DESTITUCION MEDIANTE PROCESO DISCIPLINARIO - Testimonios.  Valor probatorio de la prueba testimonial / PRUEBA TESTIMONIAL - Valoración para imponer sanción de destitución / PRINCIPIO DE INOCENCIA - Proceso disciplinario / PRINCIPIO DE IN DUBIO PRO REO - Proceso disciplinario

Examinadas pues las pruebas obrantes en el proceso disciplinario, observa la Sala que en el presente caso no existe la certeza suficiente sobre los hechos a que se refiere la denuncia formulada por el quejoso y por quienes lo acompañaron en su versión.  Tales declaraciones no gozan de credibilidad suficiente como para inferir que en realidad la demandante incurrió en una falta de naturaleza disciplinable y que permitieran acreditar responsabilidad personal en cabeza de la demandante, pues, por el contrario, infiere la Sala que el propósito que animó a tales personas no era otro que el de perjudicar a quien por su vecindad venía haciendo resistencia a la construcción de un inmueble que por demás, como se demuestra con la documental, no atendía las normas urbanísticas establecidas por la ley. En efecto, no están debidamente sustentados los hechos como para señalar que la supuesta comisión de la falta es propia de la demandante en ejercicio de sus funciones, o en relación con las mismas, pues ha debido la administración desplegar toda su actividad probatoria a fin de establecer la verdad en circunstancias de tiempo, modo y lugar. No era suficiente, considera la Sala, basarse simplemente en unas declaraciones que no revisten de contenido material u objetivo, en tanto se advierte más bien una cierta inconformidad de los quejosos para poder llevar a cabo la construcción de una obra que en momento alguno había sido autorizada por autoridad competente, en la medida en que sólo se les permitió realizar algunas reparaciones locativas. En tanto se presentaron las contradicciones, por lo que estima la Sala no podía dársele suficiente credibilidad a las versiones, como para imputársele responsabilidad personal a la demandante.  En conclusión, las afirmaciones hechas en contra de la actora no encuentran respaldo probatorio siquiera alguno, lo que impide deducir una responsabilidad personal por una supuesta conducta ilegal no acreditada dentro del proceso disciplinario.  Ahora bien, en atención al principio de inocencia que resulta aplicable especialmente en procesos de esta naturaleza (arts. 29 de la C.P. y 9º de la Ley 734/02), la administración se encuentra obligada a probar fehacientemente que el servidor público cometió la falta materialmente catalogada como disciplinable   (art. 128 de la Ley 734/02).   Y en caso de existir duda sobre la conducta o comportamiento asumido por el empleado público en relación con el bien jurídico legalmente protegido, sin que fuere posible establecer conexidad alguna con su trasgresión, la administración está en la obligación de resolverla a favor del investigado, pues las pruebas deben conducir indefectiblemente, como debe ser, a demostrar una verdad real o material de los hechos.  

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Se niega reintegro por no demandarse el acto de ejecución de la sanción de destitución / ACTO DE EJECUCION DE LA SANCION DE DESTITUCION - Debe demandarse por ser parte del acto complejo disciplinario / REINTEGRO AL SERVICIO - Denegación al no demandarse el acto de ejecución de la sanción

En suma, estima la Sala que le asiste razón a la demandante en  su reclamación laboral y por ello accederá a las súplicas, pero de manera parcial, por cuanto la proposición jurídica que se  hace en la demanda, en relación con las pretensiones incoadas, no resulta consecuente.  Al respecto, el Consejo de Estado se pronunció en sentencia de 26 de marzo de 1992, Exp. 3042.  Se ha dicho también que si las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener el reintegro a la función pública, resulta forzoso impugnar, así mismo, el acto del nominador que le dio cumplimiento a lo decidido por la Procuraduría General de la Nación, es decir, en conjunto con los fallos emitidos por ésta. Se ha aceptado entonces que se demanden sólo los actos disciplinarios  si las súplicas se contraen sólo a que se retire de la hoja de vida la respectiva sanción.  En el caso examinado, en la demanda no se acusó el Decreto 0010 del 19 de enero de 2005, expedido por la Gobernadora (e) del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del cual se destituyó a la actora del cargo de Técnico código 401 grado 16 del Departamento de Planeación, en virtud de los fallos emitidos por el Ministerio Público, el cual se encuentra vigente y amparado por la presunción de legalidad. En consecuencia no habrá lugar a ordenar el reintegro al servicio de la demandante. Se ordenará sí, que la Procuraduría General de la Nación, con cargo a su propio presupuesto, proceda a cancelar salarios y prestaciones sociales, sin solución de continuidad, dejados de devengar por la actora desde el momento en que se hizo efectivo su retiro del servicio y hasta cuando la entidad demandada expida la resolución que le dé cumplimiento a la presente sentencia. El tiempo que permaneció la actora cesante se tendrá como efectivamente laborado, con las consecuencias salariales y prestacionales a que haya lugar.

NOTA DE RELATORIA:  Cita sentencias de fechas 26 de marzo de 1992, Exp. 3042; 4 de agosto de 2005, Exp. 0036-01 y 5 de junio de 2008, Exp. 6827-05.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 88001-23-31-000-2005-00028-01(1980-06)

Actor: ALBA MELGAREJO LLERENA

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 27 de julio de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y  Santa Catalina.

ANTECEDENTES

ALBA DE JESUS MELGAREJO LLERENA, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. y por conducto de apoderado judicial, demandó ante el Tribunal la nulidad del Fallo  del 25 de marzo de 2004, expedido por {}{}la Procuraduría Regional de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del cual fue destituida del cargo de Técnico adscrita al Departamento de Planeación del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina e inhabilitada por el término de diez (10) años para ejercer funciones públicas y del Fallo del 10 de noviembre de 2004, expedido por la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado que confirmó la decisión anterior al resolver la apelación.

Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho pretende que la Nación -Procuraduría General- le reconozca y pague los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su retiro y hasta cuando sea incorporada al servicio, sin solución de continuidad, en los términos y oportunidades señalados en los artículos 176 a 178 del C.C.A.

Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, los hace consistir:

Comentó la demandante que la Procuraduría Genera la Nación abrió en su contra una investigación disciplinaria por haber solicitado y recibido supuestamente la suma de $500.000 de  manos de la señora MURIEL ESCALONA DE STEPHENS para efectos de obtener una licencia de construcción y de $300.000  para la consecución de unos planos, en razón a que la obra que      se estaba ejecutando en casa de la mencionada señora fue suspendida por la administración ante la falta de permiso y que, como consecuencia, le impuso la sanción de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos, al considerar que con su proceder había violado algunos de sus deberes, en cuanto pretendió obtener beneficios adicionales, por lo que la entidad calificó la conducta como gravísima.

Consideró como equivocada la decisión de la entidad, porque ella  no incurrió en conducta sancionable, como lo demostró dentro del proceso penal, en donde se le acusaba del delito de concusión y fue absuelta de todo cargo al estimar la justicia ordinaria que las pruebas obrantes en el proceso desvirtuaban los cargos formulados en su contra. Agrega que muy a pesar de desempeñar un cargo público no tenía influencia sobre el Gobernador como para obligarlo a ejecutar sus propios actos.

Afirmó que ella y la familia ESCALONA son vecinos, pero su relación no ha sido de amistad que permita siquiera suponer que fuera a solicitar alguna prebenda para beneficiarlos con un permiso de construcción, cuando está probado que siempre se opuso y, además, por la enemistad que existía resultaba ilógico pensar que le hubiera cobrado para ayudarles en el Departamento de Planeación poniendo en riesgo su trabajo.

Como disposiciones violadas se citaron en la demanda:

1. Constitución Política: artículos 2, 6, 29 y 83
2. CDU: artículos 4, 6, 9, 14, 18, 25-10 y 128
3. CCA: artículo 84-2  
4. CPC: artículo 217

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante la sentencia objeto del recurso de apelación, accedió a las pretensiones de la demanda, con los argumentos que a continuación se resumen.

Al examinar las pruebas que obran en el proceso disciplinario, encontró que éstas no eran suficientes para demostrar las circunstancias en que se cometió la conducta endilgada a la disciplinada, pues el Estado estaba en la obligación de probar los hechos y de establecer la culpabilidad de la acusada y no ella demostrar su inocencia. Anotó que las declaraciones de Muriel Escalona y Raquel Ramona Faucett no revisten el carácter de un testimonio en razón a que no son terceros ajenos a los hechos irregulares objeto de investigación sino que se constituye en una queja de la conducta imputada a la actora, en tanto les asistía interés en que se sancionara por sentirse afectadas, como lo señalaron en sus declaraciones.

Afirmó que si se aceptara en gracia de discusión que las mencionadas señoras son testigos, la administración pasó por alto las inconsistencias en sus versiones, lo que impedía establecer su valor de convicción, en consideración a la sospecha que recae en ellas, no solo por el parentesco con el quejoso sino por el interés común que los unía en la obtención del permiso de construcción y que los condujo a entregar, con la aquiescencia de los tres, una suma de dinero para que la actora los ayudara; así mismo anotó, que no se tuvo en cuenta la disputa que con anterioridad se había presentado por la oposición que les hiciera la actora por la construcción del segundo piso del inmueble.

En suma, estimó que tales contradicciones generan duda acerca    de la forma como pudieron haberse presentado los hechos y que con las pruebas allegadas a este proceso no se disipa.

LA APELACIÓN

A folios 223 y s.s. del cuaderno principal del expediente obra el recurso de apelación, interpuesto por la entidad demandada, de cuyas razones de inconformidad se destacan las siguientes:

La Procuraduría 54 Judicial II Administrativa en su escrito de impugnación recuerda que esta es una jurisdicción rogada, en donde el juez debe tener en cuenta todos los elementos que permitan adoptar el fallo. Anotó que en la demanda presentada ante esta jurisdicción no se individualizaron los actos acusados y compartió, en ese sentido, el salvamento de voto de la Magistrada disidente en cuanto sostuvo que la demanda es inepta.

Afirmó que al momento de sancionarse a la actora la entidad encontró que con su conducta había incurrido en una falta disciplinaria gravísima dolosa y que a esa conclusión se llegó después de respetar todas las garantías propias de estos procesos, sin desconocer la ley sustantiva o procesal, por lo que estimó que no había lugar a declarar la nulidad de los actos acusados, en tanto se cumplió con el mandado legal contenido en el artículo 131 del CDU.

Finalmente no entiende cómo se le condena al Ministerio Público a pagar salarios y prestaciones sociales sin ser el nominador de la actora.

El Ministerio Público comparte en su integridad la inconformidad manifestada por el Procurador 54 Judicial. Agrega que la función del juez contencioso es la de verificar si hubo o no violación del debido proceso, pero no entrar a criticar de nuevo las pruebas que ya fueron objeto de debate en sede disciplinaria, sobre todo  cuando, como este caso, se dieron todas las garantías procesales.

Sostiene que la falta fue calificada conforme a la conducta desplegada por la actora y en atención a las normas legales, pues con la certeza del caso se demostró el comportamiento de ella con las declaraciones que resultaron coincidentes en circunstancias     de tiempo, modo y lugar de que la actora recibió una suma de dinero para obtener el permiso de construcción.

Para resolver, se

CONSIDERA:

Lo primero que observa la Sala es que si bien no se acusaron en      el capítulo correspondiente los actos administrativos que afectaron la situación jurídica laboral de la actora, en la demanda sí se hizo referencia a los mismos, individualizándolos formalmente, pese al error mecanográfico en que se incurrió en el libelo.

En efecto, una lectura integral de la demanda permite deducir que se está impugnando el Fallo del 25 de marzo de 2004, expedido por la Procuraduría Regional de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del cual fue destituida del cargo de Técnico adscrita al Departamento de Planeación del Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y e inhabilitada por el término de diez (10) años para ejercer funciones públicas y el Fallo del 10 de noviembre de 2004, expedido por la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado que confirmó la decisión anterior al resolver la apelación.

Lo contrario, sería hacer prevalecer el derecho formal sobre el sustancial, sacrificando éste último en contra de claros principios constitucionales (arts. 228 y 229).

Examinará esta Sala si el debido proceso, como se alegó en la demanda, fue desconocido y si la demandante incurrió o no en   falta censurable.

- La investigación disciplinaria se originó como consecuencia de una queja presentada el 5 de marzo de 2003 por JOSE GREGORIO ROMERO HERNANDEZ, quien manifestó:

“Hace aproximadamente dos años mi familia pedimos un permiso en Planeación con el fin de construir una casa de dos pisos, nos dieron el permiso en ese entonces teniendo el permiso siempre nos molestaba planeación, por la pared que estaba montada 5 cm en la casa vecina, o sea donde la señora ALBA MELGAREJO, y nos echaron planeación teniendo el permiso, nos detuvieron la obra por el problema que teníamos de la pared, osea que presumimos que fue la señora ALBA MELGAREJO la que llevo al funcionario de planeación porque ella laboraba en ese entonces con Planeación, dicha construcción quedo piso y medio con sus respectivas placas y ciertas paredes, se termino la obra por motivo de plata, nosotros no sabíamos que dicho había que renovarse un mes antes, nos pusimos en contacto con la señora ALBA MELGAREJO Funcionaria de Planeación para que nos ayudara por la vía legal a ver que se podía hacer para obtener el permiso, ella nos dijo esperen yo voy a ver como esta eso alla, que papeles les faltan, que puedo hacer por ustedes, llego en la noche la señora MELGAREJO a la casa de mi abuela de nombre MURIEL ESCALONA en presencia de la señora RAQUEL FAUSEL y mi persona y nos dijo que ya no estaban dando permiso y que nosotros habíamos perdido el permiso para la casa de dos pisos, pero la casa tiene en el momento piso y medio y esta en obra negra, ella nos dice que no se puede hacer nada pero que si le damos plata se puede conseguir un permiso para continuar dicha obra que ya tenía permiso, le digimos que cuanto, ella respondió que $500.000.oo, paso el transcurso de los días y ella nos trajo el permiso firmado por el Director de Planeación y el Gobernado de fecha Diciembre 30 de 2002, del cual anexo copia, dirigido a la señora MURIEL ESCANA, osea ya mi abuela MURIEL le había dado la plata osea los $500.000 completo en presencia de mi tía RAQUEL FAUSEL y mi persona, nos dijo que todo estaba bien que podíamos continuar con la construcción. Se me pareció raro a mi porque dicho permiso nos dice ella que empecemos tapando enfrente de la carretera que va por San Luis, luego se siguió dicha obra, planeación no molesto para nada durante el inicio de este año, empesamos un Lunes en el mes de Febrero de este año, no recuerdo la fecha a pegar ladrillos, ese mismo día llego la señora ALBA MELGAREJO a medio día y no dos dijo nada, tipo 4:00 P.M. del mismo día la señora ALBA MELGAREJO nos llamo a la casa a decirnos que pararamos la obra porque habían llamado a Planeación a decir que nosotros estabamos construyendo ilegalmente, como ya era las 4:00 P.M. nosotros decidimos terminar el día con los trabajadores y aclarar con la señora ALBA a ver que estaba pasando, en la noche cuando ella llegó le digimos era lo que pasaba, ella nos contesto que pararamos, nosotros le digimos que nosotros le habíamos dado una plata para conseguir el permiso, ella nos contesto que ese permiso no tenía validez, porque según era un permiso locativa, no para terminar una obra que ya estaba empesada, mi tia MURIEL ESCALONA, mi hermano y mi tio CARLOS HERNANDEZ quien labora en la Ferretería Santa Catalina, decidimos ir a hablar con el Director de Planeación, porque al día siguiente que empesamos a pegar los ladrillos llegón un funcionario de Planeación a pedirnos el permiso y el nos contesto que ese permiso no nos servía para lo que estabamos haciendo, nos reunimos nuevamente con ALBA MELGAREJO y nos dijo que hiba a eliminar todas las pruebas que reposan en planeación sobre dicha suspensión de la obra, nosotros no fuimos a planeación de acuerdo lo que había dicho ALBA MELGAREJO, el 20 de Febrero del presente año, le llega a la dueña de la casa MURIEL ESCALONA la suspensión de la obra firmada por el Gobernador (E) RANDY BENT y el Director de Planeación ALLEN JAY, al ver dicha suspensión de obra decidimos no hablar mas con la señora ALBA MELGAREJO, fuemi abuela MURIEL ESCALONA, mi tio CARLOS HERNANDEZ y mi tía RAQUEL FAUSEL, directamente a hablar con el Director de Planeación y el enseguida llamo al funcionario de Planeación que nos visito y le pregunto que si había algún problema con la obra, el funcionario dijo que no había ningún problema y se fue, el Director de Planeación dijo que pasaramos una carta solicitando la ampliación del permiso otorgado, lo cual hicimos el día 28 de Febrero a las 4:00 P.M., después el señor CARLOS HERNANDEZ en una peluquería del centro se encontro con el Director de Planeación y le dijo que la señora ALBA MELGAREJO lo estaba precionando para que el como Director para la obra de nosotros y que si no lo hacía lo denunciaba en la Procuraduría, mi hermano que trabaja en la Gobernación OSCAR ROMERO hablo con el hijo de la señora ALBA MELGAREJO hablo con e Secretario General de la Gobernación para indisponer a mi hermano, ayer como ya no aguantabamos mas nos pusimos a discutir con ellos y se formo el problema entre las dos familias y a mi abuela se le subio la preción por lo que estaba presenciado, luego la señora ALBA MELGAREJO llamo a la policía, pero no paso nada y hoy venimos a denunciar (fls. 250-252 c. 2).

Respecto a los mismos hechos, MURIEL ESCALONA DE STEPHENS expresó que hace 18 años solicitó permiso para construir una casa de dos pisos, la cual no pudo terminar por falta de plata, pero que el año pasado había hablado con la actora, por ser funcionaria de planeación, para que le ayudara a conseguir el permiso para terminar su vivienda y que ella le había solicitado $500.000 para hacer la vuelta, suma que había entregado en presencia de RAQUEL FAUSEL y JOSE GREGORIO ROMERO, y luego le entregó el permiso para continuar con la obra. Continuó diciendo: “… en las horas de la tarde me llamo ALBA MELGAREJO a mi casa y me dijo para la obra por que va a ir un visitador de planeación, el cual llego tomo foto y dijo yo tengo que cumplir con mi deber, en el medio día ella llego a su casa, luego llego donde mi y me dijo de porque nosotros le habíamos dicho al funcionario de planeación que nos visito, que ella nos dijo que sim podíamos trabajar y que nosotros la habíamos metido en un lio porque podía perder su puesto, entonces nosotros fuimos a planeación hablar con el propio Jefe de ela, el enseguida llamo al visitador que fue y le pregunto que pero que le pasa con la señora MURIEL y el dijo no pasa nada se puede seguir trabajando, entonces el Director de Planeación se encontro con mi yerno de nombre CARLOS HERNANDEZ y le dijo que ALBA MELGAREJO lo tiene amenazado que si no paraba la obra mia lo hiba a denunciar en la Procuraduría, y nos comento el Director de Planeación que hicieramos una carta dirigida a él, solicitando el permiso para continuar con la obra…” (fls. 248-249 c. 2).

RAQUEL FAUCETT ESCALONA afirmó que a su mamá MURIEL ESCALONA se le había vencido el permiso de construcción, por lo que le solicitó a la actora que le ayudara por la vía legal a conseguirlo y que ella les había respondido que le tenían que dar $500.000 para obtenerlo, los cuales fueron entregados en presencia de la testigo y de su sobrino JOSE GREGORIO ROMERO, trayéndoles la actora en el mes de diciembre un oficio firmado por el Gobernador y por el Director de Planeación, procediendo a iniciar la obra en el año siguiente, cuando “el mismo día llego un funcionario de planeación tomando fotos y medidas, yo le mostré el permiso y el me dijo que eso era para reparaciones locativas, no para construir, posteriormente nos trajo un oficio firmado por el Gobernador (e) RANDY BENT de fecha Febrero 20 de 2003, donde nos dice que tenemos que suspender la obra, luego ella llego al medio día y me pregunto que si el muchacho de que nos visito nos había traído una carta, como en el oficio que nos dan cita a mi mamá para el día 24 de Febrero, nosotros hibamos a ir con mi mamá y la señora ALBA MELGAREJO no dijo que no fueramos, que hicieramos una carta dirigida al Director de Planeación y le dijeramos que mi mamá estaba enferma y no podía ir, porque si mi mamá hiba podía enbarrar las cosas, pero nosotras no le hicimos caso, sino que fuimos y hablamos con el Secretario de Planeación, luego llamo al funcionario que nos visito y el Secretario de Planeación le pregunto que si había algún problema, el manifestó que no, entonces el Director de Planeación nos dijo que no había problema que podíamos seguir construyendo con el permiso que teníamos…” (fls. 246-247 c. 2).

ALEN LEONARDO JAY STEPHENS, en ese entonces Director de Planeación, confirmó que la señora MURIEL se había acercado a su despacho para averiguar sobre el estado de la solicitud de construcción o reparaciones locativas, puesto que la autorización  había sido suspendida; que al momento de atenderla había invitado a VICTONI CORPUS, la persona que hizo la visita, y en su presencia le preguntó si la obra tenía algún problema a lo que él respondió que no. Afirmó que MURIEL le manifestó “que la señora ALBA MELGAREJO es la que le esta poniendo problema que ellos son vecinos y que no es la primera vez que la señora ALBA MELGAREJO los denuncia ante la Secretaría de Planeación”. Se refirió el testigo a la demandante como la persona que ejerciera presión ante esa Dirección para que se suspendiera la obra (fls. 244-245 c. 2).

- En Auto del 27 de marzo de 2003, la Procuraduría Regional de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ordena la apertura de investigación disciplinaria en contra de ALBA DE JESUS MELGAREJO LLERENA, la práctica de pruebas y la remisión al Coordinador de Fiscalías de los documentos relacionados en esa actuación para lo de su competencia (fls. 207-209 c. 2).

- En versión libre y espontánea, visible a folios 177 a 180 c. 2, la demandante se refirió a la falsedad en que incurrió quejoso y declarantes, resaltó su condición de subalterna y la duda que manejó el Director de Planeación sobre quien decía la verdad. Se pregunta la actora que si hubiese recibido la suma de $500.000 habría estado pendiente de que no se suspendiera la obra, lo cual no ocurrió porque ella estaba pendiente era de que se cumpliera la Ley 388 de 1997, en atención a su deber constitucional. Comentó que un día al regresar a su casa la estaba esperando MURIEL ESCALONA, RAQUEL FAUCETT y CARLOS HERNANDEZ quienes le iban a pegar porque, según ellos, había impedido que se les otorgara el permiso en planeación, por lo que fue necesario que su hijo - de la actora - solicitara protección policiva. Continuó: “luego de que vino la policía, en compañía del señor con el que convivo NELSON MENDOZA LLAMAS y ellos, entré a la casa; NELSON me manifestó que la señora MURIEL y CARLOS HERNANDEZ le habían manifestado que yo era la que los había denunciado, por que el Director de Planeación ALLEN JAY, se lo había dicho en una peluquería; NELSON le contestó de que eso era una denuncia que habían colocado en Planeación, a lo cual la señora MURIEL le contestó: fue ella y si lo que quiere es plata, que diga para dársela”.

En cuanto se le indagó acerca de si MURIEL ESCALONA o algún familiar suyo le había solicitado que les colaborara para obtener el respectivo permiso, respondió: “No, ellos tramitaron su permiso ante planeación”. Anotó que cuando se dirigía a su trabajo observó que estaban fundiendo dos columnas, por lo que le recordó a JOSE GREGORIO que ellos tenían una suspensión y que no continuaran construyendo y él se enojó; y que en ningún momento habló con ellos de trámites, permisos o suspensiones.  

Al preguntársele sobre las razones de la denuncia en su contra, contestó: “ellos piensan que yo fui en primera instancia la que los denuncie ante Planeación y por lo que el Director de Planeación le dijo al señor CARLOS HERNANDEZ, yerno de la señora MURIEL de que yo era la que lo estaba acosando para que no les diera el permiso y les suspendiera la obra”. Agregó que fue MURIEL la que le pidió el favor a su hijo para que le llevara el permiso; y que si bien tuvo una conversación con esta señora fue para reclamarle por las afirmaciones que había hecho en planeación.

En declaración juramentada, CARLOS HERNANDEZ LARA sostuvo que la actora siempre hallaba obstáculos para que la remodelación de la casa no se llevara a cabo, incluso hasta hacer derribar una pared contigua a su propiedad; que RAQUEL le había comentado que el hijo de ALBA había pedido $300.000 para que aprobaran los planos de construcción, suma que le facilitó el declarante a su señora con el fin de entregárselos al joven; y que su suegra le comentó acerca de los $500.000 solicitados por ALBA para conseguir el permiso. Añadió que en compañía de MURIEL Y RAQUEL estuvieron en la oficina del Director de Planeación quien revisó los documentos, les señaló que todo estaba en orden y que podían construir, pero que posteriormente les llegó una notificación negándoles el permiso; que después se lo encontró en una peluquería y le comentó que la actora lo había amenazado de que si daba el permiso lo llevaría a la Procuraduría (fls. 169-171 c. 2).  

VICTONY CORPUS POMARE, Técnico de Planeación Departamental, sostuvo en su declaración que con ocasión de una denuncia hecha ante la entidad, le correspondió verificar que en la casa de MURIEL se estaba llevando a cabo una ampliación en el segundo piso, no autorizada, por lo que procedió a levantar un  acta y a tomar una foto, documentos que luego entregó a la persona encargada en planeación; que el Director de Planeación lo llamó en presencia de MURIEL y de otras personas para que le explicara que había ocurrido en la inspección, a lo que respondió que se trataba de una ampliación pero no de gran dimensión. Por lo demás, se refirió al trámite propio de estas solicitudes (fls. 167-168 c. 2).

- Mediante Auto del 4 de julio de 2004, la Procuraduría General    de la Nación formuló cargos en contra de la actora, por haber incurrido en irregularidad al solicitar y recibir presuntamente en  el mes de diciembre de 2002 la suma de $500.000 de manos de MURIEL ESCALONA, con el objeto de tramitar ante la oficina de planeación un permiso para la construcción de una obra, estimando, en consecuencia, violados los artículos 48 - numerales  1 y 3, parágrafo -, 34 - numeral 8 - y 35 - numeral 3 - de la Ley 734 de 2002. La falta fue calificada como gravísima e imputada a  título de dolo (fls. 159 a 166 c. 2).

- En los descargos, el apoderado judicial de la actora solicitó que se tuviera en cuenta el cargo de Técnico que ostentaba, esto es, sin poder decisorio para aprobar o no permisos para la construcción de una obra, función exclusiva del Director de Planeación, por lo que no se explica cómo podía su defendida solicitar una suma de dinero sin saber cuál sería el resultado y además insistir para que se suspendiera el permiso, encontrando un contrasentido que desborda en lo absurdo y sustentado así mismo en las respectivas queja y declaraciones (fls. 145-152 c. 2).

- En auto del 4 de septiembre de 2003 se accedió a la práctica de  las siguientes pruebas solicitadas por la funcionaria disciplinada (fls. 139-140 c.2).

En audiencia pública se le preguntó a JOSE GREGORIO ROMERO que se sirviera explicar cómo, después de haberse pagado la suma de $500.000 para la consecución del permiso, la actora hubiera insistido para que se suspendiera la obra, a lo que él respondió:  “Lo que yo llevo a la conclusión es que la señora nos quería quitar mas plata, porque el que era Director de Planeación nos dijo verbalmente que la funcionaria lo había amenazado, o sea que si no le ponía trabas o perez que nos molestara en la construcción nos visita a cada rato, dicho verbalmente por el que era Director de Planeación, no se le quiso decir con que lo demandaba la funcionaria al Jefe”, y por lo tanto, supone    el deponente que la persona que los ha venido denunciando es ALBA, porque al ejecutarse la obra ella reclamó por la pared construida 5 cm. sobre su cocina.

Al solicitársele que explicara porqué si tenían una enemistad habían acudido a ella para que les colaborara con el permiso, contestó: “Nosotros en ningún momento acudimos donde ella, y el problema de la pared se solucionó, ósea ella hacia una pared y nosotros otra. Ósea que nosotros nunca acudimos donde ella, ella se acerco donde nosotros y nos dijo que nos podía colaborar a la consecución del permiso, porque no los estaban dando, que por el momento hiciéramos la pared del frente de la avenida San Luís, para que los que funcionarios de planeación no vieran que estábamos construyendo y que ella iba gestionando la consecución de dicho permiso”. En relación con la suma de dinero exigida indicó: “El monto fue de $800.000, o sea primero fueron $300.000 para dichos planos, el procedimiento fue en la casa en el cuarto de mi abuela, estaba mi abuela y mi tía y de la misma forma fueron los restantes o sea los $500.000.” (fls. 123-125 c. 2).

MURIEL ESCALONA afirmó que la actora le había dicho que podía realizar la obra y luego le dijo que no, pero que después le avisaba cuando la podía hacer. Aseguró haberle entregado en su cuarto la suma de $500.000 en presencia de JOSE ROMERO y RAQUEL FAUCETT; así mismo, que había sido ella la que le había solicitado ayuda para conseguir el permiso para poder terminar la obra. Insistió: “Yo la busqué a ella para que me ayudara porque como ella trabajaba en planeación y entonces ella me dijo que le diera los $500.000 para ayudarme.” (fls. 119-120 c. 2).

RAQUEL RAMONA FAUCETT ESCALONA se imagina que la actora mandó a suspender la obra por problemas personales con su familia, al verse involucrada en un problema de plata y con planeación, además después de haber amenazado al Director de Planeación de que si no paraba la obra lo iba a denunciar; y que delante de ella y de su sobrino, su mamá le había entregado la suma de $500.000. Reconoció que a pesar de existir diferencias con la vecina, habían acudido a la actora por ser funcionaria de planeación y que cuando ALBA vio que iban a construir les dijo que no había ningún problema pero que si aparecía el supervisor le avisáramos (fls. 117-118 c. 2)

En audiencia pública se le preguntó a ALEN LEONARDO JAY STEPHENS sobre la afirmación que constaba en el proceso, relacionada con la denuncia que se haría por parte de la actora si no se suspendía la obra, a lo que respondió: “Eso fue mas o menos en la fecha en que se estaba abriendo el proceso sancionatorio en contra de la señora MURIEL ESCALONA esos fue en base de una llamada telefónica que sostuvo la señora ALBA con MURIEL donde mencionan denuncias en la procuraduría, entonces lo sentí como un medio de presión para tomar una decisión inmediata con respecto a la obra que se estaba adelantando”.  De la misma manera, hizo mención al trámite para obtener la licencia de construcción y al funcionario que la expedía, advirtiendo que la demandante no tenía poder de decisión;   destacó que durante su permanencia en la entidad no había  notado que la actora recibiera prebenda alguna para la  realización de sus funciones (fls. 112-114 c. 2).

Mediante Oficio DDG-1997 del 30 de diciembre de 2002, visible a folios 233 y 234 del c. 2, expedido por el Gobernador y por el Director de Planeación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se le concede a MURIEL ESCALONA permiso para reparaciones locativas únicamente a la vivienda de dos plantas ubicada en el barrio el Bigh manzana 1 casa 11, conforme a la solicitud formulada por ella y al acta de visita 541 del 26 de diciembre de 2002 (fls. 231-232 c. 2).

En Oficio del 20 de febrero de 2003, visible a folio 238 del c. 2, el Gobernador (e) y el Director de Planeación le solicitaron a MURIEL ESCALONA suspender inmediatamente las obras que venía adelantando, por presunta violación a normas urbanísticas (arts. 104 - numeral 3º - de la Ley 388/97 y 84 del Dcto. 1052/98), consistentes en la construcción y ampliación de un segundo piso, según acta visita 041 del 19 de febrero de 2003 realizada por funcionarios de ese departamento (fl. 237 c. 2). En razón a ello, se resolvió iniciar investigación administrativa en su contra, mediante Auto 004 del 28 de febrero de 2003 (fls. 239-240 del c. 2).

Observa la Sala que con anterioridad - septiembre de 2001 - ya había sido objeto de similar decisión, pues la administración se abstuvo de aprobarle una solicitud en ese mismo sentido (fl. 218 c. 2) y le ordenó suspender las obras de remodelación que invadían el predio vecino hasta tanto se le concediera la respectiva licencia, so pena de incurrir en sanción (fl. 230 c. 2).

- En fallo del 25 de marzo de 2003, el funcionario disciplinante anotó que la actora no tenía poder de decisión y que si bien es cierto que fue ella quien proyectó la decisión que impedía la ampliación de la obra pudo ser, como lo manifestaron los declarantes, porque pretendía obtener un beneficio económico. Estimó que el hecho de haber sido la demandante la posible denunciante sobre la construcción ilegal no permitía crear una duda “suficientemente razonable” sobre la acusación que contra ella recaía de haber solicitado dinero para adelantar el trámite de la licencia. En consecuencia, le impuso la sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 10 años (fls. 85-102 c. 2). La anterior decisión fue confirmada en fallo del 10 de noviembre de 2004 (fls. 27-53 c. 2)

Examinadas pues las pruebas obrantes en el proceso disciplinario, observa la Sala que en el presente caso no existe la certeza suficiente sobre los hechos a que se refiere la denuncia formulada por el quejoso y por quienes lo acompañaron en su versión.  Tales declaraciones no gozan de credibilidad suficiente como para inferir que en realidad la demandante incurrió en una falta de naturaleza disciplinable y que permitieran acreditar responsabilidad   personal en cabeza de la demandante, pues, por el contrario, infiere la Sala que el propósito que animó a tales personas no era otro que el de perjudicar a quien por su vecindad venía haciendo resistencia a la construcción de un inmueble que por demás, como se demuestra con la documental, no atendía las normas urbanísticas establecidas por la ley.     

En efecto, no están debidamente sustentados los hechos como para señalar que la supuesta comisión de la falta es propia de la demandante en ejercicio de sus funciones, o en relación con las mismas, pues ha debido la administración desplegar toda su actividad probatoria a fin de establecer la verdad en circunstancias de tiempo, modo y lugar. No era suficiente, considera la Sala, basarse simplemente en unas declaraciones que no revisten de contenido material u objetivo, en tanto se advierte más bien una cierta inconformidad de los quejosos para poder llevar a cabo la construcción de una obra que en momento alguno había sido autorizada por autoridad competente, en la medida en que sólo se les permitió realizar algunas reparaciones locativas.

En tanto se presentaron las siguientes contradicciones, estima la Sala no podía dársele suficiente credibilidad a las versiones, como para imputársele responsabilidad personal a la demandante:

i) En la denuncia inicialmente formulada, el quejoso señaló que fue él quien buscó la ayuda de la actora para la consecución de la licencia, mientras que en las versiones posteriores se afirmó que en ningún momento la habían buscado con ese objetivo, sino que la demandante era quien se había ofrecido para tal fin.

ii) En relación con la suma de dinero supuestamente solicitada por la demandante, el quejoso sostuvo en la denuncia que habían sido $500.000, mientras que en la audiencia pública afirmó que se trataba de $800.000., discriminando los valores por concepto de elaboración de los planos ($300.000) y por la obtención de la licencia ($500.000), cuando los testigos señalaron que en el primer evento se trató de un negocio directamente con el hijo de la actora.

iii) No entiende la Sala cómo, si supuestamente los quejosos visitaron al Director del Departamento de Planeación con el fin de obtener información acerca del trámite de la licencia y éste les respondió, al preguntarle a uno de los técnicos, que no había ningún problema, se hubiese dado la orden de suspender inmediatamente la obra.

iv) En un principio, el quejoso afirma que CARLOS HERNANDEZ se encontró con el Director de Planeación en la peluquería y éste le había manifestado que ALBA lo estaba presionando para que se paralizara la obra, so pena de denunciarlo ante la Procuraduría, y luego, en audiencia pública, manifestó que ese mismo comentario se lo había hecho el Director de Planeación pero directamente a él, en forma verbal.

Al formulársele la pregunta a ALEN LEONARDO JAY STEPHENS (Director de Planeación), respondió que de la conversación telefónica sostenida entre MURIEL y ALBA había “sentido” como un medio de presión para adoptar una decisión, pero en manera alguna señaló que la actora hubiera ejercido coacción para que adoptara una decisión en ese sentido.

v) Si tanto en la versión rendida por el quejoso, como en la de sus familiares, así como en lo dicho por la demandante, existía una incuestionable enemistad previa a la solicitud de otorgamiento de la licencia entre éstos y la actora, cómo podían éstos acudir ante ella para obtener el trámite de la misma o ella insinuarles una posible ayuda con el mismo fin, máxime si se tiene en cuenta que ella fue una opositora desde el momento mismo en que se le estaba invadiendo su predio con la construcción materia de licencia.

vi) CARLOS HERNANDEZ LARA afirmó en su declaración que el Director de Planeación les había manifestado - cuando lo visitaron en su despacho - que todo estaba en orden y  que podían construir, y sin embargo, ese mismo funcionario, les notificó a continuación, mediante el oficio al cual se hizo mención, que el permiso había  sido negado.

En conclusión, las afirmaciones hechas en contra de la actora no encuentran respaldo probatorio siquiera alguno, lo que impide deducir una responsabilidad personal por una supuesta conducta ilegal no acreditada dentro del proceso disciplinario.

Ahora bien, en atención al principio de inocencia que resulta aplicable especialmente en procesos de esta naturaleza (arts. 29 de la C.P. y 9º de la Ley 734/02), la administración se encuentra obligada a probar fehacientemente que el servidor público   cometió la falta materialmente catalogada como disciplinable   (art. 128 de la Ley 734/02).

Y en caso de existir duda sobre la conducta o comportamiento asumido por el empleado público en relación con el bien jurídico legalmente protegido, sin que fuere posible establecer conexidad alguna con su trasgresión, la administración está en la obligación de resolverla a favor del investigado, pues las pruebas deben conducir indefectiblemente, como debe ser, a demostrar una verdad real o material de los hechos.

De otra parte, observa la Sala que en los fallos disciplinarios se invocaron como normas violadas las siguientes, contenidas en la Ley 734 de 2002:

“ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVISIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes:

1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se comenta en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.

3. Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente a favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga.

ARTICULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público.

8. Desempeñar el empleo, cargo o función sin obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones legales y convencionales cuando a ellas tenga derecho.

ARTÍCULO 35. PROHIBICIONES. A todo servidor público le está prohibido:

3. Solicitar, directa o indirectamente, dadivas, agasajos, regalos o favores o cualquier otro beneficio”.

En cuanto a la primera de las disposiciones citadas, se dirá que la justicia penal absolvió a la demandante de los cargos que le formulara la Fiscalía General de la Nación, por los mismos hechos objeto de investigación disciplinaria, al concluir que no existe prueba siquiera que demostrara una conducta ilícita por parte de la actora y más bien si serias contradicciones entre quienes la acusaban (fls. 49 a 79 c. ppal).

En relación con la segunda norma, no advierte la Sala prueba demostrativa de que el patrimonio de la demandante o de alguna otra persona se hubiese incrementado de manera injustificada como consecuencia de la supuesta exigencia de dinero hecha por la actora para obtener el permiso de construcción. Nada obra en el proceso al respecto.

Tampoco que hubiese exigido un beneficio económico adicional a   lo que legalmente le correspondía para atender normalmente sus tareas oficiales, pues no se encontraba dentro del marco funcional asignado a su empleo la de expedir licencias de construcción o de reparación locativa de inmuebles, en tanto no se demostró, en ese sentido, intervención alguna ante la entidad para la cual prestaba sus servicios y porque, como se señaló antes, no se evidenció conducta reprochable comprobada en su particular caso.

En suma, estima la Sala que le asiste razón a la demandante en     su reclamación laboral y por ello accederá a las súplicas, pero       de manera parcial, por cuanto la proposición jurídica que se      hace en la demanda, en relación con las pretensiones incoadas, no resulta consecuente.

Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:

“El acto sancionatorio proferido por la Procuraduría General de la Nación, y el acto de cumplimiento que profiere la administración en desarrollo de aquél, no constituye un acto complejo, por cuanto este último no perfecciona, ni le da validez al que expide el Ministerio Público, y no puede ser desconocido total o parcialmente, so pena de que el nominador incurra en causal de mala conducta… Sin embargo, aunque el acto expedido por la Procuraduría no constituye un acto complejo con el proferido por la administración, si tiene una necesaria conexidad como lo afirma el Tribunal, que incide necesariamente en el comportamiento del administrado, para acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, quien generalmente sin poseer el conocimiento especializado del derecho administrativo, estima que la actuación culmina cuando el nominador profiere el acto de cumplimiento.

Se ha dicho también que si las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener el reintegro a la función pública, resulta forzoso impugnar, así mismo, el acto del nominador que le dio cumplimiento a lo decidido por la Procuraduría General de la Nación, es decir, en conjunto con los fallos emitidos por ésta. Se       ha aceptado entonces que se demanden sólo los actos disciplinarios  si las súplicas se contraen sólo a que se retire de la hoja de vida la respectiva sanción.

En el caso examinado, en la demanda no se acusó el Decreto 0010 del 19 de enero de 2005, expedido por la Gobernadora (e) del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del cual se destituyó a la actora del cargo de Técnico código 401 grado 16 del Departamento de Planeación, en virtud de los fallos emitidos por el Ministerio Público (fl. 12 c. 2), el cual se encuentra vigente y amparado por la presunción de legalidad.

En consecuencia no habrá lugar a ordenar el reintegro al servicio de la demandante. Se ordenará sí, que la Procuraduría General de la Nación, con cargo a su propio presupuesto, proceda a cancelar salarios y prestaciones sociales, sin solución de continuidad, dejados de devengar por la actora desde el momento en que se hizo efectivo su retiro del servicio y hasta cuando la entidad demandada expida la resolución que le dé cumplimiento a la presente sentenci.

El tiempo que permaneció la actora cesante se tendrá como efectivamente laborado, con las consecuencias salariales y prestacionales a que haya lugar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad  de la Ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada del 27 de julio de 2006 que accedió a las pretensiones de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y  Santa Catalina dentro del proceso promovido por ALBA DE JESUS MELGAREJO LLERENAS contra la Nación - Procuraduría General, excepto los numerales segundo, tercero y cuarto.

En su lugar se dispone:

Condénase a la Nación -Procuraduría General de la Nación a pagar a favor de ALBA DE JESUS MELGAREJO LLERENA los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento de su retiro efectivo del servicio y hasta cuando la entidad demandada expida la resolución que le dé cumplimiento a la presente sentencia, sin solución de continuidad, con los ajustes  de valor en los términos del artículo 178 del C.C.A.

El tiempo que permaneció la actora cesante se tendrá como efectivamente laborado, con las consecuencias salariales y prestacionales a que haya lugar.

Niéganse las demás pretensiones.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN    ALFONSO VARGAS RINCON

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023