|
CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS / CONCURSO DE FALTAS DISCIPLINARIAS / CULPA GRAVÍSIMA / CULPA GRAVÍSIMA POR IGNORANCIA SUPINA / SUSTITUCIÓN DE LOS MOTIVOS DEL ACTO POR PARTE DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria. Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. [...] [E]n virtud de la aplicación de la dogmática referida al concurso de faltas disciplinarias, la imputación de responsabilidad debió subsumirse solo en el primer cargo formulado, por ser el que revestía mayor gravedad. Adicionalmente, los defectos en la expresión de los motivos del acto administrativo sancionatorio deben analizarse a la luz de la presunción de legalidad de la que gozan y del principio favor acti, por lo que no cualquier error puede llevar a su anulación. [...] Cuando uno o varios comportamientos ilícitos transgreden diversas normas, o varias veces la misma disposición, se está en presencia de lo que se ha llamado un concurso de conductas punibles. [...] [R]esulta plenamente aplicable en el ámbito disciplinario, y propende por una sanción proporcional, racional y coherente, de conformidad con la unidad o pluralidad de conductas y de las tipicidades a las que aquellas han dado lugar. Según las características del concurso, este puede clasificarse como: Concurso material o real: El elemento distintivo de esta modalidad de concurso es la pluralidad de conductas independientes que realiza la persona, las cuales pueden dar paso a la configuración de una o varias faltas disciplinarias. Cuando las múltiples acciones transgreden el mismo precepto, se tratará de un concurso material homogéneo, mientras que si aquellas estructuran distintos tipos disciplinarios, será un concurso material heterogéneo. Concurso ideal o formal: En este caso, el elemento característico es la unidad de acción, esto es, mediante una única conducta la persona comete dos o más infracciones disciplinarias que no se excluyen entre sí. Concurso aparente: Ahora bien, es importante destacar que, en ocasiones, un mismo comportamiento puede generar la apariencia de enmarcarse en varios tipos disciplinarios excluyentes a pesar de que, en realidad, únicamente genera la configuración de uno de ellos. Esto es lo que se conoce como concurso aparente, ya que la sensación de su existencia, que se genera por una visión formalista del caso, es superada una vez se logra determinar con claridad que, materialmente, la conducta tan solo transgrede una disposición y no las varias que aparentaba. De esta manera, con el propósito de solucionar la confusión que se presenta en los casos de concurso aparente (...) se han aplicado los principios de especialidad, subsidiariedad, consunción y alternatividad, a partir de los cuales es posible seleccionar la norma adecuada, entre las múltiples que ficticiamente habrían resultado infringidas. A continuación se hará referencia a cada uno de ellos: Principio de especialidad: Señala que cuando una conducta se enmarca en los elementos de un tipo disciplinario más específico frente a uno general, es el primero el que se toma en cuenta, ya que la aplicación del primero retrocede ante el segundo. Principio de subsidiariedad: Indica que procede la aplicación de un tipo disciplinario cuando no intervenga otro que, de manera principal, cobije la conducta; este, a su vez puede darse de manera expresa, en los eventos en los que el legislador se encarga de señalarla, al acudir a cláusulas como «siempre que el hecho no esté sancionado con pena mayor» o «a no ser que el hecho esté punido de otra manera en la ley». Asimismo puede presentarse tácitamente, a partir de la existencia de actos preparatorios sancionables disciplinariamente, o que por su naturaleza requieren el recorrido de varios tipos comprendidos por el hecho consumado. También hay subsidiariedad tácita en los casos de concurso de personas en el ilícito disciplinario, cuando un agente realiza al mismo tiempo actos de autor y de partícipe, evento en el que la forma de concurrencia más débil cede ante la más grave, o cuando la conducta culposa retrocede ante la dolosa. Principio de consunción: Implica que, ante la realización de un supuesto de hecho más grave, que incluye la de otro menos lesivo, es el primero el que se aplica, y no el último, pues se parte del presupuesto de que el legislador ya ha considerado esos eventos al redactar la descripción típica más severa; por ello, el tipo consumiente prefiere al consumido. Principio de alternatividad: Se aplica cuando dos tipos disciplinarios se presentan como excluyentes entre sí, por contener elementos incompatibles. En esos casos se debe aplicar aquel de los dos que cobije plenamente el hecho. Así, este postulado es la cara opuesta del de especialidad. Visto lo anterior, debe decirse que el concurso aparente, y los mecanismos para resolverlo, tienen como finalidad garantizar el respeto del principio non bis in idem (prohibición del doble enjuiciamiento), en la medida en que, de esta forma, se evita que una única conducta que acarrea una sola falta sea sancionada repetidamente, lo que se logra con la exclusión de las faltas disciplinarias que en realidad no se tipifican por medio de la aplicación de los axiomas que se acaban de mencionar. [...] Los elementos diferenciadores de la culpa gravísima respecto de la grave, están relacionados con las calificaciones dadas por la ley, en el sentido de que exista ignorancia supina, desatención elemental, o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. [...] [E]n derecho disciplinario, se presenta cuando el desconocimiento del deber funcional obedece a una falta de ilustración por negligencia, toda vez que el servidor público no se actualiza conforme se lo demandan las funciones que debe cumplir en el cargo que ocupa. [...] Esta Corporación ha señalado en su jurisprudencia que la insuficiencia de los motivos expresados como fundamento de los actos administrativos no impone necesariamente su anulación, toda vez que el juez de lo contencioso administrativo puede sustituir las razones expuestas en esas decisiones por otras que correspondan a lo probado en el respectivo expediente, o al verdadero fundamento legal que debió sustentar la expedición del acto. [...] [E]n el presente caso se condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, en la medida que conforme el ordinal 4 del artículo 365 del Código General del Proceso resulta vencida en el proceso después de que se revocara la sentencia apelada, y estas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a través de apoderado.
FUENTE FORMAL: LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 35 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 20 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 40 / CGP – ARTÍCULO 365
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN "A"
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 19001-23-33-000-2013-0022-01(1534-17)
Actor: ZENAIDA RIVERA MUÑOZ Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL
Referencia: SE REVOCA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. CONCURSO DE FALTAS DISCIPLINARIAS. SUSTITUCIÓN DE LOS MOTIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. CONDENA EN COSTAS EN VIGENCIA DEL CPACA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA LEY 1437 DE 2011
ASUNTO
La Subsección A de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia del 10 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Pretensiones
De nulidad:
Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de primera instancia del 21 de agosto de 2012, proferido por la Jefatura de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Cauca, por el cual se le impuso a la señora subcomisaria Zenaida Rivera Muñoz, la sanción de suspensión de su cargo en la Policía Nacional, e inhabilidad por el término de 45 días.
Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de segunda instancia del 6 de septiembre de 2012, por el cual la Inspección Delegada de la Región de Policía Cuatro, confirmó la sanción impuesta a la demandante.
Del restablecimiento del derecho:
Como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, que se ordene a la entidad demandada a que reintegre los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir la señora Zenaida Rivera Muñoz durante el término de la suspensión e inhabilidad. Lo anterior sin solución de continuidad, con la indexación de la suma que se ordene pagar, y con los intereses de plazo y de mora que correspondan.
Reparación del daño:
Que se condene a la entidad demandada a pagar a favor de cada uno de los demandantes, una suma equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales, debido a los reproches y señalamientos que sufrieron con ocasión de la expedición de los actos acusados.
Fundamentos fácticos relevantes
El 25 de mayo del 2010, el señor Jesús Antonio Martínez Rendón, como agente retirado de la Policía Nacional, presentó una queja ante la Procuraduría Provincial de Popayán. En esta señaló que el 8 de marzo de 2010, la intendente jefe Zenaida Rivera Muñoz, en calidad de jefe de Talento Humano del Departamento de Policía Cauca, cometió un error al notificarle una resolución referida a su reintegro a la Policía Nacional, que lo llevó a renunciar al trabajo que tuvo durante los nueve años que llevaba de haber sido retirado de esa Institución, y a gastar dinero y tiempo a partir de una falsa expectativa generada en él y en su familia por esa situación. Según el quejoso, de lo anterior se derivó la prestación de su servicio en la Policía desde el 8 de marzo de 2010, hasta el 19 del mismo mes y año, y además reclamó los perjuicios que le fueron causados.
A partir de lo precedente, el 6 de julio de 2010, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Cauca ordenó la apertura de una indagación preliminar en contra de la entonces intendente jefe Zenaida Rivera Muñoz, quien se desempeñaba como jefe del Área de Talento Humano en esa jurisdicción.
Luego, el 5 de junio de 2012, la autoridad disciplinaria citó a la audiencia del procedimiento verbal a la señora Rivera Muñoz (después de que se hubiera declarado la nulidad de la citación inicial del 21 de octubre de 2010), y le formuló dos cargos disciplinarios. El primero por haber empleado, para actividades del servicio, a personas ajenas a la Policía Nacional, sin contar para ello con la debida autorización (falta grave de acuerdo con el numeral 14 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006); y el segundo, por demostrar apatía o desinterés en el desarrollo del servicio (falta leve según lo dispone el numeral 17 del artículo 36 ibidem). Ambas faltas fueron imputadas a título de culpa gravísima.
Posteriormente, el 14 de agosto de 2012, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Cauca emitió el acto sancionatorio de primera instancia, a través del cual le fue impuesta a la señora Zenaida Rivera Muñoz la sanción de suspensión e inhabilidad por el término de 45 días. Esa decisión fue confirmada en segunda instancia por el inspector delegado de la Región de Policía Cuatro, el 6 de septiembre de ese año, y se ejecutó a través de la Resolución 04125 del 29 de octubre de la misma anualidad.
Normas violadas y concepto de violación
Para la parte demandante, los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas:
Constitución Política de 1991: artículos 1, 2, 4, 5, 6, 11, 13, 15, 21, 25, 29, 48, 49 y 53.
Código Disciplinario Único: artículos 4, 5, 6, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 141, 142 y 170.
Ley 1015 de 2006: artículos 3, 5, 6, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19.
«Código Contencioso Administrativo»: artículos 73, 85 y siguientes.
Ley 74 de 1968: artículo 12.
Ley 16 de 1972.
Ley 10 de 1990.
Decreto 2759 de 1991.
Decreto 412 de 1992.
La formulación del concepto de violación en la demanda se expresó en las siguientes causales de nulidad de los actos acusados:
Expedición irregular
El abogado de la demandante consideró que los actos acusados están viciados por su expedición irregular, toda vez que se fundamentaron en pruebas que eran nulas de pleno derecho, y no podían producir ningún efecto jurídico.
Falsa motivación
El apoderado de la demandante sostuvo que los actos acusados están viciados de nulidad por falsa o errónea motivación, porque en el procedimiento disciplinario que derivó en su expedición, no se logró desvirtuar la presunción de inocencia de la señora Zenaida Rivera Muñoz. Esto, por cuanto las pruebas que se practicaron, lograron demostrar que ella estaba bajo los efectos de un tratamiento siquiátrico cuando ocurrieron los hechos que originaron el trámite sancionatorio y, además, porque en esa época la demandante no cumplía con los requisitos mínimos para asumir el cargo de jefe del Área de Talento Humano del Departamento de Policía Cauca, ya que el Manual de Funciones exigía para ello que el uniformado que lo ocupara tuviera el rango de capitán o de mayor.
Violación de las normas en las que debían fundarse
El abogado de la demandante estimó que los actos acusados están viciados por la violación de las normas en las que debían fundarse, porque la decisión sancionatoria de primera instancia no cumplió con los requisitos consagrados en el artículo 170 del Código Disciplinario Único, ya que no se hizo una correcta valoración de las pruebas y tampoco un análisis sobre los cargos, descargos, alegaciones, y el recurso de apelación.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda
El apoderado de la entidad demandada se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones de la demanda.
Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda
En su pronunciamiento sobre los hechos, el abogado de la Policía Nacional señaló que el procedimiento disciplinario adelantado en contra de la señora Zenaida Rivera Muñoz, inició por la queja interpuesta por el señor Jesús Antonio Martínez Rendón, la cual fue presentada inicialmente ante la Procuraduría General de la Nación, y remitida luego por ese ente de control al Departamento de Policía Cauca.
Por otro lado, en lo relacionado con las afirmaciones sobre la ilegalidad de los actos acusados, el apoderado de la demandada sostuvo que debían probarse en el proceso.
Excepciones y pronunciamiento frente a las causales de nulidad y concepto de violación en la demanda
El abogado aseguró que ninguno de los vicios alegados en la demanda afectó los actos acusados. Además, arguyó que el control de legalidad que realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo no podía tenerse como tercera instancia para reabrir el debate probatorio, propio del procedimiento disciplinario.
Igualmente, el apoderado indicó que la certeza en la demostración de la responsabilidad de la señora Zenaida Rivera Muñoz, se fundamentó, entre otras pruebas, en los testimonios de los señores Jesús Antonio Martínez Rendón y Luz Helena Rivera Morcillo. Asimismo, precisó que la falta grave que le fue imputada a la demandante, por emplear para actividades del servicio a personas ajenas a la Policía Nacional, sin contar con la autorización debida para ello, fue correctamente atribuida a título de culpa gravísima, ya que su conducta se enmarcó dentro de los presupuestos definidos por el legislador para tal efecto.
Del mismo modo, el abogado aseveró que a la demandante se le garantizaron todos sus derechos en el trámite sancionatorio, y que en él se aplicaron debidamente todas las normas tanto sustanciales como procesales contenidas en las Leyes 1015 de 2006 y 734 de 2002.
Para finalizar, el abogado propuso las excepciones que denominó: «la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es una tercera instancia para dirimir controversias por sanciones disciplinarias», y «cosa juzgada toda vez que el proceso disciplinario culminó con fallo de segunda instancia».
IV. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL
Saneamiento del litigio y decisión de excepciones[3]
El Tribunal Administrativo del Cauca declaró saneado el proceso hasta esa etapa, por no encontrar ningún vicio que pudiera generar la nulidad de lo actuado, o la necesidad de emitir una sentencia inhibitoria. Frente a lo anterior, las partes no interpusieron recursos y el agente del Ministerio Público no planteó ninguna objeción.
Asimismo, el a quo consideró que la excepción de cosa juzgada, propuesta por la parte demandada, no tenía vocación de prosperar, ante lo cual no se interpusieron recursos.
De acuerdo con el Tribunal, la fijación del litigio se concretó en los siguientes problemas jurídicos:
El centro de la discusión gira en determinar si los fallos proferidos el 21 de agosto y 04 de septiembre de 2012 dentro de la investigación Disciplinaria Nº DECAU 2010-145 se hallan ajustados a Derecho, o hay lugar a declarar su nulidad.
Igualmente establecer si se respetaron las garantías procesales de la señora ZENAIDA RIVERA MUÑOZ, si ella era apta para ejercer el cargo de Jefe de Talento Humano del Departamento de Policía Cauca y si estos aspectos fueron debatidos dentro del proceso disciplinario [...]
Respecto de la fijación del litigio, las partes y el Ministerio Público asintieron.
V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA
La abogada de la señora Zenaida Rivera Muñoz reiteró los argumentos de la demanda. Asimismo, indicó que de acuerdo con lo dicho por la siquiatra que llevaba el tratamiento de su poderdante, la depresión mayor que ella sufría en la época de los hechos la hacía disminuir su concentración y su productividad.
Por otro lado, la apoderada señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con la posición de la Sala Plena del Consejo de Estado, debe realizar un juicio integral de legalidad del acto sancionatorio de carácter disciplinario.
El abogado de la entidad demandada insistió en sus argumentos iniciales. También señaló que la carrera de la señora Zenaida Rivera Muñoz en la Policía Nacional hacía presumir su capacidad para ocupar el cargo de jefe del Área de Talento Humano del Departamento de Policía Cauca, ya que en todos sus ascensos, la demandante recibió capacitación sobre liderazgo y otros temas. Del mismo modo, sostuvo que de acuerdo con la Junta Médico Laboral de la Institución, la patología que le fue diagnosticada a la señora Rivera Muñoz no tenía la vocación de afectar el servicio policial que ella prestaba.
De esta manera, el apoderado indicó que si bien, según el Manual de Funciones para el jefe de la Sección de Recursos Humanos y Desarrollo, quien ocupara ese cargo debía ostentar los grados de capitán o mayor, ello no exoneraba de responsabilidad disciplinaria a la señora Zenaida Rivera Muñoz, ya que ella fue consciente de los deberes que le asistían, y no manifestó ninguna objeción al posesionarse en el mencionado empleo. Frente a esto último, el abogado resaltó que la demandante recibió tres felicitaciones por su desempeño como jefe de Recursos Humanos.
En este sentido, el apoderado aseguró que la señora Zenaida Rivera Muñoz debió hacer un esfuerzo por comprender el contenido de la resolución que le notificó al señor Jesús Antonio Martínez Rendón, para lo cual pudo haber pedido el apoyo de otras dependencias dentro de la Policía Nacional.
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN PRIMERA INSTANCIA
El Ministerio Público no emitió su concepto en la primera instancia.
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia proferida el 10 de febrero de 2017, declaró la nulidad parcial de los actos acusados, en lo relativo a la sanción de suspensión e inhabilidad de 45 días que le fue impuesta a la señora Zenaida Rivera Muñoz. Así, en su lugar, el a quo la cambió por una amonestación escrita y, como restablecimiento del derecho, dispuso el pago actualizado de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por ella durante el lapso en el que estuvo suspendida de su cargo. Asimismo, condenó en costas a la parte demandada. Los argumentos de la decisión fueron los siguientes:
Sobre la culpabilidad de la conducta y la proporcionalidad de la sanción
El Tribunal estimó que los dos cargos que le fueron imputados a la señora Zenaida Rivera Muñoz, consistentes en la comisión de la falta grave prevista en el numeral 14 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006 (primero), y en la falta leve señalada en el numeral 17 del artículo 36 ibidem (segundo), no podían analizarse aisladamente el uno del otro, tal y como lo hizo la autoridad disciplinaria, toda vez que ambos estaban conectados intrínsecamente al hecho del error en la notificación de la resolución que disponía el reintegro del señor Jesús Antonio Martínez Rendón.
De esta manera, el a quo sostuvo que en la imputación del primer cargo no se analizó la culpabilidad de la conducta de la demandante, pues la autoridad disciplinaria se limitó a describir el resultado de su comportamiento, lo que implicó la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva.
En este sentido, el Tribunal consideró que en el momento en el que ocurrieron los hechos investigados, la señora Rivera Muñoz no conocía las dimensiones exactas del trámite de notificación que realizó, pues ella actuó bajo la creencia de que hacía lo correcto, esto es, que ordenaba las diligencias necesarias para el reintegro del señor Jesús Antonio Martínez Rendón, sin que contara para tales efectos con el soporte de dicha situación administrativa.
El a quo aseguró que lo anterior no exoneraba de responsabilidad a la demandante, porque el error en el que incurrió era vencible, de haber sido más cuidadosa en la notificación. A pesar de esto, consideró que era necesario morigerar la sanción que le fue impuesta, ya que la Resolución 00454 del 18 de febrero de 2010, que debía poner en conocimiento del señor Martínez Rendón, se prestaba para diversas interpretaciones, por ser ambigua, pues en su parte resolutiva disponía lo siguiente[8]:
«ARTÍCULO 1º: Dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, el 20 de agosto de 2009, ejecutoriada el 07 de septiembre de 2009, y en consecuencia reintegrar al servicio activo de la Policía Nacional, en el grado de Agente al señor JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN [...] por el periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2001, fecha de notificación de la resolución 000578 del 22 de febrero de 2001, hasta el 08 de agosto de 2005, fecha de inicio de efectos jurídicos de la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos». (Énfasis del a quo).
Según el Tribunal, el término «servicio activo» pudo haberse interpretado en el sentido en el que lo hizo la señora Zenaida Rivera Muñoz, ya que si bien estaba especificado el periodo de reintegro del señor Martínez Rendón, la inhabilidad de cinco años que tenía esta persona se encontraba próxima a finalizar.
Por otro lado, el a quo indicó que la valoración probatoria que sirvió de fundamento de los actos acusados fue correcta, y que en la expedición de estos se respetó el debido proceso de la demandante. No obstante lo precedente, consideró que en ellos no se hizo un análisis adecuado de los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, consagrados en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006, toda vez que la autoridad disciplinaria se limitó a describir los hechos que originaron el procedimiento sancionatorio.
Así, para el Tribunal, a la señora Rivera Muñoz no se le debió imputar el primer cargo por el que fue sancionada, toda vez que él se derivaba lógicamente del deber de cuidado que a ella le asistía. Además, el a quo estimó que la culpa gravísima por ignorancia supina que le fue imputada (entendida como «la que procede por negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe saberse»), no se demostró en el trámite disciplinario.
Lo anterior, máxime cuando la demandante únicamente tenía el título de bachiller y era intendente jefe, y el cargo de jefe de la Sección de Recursos Humanos requería tener título de formación universitaria en administración pública, de empresas, o psicología, contar con especialización en esos temas, y adicionalmente ostentar el grado de capitán o de mayor. Además, ella solo llevaba tres meses en el desempeño de ese empleo.
De conformidad con lo dicho, el Tribunal valoró que solo debía subsistir la imputación frente al segundo cargo que le fue endilgado a la señora Zenaida Rivera Muñoz, el cual estaba tipificado como falta leve. Por lo tanto, consideró que la sanción de suspensión e inhabilidad de 45 días debía eliminarse, para imponer, a cambio de esta, la de amonestación escrita.
Sobre los perjuicios morales reclamados
El Tribunal consideró que no se logró demostrar que los actos acusados hubieran sido la causa de los problemas de salud mental que sufría la señora Zenaida Rivera Muñoz, por lo que denegó las pretensiones referidas a la indemnización por este concepto.
Sobre la condena en costas
El Tribunal condenó en costas a la parte demandada, en aplicación de un criterio objetivo, por resultar vencida en el proceso. El a quo consideró que ello procedía así, de acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y 365 del Código General del Proceso (CGP).
La sentencia de primera instancia fue apelada por la parte demandada. Sus argumentos de inconformidad se dirigieron a resaltar la gravedad de las consecuencias de la conducta de la señora Zenaida Rivera Muñoz, y a señalar que ella sabía cuáles eran las funciones que debía cumplir como jefe de Recursos Humanos del Departamento de Policía Cauca. Estas razones se profundizarán adelante, en el desarrollo del problema jurídico de esta sentencia.
IX. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA
La parte demandada reiteró sus argumentos[10], y la demandante guardó silencio.
X. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA[11]
La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado estimó que, salvo lo relativo a la condena en costas, la sentencia de primera instancia debía confirmarse. Sus argumentos fueron los siguientes:
La agencia del Ministerio Público consideró que la demandante le dio un alcance errado a la tarea de notificación de la Resolución 00454 del 18 de febrero de 2010, dado que ella no solo cumplió con ese cometido, sino que también reincorporó al señor Jesús Antonio Martínez Rendón al servicio activo en la Policía Nacional durante casi todo el mes de marzo de 2010. Esto, a pesar de que esa persona había sido sancionada disciplinariamente con su destitución de esa entidad, y que la orden de reintegro contenida en el acto administrativo antes mencionado, correspondía al periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2001 y el 8 de agosto de 2005, de acuerdo con lo decidido en una sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca. Según la procuradora, esta situación generó perjuicios para el señor Martínez Rendón, al crearle una falsa expectativa laboral que lo llevó a renunciar al trabajo que tenía en ese momento.
No obstante lo anterior, para la vista fiscal, el a quo tuvo razón al considerar que a la señora Zenaida Rivera Muñoz no se le debieron formular dos cargos en el procedimiento disciplinario, ya que su conducta denotó solo un desinterés en la prestación del servicio (segundo cargo), y no la intención de emplear para actividades propias de la Policía Nacional, a personas ajenas a la Institución, sin la autorización debida (primer cargo).
De esta manera, la agencia del Ministerio Público sostuvo que el segundo cargo formulado a la demandante quedó demostrado, en la medida en que si ella tenía dudas respecto de lo que ordenaba el acto administrativo que le notificó al señor Jesús Antonio Martínez Rendón, debió buscar asesoría jurídica dentro del Departamento de Policía Cauca para evitar errores como el que se presentó, con sus respectivas consecuencias.
En la misma línea de ideas, la procuradora valoró que el no cumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo de jefe de Talento Humano no podía tenerse como una causal eximente de responsabilidad disciplinaria, ya que en este régimen es aplicable la denominada culpa por asunción, que hace inexcusable la ignorancia de la ley en esos eventos, y que implicaba que la señora Rivera Muñoz debió hacer un análisis sobre sus capacidades profesionales y personales al asumir el empleo en el que fue nombrada. Lo precedente, máxime cuando con su conducta, la demandante atentó contra los principios de eficacia y eficiencia de la administración pública.
Sobre la condena en costas a la entidad demandada, la procuradora delegada sostuvo que en el caso concreto no se probó con certeza que hubiera existido mala fe en la conducta procesal de la parte vencida, y tampoco se demostró la causación de las agencias en derecho o expensas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. Por ello, a pesar de que este tema no fue incluido en la apelación de la sentencia, valoró que debía ser objeto de pronunciamiento en la segunda instancia.
XI. CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
De conformidad con el artículo 150 del CPACA[12], el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.
BREVE RECUENTO DEL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
Los cargos y la sanción disciplinaria
En la investigación que adelantó la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía Cauca, en contra de la señora Zenaida Rivera Muñoz, se le formularon dos cargos disciplinarios (que serán expuestos a continuación); por ambos, finalmente, la demandante fue sancionada. En el siguiente cuadro se resume la concordancia entre la formulación de cargos y los actos administrativos sancionatorios.
CUESTIÓN PREVIA
Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias
Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.
Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia.
En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.
Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos[18]:
«1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...]».
Así pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los argumentos con los que se pretenda desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario.
ASUNTO SOMETIDO A ESTUDIO
¿La sentencia de primera instancia debe revocarse porque la señora Zenaida Rivera Muñoz fue responsable de la falta grave que se le imputó, a título de culpa gravísima, respecto del primer cargo formulado en su contra en el procedimiento disciplinario?
Tesis de la parte demandante
La parte demandante aseguró que los actos acusados están viciados de nulidad porque la autoridad disciplinaria no logró demostrar con certeza la responsabilidad de la señora Zenaida Rivera Muñoz respecto de los cargos que le fueron formulados. Asimismo, porque no se tuvo en cuenta que en la época de los sucesos que dieron origen al trámite sancionatorio, ella se encontraba bajo un tratamiento siquiátrico por la depresión que sufría; y además, en la medida en que fue nombrada en el cargo de jefe de Talento Humano del Departamento de Policía Cauca sin cumplir con los requisitos que exigía para tal efecto el Manual de Funciones de la entidad.
Tesis de la parte demandada
Según el apoderado de la Policía Nacional, la sentencia de primera instancia debe revocarse, toda vez que en la expedición de los actos acusados se valoró correctamente la conducta irregular de la señora Zenaida Rivera Muñoz respecto del primer cargo que se le formuló, pues ella tenía pleno conocimiento de las funciones que le correspondía cumplir como jefe de Recursos Humanos del Departamento de Policía Cauca.
El abogado sostuvo que a pesar de ello, la demandante se extralimitó en sus funciones, al haber ordenado el reintegro del señor Jesús Antonio Martínez Rendón, cuando ello era de competencia de la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional con sede en la ciudad de Bogotá, y no suya. En ese sentido, sostuvo que la señora Rivera Muñoz solo tenía como tarea notificarle a esta persona un acto administrativo que le incumbía. Adicionalmente, el apoderado estimó que si el problema de la demandante fue que no entendió lo qué disponía la decisión a notificar, debió buscar asesoría jurídica dentro del Departamento de Policía Cauca, lo que no hizo, a pesar de que era algo que estaba a su alcance.
Del mismo modo, el apoderado llamó la atención sobre la gravedad de las consecuencias de la conducta reprochada a la demandante, toda vez que con el reintegro del señor Martínez Rendón se puso en riesgo su vida, la de sus compañeros y la de la población civil de los lugares donde fue remitido a prestar sus servicios, ya que se trataba de una zona con presencia de los grupos guerrilleros de las FARC y el ELN, y el reintegrado no recibió ningún tipo de instrucción o entrenamiento sobre el manejo de armas de fuego para el cumplimiento de su labor.
Finalmente, el abogado también resaltó que el señor Jesús Antonio Martínez Rendón renunció a su trabajo con ocasión del reintegro, lo que derivó en problemas económicos para él y para su familia.
Tesis de la Sala
La sentencia de primera instancia debe revocarse, porque la señora Zenaida Rivera Muñoz sí fue responsable de la falta grave que se le imputó en el primer cargo disciplinario, a título de culpa gravísima por ignorancia supina, ya que en el procedimiento sancionatorio se demostró que la demandante empleó para actividades del servicio a personas ajenas a la Policía Nacional, sin la autorización debida, al ser negligente en aprender y desempeñar las tareas que le correspondían, concretamente la de notificación de un acto administrativo al señor Jesús Antonio Martínez Rendón.
En este sentido, en virtud de la aplicación de la dogmática referida al concurso de faltas disciplinarias, la imputación de responsabilidad debió subsumirse solo en el primer cargo formulado, por ser el que revestía mayor gravedad. Adicionalmente, los defectos en la expresión de los motivos del acto administrativo sancionatorio deben analizarse a la luz de la presunción de legalidad de la que gozan y del principio favor acti, por lo que no cualquier error puede llevar a su anulación.
Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas:
Concurso de faltas disciplinarias (a).
La culpa gravísima en el derecho disciplinario (b)
La culpa gravísima por ignorancia supina (c).
La sustitución de los motivos del acto por parte del juez de lo contencioso administrativo (d).
Caso concreto (e).
Concurso de faltas disciplinarias
Cuando uno o varios comportamientos ilícitos transgreden diversas normas, o varias veces la misma disposición, se está en presencia de lo que se ha llamado un concurso de conductas punibles. Esta figura, que tiene su génesis en la dogmática del derecho penal, resulta plenamente aplicable en el ámbito disciplinario, y propende por una sanción proporcional, racional y coherente, de conformidad con la unidad o pluralidad de conductas y de las tipicidades a las que aquellas han dado lugar.
Según las características del concurso, este puede clasificarse como:
Concurso material o real: El elemento distintivo de esta modalidad de concurso es la pluralidad de conductas independientes que realiza la persona, las cuales pueden dar paso a la configuración de una o varias faltas disciplinarias. Cuando las múltiples acciones transgreden el mismo precepto, se tratará de un concurso material homogéneo, mientras que si aquellas estructuran distintos tipos disciplinarios, será un concurso material heterogéneo.
Concurso ideal o formal: En este caso, el elemento característico es la unidad de acción, esto es, mediante una única conducta la persona comete dos o más infracciones disciplinarias que no se excluyen entre sí.
Concurso aparente: Ahora bien, es importante destacar que, en ocasiones, un mismo comportamiento puede generar la apariencia de enmarcarse en varios tipos disciplinarios excluyentes a pesar de que, en realidad, únicamente genera la configuración de uno de ellos. Esto es lo que se conoce como concurso aparente, ya que la sensación de su existencia, que se genera por una visión formalista del caso, es superada una vez se logra determinar con claridad que, materialmente, la conducta tan solo transgrede una disposición y no las varias que aparentaba[20].
De esta manera, con el propósito de solucionar la confusión que se presenta en los casos de concurso aparente, desde la jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[21], y la doctrina[22] (a las que se acude en virtud los lineamientos de interpretación e integración normativa previstos en el artículo 20 de la Ley 1015 de 2006[23]), se han aplicado los principios de especialidad, subsidiariedad, consunción y alternatividad, a partir de los cuales es posible seleccionar la norma adecuada, entre las múltiples que ficticiamente habrían resultado infringidas. A continuación se hará referencia a cada uno de ellos:
Principio de especialidad: Señala que cuando una conducta se enmarca en los elementos de un tipo disciplinario más específico frente a uno general, es el primero el que se toma en cuenta, ya que la aplicación del primero retrocede ante el segundo[24].
Principio de subsidiariedad: Indica que procede la aplicación de un tipo disciplinario cuando no intervenga otro que, de manera principal, cobije la conducta; este, a su vez puede darse de manera expresa, en los eventos en los que el legislador se encarga de señalarla, al acudir a cláusulas como «siempre que el hecho no esté sancionado con pena mayor» o «a no ser que el hecho esté punido de otra manera en la ley». Asimismo puede presentarse tácitamente, a partir de la existencia de actos preparatorios sancionables disciplinariamente, o que por su naturaleza requieren el recorrido de varios tipos comprendidos por el hecho consumado. También hay subsidiariedad tácita en los casos de concurso de personas en el ilícito disciplinario, cuando un agente realiza al mismo tiempo actos de autor y de partícipe, evento en el que la forma de concurrencia más débil cede ante la más grave, o cuando la conducta culposa retrocede ante la dolosa[25].
Principio de consunción: Implica que, ante la realización de un supuesto de hecho más grave, que incluye la de otro menos lesivo, es el primero el que se aplica, y no el último, pues se parte del presupuesto de que el legislador ya ha considerado esos eventos al redactar la descripción típica más severa; por ello, el tipo consumiente prefiere al consumido[26].
Principio de alternatividad: Se aplica cuando dos tipos disciplinarios se presentan como excluyentes entre sí, por contener elementos incompatibles. En esos casos se debe aplicar aquel de los dos que cobije plenamente el hecho. Así, este postulado es la cara opuesta del de especialidad[27].
Visto lo anterior, debe decirse que el concurso aparente, y los mecanismos para resolverlo, tienen como finalidad garantizar el respeto del principio non bis in idem (prohibición del doble enjuiciamiento), en la medida en que, de esta forma, se evita que una única conducta que acarrea una sola falta sea sancionada repetidamente, lo que se logra con la exclusión de las faltas disciplinarias que en realidad no se tipifican por medio de la aplicación de los axiomas que se acaban de mencionar.
La culpa gravísima en el derecho disciplinario
En materia disciplinaria habrá responsabilidad por la comisión de una falta con culpa gravísima o grave. De acuerdo con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, la primera forma de culpa se configurará «cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento». La segunda «cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».
Ambas formas de culpa tienen como elemento común que ellas dependen de la desatención de los deberes objetivo y subjetivo de cuidado. El primero se refiere a las precauciones necesarias que cualquier persona del común (que en este caso debe entenderse a partir de la condición como servidor público del disciplinado) tiene en sus actuaciones; y el segundo a la previsibilidad de los acontecimientos derivados de la conducta del sujeto.
Los elementos diferenciadores de la culpa gravísima respecto de la grave, están relacionados con las calificaciones dadas por la ley, en el sentido de que exista ignorancia supina, desatención elemental, o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa gravísima por ignorancia supina
En Colombia, el concepto de ignorancia supina ha tenido un desarrollo doctrinal, el cual, con base en la definición del Diccionario de la lengua española de la RAE, ha sostenido que es la que procede de la negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe saberse[28]. En este sentido, en derecho disciplinario, se presenta cuando el desconocimiento del deber funcional obedece a una falta de ilustración por negligencia, toda vez que el servidor público no se actualiza conforme se lo demandan las funciones que debe cumplir en el cargo que ocupa[29], ya que de acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2 y 40 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, es su obligación actuar con «diligencia» y «capacitarse y actualizarse en el área donde desempeña su función».
La sustitución de los motivos del acto por parte del juez de lo contencioso administrativo
Esta Corporación ha señalado en su jurisprudencia[30] que la insuficiencia de los motivos expresados como fundamento de los actos administrativos no impone necesariamente su anulación, toda vez que el juez de lo contencioso administrativo puede sustituir las razones expuestas en esas decisiones por otras que correspondan a lo probado en el respectivo expediente, o al verdadero fundamento legal que debió sustentar la expedición del acto.
Dicha potestad del juez surge de la presunción de legalidad de los actos administrativos[31], que de no ser desvirtuada por quien pretende su nulidad, o de no existir una violación evidente de la Constitución o de los derechos fundamentales en su expedición, deriva en la aplicación del principio llamado favor acti, que consiste en el deber de conservar el acto administrativo, hasta el punto en el que solo en casos extremos se acuda a la anulación. Para tales efectos, el juez ha de procurar salvarlo mediante una interpretación que corrija la realizada por la autoridad administrativa o también que lleve a su conversión en un acto diferente.
Caso concreto
De acuerdo con lo visto, esta Sala de Subsección considera que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Cauca al señalar que los dos cargos que le fueron imputados a la señora Zenaida Rivera Muñoz debieron ser analizados conjuntamente, ya que ambos derivaron de la misma conducta desplegada por la demandante en la labor de notificación, al señor Jesús Antonio Martínez Rendón, de la Resolución 00454 del 18 de febrero de 2010, proferida por el director general de la Policía Nacional.
En todo caso, no se comparte la conclusión a la que llegó el a quo, que consideró que debía desecharse la imputación relativa al primer cargo formulado, por la comisión, a título de culpa gravísima, de la falta grave prevista en el numeral 14 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, por emplear para actividades del servicio a personas ajenas a la Policía Nacional, sin contar para ello con la autorización debida. Esto es así porque según el Tribunal, el primer cargo debió subsumirse en el segundo, que consistió en la atribución de la comisión de la falta leve consagrada en el numeral 17 del artículo 36 ibidem, también a título de culpa gravísima, por demostrar apatía o desinterés en el desarrollo del servicio.
El desacuerdo que plantea la Sala frente al análisis que sobre este punto hizo el Tribunal, radica en que, según los criterios para determinar la existencia de un concurso de faltas disciplinarias, en el presente caso se dio un concurso aparente que debió resolverse a favor de la imputación, únicamente, del primer cargo endilgado, ya que este fue el supuesto de hecho de mayor gravedad, el cual, en virtud del principio de consunción, tuvo que preferirse frente a la descripción menos severa. Así, no resulta acertada la decisión del a quo a este respecto, pues no señaló las razones para definir el concurso de faltas a favor de la que revestía una menor sanción, lo que no se compagina con la jurisprudencia y la doctrina que se ha desarrollado frente al asunto.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el argumento dado por el a quo acerca de la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva frente a la imputación del primer cargo, la Sala estima que no le asiste razón al Tribunal, toda vez que esa tesis se contradice con las pruebas practicadas en el procedimiento disciplinario, y con la misma motivación del acto sancionatorio de primera instancia en la que se puede observar, en lo relativo al elemento subjetivo de la conducta reprochada a la demandante, lo siguiente[33]:
«[...] No se discute en el presente proceso el grado de la persona encargada de asumir el cargo del área de talento humano, toda vez que al ser nombrada el 14 de febrero de 2010, como Jefe de la oficina de talento humano, no colocó ninguna objeción, y su desempeño en el cargo fue excelente, pues así lo deja ver las diferentes felicitaciones que se le registraron en su folio de vida. En otras palabras, lo que se discute es el hecho de no revisar con el debido celo, la documentación que llegaba a su despacho, limitándose a firmarla con las consecuencias ya conocidas en autos.
[...]
De igual forma es de considerar por parte de este despacho, el hecho de que a pesar que la disciplinada posee un problema de tipo mental que data desde el año 2003 aproximadamente, este, en ningún momento ha limitado ni disminuido su capacidad intelectual ni su rendimiento laboral porque si bien es cierto, uno de los síntomas propios de la patología recurrente en la disciplinada es la disminución de la capacidad de pensar o concentrarse, si se observa el folio de vida en sus calificaciones anuales mientras la misma fue jefe de la Oficina de Talento Humano DECAU su calificación se encuentra en un parámetro de puntaje de 1200 lo que indica una gestión superior y de igual forma dentro de las anotaciones realizadas en su folio de vida se observa un excelente desempeño dentro de las funciones innatas a su cargo».
En este sentido, la Sala resalta que tanto el Tribunal, como la agencia del Ministerio Público que rindió su concepto en este proceso, indicaron que la valoración probatoria realizada por la autoridad disciplinaria llevaba a inferir la responsabilidad de la señora Zenaida Rivera Muñoz, frente a su impericia y conducta descuidada en estos hechos.
De esta manera, y dado que en esta instancia no se puso en discusión que el señor Jesús Antonio Martínez Rendón, como persona ajena a la Policía Nacional, prestó sus servicios en el Departamento de Policía Cauca en el periodo entre el 8 de marzo de 2010 y el 19 del mismo mes y año, por el error que se presentó en la notificación de la Resolución 00454 del 18 de febrero de 2010, debe tenerse como probada la comisión de la demandante de la falta grave imputada en el primer cargo.
Además, la Sala estima que también se demostró que esa falta fue cometida con culpa gravísima por ignorancia supina, ya que a diferencia de lo dicho por el a quo, que se limitó a transcribir el artículo primero de la resolución, el acto administrativo que debía notificar no era ambiguo, pues de haber sido leído íntegramente, y de existir un conocimiento por parte de la demandante de las funciones que le correspondía cumplir, hubiera tenido claridad sobre la situación administrativa en la que se encontraba el señor Martínez Rendón, pues el acto señalaba lo siguiente[34]:
«[...]
CONSIDERANDO:
Que mediante Resolución No. 000578 del 22 de febrero de 2001, se retiró del servicio activo de la Policía Nacional, por voluntad de la Dirección General, al señor Agente JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN [...] a partir del 24 de febrero de 2001, fecha de notificación del citado Acto Administrativo.
Que el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, mediante sentencia de fecha 20 de agosto de 2009, ejecutoriada el 07 de septiembre de 2009, declaró la nulidad de la Resolución No. 000578 del 22 de febrero de 2001, expedida por el Director General de la Policía Nacional, mediante la cual se dispuso el retiro del servicio activo la Policía Nacional (sic) del señor JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN.
Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro del demandante al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría, así mismo condenó a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a pagar todos los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta cuando se haga efectivo su reintegro, debiéndose tener para todos los efectos como si no hubiese existido solución de continuidad en la prestación del servicio.
Que mediante informativo disciplinario No. 047/01 DECAU 2003-51 de fecha 29 de julio de 2005, el señor Director General de la Policía Nacional, resolvió no acceder a las pretensiones del apoderado del señor Agente ® JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN [...] y confirmar el fallo de primera instancia del 24 de mayo de 2005, proferido por el señor Comandante del Departamento de Policía Cauca, dentro del informativo disciplinario No. 047/2001 DECAU 2003-51, imponiéndole la sanción principal de destitución y como sanción accesoria la inhabilidad de cinco (05) años para ejercer funciones públicas, de conformidad con lo expuesto en el citado proveído.
Que según certificado de antecedentes del Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades, expedido por la Procuraduría General de la Nación, de fecha 21 de enero de 2010, al señor JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN le registra las siguientes anotaciones, 1. SANCIONES DISCIPLINARIAS A. Principal. DESTITUCIÓN Accesoria Inhabilidad para ejercer función pública (5 años), Entidad: Fuerzas públicas Nación B. Providencias: Instancia: primera Descripción Autoridad: Comandante Departamento de Policía Cauca, Fecha de Providencia: 24/05/2005, Instancia: segunda, Descripción Autoridad: Director General de la Policía Nacional, Fecha de providencia: 29/07/2005, Fecha de inicio de Efectos Jurídicos: 08/08/2005.
Que se hace necesario dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, el 20 de agosto de 2009, ejecutoriada el 07 de septiembre de 2009, ordenando el reintegro al servicio activo de la Policía Nacional del señor JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN, por el periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2001, fecha de notificación de la Resolución 000578 del 22 de febrero de 2001, hasta el 08 de agosto de 2005, fecha de inicio de efectos jurídicos de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
RESUELVE:
ARTÍCULO 1º. Dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, de fecha 20 de agosto de 2009, ejecutoriada el 07 de septiembre de 2009, y en consecuencia reintegrar al servicio activo de la Policía Nacional, en el grado de Agente al señor JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN [...] por el periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2001, fecha de notificación de la Resolución 000578 del 22 de febrero de 2001, hasta el 08 de agosto de 2005, fecha de inicio de efectos jurídicos de la sanción de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
ARTÍCULO 2º. El señor Agente JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN, tendrá derecho al pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el día 24 de febrero de 2001, fecha de notificación de la Resolución 000578 del 22 de febrero de 2001, hasta el 08 de agosto de 2005, fecha de inicio de efectos jurídicos de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
ARTÍCULO 3º. Tener como trabajado por el señor Agente JESÚS ANTONIO MARTÍNEZ RENDÓN, el tiempo comprendido entre el 24 de febrero de 2001, fecha de notificación de la Resolución 000578 del 22 de febrero de 2001, hasta el 08 de agosto de 2005, fecha de inicio de efectos jurídicos de la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos, declarando para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de sus servicios.
ARTÍCULO 4º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
[...]» (Negrita fuera de texto).
De lo precedente, puede observarse que el acto administrativo dispuso que el señor Jesús Antonio Martínez Rendón debía ser reintegrado al servicio activo de la Policía Nacional, únicamente en el periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2001 y el 8 de agosto de 2005, para efectos del pago de sus salarios y demás emolumentos dejados de percibir, pero que dicha situación no podía llevar a su reincorporación a esa Institución, porque esa persona había sido sancionada con destitución e inhabilidad derivada de un acto sancionatorio disciplinario.
Adicionalmente, dentro de las tareas que le correspondía cumplir a la señora Rivera Muñoz como jefe de Recursos Humanos en el Departamento de Policía Cauca, según el Manual de Funciones[35], no se encontraba la de disponer el reintegro al servicio o la reincorporación de personas a la Policía Nacional, por lo que ante una situación como la que se presentó, debió actuar con prudencia y realizar las consultas necesarias para disipar cualquier duda que tuviera sobre la cuestión, ya que ello implicaba revestir de autoridad pública a un particular, con la respectiva entrega de armamento y la asignación de labores bastante delicadas en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Así, la conducta de la demandante denotó un desconocimiento de las funciones que le correspondían, el cual no podía excusarse en su propia culpa, al aceptar la designación en un cargo para el que no cumplía todos los requisitos, ya que de acuerdo con el numeral 2 del artículo 122 de la Constitución[36], al tomar posesión de su empleo, ella juró cumplir y desempeñar los deberes que le incumbían.
Así mismo, la Sala considera que los criterios definidos en el parágrafo del artículo 37 de la Ley 1015 de 2006 sí fueron demostrados en el procedimiento disciplinario, ya que debió tenerse en cuenta que, de acuerdo con los numerales 4 y 5 de la norma en mención[37], la señora Zenaida Rivera Muñoz, como jefe del Área de Talento Humano del Departamento de Policía Cauca, ocupaba un cargo de gran responsabilidad en esa Institución y, además, que al señor Jesús Antonio Martínez Rendón se le generaron importantes perjuicios, ya que renunció a su trabajo por la expectativa de ser reintegrado a la Policía Nacional.
Por otra parte, en lo que tiene que ver con lo señalado por el Ministerio Público, que valoró que a la demandante no se le debió formular el primer cargo, ya que solo se demostró el desinterés en la prestación del servicio, reprochado en el segundo cargo disciplinario, y no la intención de emplear para actividades de la Policía Nacional a personas ajenas a la Institución, la Sala de Subsección estima que dicha apreciación no es correcta, dado que la falta grave del primer cargo no se imputó a título de dolo sino de culpa gravísima.
Para finalizar, la Sala recuerda que los defectos no sustanciales en la expresión de los motivos de los actos administrativos, incluidos los sancionatorios, no tienen la vocación de llevar a su anulación, toda vez que de poder ser subsanados, como ocurre en este caso respecto de la forma en que fue explicada la culpabilidad de la conducta de la señora Zenaida Rivera Muñoz, deben ser corregidos por el juez de lo contencioso administrativo, por la presunción de legalidad de la que gozan, y en aplicación del principio favor acti. Por este motivo, el a quo no debió proceder a anular parcialmente los actos acusados, ya que en el expediente se demostró la culpabilidad de la demandante.
En conclusión: La sentencia de primera instancia debe revocarse, porque la señora Zenaida Rivera Muñoz sí fue responsable de la falta grave que se le imputó en el primer cargo disciplinario, a título de culpa gravísima por ignorancia supina, ya que en el procedimiento sancionatorio se demostró que la demandante empleó para actividades del servicio a personas ajenas a la Policía Nacional, sin la autorización debida, al ser negligente en aprender y desempeñar las tareas que le correspondían, concretamente la de notificación de un acto administrativo al señor Jesús Antonio Martínez Rendón.
En este sentido, en virtud de la aplicación de la dogmática referida al concurso de faltas disciplinarias, la imputación de responsabilidad debió subsumirse solo en el primer cargo formulado, por ser el que revestía mayor gravedad. Adicionalmente, los defectos en la expresión de los motivos del acto administrativo sancionatorio deben analizarse a la luz de la presunción de legalidad de la que gozan y del principio favor acti, por lo que no cualquier error puede llevar a su anulación.
XII. DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA
Al haberse encontrado que no era procedente la anulación parcial de los actos acusados, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia proferida el 10 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Condena en costas en primera y segunda instancia
Esta Subsección en providencia con ponencia del magistrado William Hernández Gómez[38], sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente:
- El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA– a uno «objetivo valorativo» –CPACA–.
- Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
- Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
- La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal [Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura].
- Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas.
- La liquidación de las costas [incluidas las agencias en derecho], la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[39], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.
- Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.
Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, en la medida que conforme el ordinal 4 del artículo 365 del Código General del Proceso[40], resulta vencida en el proceso después de que se revocara la sentencia apelada, y estas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a través de apoderado.
Reconocimiento de personería a la apoderada de la parte demandada
En el folio 1446 del cuaderno 7 del expediente de este proceso se encuentra un memorial en el que el secretario general de la Policía Nacional le otorgó poder para actuar en el trámite a la abogada, Geisel Rodgers Pomares, identificada con la cédula de ciudadanía 1.128.051.125, y portadora de la tarjeta profesional 176.340 del Consejo Superior de la Judicatura. De conformidad con lo anterior, la Sala le reconoce personería a esta profesional del derecho, ya que después de consultados sus antecedentes disciplinarios en el registro del Consejo Superior de la Judicatura, se encuentra habilitada para actuar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero: Revocar la sentencia de primera instancia proferida el 10 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Zenaida Rivera Muñoz en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
Segundo: Se condena en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, por ser la vencida en la controversia después de que se revocara la sentencia apelada.
Tercero: Se le reconoce personería para actuar en este proceso a la abogada Geisel Rodgers Pomares, identificada con la cédula de ciudadanía 1.128.051.125, y portadora de la tarjeta profesional 176.340 del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo expuesto.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de primera instancia y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI».
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
[1] Folios 1190-1200 del cuaderno 6.
[2] Folios 1259-1269 del cuaderno 7.
[12] CPACA, art. 150: «Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia [...]».
| Folios 897-916 del cuaderno 5. |
| Folios 1084-1124 del cuaderno 6. |
| Folios 1126-1153 ibidem. |
| Folios 903-908 del cuaderno 5. |
| Folios 908-915 ibidem. |
[18] C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016.
[19] Relacionado con el objeto de la apelación.
[20] Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-464 de 2014 precisó que el concurso aparente se presenta cuando se da «un formal acomodamiento de la conducta a dos disímiles descripciones que la punen en la ley, solo que el análisis de sus supuestos bajo aquellos postulados generales de contenido jurídico elaborados por la doctrina, posibilitan descartar su material concurrencia, por entrar, preferiblemente, uno de ellos a colmar en los distintos órdenes los principios que los regulan; con mayor amplitud en sus características estructurales, o en el desvalor de conducta que es predicable o en el nivel de afectación del bien jurídico que es objeto de tutela con su contemplación legal».
[21] Cfr. CSJ, Cas. Penal, Sents. 12820, feb. 18/2000; 14605, may. 10/2001; 23755, mar. 9/2006.
[22] Cfr. Fernando Velásquez V, Derecho penal parte general, 4ª ed., Bogotá, Comlibros y cia. Ltda., 2009, pp. 1006-1010.
[23] L. 1015/2006, art. 20: «Aplicación de principios e integración normativa. En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley, se aplicarán los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia, y lo dispuesto en los Códigos Disciplinario Único, Contencioso Administrativo, Penal, Penal Militar, Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza del derecho disciplinario».
[24] Cfr. Fernando Velásquez V, op. cit, p. 1007.
[28] Cfr. John Harvey Pinzón Navarrete, La culpabilidad en el derecho disciplinario, 3ª impresión, Bogotá, IEMP Ediciones, 2019, p. 161; Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, edición del tricentenario, actualización 2019, consultado en: https://dle.rae.es/ignorancia#9VViWTm.
[29] Cfr. Carlos Arturo Gómez Pavajeau, Dogmática del Derecho Disciplinario, 6ª edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2017, pp. 596-597.
[30] C.E. Sec. Tercera. Sent. 1582, nov. 15/1977: «Cuando una decisión está fundada sobre un motivo ilegal, tal como lo sostiene Waline, o insuficiente, su anulación no se impone necesariamente porque la jurisdicción administrativa se reserva el derecho de sustituir el motivo alegado por otro real que respalde legalmente la decisión. En esta hipótesis podrá darse la sustitución de la base legal o la de los motivos. En aquélla el juzgador decide que si bien la norma que le sirve de apoyo a la administración no justifica la medida, existe otra que la respalda plenamente. En el caso de sustitución de motivos, el mismo juzgador acepta que aunque los motivos alegados son insuficientes para justificar la medida, existen otros plenamente probados dentro del expediente que de haber sido invocados la hubieran apoyado satisfactoriamente».
[31] CPACA, art. 88: «Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar».
[32] Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, Manual del acto administrativo, 7ª ed., Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2016, p. 231.
[33] Folios 1097-1098 del cuaderno 6.
[34] Folios 12-13 del denominado cuaderno de pruebas 1.
[35] «[...] 1. Elaborar, actualizar y revisar estudios, disposiciones y procedimientos relacionados con la selección, inducción, ubicación, capacitación, evaluación, traslados y retiros del personal.
2. Planear y presentar métodos y programas relacionados con la administración del recurso humano institucional.
3. Colaborar con el jefe de la División en la formación de políticas, elaboración de instrumentos y fijación de procedimientos para evaluar y aplicar la administración del recurso humano en toda la institución.
4. Orientar y supervisar la ejecución de los trabajos cuyo desarrollo esté a cargo del personal de su oficina.
5 Responder ante el jefe de la División, por el desarrollo del trabajo de su sección.
Coordinar con dependencias de la Institución y entidades oficiales o particulares asuntos relacionados con el trabajo de su sección.
Informar al jefe de la División sobre el desarrollo de las actividades y novedades que se presenten.
8. Las demás que le sean asignadas de acuerdo a la naturaleza del cargo [...]». Folio 143 del cuaderno 1.
[36] CP, art. 122, inc. 2: «Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben».
[37] L. 1015/2006, art. 37: «Parágrafo. Para efectos de determinar la gravedad o levedad de la falta, por vía de remisión, constituye falta gravísima la que está taxativamente señalada en la ley o aquella que constituya causal de mala conducta. En las demás, se determinará si la falta es grave o leve con base en los siguientes criterios:
[...]
4. La jerarquía y mando en la Institución.
5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.
[...]».
[38] C.E., Sec. Segunda, Subsec A, Sent. 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14), abr. 7/2016.
[39] CGP, art. 366. «LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:[...]»
[40] CGP, art. 365, num. 4: «Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
[...]
4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias [...]».
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023