

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Última actualización: 31 de diciembre de 2023