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CONCEPTO 11 DE 2021
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
TEMA: Personerías
SUBTEMA: Competencia y organización / Delegación
En atención a la consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno a la competencia de las personerías delegadas de la personería distrital (como la de Santa Marta) para aplicar el artículo 160 del cdu, teniendo en cuenta, que esta es la primera instancia en los procesos disciplinarios, y dicho artículo solo menciona la delegación cuando la decisión la debe adoptar el procurador general, me permito manifestarle lo siguiente:
…Pues bien, cabe iniciar por señalar, que, según lo establecido en los artículos 118 (1), 209 (2)y 277-6 (3) de la Constitución Política de 1991, y 2 (4), 3 (5), 34-32 (6), 69 (7), 75 (8) y 76 de la Ley 734 de 2002, el ejercicio del control disciplinario se le atribuyó a cada entidad u organismo que integra la estructura estatal (control disciplinario interno), y de forma preferente a la Procuraduría General de la Nación, y a las personerías distritales y municipales (control disciplinario externo).
En especial, frente a este último control, se resalta que, constitucionalmente, al ministerio público ejercido, entre otras autoridades, por los personeros municipales le corresponde «la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas». Además, de lo indicado en los artículos 169 (9) 178-4 (10) y 181 (11) de la Ley 136 de 1994(12), se colige que los personeros tienen la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales(13); y según el artículo 78 (14) del cdu, los procesos disciplinarios que para tal efecto adelanten, se tramitarán de acuerdo con las competencias establecidas en la ley que determine su estructura y funcionamiento, y las resoluciones que la desarrollen.
Sobre la competencia de las personerías, debe precisarse, en primer lugar, que los personeros son servidores públicos del orden municipal, y aun cuando pertenecen a la estructura orgánica y funcional de las respectivas personerías entidades autónomas, con capacidad financiera y técnica, están sujetos funcionalmente a la dirección suprema del procurador general de la nación.(15)
En segundo término, dentro de las facultades a ellos asignadas están no solo la función disciplinaria, como ya se indicó, sino también la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarles emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes; iniciativa a partir de la cual los concejos podrán crear personerías delegadas, de acuerdo con las necesidades del municipio.(16) (arts. 180 y 181).
Según el artículo 5 de la Ley 909 de 2004(17), que prevé la clasificación de los empleos, «[l]os empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de […] 2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios: […] a) Los de dirección, conducción y orientación institucionales, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas o directrices así: […] En la Administración Central y órganos de control del Nivel Territorial: […] Personero Delegado.
Ahora, los personeros le asignarán el ejercicio de la función disciplinaria a sus personeros delegados, a través de la figura de la delegación de funciones; así lo indicó el Consejo de Estado(18): de acuerdo con «las disposiciones consagradas en la Ley 489 de 1998, respecto a la figura de la delegación, el personero municipal, en aras de dar efectividad al artículo 75 del cdu, y cuando según la estructura de cada personería lo permita, pued[e] «delegar», que no «señalar», en otros empleos, funciones que de conformidad con el manual respectivo tiene asignada […]». Sobre el particular, en el concepto C-161 – 2017, se dijo lo siguiente:
[L]a Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que la delegación es «la figura jurídica por medio de la cual el Estado emprende la acción administrativa enderezada a alcanzar sus cometidos valiéndose de la cesión, previa autorización legal para efectuarla, de ciertas funciones que corresponden a una determinada autoridad […] a otra que las ejerce en nombre de aquella. En virtud de la delegación de funciones, un funcionario u organismo competente transfiere de manera expresa y por escrito, en las condiciones señaladas en el acto de delegación y en la ley, a uno de sus subalternos o a otro organismo, una determinada atribución o facultad, siempre y cuando se encuentre autorizado por ello por la ley»(19).
Despréndese de lo anterior que la delegación está sometida a unas reglas –consignadas en la Ley 489 de 1998(20) artículos 9 (21) y siguientes(22), sintetizadas así por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: «requiere la existencia de un acto formal en el cual se señale la decisión del delegante, el objeto de la delegación, el delegatario y las condiciones relativas al tiempo, modo y lugar en las cuales se hará ejercicio de la función delegada [...]»(23).
De manera que, cuando los personeros delegados asuman el conocimiento de un caso disciplinario, deberán cumplir las reglas de competencia fijadas entre sus dependencias para tal efecto(24), y precisar si, por ejemplo, les ha sido expresamente delegada la competencia para solicitar la adopción de las medidas preventivas en curso de diligencias disciplinarias, a las que hace alusión el artículo 160 (25) del cdu.
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. «artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde […] la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas».
2. «artículo 209. […] La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley».
3. «artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: // […] // 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley».
4. «artículo 2o. titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias […]».
5. «artículo 3o. poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. // En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso […] Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente».
6. «artículo 34. deberes. Son deberes de todo servidor público: // […] // 32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto».
7. «artículo 69. oficiosidad y preferencia. […] La Procuraduría General de la Nación […] podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo […] // Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal».
8. «artículo 75. competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros […]».
9. «artículo 169. naturaleza del cargo. Corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas».
10. «artículo 178. funciones. El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: // […] // 4. Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales […]. parágrafo 3.° Así mismo, para los efectos del numeral 4.° del presente artículo, el poder disciplinario del personero no se ejercerá respecto del alcalde, los concejales y el contralor municipal. Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación que discrecionalmente la puede delegar en los personeros».
11. «artículo 181. facultades de los personeros. Sin perjuicio de las funciones que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tendrán […] la función disciplinaria […]».
12. «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».
13. Los presupuestos en materia de competencia disciplinaria fueron sintetizados en el concepto C-80 – 2016, así: «- La competencia disciplinaria de las personerías municipales se predica de quienes cumplen funciones públicas municipales. // - Los personeros tienen poder preferente disciplinario sobre los servidores públicos municipales. // - Se excluyen de la competencia disciplinaria de las Personerías Municipales a la Contraloría Municipal, a los concejales y a los alcaldes».
14. «artículo 78. competencia de la procuraduría general de la nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código».
15. En la sentencia C-599/96, la Corte Constitucional indicó que «[e]l Ministerio Público, de conformidad con nuestro ordenamiento constitucional, es un organismo de control, integrado por: el Procurador General de la Nación, quien es el supremo director, el Defensor del Pueblo, los Procuradores Delegados y agentes del Ministerio Público ante las autoridades jurisdiccionales, los Personeros Municipales y los demás funcionarios que determine la ley (arts. 117 y 118 C.N.). Los Personeros Municipales son funcionarios de período elegidos por los Concejos Municipales. // Al Ministerio Público y, obviamente, a los Personeros Municipales como parte integrante de éste, el Constituyente les ha asignado el cumplimiento de las siguientes funciones: a) la guarda y promoción de los derechos humanos; b) la protección del interés público; y c) la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (art. 118 C.N.). Las tareas específicas que les compete cumplir al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo, se encuentran descritas en los artículos 277, 278 y 282 del mismo Ordenamiento. // Los Personeros Municipales, en desarrollo de este mandato, cumplen tareas de veedores ciudadanos, defensores del pueblo y agentes del Ministerio Público, pues tienen a su cargo la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, promoviendo las acciones a que hubiere lugar; la defensa de los intereses de la sociedad; la vigilancia del ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales; la investigación y sanción de los empleados municipales, velar por el ejercicio eficaz del derecho de petición; […], etc. (art. 178 ley 136/94)». En este mismo sentido, La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en la decisión del 19/09/17, rad. 11001-03-06-000-2016-00223-00(2321) manifestó que «las personerías son organismos que forman parte del nivel municipal, pero no pertenecen a la administración municipal como tal, debido a que están dotadas de autonomía administrativa y presupuestal, y deben guardar la independencia requerida para cumplir con sus funciones de control y vigilancia de las actuaciones de los funcionarios municipales. Los personeros son funcionarios del orden municipal, elegidos por el concejo, y se encuentran adscritos a las personerías, es decir, pertenecen a la estructura orgánica y funcional de las mismas [sic], no a la estructura de la administración municipal […] pero sujetos funcionalmente a la dirección suprema del Procurador General de la Nación, en virtud de la coordinación y articulación que debe imperar en el ejercicio de las funciones de Ministerio Público».
16. «artículo 32. atribuciones. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: […] 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento».
«artículo 180. personerías delegadas. Los concejos, a iniciativa de los personeros y previo concepto favorable de la Procuraduría Delegada para Personeros podrán crear Personerías Delegadas de acuerdo con las necesidades del municipio».
17. «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones».
18. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; providencia del 16/02/17; rad. 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13); c. p.: Rafael Francisco Suárez Vargas.
19. Ver la sentencia del 27 de marzo de 2012, radicación 11001032600020100029.
20. «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
21. «artículo 9. delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias […] //. Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley. // parágrafo. Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos».
22. «artículo 10. requisitos de la delegación. En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. // El Presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.
«artículo 11. funciones que no se pueden delegar. Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán transferirse mediante delegación: // 1. La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. // 2. Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. // 3. Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación».
«artículo 12. régimen de los actos del delegatario. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas. // La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. // parágrafo. En todo caso relacionado con la contratación, el acto de la firma expresamente delegada no exime de la responsabilidad legal civil y penal al agente principal».
23. Cfr. providencia del 12 de septiembre de 2013, radicación 11001030600020130039400. Aunado a ello, en la sentencia C-372/02, la Corte Constitucional precisó cada uno de los elementos de la delegación administrativa.
24. Ver consulta C-100 – 2017.
25. «artículo 160. medidas preventivas. <Apartes tachados inexequibles> Cuando la Procuraduría General de la Nación o la Personería Distrital de Bogotá adelanten diligencias disciplinarias podrán solicitar la suspensión del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecución para que cesen los efectos y se eviten los perjuicios cuando se evidencien circunstancias que permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurídico o se defraudará al patrimonio público. Esta medida sólo podrá ser adoptada por el Procurador General, por quien éste delegue de manera especial, y el Personero Distrital». Se aconseja revisar la guia del ministerio público 4 o doctrina práctica de las medidas preventivas en diligencias disciplinarias, la cual se adjunta.
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2023